ĢENERĀLADVOKĀTA ATANASIJA RANTA [ATHANASIOS RANTOS] SECINĀJUMI,
sniegti 2023. gada 16. novembrī (1)
Lieta C‑671/22
T GmbH
pret
Bezirkshautpmannschaft Spittal an der Drau
(Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa, Austrija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Vide – Savienības politika ūdens resursu jomā – Direktīva 2000/60/EK – 4. panta 1. punkta a) apakšpunkts – Vides aizsardzības mērķi attiecībā uz virszemes ūdeņiem – Dalībvalstu pienākums neatļaut projektu, kas var pasliktināt ūdens objekta stāvokli – V pielikuma 1.2.2. punkts – Bioloģiskās kvalitātes faktora “ihtiofauna” ekoloģiskā stāvokļa klasifikācija
Ievads
1. Lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu ir iesniegusi Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa, Austrija) saistībā ar prasību, ko sabiedrība T GmbH (turpmāk tekstā – “prasītāja”) cēla pēc tam, kad tika noraidīts tās lūgums izsniegt atļauju laivu mājas būvniecībai ezerā Karintijas federālajā zemē (Austrija), pamatojoties uz to, ka zvejas resursu sliktas apsaimniekošanas dēļ šā ezera ūdeņu stāvoklis neatbilstot Savienības tiesībās paredzētajiem nosacījumiem.
2. Šajā lietā tik noskaidrots, vai, nosakot ezera ekoloģisko stāvokli saskaņā ar Direktīvas 2000/60/EK (2) V pielikuma 1.2.2. tabulā norādītajiem kritērijiem, ir jāņem vērā vienīgi “antropogēnu ietekmi uz fizikālķīmiskās un hidromorfoloģiskās kvalitātes faktoriem”, izslēdzot citas antropogēnas ietekmes.
Atbilstošās tiesību normas
Savienības tiesības
3. Direktīvas 2000/60 1. pants “Mērķis” noteic:
“Šīs direktīvas mērķis ir nodrošināt iekšējo virszemes ūdeņu, pārejas ūdeņu, piekrastes ūdeņu un gruntsūdeņu aizsardzību, kas:
a) novērš turpmāku ūdens ekosistēmu stāvokļa pasliktināšanos, aizsargā un nostiprina to, kā arī aizsargā sauszemes ekosistēmas un mitrzemes, kas tieši atkarīgas no ūdens ekosistēmām, ciktāl tas attiecas uz to vajadzībām pēc ūdens;
[..].”
4. Šīs direktīvas 2. pantā “Definīcijas” ir paredzēts:
“Šajā direktīvā izmanto turpmāk minētās definīcijas:
1) “Virszemes ūdeņi” ir iekšējie ūdeņi, izņemot gruntsūdeņus, pārejas ūdeņi un piekrastes ūdeņi, bet attiecībā uz to ķīmisko stāvokli – arī teritoriālie ūdeņi.
[..]
10) “Virszemes ūdens objekts” ir nošķirts un nozīmīgs virszemes ūdeņu elements, kā, piemēram, ezers, ūdenskrātuve, strauts, upe vai kanāls, vai strauta, upes vai kanāla daļa, pārejas ūdeņu vai piekrastes ūdeņu posms.
[..]
17) “Virszemes ūdeņu stāvoklis” ir vispārējs virszemes ūdens objekta stāvokļa formulējums, ko nosaka pēc tā sliktākajiem ekoloģiskās un ķīmiskās kvalitātes rādītājiem.
18) “Labs virszemes ūdeņu stāvoklis” ir stāvoklis, kādu virszemes ūdens objekts sasniedz tad, kad gan tā ekoloģiskās kvalitātes rādītāji, gan ķīmiskās kvalitātes rādītāji ir vismaz “labi”.
[..]
21) “Ekoloģiskais stāvoklis” ir ar virszemes ūdeņiem saistīto un saskaņā ar V pielikumu klasificēto ūdens ekosistēmu struktūras un darbības kvalitātes formulējums;
22) “Labs ekoloģiskais stāvoklis” ir virszemes ūdens objekta stāvoklis, kas šādi klasificēts saskaņā ar V pielikumu.
[..]”
5. Minētās direktīvas 4. pants “Vides aizsardzības mērķi” noteic:
“1. Ieviešot praksē pasākumu programmas, kas precizētas upju baseinu apsaimniekošanas plānos:
a) attiecībā uz virszemes ūdeņiem
i) dalībvalstis īsteno vajadzīgos pasākumus, lai novērstu visu virszemes ūdens objektu stāvokļa pasliktināšanos, ievērojot 6. un 7. punktu un neierobežojot 8. punktu;
ii) dalībvalstis aizsargā, stiprina un atjauno visus virszemes ūdens objektus, ievērojot iii) apakšpunktu attiecībā uz stipri pārveidotiem ūdens objektiem, nolūkā panākt labu virszemes ūdeņu stāvokli vēlākais 15 gadus pēc šīs direktīvas spēkā stāšanās dienas, saskaņā ar V pielikumā paredzētajiem noteikumiem, ievērojot saskaņā ar 4. punktu noteiktos pagarinājumus un ievērojot 5., 6. un 7. punktu, neierobežojot 8. punktu;
[..].”
6. Šīs pašas direktīvas V pielikuma 1.2. punktā “Ekoloģiskās kvalitātes rādītāju klasifikāciju normatīvās definīcijas” ir minēts:
“1.2. tabula. Vispārēja definīcija upēm, ezeriem, pārejas ūdeņiem un piekrastes ūdeņiem
Še turpmāk ir dota ekoloģiskās kvalitātes vispārīga definīcija. Klasifikācijas nolūkiem ekoloģiskā stāvokļa kvalitātes faktori katrai virszemes ūdeņu kategorijai ir tie, kas izklāstīti 1.2.1. līdz 1.2.4. tabulā turpmāk.
Faktors | Ļoti labi rādītāji | Labi rādītāji | Vidēji rādītāji |
Vispārēji nosacījumi | Nav antropogēnu izmaiņu vai ir ļoti nelielas virszemes ūdenstilpes [ūdens objekta] tipa fizikālķīmisko un hidromorfoloģisko kvalitātes faktoru vērtību izmaiņas, salīdzinot ar tām vērtībām, kas parasti raksturo šo tipu neskartos apstākļos. Bioloģiskās kvalitātes faktoru vērtības virszemes ūdenstilpei [ūdens objektam] atbilst tām vērtībām, kuras parasti saista ar šo tipu neskartos apstākļos, un neuzrāda nekādus izkropļojumus, vai arī tie ir ļoti nelieli. Šie ir tipam raksturīgie nosacījumi un kopas. | Virszemes ūdenstilpes [ūdens objekta] tipa bioloģiskās kvalitātes faktoru vērtības uzrāda zemus cilvēku darbības izraisītus izkropļojuma līmeņus, kas tikai ļoti nelielā apjomā neatbilst tām vērtībām, ko parasti saista ar šo virszemes ūdenstilpes [ūdens objekta] tipu neskartos apstākļos. | Virszemes ūdenstilpes [ūdens objekta] tipa bioloģiskās kvalitātes faktoru vērtības vidēji neatbilst tām vērtībām, ko parasti saista ar šo virszemes ūdenstilpes [ūdens objekta] tipu neskartos apstākļos. Vērtības liecina par vidēju cilvēku darbības izraisītu izkropļojumu, un ūdenstilpes [ūdens objekti] ir vairāk skartas nekā labu rādītāju apstākļos. |
Ūdens resursus [ūdeņus], kas atbilst tiem rādītājiem, kuri ir zemāki par vidējiem, klasificē kā sliktus vai bojātus.
Ūdens resursus [ūdeņus], kuros atklāj lielas virszemes ūdenstilpes [ūdens objekta] tipa bioloģiskās kvalitātes faktoru vērtību izmaiņas, kuru rezultātā attiecīgās bioloģiskās kopas būtiski neatbilst tām, kuras saista ar šo virszemes ūdenstilpes [ūdens objekta] tipu neskartos apstākļos, klasificē kā sliktus.
Ūdens resursus [ūdeņus], kuros atklāj ļoti lielas virszemes ūdenstilpes [ūdens objekta] tipa bioloģiskās kvalitātes faktoru vērtību izmaiņas, kuru rezultātā nav sastopama liela daļa attiecīgo bioloģisko kopu, ko saista ar šo virszemes ūdenstilpes [ūdens objekta] tipu neskartos apstākļos, klasificē kā bojātus.”
7. Šo Direktīvas 2000/60 1.2. punktā paredzēto vispārīgo definīciju papildina speciālās “upju” (1.2.1. punkts), “ezeru” (1.2.2. punkts), “pārejas ūdeņu” (1.2.3. punkts) un “piekrastes ūdeņu” (1.2.4. punkts) “ekoloģiskās kvalitātes rādītāju” definīcijas (3). Katrā no šīm četrām kategorijām ekoloģiskā stāvokļa novērtējuma pamatā ir trīs faktori, proti, bioloģiskās kvalitātes faktori, hidromorfoloģiskās kvalitātes faktori un fizikālķīmiskās kvalitātes faktori, un katrs no šiem kvalitātes faktoriem ietver garu parametru sarakstu.
8. Konkrēti attiecībā uz ezeriem šīs direktīvas V pielikuma 1.2.2. tabulā “Ļoti labu, labu un vidēju ekoloģiskās kvalitātes rādītāju definīcija ezeriem” ir paredzēts:
“Bioloģiskās kvalitātes faktori
Faktors | Ļoti labi rādītāji | Labi rādītāji | Vidēji rādītāji |
[..] | [..] | [..] | [..] |
Ihtiofauna | Sugu sastāvs un summārie rādītāji pilnīgi vai gandrīz pilnīgi atbilst neskartiem apstākļiem. Ir sastopamas visas tipam raksturīgās jutīgās sugas. Zivju kopu vecuma struktūras maz liecina par antropogēniem traucējumiem un nenorāda uz kādas konkrētas sugas nespēju vairoties vai attīstības traucējumiem. | Ir nelielas izmaiņas sugu sastāvā un summārajos rādītājos, salīdzinot ar tipam raksturīgajām kopām, kas attiecināmas uz antropogēnu ietekmi uz fizikālķīmiskās vai hidromorfoloģiskās kvalitātes faktoriem. Zivju kopu vecuma struktūras liecina par traucējumiem, kas attiecināmi uz antropogēnu ietekmi uz fizikālķīmiskās un hidromorfoloģiskās kvalitātes faktoriem un dažos gadījumos norāda uz kādas konkrētas sugas nespēju vairoties vai attīstības traucējumiem, ciktāl var trūkt dažu vecuma kategoriju. | Zivju sugu sastāvs un summārie rādītāji vidēji atšķiras, salīdzinot ar tipam raksturīgajām kopām, un to izraisījusi antropogēnu ietekme uz fizikālķīmiskās un hidromorfoloģiskās kvalitātes faktoriem. Zivju kopu vecuma struktūra ievērojami liecina par traucējumiem, ko izraisījusi antropogēnu ietekme uz fizikālķīmiskās vai hidromorfoloģiskās kvalitātes faktoriem tādā apjomā, ka vispār nav sastopams ievērojams tipam raksturīgo sugu īpatsvars, vai arī tā summārie rādītāji ir ļoti zemi. |
[..] | [..] | [..] | [..] |
Hidromorfoloģiskās kvalitātes faktori
Faktors | Ļoti labi rādītāji | Labi rādītāji | Vidēji rādītāji |
[..] | [..] | [..] | [..] |
Fizikālķīmiskās kvalitātes faktori
Faktors | Ļoti labi rādītāji | Labi rādītāji | Vidēji rādītāji |
[..] | [..] | [..] | [..] |
[..]”
Austrijas tiesības
9. 1959. gada 16. oktobra Wasserrechtsgesetz 1959 (1959. gada Ūdens apsaimniekošanas likums) (4) 30.a panta 1. punktā tā 2018. gada 22. novembra redakcijā (5) būtībā ir teikts, ka virszemes ūdeņi ir jāaizsargā, jāuzlabo un jāatjauno, lai novērstu to stāvokļa pasliktināšanos. Attiecībā uz virszemes ūdeņiem sasniedzamais mērķis tiek sasniegts, ja virszemes ūdens objektam ir vismaz labs ekoloģiskais stāvoklis un labs ķīmiskais stāvoklis.
10. WRG 104.a panta 1. punkta 1) apakšpunkta b) punktā būtībā ir paredzēts, ka projekti, kuru īstenošanas rezultātā ir iespējams, ka virszemes ūdens objekta hidromorfoloģisko īpašību pārveidojumu vai gruntsūdens objektu ūdens līmeņa izmaiņu dēļ virszemes ūdens objekta vai gruntsūdens objekta stāvoklis var pasliktināties, katrā ziņā ir projekti, kas var ietekmēt sabiedrības intereses.
11. WRG 105. panta 1. punktā būtībā ir noteikts, ka projekta atļaujas pieteikumu var noraidīt sabiedrības interesēs, jo īpaši, ja tā īstenošanas rezultātā varētu būtiski pasliktināties ūdeņu ekoloģiskais stāvoklis vai ja ir konstatējams no citām Savienības tiesību aktu normām izrietošo mērķu apdraudējums.
Pamatlieta, prejudiciālie jautājumi un tiesvedība Tiesā
12. 2013. gada 7. novembrī prasītāja iesniedza pieteikumu Bezirkshauptmannshaft Spittal an der Drau (Špitāles iecirkņa pārvaldes iestāde), lai saņemtu atļauju būvēt laivu māju Veisenes ezerā [Weißensee] (turpmāk tekstā – “projekts”), kas ir dabiskas izcelsmes ūdenstilpe ar platību 6,53 km² un atrodas Karintijas federālajā zemē (Austrija) (turpmāk tekstā – “ezers”).
13. Tā kā šis pieteikums tika noraidīts ar 2016. gada 25. maija lēmumu, prasītāja cēla prasību Landesverwaltungsgericht Kärnten (Karintijas federālās zemes Administratīvā tiesa, Austrija), kas ar 2020. gada 21. februāra spriedumu atstāja spēkā lēmumu par atteikumu. Saskaņā ar šīs tiesas norādīto sliktas zivju resursu apsaimniekošanas dēļ ihtiofaunas kvalitāte un līdz ar to arī ezera virszemes ūdeņu kopējais stāvoklis bija “slikts” (6). Līdz ar to projektu bija jāaizliedz, ņemot vērā Direktīvā 2000/60 noteiktos konkrētās dalībvalsts pienākumus veikt pasākumus, lai panāktu virszemes ūdeņu “labus rādītājus”, un aizliegt jebkādus pasākumus, kas var traucēt vai kuru mērķis nav veicināt šo ūdeņu kvalitātes uzlabošanos (7).
14. Iesniedzējtiesa – Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) –, kurā ir vērsusies prasītāja, uzskata, ka Direktīva 2000/60 nenosaka atļaujas noteikti atteikt “neitrāliem” projektiem, tas ir, projektiem, kuri neveicina laba virszemes ūdeņu stāvokļa sasniegšanu, ja tie nepasliktina ūdens objektu stāvokli, bet gan tikai liek atteikt atļauju projektam, kura ietekme uz attiecīgā ūdens objekta stāvokli nav nebūtiska.
15. Saskaņā ar iesniedzējtiesas norādīto tādējādi ir jāizvērtē, vai projekts būtiski apdraud pasākumus, kas ir paredzēti vai vajadzīgi, lai panāktu labu virszemes ūdeņu stāvokli (8), un tas rada jautājumu, vai ezera ekoloģiskais stāvoklis ir jāklasificē zemākā līmenī, nekā “labi”, kas būtu iemesls uzlabošanas pienākumam Direktīvas 2000/60 izpratnē. Šajā ziņā šai tiesai būtībā ir šaubas par to, vai ihtiofaunas izmaiņas tikai zvejas apsaimniekošanas pasākumu rezultātā un nevis antropogēnās ietekmes uz fizikālķīmiskās un hidromorfoloģiskās kvalitātes faktoriem dēļ ietekmē bioloģiskās kvalitātes faktora “ihtiofauna” klasifikāciju Direktīvas 2000/60 V pielikuma 1.2.2. punktā kā “ļoti labi”, no vienas puses, un kā “labi” vai “vidēji”, no otras puses.
16. Šajā kontekstā Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) ir nolēmusi apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālos jautājumus:
“1) Vai [Direktīvas 2000/60] V pielikuma 1.2.2. punkts (Ļoti labu, labu un vidēju ekoloģiskās kvalitātes rādītāju definīcija ezeriem) ir jāinterpretē tādējādi, ka ar “traucējumiem” tabulā “Bioloģiskās kvalitātes faktori”, ailē “Ihtiofauna”, kolonnā “Ļoti labi rādītāji” ir jāsaprot vienīgi antropogēnā ietekme uz fizikālķīmiskās un hidromorfoloģiskās kvalitātes faktoriem?
Ja atbilde uz pirmo jautājumu ir noliedzoša:
2) Vai minētā tiesību norma ir jāinterpretē tādējādi, ka bioloģiskās kvalitātes faktora “ihtiofauna” novirzes no ļoti labiem rādītājiem, kas ir saistīta ar traucējumiem, kas nav antropogēna ietekme uz fizikālķīmiskās un hidromorfoloģiskās kvalitātes faktoriem, sekas ir tādas, ka arī bioloģiskās kvalitātes faktora “ihtiofauna” rādītāji nevar tikt klasificēti kā “labi” vai “vidēji”?”
17. Rakstveida apsvērumus Tiesai iesniedza prasītāja, Austrijas un Īrijas valdības, kā arī Eiropas Komisija.
Analīze
18. Ar abiem prejudiciālajiem jautājumiem, kurus ir lietderīgi izskatīt kopā, iesniedzējtiesa būtībā vaicā, vai, nosakot ezera ekoloģisko stāvokli (kā “ļoti labu”, “labu” un “vidēju”), Direktīvas 2000/60 V pielikuma 1.2.2. tabulā minētā bioloģiskās kvalitātes faktora “ihtiofauna” (turpmāk tekstā – “ihtiofaunas ekoloģiskās kvalitātes rādītāju definīcija”) kontekstā ir jāņem vērā tikai “antropogēnu ietekmi uz fizikālķīmiskās un hidromorfoloģiskās kvalitātes faktoriem”, izslēdzot citu antropogēno ietekmi, piemēram, ietekmi, ko izraisa zivju resursu apsaimniekošanas pasākumi (9).
19. Šīs tiesas šaubas ir saistītas ar to, ka, nosakot ihtiofaunas ekoloģisko stāvokli kā “ļoti labu”, šajā tabulā ir īpaši norādīts uz antropogēnu traucējumu neesamību bez precizējumiem, savukārt, nosakot ihtiofaunas ekoloģisko stāvokli kā “labu” un “vidēju”, šajā tabulā ir īpaši norādīts uz traucējumu, ko radījusi antropogēna ietekme uz fizikālķīmiskās un hidromorfoloģiskās kvalitātes faktoriem, pazīmju esamību lielākā vai mazākā mērā.
20. Nākamajos punktos pēc dažām ievada pārdomām par prejudiciālo jautājumu nozīmīgumu es apskatīšu konkrēto tiesību normu tvērumu, saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru ņemot vērā ne tikai to formulējumu, bet arī kontekstu un mērķus, kādi ir tiesiskajam regulējumam, kurā tās ietilpst, un, šajā gadījumā, šā tiesiskā regulējuma rašanās vēsturi (10).
Ievada apsvērumi
21. Nav šaubu, ka zivju resursu apsaimniekošanas pasākumu ietekme, piemēram, ezera populācijas atjaunošana ar svešzemju zivju sugām, ir uzskatāma par antropogēnu ietekmi, tas ir, ietekmi, ko izraisījusi cilvēka darbība (11).
22. Tomēr iesniedzējtiesas ieskatā attiecīgie zvejas resursu apsaimniekošanas pasākumi, lai gan tie ir pasākumi ar antropogēnu ietekmi, tomēr nav pasākumi, kuriem ir šāda ietekme uz fizikālķīmiskās un hidromorfoloģiskās kvalitātes faktoriem (12). Šādai pieejai piekrīt kā prasītāja, tā arī Austrijas un Īrijas valdības (13), savukārt Komisija uzskata, ka zvejas resursu apsaimniekošanas pasākumiem var būt antropogēna ietekme uz fizikālķīmiskās un hidromorfoloģiskās kvalitātes faktoriem (14).
23. Es pievienojos Komisijas nostājai. Manā ieskatā pati jēdziena “hidromorfoloģisks” etimoloģija liecina, ka tas aptver visus pasākumus, kas vērsti uz to, lai ietekmētu ūdeņu stāvokli, tostarp zvejas resursu apsaimniekošanas pasākumus (15). Konkrētāk, es uzskatu, ka ihtiofaunas traucējumi pēc definīcijas izraisa ūdens objekta fizikālķīmisko un hidromorfoloģisko faktoru traucējumus (16).
24. Ja Tiesa izšķirtos par šādu interpretāciju, prejudiciālajiem jautājumiem nebūtu nozīmes, jo pamatlietā aplūkotie zvejas resursu apsaimniekošanas pasākumi katrā ziņā būtu pasākumi ar antropogēnu ietekmi uz fizikālķīmiskajiem un hidromorfoloģiskajiem kvalitātes faktoriem un tos būtu jāņem vērā, nosakot ezera ihtiofaunas ekoloģisko stāvokli.
25. Tomēr būtu jāatgādina, ka saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru atbilstoši LESD 267. pantā paredzētajai procedūrai, kas ir balstīta uz skaidru funkciju nošķiršanu starp valsts tiesām un Tiesu, attiecībā uz jautājumiem par Savienības tiesību interpretāciju, kurus valsts tiesa uzdevusi pašas noteiktā tiesiskā regulējuma un faktisko apstākļu kontekstā (17) un kuru pareizība Tiesai nav jāpārbauda, ir spēkā nozīmīguma prezumpcija (18).
26. Līdz ar to nākamajos punktos es ieteikšu sniegt atbildi uz iesniedzējtiesas uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem, ar kuriem būtībā tiek vaicāts, vai, nosakot ezera ekoloģisko stāvokli attiecībā pret bioloģiskās kvalitātes faktoru “ihtiofauna” saskaņā ar ihtiofaunas ekoloģiskās kvalitātes rādītāju definīciju, būtiska ir arī antropogēnā ietekme uz citiem faktoriem, kas nav fizikālķīmiskās un hidromorfoloģiskās kvalitātes faktori.
Par konkrēto tiesību normu gramatisko interpretāciju
27. Ihtiofaunas ekoloģiskās kvalitātes rādītāju definīcijā ir iekļautas trīs kategorijas (“ļoti labi”, “labi” un “vidēji”), kuru kritēriji ir formulēti sarežģīti un pat nekonsekventi.
28. Pirmkārt, lai klasificētu ihtiofaunas ekoloģisko stāvokli kā “ļoti labu”, ir jāizpildās šādiem trīs nosacījumiem:
– pirmais prasa, lai sugu sastāvs un summārie rādītāji pilnīgi vai gandrīz pilnīgi atbilst “neskartiem apstākļiem”;
– otrais paredz, ka ir sastopamas visas tipam raksturīgās pret traucējumiem jutīgās sugas (19);
– trešais prasa, lai zivju kopu vecuma struktūras maz liecina par “antropogēniem traucējumiem” (vispār) un nenorāda uz kādas konkrētas sugas nespēju vairoties vai attīstības traucējumiem (20).
29. Otrkārt, ihtiofaunas ekoloģiskā stāvokļa klasifikācija kā “laba” un “vidēja” ir saistīta ar diviem nosacījumiem, kuri sakrīt ar “ļoti labu rādītāju” pirmo un trešo nosacījumu, bet kuri ir definēti pavisam atšķirīgi, proti:
– pirmais paredz, ka sugu sastāvā un summārajos rādītājos ir nelielas izmaiņas, salīdzinot ar tipam raksturīgajām zivju kopām (“labi rādītāji”), vai ka šis sastāvs mēreni atšķiras no šīm kopām (“vidēji rādītāji”), kas attiecināms uz antropogēnu ietekmi uz fizikālķīmiskās un hidromorfoloģiskās kvalitātes faktoriem;
– otrais nosaka, ka zivju kopu vecuma struktūras liecina vai nu par traucējumiem, kas attiecināmi uz antropogēnu ietekmi uz fizikālķīmiskās un hidromorfoloģiskās kvalitātes faktoriem un dažos gadījumos norāda uz kādas konkrētas sugas nespēju vairoties vai attīstības traucējumiem tādējādi, ka var trūkt dažu vecuma kategoriju (“labi rādītāji”), vai arī par ievērojamiem traucējumiem tādā aspektā, ka vispār nav sastopams ievērojams tipam raksturīgo sugu īpatsvars, vai arī tā summārie rādītāji ir ļoti zemi (“vidēji rādītāji”) (21).
30. Līdz ar to atbilstoši konkrēto tiesību normu gramatiskajam formulējumam uz abiem prejudiciālajiem jautājumiem būtu jāatbild tādējādi, ka, pirmkārt, ihtiofaunas ekoloģiskā stāvokļa klasifikācija kā “ļoti laba” nav saistāma tikai ar traucējumiem, kas attiecināmi uz “antropogēnu ietekmi uz fizikālķīmiskās un hidromorfoloģiskās kvalitātes faktoriem”, un, otrkārt, ihtiofaunas ekoloģiskā stāvokļa klasifikācija kā “laba” un “vidēja” norāda tikai uz traucējumiem, kas attiecināmi uz “antropogēnu ietekmi uz fizikālķīmiskās un hidromorfoloģiskās kvalitātes faktoriem” (22).
31. Tomēr aplūkojamo definīciju sarežģītais, neprecīzais un pretrunīgais formulējums ārkārtīgi apgrūtina šo tiesību normu piemērošanu un nozīmē nepieciešamību kompensēt šos trūkumus, pielietojot sistēmisku un teleoloģisku interpretāciju un ņemot vērā arī minēto normu rašanās vēsturi.
Par konkrēto tiesību normu sistēmisko interpretāciju
32. Direktīvas 2000/60 V pielikuma 1.2. punktā “Ekoloģiskās kvalitātes rādītāju klasifikāciju normatīvās definīcijas” ir definēti ihtiofaunas ekoloģiskās kvalitātes rādītāji.
33. Šā pielikuma 1.2. tabulā ar nosaukumu “Vispārēja definīcija upēm, ezeriem, pārejas ūdeņiem un piekrastes ūdeņiem” (turpmāk tekstā – “ekoloģiskās kvalitātes rādītāju vispārējā definīcija”) cita starpā tiek sniegta upju, ezeru, pārejas ūdeņu un piekrastes ūdeņu ekoloģiskās kvalitātes rādītāju vispārējā definīcija, kurai seko upju (1.2.1. punkts), ezeru (1.2.2. punkts), pārejas ūdeņu (1.2.3. punkts) un piekrastes ūdeņu (1.2.4. punkts) ekoloģiskās kvalitātes rādītāju konkrētas definīcijas (23). Katrā no šīm virszemes ūdeņu kategorijām ekoloģiskā stāvokļa novērtēšanā dalībvalstīm ir jābalstās uz trim kvalitātes faktoru kategorijām, proti, bioloģiskās kvalitātes faktoriem, fizikālķīmiskās kvalitātes faktoriem un hidromorfoloģiskās kvalitātes faktoriem, no kuriem katrs ietver īpašus parametrus (24).
34. Tāpēc principā šo trīs kvalitātes faktoru ekoloģisko stāvokli nosaka neatkarīgi, un ihtiofaunu analizē bioloģiskās kvalitātes faktora kontekstā un nevis hidromorfoloģiskās un fizikālķīmiskās kvalitātes faktoru kontekstā. Tomēr ihtiofaunas ekoloģiskās kvalitātes rādītāju definīcija, lai arī tā iekļaujas bioloģiskās kvalitātes faktoros, kategorijā “labi rādītāji” un “vidēji rādītāji” (bet ne kategorijā “ļoti labi rādītāji”) pati norāda uz fizikālķīmiskajiem un hidromorfoloģiskajiem kvalitātes faktoriem (25).
35. Šajā kontekstā būtu vietā interpretēt ihtiofaunas ekoloģiskās kvalitātes rādītāju definīciju, ņemot vērā virszemes ūdeņu ekoloģiskās kvalitātes rādītāju vispārējo definīciju.
36. Šajā ziņā, pirmkārt, ekoloģiskās kvalitātes rādītāju vispārējā definīcijā kategorijā “ļoti labi rādītāji” ir norādīts uz to, ka “[..] bioloģiskās kvalitātes faktoru vērtības virszemes ūdenstilpei [ūdens objektam] atbilst tām vērtībām, kuras parasti saista ar šo tipu neskartos apstākļos, un neuzrāda nekādus izkropļojumus, vai arī tie ir ļoti nelieli”, un ir precizēts, ka “šie ir tipam raksturīgie nosacījumi un kopas” (26). Līdz ar to, ciktāl ir runa par bioloģiskās kvalitātes faktoriem, šajā definīcijā nav nekādu norāžu uz antropogēnām izmaiņām fizikālķīmisko un hidromorfoloģisko kvalitātes faktoru vērtībās.
37. Otrkārt, attiecībā uz kategorijām “labi rādītāji” un “vidēji rādītāji” šī definīcija attiecīgi nosaka, lai “virszemes ūdenstilpes [ūdens objekta] tipa bioloģiskās kvalitātes faktoru vērtības uzrādītu zemus cilvēku darbības izraisītus izkropļojuma līmeņus, kas tikai ļoti nelielā apjomā neatbilst tām vērtībām, ko parasti saista ar šo virszemes ūdenstilpes [ūdens objekta] tipu neskartos apstākļos” (kategorija “labi rādītāji”), un lai šīs vērtības “vidēji neatbilst tām vērtībām, ko parasti saista ar šo virszemes ūdenstilpes [ūdens objekta] tipu neskartos apstākļos” un “liecina par vidēju cilvēku darbības izraisītu izkropļojumu, un ūdenstilpes [ūdens objekti] ir vairāk skartas nekā labu rādītāju apstākļos” (kategorija “vidēji rādītāji”).
38. Līdz ar to virszemes ūdeņu ekoloģiskās kvalitātes rādītāju vispārējā definīcija nenorāda uz traucējumiem, kas saistīti ar īpašiem cēloņiem, piemēram, antropogēnām fizikālķīmisko un hidromorfoloģisko kvalitātes faktoru vērtību izmaiņām (27).
39. Šādos apstākļos, pirmkārt, attiecībā uz kategoriju “ļoti labi rādītāji”, man šķiet, ka gan ekoloģiskās kvalitātes rādītāju vispārējā definīcijā, gan ihtiofaunas ekoloģiskās kvalitātes rādītāju definīcijā lietotie apzīmējumi neļauj ierobežot novērtējumu ar fizikālķīmiska un hidromorfoloģiska rakstura traucējumiem vai izkropļojumiem (28).
40. Otrkārt, attiecībā uz kategorijām “labi rādītāji” un “vidēji rādītāji” iesākumā jānorāda, ka ekoloģiskās kvalitātes rādītāju vispārējā definīcijā un ihtiofaunas ekoloģiskās kvalitātes rādītāju definīcijā manā ieskatā nenoteikti un nejauši ir minēta gan “antropogēnas ietekmes” vai “cilvēku darbības izraisītu izkropļojumu”, gan “traucējumu” vai “izkropļojumu” vispār esamība (kas principā nav saistīti ar cilvēka darbību). Pilnībā ņemot vērā grūtības interpretēt šādus neprecīzus un nekonsekventus formulējumus, man tomēr šķiet, vispirms, – tas, ka visas šīs norādes (tieši vai netieši) ir vērstas uz cilvēka iejaukšanos (29), ir saistīts ar to, ka attiecīgos traucējumus parasti izraisa cilvēka darbība, un nevis ar Savienības likumdevēja nodomu ierobežot šo novērtējumu ar cilvēka iejaukšanās gadījumiem. Turpinot, es uzskatu, ka norādes uz antropogēno ietekmi uz fizikālķīmiskajiem un hidromorfoloģiskajiem kvalitātes faktoriem tiek lietotas neizsmeļoši, ļaujot ietvert jebkādu cilvēka iejaukšanos, jo parasti tieši šī (fizikālķīmiskā un hidromorfoloģiskā rakstura) ietekme ir bioloģisko kvalitātes faktoru un līdz ar to arī ihtiofaunas izmaiņu pamatā (30). Visbeidzot, ņemot vērā to, ka “labi” un “vidēji” rādītāji tiek definēti, pamatojoties uz tiem pašiem indikatoriem kā “ļoti labi” rādītāji (atbilstoši novērotajām atšķirībām), manā ieskatā tas būtu nekonsekventi ņemt vērā jebkādus traucējumus, novērtējot šo pēdējo minēto rādītāju, un neņemt vērā atsevišķus no šiem traucējumiem, mērot atšķirību starp minēto rādītāju un “labiem” un “vidējiem” rādītājiem.
41. Šie apsvērumi mani vedina uz prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt tādējādi, ka, lai definētu ihtiofaunas ekoloģisko stāvokli, ir jāņem vērā jebkādi antropogēni traucējumi vai izmaiņas.
Par konkrēto tiesību normu rašanās vēsturi
42. Kas attiecas uz konkrēto tiesību normu rašanās vēsturi, jāvērš uzmanību uz to, ka Direktīvas 2000/60 un jo īpaši tās V pielikuma izstrāde izraisīja daudz diskusiju.
43. Tā Komisijas pirmajos direktīvas priekšlikumos (31) ekoloģiskās kvalitātes rādītāju definīcijas balstījās uz aprakstošiem elementiem, neizvirzot prasību par konkrētu ietekmi (32). Likumdošanas procedūras gaitā tika ieviestas norādes uz “antropogēnu ietekmi” un, konkrētāk, uz “antropogēnu ietekmi uz fizikālķīmiskajiem un hidromorfoloģiskajiem kvalitātes faktoriem” (33). Tomēr, tā kā šo izmaiņu jēga nav izskaidrota, man šķiet, ka no šā apstākļa nevar izdarīt īpašus secinājumus (34).
44. Līdz ar to manā ieskatā konkrēto tiesību normu izstrādes vēstures izpēte nesniedz nekādas noderīgas norādes, lai atbildētu uz iesniedzējtiesas uzdotajiem jautājumiem.
Par konkrēto tiesību normu teleoloģisko interpretāciju
45. Direktīva 2000/60 ir pamatdirektīva, kas pieņemta, pamatojoties uz EKL 175. panta 1. punktu (šobrīd – LESD 192. panta 1. punkts). Tajā ir iedibināti vispārējie principi un rīcības kopējās robežas, lai aizsargātu ūdens resursus un nodrošinātu vispārējo principu un to struktūru koordināciju, integrāciju, kā arī attīstību ilgtermiņā, kas ļauj aizsargāt un ekoloģiski ilgtspējīgi izmantot ūdens resursus Savienībā. Tajā paredzētie vispārējie principi un kopējais rīcības plāns tālāk ir jāattīsta dalībvalstīm, šajā direktīvā paredzētajos termiņos veicot konkrētus pasākumus. Tomēr šī direktīva neliek pilnībā saskaņot dalībvalstu tiesisko regulējumu ūdens resursu jomā (35).
46. Saskaņā ar minētās direktīvas 1. panta a) punktu tās mērķis ir nodrošināt iekšējo virszemes ūdeņu, pārejas ūdeņu, piekrastes ūdeņu un gruntsūdeņu aizsardzību, kas novērš turpmāku ūdens ekosistēmu stāvokļa pasliktināšanos, aizsargā un nostiprina to, kā arī aizsargā sauszemes ekosistēmas un mitrzemes, kas tieši atkarīgas no ūdens ekosistēmām, ciktāl tas attiecas uz to vajadzībām pēc ūdens (36).
47. Vides aizsardzības mērķi, kas dalībvalstīm ir jāsasniedz attiecībā uz virszemes ūdeņiem, ir precizēti šīs direktīvas 4. panta 1. punkta a) apakšpunktā, kas, kā tas ir precizēts Tiesas judikatūrā, paredz divus atšķirīgus, lai arī savstarpēji saistītus mērķus. Pirmkārt, saskaņā ar šīs pašas direktīvas 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta i) punktu dalībvalstis īsteno vajadzīgos pasākumus, lai novērstu visu virszemes ūdens objektu stāvokļa pasliktināšanos (pienākums novērst pasliktināšanos). Otrkārt, atbilstoši Direktīvas 2000/60 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta ii) un iii) punktam dalībvalstis aizsargā, stiprina un atjauno visus virszemes ūdens objektus nolūkā panākt labu virszemes ūdeņu stāvokli vēlākais līdz 2015. gada beigām (uzlabošanas pienākums) (37). Gan uzlabošanas pienākums, gan pienākums novērst ūdens objekta stāvokļa pasliktināšanos ir domāti, lai īstenotu kvalitatīvos mērķus, kurus vēlas sasniegt Savienības likumdevējs, proti, virszemes ūdeņu laba stāvokļa, laba ekoloģiskā potenciāla un laba ķīmiskā stāvokļa saglabāšana vai atjaunošana (38).
48. Šajā kontekstā Direktīvas 2000/60 4. panta 1. punkta a) apakšpunkts neaprobežojas ar to, ka programmatiski nosaka tikai apsaimniekošanas plānošanas mērķus, bet tam ir saistošas sekas, tiklīdz ir noteikts attiecīgā ūdensobjekta ekoloģiskais stāvoklis katrā šajā direktīvā paredzētās procedūras posmā. Tātad šī tiesību norma ietver ne tikai principiālus pienākumus, bet arī attiecas uz konkrētiem projektiem (39).
49. Projekta atļaujas piešķiršanas procedūrā – tātad pirms lēmuma pieņemšanas – kompetentajām iestādēm atbilstoši Direktīvas 2000/60 4. panta 1. punktam ir jāpārbauda, vai šim projektam var būt negatīva ietekme uz ūdeni, kas būtu pretrunā pienākumiem novērst virszemes ūdens objektu un gruntsūdeņu stāvokļa pasliktināšanos un uzlabot to (40).
50. Šādos apstākļos man šķiet, kā to norāda Komisija, ka būtu vismaz grūti nodrošināt ūdens ekosistēmu stāvokļa pilnīgu aizsardzību (saglabāšanu un uzlabošanu), ja, novērtējot ezeru ihtiofaunas stāvokli, netiktu ņemti vērā antropogēni traucējumi (zivju sugu sastāva un summārajos rādītājos vai citādi), kurus nav izraisījušas fizikālķīmiskās un hidromorfoloģiskās kvalitātes faktoru izmaiņas (41).
51. Turklāt, kā norāda Austrijas valdība, šaura interpretācija, saskaņā ar kuru “ļoti labu” rādītāju definīcijā, kas tiek piemērota ihtiofaunas ekoloģiskajam stāvoklim, atsevišķas antropogēnas izmaiņas nebūtu jāņem vērā, šķiet, padara par nenozīmīgu pašu ihtiofaunas faktoru (42). Proti, raugoties no Direktīvas 2000/60 mērķu viedokļa, būtu grūti pieņemt, ka atsevišķi ihtiofaunas pasliktināšanās gadījumi (piemēram, zivju krājumu pasliktināšanās šajā lietā) neietekmē ihtiofaunas kvalitātes klasifikāciju saskaņā ar šīs direktīvas V pielikuma attiecīgajiem noteikumiem.
52. Līdz ar to manā ieskatā konkrēto tiesību normu teleoloģiskā interpretācija apstiprina, ka, lai definētu ihtiofaunas ekoloģisko stāvokli, ir jāņem vērā visi traucējumi zivju sugu sastāvā un summārajos rādītājos, kā arī šo zivju kopu vecuma struktūrās.
Nobeiguma apsvērumi
53. Atkārtošu savu nostāju, ka zvejas resursu apsaimniekošanas pasākumi ir jākvalificē kā pasākumi ar antropogēnu ietekmi uz fizikālķīmiskajiem un hidromorfoloģiskajiem kvalitātes faktoriem. Šāda interpretācija padarītu prejudiciālos jautājumus par nenozīmīgiem, jo šie zvejas resursu apsaimniekošanas pasākumi katrā ziņā ietilptu “antropogēnas ietekmes uz fizikālķīmiskajiem un hidromorfoloģiskajiem kvalitātes faktoriem” definīcijā un būtu jāņem vērā, definējot visus ihtiofaunas ekoloģiskās kvalitātes rādītājus.
54. Ņemot to vērā un pilnībā atstājot iesniedzējtiesas ziņā noskaidrot atbilstošos faktiskos apstākļus, esmu pievērsies vispārīgākam jautājumam par to, vai ihtiofaunas ekoloģiskās kvalitātes rādītāju definēšanā ir jāņem vērā visi pasākumi ar antropogēnu ietekmi, un vai norāde uz fizikālķīmiskajiem un hidromorfoloģiskajiem kvalitātes faktoriem nebūtu interpretējama tādējādi, ka tā ierobežo jebkura cita pasākuma ar antropogēnu ietekmi nozīmi.
55. Šajā ziņā, ņemot vērā iepriekš minēto, uz iesniedzējtiesas uzdotajiem jautājumiem es ierosinu atbildēt, ka ihtiofaunas ekoloģiskās kvalitātes rādītāju definēšana ar “ļoti labiem rādītājiem”, “labiem rādītājiem” un “vidējiem rādītājiem” ir jāinterpretē tādējādi, ka ar “antropogēnu traucējumu” ir jāsaprot jebkurš traucējums, kas radies cilvēka darbības rezultātā, tostarp jebkuras izmaiņas, kas var ietekmēt zivju sugu sastāvu un summāros rādītājus.
Secinājumi
56. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, ierosinu Tiesai uz Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa, Austrija) uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi:
Ihtiofaunas ekoloģiskās kvalitātes rādītāju definēšana ar “ļoti labiem rādītājiem”, “labiem rādītājiem” un “vidējiem rādītājiem”, kas ietverti Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2000/60/EK (2000. gada 23. oktobris), ar ko izveido sistēmu Kopienas rīcībai ūdens resursu politikas jomā, V pielikuma 1.2.2. tabulā,
ir jāinterpretē tādējādi, ka
ar “antropogēnu traucējumu” ir jāsaprot jebkurš traucējums, kas radies cilvēka darbības rezultātā, tostarp jebkuras izmaiņas, kas var ietekmēt zivju sugu sastāvu un summāros rādītājus.