Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ATHANASIOS RANTOS
presentate il 16 novembre 2023 (1)
Causa C‑671/22
T GmbH
contro
Bezirkshautpmannschaft Spittal an der Drau
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Verwaltungsgerichtshof (Corte amministrativa, Austria)]
«Rinvio pregiudiziale – Ambiente – Politica dell’Unione in materia di acque – Direttiva 2000/60/CE – Articolo 4, paragrafo 1, lettera a) – Obiettivi ambientali relativi alle acque superficiali – Obbligo degli Stati membri di non autorizzare un progetto che possa provocare un deterioramento dello stato di un corpo idrico – Allegato V, punto 1.2.2 – Classificazione dello stato ecologico dell’elemento di qualità biologica “Fauna ittica”»
Introduzione
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale è stata presentata dal Verwaltungsgerichtshof (Corte amministrativa, Austria) nell’ambito di un ricorso proposto dalla società T GmbH (in prosieguo: la «ricorrente») in seguito al rigetto della sua domanda diretta a ottenere l’autorizzazione alla costruzione di una rimessa per barche su un lago situato nel Land Carinzia (Austria), con la motivazione che lo stato delle acque di tale lago non sembrava soddisfare le condizioni imposte dal diritto dell’Unione, a causa della cattiva gestione delle risorse alieutiche.
2. La presente causa mi condurrà a stabilire se, ai fini della definizione dello stato ecologico di un lago secondo i criteri indicati nella tabella 1.2.2 dell’allegato V della direttiva 2000/60/CE (2), occorra tenere conto esclusivamente degli «impatti antropici sugli elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica», escludendo altri impatti antropici.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
3. L’articolo 1 della direttiva 2000/60, intitolato «Scopo», enuncia quanto segue:
«Scopo della presente direttiva è istituire un quadro per la protezione delle acque superficiali interne, delle acque di transizione, delle acque costiere e sotterranee che:
a) impedisca un ulteriore deterioramento, protegga e migliori lo stato degli ecosistemi acquatici e degli ecosistemi terrestri e delle zone umide direttamente dipendenti dagli ecosistemi acquatici sotto il profilo del fabbisogno idrico;
(…)».
4. L’articolo 2 di detta direttiva, rubricato «Definizioni», così recita:
«Ai fini della presente direttiva si applicano le seguenti definizioni:
1) “acque superficiali”: le acque interne, ad eccezione delle acque sotterranee; le acque di transizione e le acque costiere, tranne per quanto riguarda lo stato chimico, in relazione al quale sono incluse anche le acque territoriali;
(…)
10) “corpo idrico superficiale”: un elemento distinto e significativo di acque superficiali, quale un lago, un bacino artificiale, un torrente, fiume o canale, parte di un torrente, fiume o canale, acque di transizione o un tratto di acque costiere;
(…)
17) “stato delle acque superficiali”: espressione complessiva dello stato di un corpo idrico superficiale, determinato dal valore più basso del suo stato ecologico e chimico;
18) “buono stato delle acque superficiali”: lo stato raggiunto da un corpo idrico superficiale qualora il suo stato, tanto sotto il profilo ecologico quanto sotto quello chimico, possa essere definito almeno “buono”;
(…)
21) “stato ecologico”: espressione della qualità della struttura e del funzionamento degli ecosistemi acquatici associati alle acque superficiali, classificato a norma dell’allegato V;
22) “buono stato ecologico”: stato di un corpo idrico superficiale classificato in base all’allegato V;
(…)».
5. L’articolo 4 della suddetta direttiva, intitolato «Obiettivi ambientali», così dispone:
«1. Nel rendere operativi i programmi di misure specificate nei piani di gestione dei bacini idrografici:
a) Per le acque superficiali
i) gli Stati membri attuano le misure necessarie per impedire il deterioramento dello stato di tutti i corpi idrici superficiali, fatta salva l’applicazione dei paragrafi 6 e 7 e fermo restando il paragrafo 8;
ii) gli Stati membri proteggono, migliorano e ripristinano tutti i corpi idrici superficiali, salva l’applicazione del punto iii) per i corpi idrici artificiali e quelli fortemente modificati, al fine di raggiungere un buono stato delle acque superficiali in base alle disposizioni di cui all’allegato V entro 15 anni dall’entrata in vigore della presente direttiva, salve le proroghe stabilite a norma del paragrafo 4 e l’applicazione dei paragrafi 5, 6 e 7, e salvo il paragrafo 8;
(…)».
6. Il punto 1.2 de l’allegato V della direttiva medesima, rubricato «Definizioni normative per la classificazione dello stato ecologico», stabilisce quanto segue:
«Tabella 1.2. Definizione generale per fiumi, laghi, acque di transizione e acque costiere
Il testo seguente fornisce una definizione generale della qualità ecologica. Ai fini della classificazione i valori degli elementi di qualità dello stato ecologico per ciascuna categoria di acque superficiali sono quelli indicati nelle tabelle da 1.2.1 a 1.2.4 in appresso.
Elemento | Stato elevato | Stato buono | Stato sufficiente |
Generale | Nessuna alterazione antropica, o alterazioni antropiche poco rilevanti, dei valori degli elementi di qualità fisico-chimica e idromorfologica del tipo di corpo idrico superficiale rispetto a quelli di norma associati a tale tipo inalterato. I valori degli elementi di qualità biologica del corpo idrico superficiale rispecchiano quelli di norma associati a tale tipo inalterato e non evidenziano nessuna distorsione, o distorsioni poco rilevanti. Si tratta di condizioni e comunità tipiche specifiche. | I valori degli elementi di qualità biologica del tipo di corpo idrico superficiale presentano livelli poco elevati di distorsione dovuti all’attività umana, ma si discostano solo lievemente da quelli di norma associati al tipo di corpo idrico superficiale inalterato. | I valori degli elementi di qualità biologica del tipo di corpo idrico superficiale si discostano moderatamente da quelli di norma associati al tipo di corpo idrico superficiale inalterato. I valori presentano segni moderati di distorsione dovuti all’attività umana e alterazioni significativamente maggiori rispetto alle condizioni dello stato buono. |
Le acque aventi uno stato inferiore al moderato sono classificate come aventi stato scarso o cattivo.
Le acque che presentano alterazioni considerevoli dei valori degli elementi di qualità biologica del tipo di corpo idrico superficiale e nelle quali le comunità biologiche interessate si discostano sostanzialmente da quelle di norma associate al tipo di corpo idrico superficiale inalterato, sono classificate come aventi stato scarso.
Le acque che presentano gravi alterazioni dei valori degli elementi di qualità biologica del tipo di corpo idrico superficiale e nelle quali mancano ampie porzioni di comunità biologiche interessate di norma associate al tipo di corpo idrico superficiale inalterato, sono classificate come aventi stato cattivo».
7. La definizione generale di cui al punto 1.2 della direttiva 2000/60 è seguita da definizioni specifiche dello stato ecologico dei «fiumi» (punto 1.2.1), dei «laghi» (punto 1.2.2), delle «acque di transizione» (punto 1.2.3) e delle «acque costiere» (punto 1.2.4) (3). In ciascuna delle quattro categorie menzionate, la valutazione dello stato ecologico si fonda su tre elementi, vale a dire gli elementi di qualità biologica, gli elementi di qualità idromorfologica e gli elementi di qualità fisico-chimica, ognuno dei quali comprende un lungo elenco di parametri.
8. Per quanto riguarda, più in particolare, i laghi, la tabella 1.2.2 dell’allegato V di tale direttiva, rubricata «Definizioni dello stato ecologico elevato, buono e sufficiente dei laghi», prevede quanto segue:
«Elementi di qualità biologica
Elemento | Stato elevato | Stato buono | Stato sufficiente |
(…) | (…) | (…) | (…) |
Fauna ittica | Composizione e abbondanza della specie che corrispondono totalmente o quasi alle condizioni inalterate. Presenza di tutte le specie sensibili alle alterazioni tipiche specifiche. Strutture di età delle comunità ittiche che presentano segni minimi di alterazioni antropiche e non indicano l’incapacità a riprodursi o a svilupparsi di specie particolari. | Lievi variazioni della composizione e abbondanza delle specie rispetto alle comunità tipiche specifiche, attribuibili agli impatti antropici sugli elementi di qualità fisico-chimica e idromorfologica. Strutture di età delle comunità ittiche che presentano segni di alterazioni attribuibili agli impatti antropici sugli elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica e, in taluni casi, indicano l’incapacità a riprodursi o a svilupparsi di una specie particolare che può condurre alla scomparsa di talune classi di età. | Composizione e abbondanza delle specie che si discostano moderatamente dalle comunità tipiche specifiche a causa di impatti antropici sugli elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica. Struttura di età delle comunità ittiche che presenta segni rilevanti di alterazioni antropiche che provocano l’assenza o la presenza molto limitata di una percentuale moderata delle specie tipiche specifiche. |
(…) | (…) | (…) | (…) |
Elementi di qualità idromorfologica
Elemento | Stato elevato | Stato buono | Stato sufficiente |
(…) | (…) | (…) | (…) |
Elementi di qualità fisico-chimica
Elemento | Stato elevato | Stato buono | Stato sufficiente |
(…) | (…) | (…) | (…) |
(…)».
Diritto austriaco
9. L’articolo 30a, paragrafo 1, del Wasserrechtsgesetz 1959 (legge del 1959 sulla protezione delle acque), del 16 ottobre 1959 (4), nella versione del 22 novembre 2018 (5), sancisce, in sostanza, che le acque superficiali devono essere protette, migliorate e ripristinate al fine di evitare il deterioramento del loro stato. Lo stato-obiettivo delle acque superficiali è raggiunto quando lo stato del corpo idrico superficiale può essere definito almeno buono, tanto sotto il profilo ecologico quanto sotto quello chimico.
10. L’articolo 104a, paragrafo 1, punto 1, lettera b), del WRG stabilisce, in sostanza, che i progetti che, in ragione di variazioni delle caratteristiche idromorfologiche di un corpo idrico superficiale o di variazioni del livello delle acque di corpi idrici sotterranei, possono provocare il deterioramento dello stato di un corpo idrico superficiale o di un corpo idrico sotterraneo, sono in ogni caso progetti suscettibili di produrre impatti su considerazioni di interesse pubblico.
11. L’articolo 105, paragrafo 1, del WRG dispone, in sostanza, che, nell’interesse pubblico, una domanda di autorizzazione per un progetto può essere respinta, segnatamente, nel caso in cui potrebbe causare un deterioramento significativo dello stato ecologico delle acque o qualora si constati una sostanziale compromissione degli obiettivi derivanti da altre disposizioni della normativa dell’Unione.
Controversia principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
12. Il 7 novembre 2013 la ricorrente ha presentato dinanzi al Bezirkshauptmannshaft Spittal an der Drau (autorità amministrativa del distretto di Spittal an der Drau, Austria) una domanda diretta a ottenere l’autorizzazione a costruire una rimessa per barche (in prosieguo: il «progetto») sul lago Weißensee, un corpo idrico stagnante di origine naturale con una superficie di 6,53 km², situato nel Land Carinzia (Austria) (in prosieguo: il «lago»).
13. In seguito al rigetto di tale domanda con decisione del 25 maggio 2016, la ricorrente ha proposto ricorso dinanzi al Landesverwaltungsgericht Kärnten (Tribunale amministrativo regionale della Carinzia, Austria), il quale, con sentenza del 21 febbraio 2020, ha confermato la decisione di rigetto. Secondo detto tribunale, la qualità della fauna ittica e, di conseguenza, lo stato generale delle acque superficiali del lago si trovavano in uno stato «scarso», a causa della cattiva gestione delle risorse alieutiche (6). Pertanto, il progetto avrebbe dovuto essere vietato, tenuto conto degli obblighi dello Stato membro interessato, in forza della direttiva 2000/60, di adottare misure volte a raggiungere un «buono stato» delle acque superficiali e di vietare qualsiasi misura che possa ostarvi o che non sia destinata a contribuire al miglioramento della qualità di tali acque (7).
14. Adito dalla ricorrente, il Verwaltungsgerichtshof (Corte amministrativa), giudice del rinvio, ritiene che la direttiva 2000/60 non imponga di negare l’autorizzazione di progetti «neutri» – vale a dire progetti che non contribuiscono al conseguimento di un buono stato delle acque superficiali, ma che nemmeno comportano un deterioramento dello stato dei corpi idrici – bensì unicamente di negare l’autorizzazione di un progetto che produca impatti significativi sullo stato dei corpi idrici interessati.
15. Secondo il giudice del rinvio, occorre quindi valutare se il progetto incida in modo significativo sulle misure previste o necessarie per conseguire un buono stato delle acque superficiali (8), il che solleva la questione se lo stato ecologico del lago debba essere classificato come avente livello inferiore a quello «buono», circostanza che farebbe scattare l’obbligo di miglioramento ai sensi della direttiva 2000/60. A tal riguardo, detto giudice nutre dubbi in merito alla questione, in sostanza, se un’alterazione della fauna ittica attribuibile unicamente a misure di gestione della pesca e non a impatti antropici sugli elementi di qualità fisico-chimica e idromorfologica incida sulla classificazione dello stato di qualità biologica «Fauna ittica», al punto 1.2.2 dell’allegato V della direttiva 2000/60, come «elevato», da un lato, e come «buono» o «sufficiente», dall’altro.
16. In tale contesto, il Verwaltungsgerichtshof (Corte amministrativa) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se il punto 1.2.2 («Definizioni dello stato ecologico elevato, buono e sufficiente dei laghi»), dell’allegato V, della [direttiva 2000/60] debba essere interpretato nel senso che l’alterazione a cui fa riferimento l’espressione “condizioni inalterate” contenuta nella tabella “Elementi di qualità biologica”, riga “Fauna ittica”, colonna “Stato elevato”, si riferisce solo agli impatti antropici sugli elementi di qualità fisico-chimica e idromorfologica.
In caso di risposta negativa alla prima questione:
2) Se la citata disposizione debba essere interpretata nel senso che una variazione dell’elemento di qualità biologica «Fauna ittica» rispetto allo stato elevato, attribuibile a alterazioni diverse dagli impatti antropici sugli elementi di qualità fisico-chimica e idromorfologica, abbia per conseguenza che l’elemento di qualità biologica “Fauna ittica” non può neppure essere classificato come in “stato buono” o in “stato sufficiente”».
17. Hanno presentato osservazioni scritte alla Corte la ricorrente, i governi austriaco e irlandese, nonché la Commissione europea.
Analisi
18. Con le sue due questioni pregiudiziali, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, essenzialmente, se, ai fini della definizione dello stato ecologico di un lago (come «elevato», «buono» e «sufficiente») in relazione all’elemento di qualità biologica «Fauna ittica» di cui alla tabella 1.2.2 dell’allegato V della direttiva 2000/60 (in prosieguo: la «definizione dello stato ecologico della fauna ittica»), si debba tenere conto esclusivamente degli «impatti antropici sugli elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica», escludendo altri impatti antropici, come quelli provocati dalle misure di gestione delle risorse alieutiche (9).
19. I dubbi di detto giudice riguardano il fatto che, nella definizione dello stato ecologico della fauna ittica come «elevato», tale tabella fa segnatamente riferimento all’assenza di alterazioni antropiche senza ulteriori precisazioni, mentre, nella definizione dello stato ecologico della fauna ittica come «buono» e «sufficiente», la medesima tabella si riferisce, segnatamente, alla presenza, più o meno significativa, di segni di alterazioni attribuibili ad impatti antropici sugli elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica.
20. Nei paragrafi che seguono, dopo alcune riflessioni preliminari sulla rilevanza delle questioni pregiudiziali, esaminerò la portata delle disposizioni di cui trattasi, in considerazione tanto dei termini delle disposizioni stesse quanto del loro contesto nonché degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui esse fanno parte e, eventualmente, della genesi di tale normativa (10).
Osservazioni preliminari
21. Non vi è dubbio che gli effetti delle misure di gestione delle risorse alieutiche, quali il ripopolamento di un lago con specie ittiche non autoctone, costituiscano «impatti antropici», ossia impatti causati da attività umane (11).
22. Tuttavia, il giudice del rinvio ritiene che le misure di gestione delle risorse alieutiche di cui trattasi, pur avendo impatti antropici, non costituiscano misure aventi siffatti impatti sugli elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica (12). Tale approccio è condiviso dalla ricorrente nonché dai governi austriaco e irlandese (13), mentre, secondo la Commissione, misure di gestione delle risorse alieutiche potrebbero avere impatti antropici sugli elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica (14).
23. Concordo con la posizione della Commissione. A mio avviso, infatti, dall’etimologia stessa del termine «idromorfologica» risulta che esso include qualsiasi misura intesa ad incidere sullo stato delle acque, comprese le misure di gestione delle risorse alieutiche (15). Nello specifico, ritengo che l’alterazione della fauna ittica produca per definizione effetti perturbatori sugli elementi di natura fisico-chimica e idromorfologica di un corpo idrico (16).
24. Orbene, nell’ipotesi in cui la Corte accogliesse tale interpretazione, le questioni pregiudiziali diverrebbero irrilevanti, dal momento che le misure di gestione delle risorse alieutiche di cui trattasi nel procedimento principale costituirebbero, in ogni caso, misure aventi impatti antropici sugli elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica e dovrebbero essere prese in considerazione per definire lo stato ecologico della fauna ittica del lago.
25. Ciò premesso, occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, nell’ambito del procedimento istituito dall’articolo 267 TFUE, fondato su una netta separazione delle funzioni tra i giudici nazionali e la Corte, le questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione sollevate dal giudice nazionale nel contesto di diritto e di fatto che esso definisce sotto la propria responsabilità (17), e del quale non spetta alla Corte verificare l’esattezza, sono assistite da una presunzione di rilevanza(18).
26. Pertanto, nei paragrafi che seguono, proporrò una risposta alle questioni pregiudiziali sollevate dal giudice del rinvio, che vertono essenzialmente sulla questione se gli impatti antropici su elementi diversi da quelli di qualità fisico-chimica e idromorfologica siano rilevanti anche ai fini della qualificazione dello stato ecologico di un lago per quanto riguarda l’elemento di qualità biologica «Fauna ittica», conformemente alle definizioni dello stato ecologico della fauna ittica.
Sull’interpretazione letterale delle disposizioni pertinenti
27. Le definizioni dello stato ecologico della fauna ittica comprendono tre categorie («elevato», «buono» e «sufficiente») i cui criteri sono formulati in modo complesso, o addirittura incoerente.
28. Da un lato, la classificazione dello stato ecologico della fauna ittica come «elevato» richiede che siano soddisfatte le seguenti tre condizioni:
– la prima impone che la composizione e l’abbondanza delle specie corrispondano totalmente o quasi alle «condizioni inalterate»;
– la seconda richiede la presenza di tutte le specie sensibili alle alterazioni tipiche specifiche (19);
– la terza esige che le strutture di età delle comunità ittiche presentino segni minimi di «alterazioni antropiche» (tout court) e non indichino l’incapacità a riprodursi o a svilupparsi di specie particolari(20).
29. Dall’altro lato, la classificazione dello stato ecologico della fauna ittica come «buono» e «sufficiente» rinvia a due condizioni, che coincidono con la prima e con la terza condizione dello «stato elevato», ma sono definite in modo molto diverso, vale a dire:
– la prima prevede che la composizione e l’abbondanza delle specie presentino lievi variazioni rispetto alle comunità tipiche specifiche («stato buono») o che esse si discostino moderatamente da tali comunità («stato sufficiente»), a causa di impatti antropici sugli elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica;
– la seconda stabilisce che le strutture di età delle comunità ittiche presentino o segni di alterazioni attribuibili a impatti antropici sugli elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica e, in taluni casi, indichino l’incapacità a riprodursi o a svilupparsi di una specie particolare, che può condurre alla scomparsa di talune classi d’età («stato buono»), oppure segni rilevanti di alterazioni antropiche che provocano l’assenza o la presenza molto limitata di una percentuale moderata delle specie tipiche specifiche («stato sufficiente») (21).
30. Pertanto, secondo il tenore letterale delle disposizioni pertinenti, occorrerebbe rispondere alle due questioni pregiudiziali dichiarando, da un lato, che la classificazione dello stato ecologico della fauna ittica come «elevato» non riguarda unicamente le alterazioni attribuibili agli «impatti antropici sugli elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica» e, dall’altro, che le classificazioni dello stato ecologico della fauna ittica come «buono» e «sufficiente» si riferiscono esclusivamente ad alterazioni attribuibili agli «impatti antropici sugli elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica» (22).
31. Tuttavia, la formulazione complessa, imprecisa e contraddittoria delle definizioni esaminate rende estremamente difficile l’applicazione di dette disposizioni e comporta la necessità di porre rimedio a tali difficoltà con l’ausilio di un’interpretazione contestuale e teleologica, tenuto conto anche della genesi delle disposizioni in parola.
Sull’interpretazione contestuale delle disposizioni pertinenti
32. Le definizioni dello stato ecologico della fauna ittica figurano al punto 1.2 dell’allegato V della direttiva 2000/60, rubricato «Definizioni normative per la classificazione dello stato ecologico».
33. La tabella 1.2 di tale allegato, rubricata «Definizione generale per fiumi, laghi, acque di transizione e acque costiere» (in prosieguo: la «definizione generale della qualità ecologica»), fornisce, in particolare, una definizione generale della qualità ecologica per fiumi, laghi, acque di transizione e acque costiere, seguita da definizioni specifiche dello stato ecologico dei fiumi (punto 1.2.1), dei laghi (punto 1.2.2), delle acque di transizione (punto 1.2.3) e delle acque costiere (punto 1.2.4) (23). In ognuna di tali categorie di acque superficiali, ai fini della valutazione dello stato ecologico, gli Stati membri devono basarsi su tre categorie di elementi di qualità, vale a dire gli elementi di qualità biologica, elementi di qualità fisico-chimica e gli elementi di qualità idromorfologica, ciascuno dei quali prevede specifici parametri (24).
34. Pertanto, in linea di principio, lo stato ecologico dei tre menzionati elementi di qualità è definito in modo indipendente e l’elemento della fauna ittica viene analizzato nel contesto degli elementi di qualità biologica e non in quello degli elementi di qualità idromorfologica e fisico-chimica. Tuttavia, le definizioni dello stato ecologico della fauna ittica, pur essendo inserite nell’ambito degli elementi di qualità biologica, fanno a loro volta riferimento, per le categorie «stato buono» e «stato sufficiente» (ma non per la categoria «stato elevato»), ad elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica (25).
35. In tale contesto, ritengo opportuno interpretare le definizioni dello stato ecologico della fauna ittica alla luce della definizione generale della qualità ecologica delle acque superficiali.
36. A tale riguardo, da un lato, per quanto riguarda la categoria «Stato elevato», la definizione generale della qualità ecologica fa riferimento al fatto che «[i] valori degli elementi di qualità biologica del corpo idrico superficiale rispecchiano quelli di norma associati a tale tipo inalterato e non evidenziano nessuna distorsione, o distorsioni poco rilevanti», precisando che «[s]i tratta di condizioni e comunità tipiche specifiche» (26). Pertanto, per quanto concerne gli elementi di qualità biologica, tale definizione non fa alcun riferimento alle alterazioni antropiche dei valori degli elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica.
37. Dall’altro lato, per quanto riguarda le categorie «stato buono» e «stato sufficiente», tale definizione richiede, rispettivamente, che «[i] valori degli elementi di qualità biologica del tipo di corpo idrico superficiale present[i]no livelli poco elevati di distorsione dovuti all’attività umana, ma si discost[i]no solo lievemente da quelli di norma associati al tipo di corpo idrico superficiale inalterato» (categoria «stato buono») e che tali valori «si discost[i]no moderatamente da quelli di norma associati al tipo di corpo idrico superficiale inalterato» e «present[i]no segni moderati di distorsione dovuti all’attività umana e alterazioni significativamente maggiori rispetto alle condizioni dello stato buono» (categoria «stato sufficiente»).
38. Pertanto, la definizione generale della qualità ecologica delle acque superficiali non rinvia ad alterazioni collegate a cause specifiche, quali le alterazioni antropiche dei valori degli elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica (27).
39. In tali circostanze, per quanto riguarda, in primo luogo, la categoria «stato elevato», mi sembra che le espressioni utilizzate sia nella definizione generale della qualità ecologica sia nelle definizioni dello stato ecologico della fauna ittica non consentano di limitare la valutazione ad alterazioni o distorsioni di natura fisico-chimica o idromorfologica (28).
40. Per quanto riguarda, in secondo luogo, le categorie «stato buono» e «stato sufficiente», rilevo, per prima cosa, che la definizione generale della qualità ecologica e le definizioni dello stato ecologico della fauna ittica menzionano in modo, a mio avviso, indistinto e accidentale, o l’esistenza di «impatti antropici» o di [livelli di] «distorsione dovuti all’attività umana», oppure l’esistenza di «alterazioni» o di «distorsioni» senza ulteriori specificazioni (non correlate, in linea di principio, all’attività umana). Orbene, pur tenendo conto della difficoltà di interpretazione di siffatte formulazioni imprecise e incoerenti, mi sembra, anzitutto, che, se tutti i citati riferimenti rimandano (esplicitamente o implicitamente) a un intervento umano (29), ciò sia dovuto al fatto che le alterazioni di cui trattasi sono normalmente causate da un’attività umana e non all’intenzione del legislatore dell’Unione di limitare tale valutazione a interventi umani. Ritengo poi che i riferimenti agli impatti antropici sugli elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica siano utilizzati, in modo non esaustivo, per includere qualsiasi intervento umano, perché all’origine di modificazioni degli elementi di qualità biologica e quindi della fauna ittica vi sono di norma siffatti impatti (di natura fisico-chimica e idromorfologica) (30). Infine, dato che lo stato «buono» e lo stato «sufficiente» sono definiti sulla base dei medesimi indicatori dello stato «elevato» (in funzione della differenza rilevata), sarebbe contraddittorio, a mio avviso, tenere conto di ogni alterazione nella valutazione di quest’ultimo stato e non tenere conto di alcune di tali alterazioni quando dev’essere stimato il divario tra detto stato e gli stati «buono» e «sufficiente».
41. Tali considerazioni mi inducono a rispondere alle questioni pregiudiziali nel senso che, ai fini delle definizioni dello stato ecologico della fauna ittica, si deve tenere conto di qualsiasi alterazione o alterazione antropica.
Sulla genesi delle disposizioni pertinenti
42. Per quanto riguarda la genesi delle disposizioni pertinenti, rilevo che il tenore letterale della direttiva 2000/60, e più in particolare del suo allegato V, ha suscitato molte discussioni.
43. Infatti, le prime proposte di direttiva della Commissione (31) basavano le definizioni dello stato ecologico su elementi descrittivi, senza richiedere effetti specifici (32). I riferimenti agli «impatti antropici» e, più in particolare, agli «impatti antropici su elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica» sono stati introdotti nel corso del procedimento legislativo (33). Tuttavia, non essendo esplicitata la ratio di tali modifiche, mi sembra che da tale circostanza non si possano trarre particolari conclusioni (34).
44. Pertanto, a mio avviso, uno studio della genesi delle disposizioni pertinenti non fornisce alcuna indicazione utile per rispondere alle questioni sollevate dal giudice del rinvio.
Sull’interpretazione teleologica delle disposizioni pertinenti
45. La direttiva 2000/60 è una direttiva quadro adottata sulla base dell’articolo 175, paragrafo 1, CE (divenuto articolo 192, paragrafo 1, TFUE). Essa stabilisce principi comuni e un quadro globale di azione per la protezione delle acque e coordina, integra nonché, nel lungo periodo, sviluppa i principi generali e le strutture idonei a garantire la protezione e un utilizzo sostenibile delle acque nell’Unione europea. I principi comuni e il quadro globale d’azione che essa stabilisce devono essere sviluppati ulteriormente dagli Stati membri, adottando misure specifiche entro i termini che tale direttiva impartisce. Quest’ultima, tuttavia, non persegue un’armonizzazione complessiva della normativa degli Stati membri nel settore dell’acqua (35).
46. Ai sensi dell’articolo 1, lettera a), di tale direttiva, scopo di quest’ultima è istituire un quadro per la protezione delle acque interne superficiali, delle acque di transizione, delle acque costiere e sotterranee, che impedisca un ulteriore deterioramento, protegga e migliori lo stato degli ecosistemi acquatici e degli ecosistemi terrestri e delle zone umide direttamente dipendenti dagli ecosistemi acquatici sotto il profilo del fabbisogno idrico (36).
47. Gli obiettivi ambientali che gli Stati membri sono tenuti a conseguire in relazione alle acque superficiali sono precisati all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), di detta direttiva, disposizione che, come precisato dalla giurisprudenza della Corte, impone due obiettivi distinti, sebbene intrinsecamente connessi. Da una parte, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), sub i), della medesima direttiva, gli Stati membri attuano le misure necessarie per prevenire il deterioramento dello stato di tutti i corpi idrici superficiali (obbligo di impedire il deterioramento). D’altra parte, ai sensi di tale articolo 4, paragrafo 1, lettera a), sub ii) e iii), della direttiva 2000/60, gli Stati membri proteggono, migliorano e ripristinano tutti i corpi idrici superficiali al fine di raggiungere un buono stato entro la fine del 2015 (obbligo di miglioramento) (37). Sia l’obbligo di miglioramento sia quello di impedire il deterioramento dello stato dei corpi idrici sono intesi a realizzare gli obiettivi qualitativi ricercati dal legislatore dell’Unione, vale a dire il mantenimento o il ripristino di un buono stato, di un buon potenziale ecologico e di un buono stato chimico delle acque di superficie (38).
48. In tale contesto, l’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2000/60 non si limita a enunciare, in termini di formulazione programmatica, meri obiettivi di pianificazione di gestione, ma produce effetti vincolanti, in esito alla determinazione dello stato ecologico del corpo idrico in parola, in ogni fase della procedura prescritta dalla direttiva medesima. Tale disposizione non contiene quindi unicamente obblighi di principio, ma riguarda anche progetti particolari (39).
49. Nel corso della procedura di autorizzazione di un progetto, e quindi prima dell’adozione della decisione, le autorità competenti nazionali sono tenute, in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/60, a controllare se tale progetto possa comportare effetti negativi sull’acqua che siano contrari agli obblighi di impedire il deterioramento e di migliorare lo stato dei corpi idrici superficiali e sotterranei(40).
50. In tali circostanze, mi sembra che, come sostiene la Commissione, sarebbe quantomeno difficile garantire la completa protezione (mantenimento e miglioramento) dello stato degli ecosistemi acquatici se, nel valutare lo stato della fauna ittica dei laghi, fosse necessario ignorare le alterazioni antropiche (nella composizione e abbondanza delle specie ittiche o di altre specie) non causate da un’alterazione degli elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica (41).
51. Inoltre, come fa valere il governo austriaco, un’interpretazione restrittiva, secondo la quale la definizione di stato «elevato» applicata allo stato ecologico della fauna ittica non dovrebbe tener conto di talune alterazioni antropiche, sembra rendere irrilevante l’elemento stesso della «Fauna ittica» (42). Infatti, alla luce degli obiettivi della direttiva 2000/60, sarebbe difficile accettare che determinati deterioramenti della fauna ittica (come, eventualmente, il deterioramento degli stock ittici) non incidano sulla classificazione della qualità della fauna ittica secondo le pertinenti disposizioni dell’allegato V di tale direttiva.
52. Pertanto, mi sembra che un’interpretazione teleologica delle disposizioni pertinenti confermi che, ai fini delle definizioni dello stato ecologico della fauna ittica, si debba tenere conto di tutte le alterazioni nella composizione e abbondanza delle specie ittiche e nelle strutture di età di tali comunità.
Considerazioni conclusive
53. Ribadisco la mia posizione secondo la quale le misure di gestione delle risorse alieutiche dovrebbero essere qualificate come aventi impatti antropici sugli elementi di qualità fisico-chimica e idromorfologica. Tale interpretazione renderebbe irrilevanti le questioni pregiudiziali, nel senso che siffatte misure di gestione delle risorse alieutiche rientrerebbero in ogni caso nella definizione degli «impatti antropici sugli elementi di qualità fisico-chimica o idromorfologica» e dovrebbero essere prese in considerazione per tutte le definizioni dello stato ecologico della fauna ittica.
54. Ciò precisato, e pur lasciando al giudice del rinvio il compito di definire il contesto fattuale pertinente, ho approfondito la questione, più generale, se le definizioni dello stato ecologico della fauna ittica richiedano di tenere conto di qualsiasi misura avente impatti antropici, in quanto il riferimento agli elementi di qualità fisico-chimica e idromorfologica non deve essere interpretato nel senso che limita la rilevanza di ogni altra misura avente impatti antropici.
55. A tal riguardo, alla luce di quanto precede, propongo di rispondere alle questioni sollevate dal giudice del rinvio dichiarando che le definizioni dello stato ecologico della fauna ittica come «stato elevato», «stato buono» e «stato sufficiente» devono essere interpretate nel senso che per «alterazioni antropiche» occorre intendere qualsiasi alterazione derivante da un’attività umana, compresa ogni modifica idonea ad incidere sulla composizione e abbondanza delle specie ittiche.
Conclusione
56. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere come segue alle questioni pregiudiziali sollevate dal Verwaltungsgerichtshof (Corte amministrativa, Austria):
Le definizioni dello stato ecologico dell’elemento di qualità biologica «Fauna ittica» come «stato elevato», «stato buono» e «stato sufficiente» di cui alla tabella 1.2.2 dell’allegato V della direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque,
devono essere interpretate nel senso che:
per «alterazioni antropiche» occorre intendere qualsiasi alterazione derivante da un’attività umana, compresa ogni modifica idonea ad incidere sulla composizione e abbondanza delle specie ittiche.