OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ATHANASIOSA RANTOSA
przedstawiona w dniu 16 listopada 2023 r.(1)
Sprawa C‑671/22
T GmbH
przeciwko
Bezirkshautpmannschaft Spittal an der Drau
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny, Austria)]
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Polityka wodna Unii – Dyrektywa 2000/60/WE – Artykuł 4 ust. 1 lit. a) – Cele środowiskowe w odniesieniu do wód powierzchniowych – Obowiązek nieudzielania przez państwa członkowskie pozwolenia na przedsięwzięcie mogące spowodować pogorszenie się stanu części wód – Punkt 1.2.2 załącznika V – Klasyfikacja stanu ekologicznego biologicznego elementu jakości „ichtiofauna”
Wprowadzenie
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony przez Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny, Austria) w ramach skargi wniesionej przez spółkę T GmbH (zwaną dalej „skarżącą”) w następstwie oddalenia jej wniosku o wydanie pozwolenia na budowę hangaru dla łodzi nad jeziorem położonym w kraju związkowym Karyntia (Austria) na tej podstawie, że stan wód tego jeziora miał nie spełniać warunków ustanowionych w prawie Unii ze względu na niewłaściwą gospodarkę rybną.
2. Niniejsza sprawa doprowadzi mnie do ustalenia, czy do celów definicji stanu ekologicznego jeziora zgodnie z kryteriami określonymi w tabeli 1.2.2 załącznika V do dyrektywy 2000/60/WE(2) należy uwzględnić wyłącznie „wpływy antropogeniczne na fizykochemiczne lub hydromorfologiczne elementy jakości”, z wyłączeniem innych wpływów antropogenicznych.
Ramy prawne
Prawo Unii
3. Artykuł 1 dyrektywy 2000/60, zatytułowany „Cel”, stanowi:
„Celem niniejszej dyrektywy jest ustalenie ram dla ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych, które:
a) zapobiegają dalszemu pogarszaniu [się] oraz chronią i poprawiają stan ekosystemów wodnych oraz, w odniesieniu do ich potrzeb wodnych, ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio uzależnionych od ekosystemów wodnych;
[…]”.
4. Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, przewiduje:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
1) »Wody powierzchniowe« oznaczają wody śródlądowe z wyjątkiem wód podziemnych, wody przejściowe i wody przybrzeżne, z wyjątkiem sytuacji, kiedy z uwagi na stan chemiczny zaliczyć można do nich również wody terytorialne.
[…]
10) »Część wód powierzchniowych« oznacza oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak: jezioro, zbiornik, strumień, rzeka lub kanał, część strumienia, rzeki lub kanału, wody przejściowe lub pas wód przybrzeżnych.
[…]
17) »Stan wód powierzchniowych« jest ogólnym wyrażeniem stanu części wód powierzchniowych, określonym przez gorszy ze stanów ekologiczny lub chemiczny.
18) »Dobry stan wód powierzchniowych« oznacza stan osiągnięty przez część wód powierzchniowych, jeżeli zarówno ich stan ekologiczny, jak i chemiczny jest określony jako co najmniej »dobry«.
[…]
21) »Stan ekologiczny« jest określeniem jakości struktury i funkcjonowania ekosystemu wodnego związanego z wodami powierzchniowymi, ustalonym zgodnie z załącznikiem V.
22) »Dobry stan ekologiczny« oznacza stan części wód powierzchniowych, sklasyfikowany zgodnie z załącznikiem V.
[…]”.
5. Artykuł 4 rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Cele środowiskowe”, stanowi:
„1. Czyniąc operacyjnymi programy działań określone w planach gospodarowania wodami w dorzeczu:
a) dla wód powierzchniowych:
(i) państwa członkowskie wdrażają konieczne środki, aby zapobiec pogorszeniu się stanu wszystkich części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem stosowania ust. 6 i 7 i bez naruszenia ust. 8;
(ii) państwa członkowskie chronią, poprawiają i przywracają wszystkie części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem stosowania [ppkt] (iii) dla sztucznych i silnie zmienionych części wód, mając na celu osiągnięcie dobrego stanu wód powierzchniowych najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, zgodnie z przepisami ustanowionymi w załączniku V, z zastrzeżeniem stosowania przedłużeń czasowych ustalonych zgodnie z ust. 4 i stosowania ust. 5, 6 i 7 oraz bez uszczerbku dla ust. 8;
[…]”.
6. Punkt 1.2 załącznika V do wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Normatywne definicje klasyfikacji stanu ekologicznego”, stanowi:
„Tabela 1.2. Ogólna definicja dla rzek, jezior, wód przejściowych i wód przybrzeżnych
Poniższy tekst podaje ogólną definicję jakości ekologicznej. Do celów klasyfikacji charakterystykę elementów jakości stanu ekologicznego dla każdej kategorii wód powierzchniowych podano w tabelach 1.2.1–1.2.4 poniżej.
Element | Stan bardzo dobry | Stan dobry | Stan umiarkowany |
Charakterystyka ogólna | Nie ma lub są bardzo niewielkie antropogeniczne zmiany wartości fizykochemicznych i hydromorfologicznych elementów jakości danego typu części wód powierzchniowych w odniesieniu do tych, jakie zwykle towarzyszą temu typowi części wód powierzchniowych w warunkach niezakłóconych. Wartości biologicznych elementów jakości dla części wód powierzchniowych odzwierciedlają wartości normalnie związane z tym typem w warunkach niezakłóconych i nie pokazują żadnych lub pokazują niewielkie oznaki zakłóceń. Są to warunki i populacje specyficzne dla danego typu. | Wartości biologicznych elementów jakości danego typu części wód powierzchniowych wykazują niskie poziomy zakłócenia wynikające z działalności człowieka, ale odchylenia od wartości, jakie zwykle towarzyszą temu typowi części wód powierzchniowych w warunkach niezakłóconych, są jedynie niewielkie. | Wartości biologicznych elementów jakości danego typu części wód powierzchniowych różnią się umiarkowanie od tych, jakie zwykle towarzyszą temu typowi części wód powierzchniowych w warunkach niezakłóconych. Wartości wskazują na umiarkowany poziom zakłócenia wynikający z działalności człowieka, zdecydowanie większy niż w warunkach stanu dobrego. |
Wody osiągające stan poniżej umiarkowanego są klasyfikowane jako wody o słabym stanie lub złym stanie.
Wody wykazujące oznaki znacznych zmian wartości biologicznych elementów jakości dla danego typu części wód powierzchniowych oraz wody, w których odpowiednie zbiorowiska organizmów różnią się znacznie od tych, jakie zwykle towarzyszą danemu typowi części wód powierzchniowych w warunkach niezakłóconych, są klasyfikowane jako wody o słabym stanie.
Wody wykazujące oznaki poważnych zmian wartości biologicznych elementów jakości dla danego typu części wód powierzchniowych i w których brak jest znacznej części odpowiednich populacji biologicznych, jakie zwykle towarzyszą danemu typowi części wód powierzchniowych, są klasyfikowane jako wody o złym stanie”.
7. Po ogólnej definicji zawartej w pkt 1.2 dyrektywy 2000/60 następują szczegółowe definicje stanu ekologicznego „w rzekach” (pkt 1.2.1), „w jeziorach” (pkt 1.2.2), „w wodach przejściowych” (pkt 1.2.3) i „w wodach przybrzeżnych” (pkt 1.2.4)(3). W każdej z tych czterech kategorii ocena stanu ekologicznego opiera się na trzech elementach, a mianowicie na biologicznych elementach jakości, hydromorfologicznych elementach jakości i fizykochemicznych elementach jakości, przy czym każdy z tych elementów jakości jest powiązany z długą listą parametrów.
8. Co się tyczy w szczególności jezior, tabela 1.2.2 załącznika V do tej dyrektywy, zatytułowana „Definicje bardzo dobrego, dobrego i umiarkowanego stanu ekologicznego w jeziorach”, przewiduje:
„Biologiczne elementy jakości
Element | Stan bardzo dobry | Stan dobry | Stan umiarkowany |
[…] | […] | […] | […] |
Ichtiofauna | Skład gatunkowy i liczebność odpowiadają całkowicie lub prawie całkowicie warunkom niezakłóconym. Obecne są wszystkie specyficzne dla danego typu wód gatunki wrażliwe na zakłócenia. Struktura wiekowa populacji ryb wykazuje niewielkie oznaki zakłócenia antropogenicznego i nie wskazuje na zaburzenia reprodukcji ani rozwoju żadnego gatunku. | Istnieją niewielkie zmiany w składzie gatunkowym i liczebności w porównaniu do zespołów specyficznych dla danego typu wód, które mogą być przypisane antropogenicznym wpływom na fizykochemiczne lub hydromorfologiczne elementy jakości. Struktura wiekowa populacji ryb wykazuje oznaki zmian, które mogą być przypisane antropogenicznym wpływom na fizykochemiczne lub hydromorfologiczne elementy jakości oraz, w niektórych przypadkach, jest wskaźnikiem zaburzeń reprodukcji lub rozwoju określonych gatunków w stopniu mogącym spowodować zanik niektórych klas wiekowych. | Skład i liczebność gatunków ryb różnią się umiarkowanie w porównaniu do populacji specyficznych dla danego typu wód, na skutek wpływu antropogenicznego na fizykochemiczne lub hydromorfologiczne elementy jakości. Struktura wiekowa populacji ryb wykazuje poważne oznaki zaburzeń, które mogą być spowodowane wpływem antropogenicznym na fizykochemiczne i hydromorfologiczne elementy jakości do tego stopnia, że umiarkowana część gatunków specyficznych dla danego typu wód nie występuje lub jest bardzo nieliczna. |
[…] | […] | […] | […] |
Hydromorfologiczne elementy jakości
Element | Stan bardzo dobry | Stan dobry | Stan umiarkowany |
[…] | […] | […] | […] |
Fizykochemiczne elementy jakości
Element | Stan bardzo dobry | Stan dobry | Stan umiarkowany |
[…] | […] | […] | […] |
[…]”.
Prawo austriackie
9. Paragraf 30a ust. 1 Wasserrechtsgesetz 1959 (ustawy – Prawo wodne z 1959 r.) z dnia 16 października 1959 r.(4), w brzmieniu z dnia 22 listopada 2018 r.(5), stanowi zasadniczo, że wody powierzchniowe należy chronić, poprawiać ich stan i oczyszczać je, aby zapobiec pogorszeniu się ich stanu. Stan docelowy wód powierzchniowych jest osiągany, gdy dana część wód powierzchniowych ma co najmniej dobry stan ekologiczny i dobry stan chemiczny.
10. Paragraf 104a ust. 1 pkt 1 lit. b) WRG przewiduje zasadniczo, że przedsięwzięcia, w przypadku których w wyniku zmian w charakterystyce hydromorfologicznej części wód powierzchniowych lub w wyniku zmian poziomu wód części wód podziemnych należy liczyć się z pogorszeniem się stanu części wód powierzchniowych lub podziemnych, są w każdym przypadku przedsięwzięciami, w przypadku których należy spodziewać się wpływu na względy publiczne.
11. Paragraf 105 ust. 1 WRG stanowi zasadniczo, że w interesie publicznym wniosek o pozwolenie na przedsięwzięcie może zostać oddalony między innymi w przypadku, gdy należy się obawiać znacznego pogorszenia się stanu ekologicznego wód lub zachodzi istotne naruszenie celów wynikających z innych przepisów prawa Unii.
Postępowanie główne, pytania prejudycjalne oraz postępowanie przed Trybunałem
12. W dniu 7 listopada 2013 r. skarżąca wystąpiła do Bezirkshauptmannshaft Spittal an der Drau (starostwa Spittal an der Drau, Austria) o wydanie pozwolenia na budowę hangaru dla łodzi (zwanego dalej „przedsięwzięciem”) nad jeziorem Weißensee, które jest stojącą częścią wód pochodzenia naturalnego o powierzchni 6,53 km², położoną w kraju związkowym Karyntia (Austria) (zwanym dalej „jeziorem”).
13. Ponieważ wniosek ten został oddalony decyzją z dnia 25 maja 2016 r., skarżąca wniosła skargę do Landesverwaltungsgericht Kärnten (krajowego sądu administracyjnego w Karyntii, Austria), który orzeczeniem z dnia 21 lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję o oddaleniu wniosku. Zdaniem tego sądu jakość ichtiofauny, a w konsekwencji ogólny stan wód powierzchniowych jeziora były „słabe” z powodu niewłaściwej gospodarki rybnej(6). W związku z tym przedsięwzięcie powinno zostać zakazane, biorąc pod uwagę wynikające z dyrektywy 2000/60 obowiązki danego państwa członkowskiego polegające na przyjmowaniu środków w celu osiągnięcia „dobrego stanu” wód powierzchniowych i zakazywaniu wszelkich działań, które stoją na przeszkodzie poprawie lub nie mają na celu przyczynienia się do poprawy jakości tych wód(7).
14. Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny, Austria), sąd odsyłający, do którego zwróciła się skarżąca, uważa, że dyrektywa 2000/60 nie ustanawia obowiązku odmowy wydania pozwolenia na przedsięwzięcia „neutralne” – czyli przedsięwzięcia, które nie przyczyniają się do osiągnięcia dobrego stanu wód powierzchniowych, jeżeli nie powodują one pogorszenia się stanu części wód – lecz jedynie obowiązek odmowy udzielenia pozwolenia na przedsięwzięcie o znaczących skutkach dla stanu części wód, których dotyczy.
15. Zdaniem sądu odsyłającego należy zatem ocenić, czy przedsięwzięcie w znaczący sposób narusza środki przewidziane lub wymagane dla osiągnięcia dobrego stanu wód powierzchniowych(8), co rodzi pytanie, czy stan ekologiczny jeziora należy sklasyfikować na poziomie niższym niż dobry, co pociągałoby za sobą obowiązek poprawy w rozumieniu dyrektywy 2000/60. W tym względzie sąd ten ma zasadniczo wątpliwości co do tego, czy zakłócenie ichtiofauny wynikające wyłącznie z działań z zakresu gospodarki rybnej, a nie z antropogenicznych wpływów na fizykochemiczne i hydromorfologiczne elementy jakości, ma wpływ na klasyfikację stanu biologicznego elementu jakości „ichtiofauna” w pkt 1.2.2 załącznika V do dyrektywy 2000/60 jako „bardzo dobrego” z jednej strony i jako „dobrego” lub „umiarkowanego” z drugiej strony.
16. W tych okolicznościach Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny, Austria) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy pkt 1.2.2 załącznika V (Definicje bardzo dobrego, dobrego i umiarkowanego stanu ekologicznego w jeziorach) do [dyrektywy 2000/60/WE] należy interpretować w ten sposób, że »zakłócenia« w tabeli »Biologiczne elementy jakości«, wiersz »Ichtiofauna«, kolumna »Stan bardzo dobry«, oznaczają wyłącznie wpływy antropogeniczne?
W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze:
2) Czy wymieniony przepis należy interpretować w ten sposób, że odchylenie biologicznego elementu jakości »ichtiofauna« od stanu bardzo dobrego, którego przyczyną są zakłócenia inne niż antropogeniczne wpływy na fizykochemiczne lub hydromorfologiczne elementy jakości, prowadzi do tego, że biologiczny element jakości »ichtiofauna« nie podlega zaklasyfikowaniu również do »stanu dobrego« lub »stanu umiarkowanego«?”.
17. Uwagi na piśmie zostały przedstawione Trybunałowi przez skarżącą, rządy austriacki i irlandzki oraz przez Komisję Europejską.
Analiza
18. Poprzez swoje dwa pytania prejudycjalne, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy do celów definicji stanu ekologicznego w jeziorze (bardzo dobrego, dobrego i umiarkowanego) w odniesieniu do biologicznego elementu jakości „ichtiofauna”, znajdującego się w tabeli 1.2.2 załącznika V do dyrektywy 2000/60 (zwanej dalej „definicją stanów ekologicznych ichtiofauny”), należy uwzględnić wyłącznie „wpływy antropogeniczne na fizykochemiczne lub hydromorfologiczne elementy jakości”, z wyłączeniem innych wpływów antropogenicznych, takich jak skutki spowodowane działaniami z zakresu gospodarki rybnej(9).
19. Wątpliwości tego sądu wiążą się z tym, że przy definiowaniu stanu ekologicznego ichtiofauny jako „bardzo dobrego” tabela ta odnosi się między innymi do braku zakłóceń antropogenicznych bez dalszego doprecyzowania, podczas gdy przy definiowaniu stanu ekologicznego ichtiofauny jako „dobrego” i „umiarkowanego” wspomniana tabela odnosi się w szczególności do występowania mniej lub bardziej poważnych oznak zaburzeń spowodowanych wpływami antropogenicznymi na fizykochemiczne i hydromorfologiczne elementy jakości.
20. W kolejnych punktach, po kilku wstępnych rozważaniach na temat znaczenia pytań prejudycjalnych, przeanalizuję zakres właściwych przepisów z uwzględnieniem – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – zarówno ich brzmienia, jak i ich kontekstu, a także celów realizowanych przez regulację, której stanowią one część, jak również w niniejszej sprawie genezy tego uregulowania(10).
Uwagi wstępne
21. Nie ulega wątpliwości, że skutki działań w zakresie gospodarki rybnej, takie jak zarybianie jeziora nierodzimymi gatunkami ryb, stanowią „wpływy antropogeniczne”, czyli wpływy spowodowane działalnością człowieka(11).
22. Jednakże sąd odsyłający uważa, że rozpatrywane działania w zakresie gospodarki rybnej, choć są działaniami mającymi wpływy antropogeniczne, nie stanowią działań mających wpływy antropogeniczne na fizykochemiczne i hydromorfologiczne elementy jakości(12). Stanowisko to podziela skarżąca, a także rządy austriacki i irlandzki(13), podczas gdy zdaniem Komisji działania w zakresie gospodarki rybnej mogą mieć wpływy antropogeniczne na fizykochemiczne i hydromorfologiczne elementy jakości(14).
23. Podzielam pogląd Komisji. Moim zdaniem z samej etymologii pojęcia „hydromorfologiczny” wynika bowiem, że obejmuje ono wszelkie środki wpływające na stan wód, w tym działania w zakresie gospodarki rybnej(15). W szczególności uważam, że zakłócenie ichtiofauny z definicji wywołuje skutki zakłócające w odniesieniu do fizykochemicznych i hydromorfologicznych elementów części wód(16).
24. Otóż w przypadku gdyby Trybunał przyjął taką wykładnię, pytania prejudycjalne byłyby pozbawione znaczenia, ponieważ rozpatrywane w postępowaniu głównym działania w zakresie gospodarki rybnej stanowiłyby w każdym razie działania mające wpływy antropogeniczne na fizykochemiczne i hydromorfologiczne elementy jakości i należałoby je uwzględniać przy określaniu stanu ekologicznego ichtiofauny jeziora.
25. Niemniej jednak należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach postępowania przewidzianego w art. 267 TFUE, opartego na wyraźnym podziale funkcji między sądami krajowymi i Trybunałem, pytania dotyczące wykładni prawa Unii przedstawione przez sąd krajowy w ramach stanu faktycznego i prawnego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny(17) i którego prawidłowość nie podlega ocenie Trybunału, korzystają z domniemania, że mają znaczenie dla sprawy(18).
26. W związku z tym w kolejnych punktach zaproponuję odpowiedź na pytania prejudycjalne przedstawione przez sąd odsyłający, które dotyczą zasadniczo kwestii, czy wpływy antropogeniczne na elementy inne niż fizykochemiczne i hydromorfologiczne elementy jakości są również istotne dla klasyfikacji stanu ekologicznego w jeziorze w odniesieniu do biologicznego elementu jakości „ichtiofauna” zgodnie z definicją stanów ekologicznych ichtiofauny.
W przedmiocie wykładni literalnej właściwych przepisów
27. Definicja stanów ekologicznych ichtiofauny obejmuje trzy kategorie („bardzo dobry”, „dobry” i „umiarkowany”), których kryteria są sformułowane w sposób złożony, a nawet niespójny.
28. Z jednej strony klasyfikacja stanu ekologicznego ichtiofauny jako „bardzo dobrego” wymaga spełnienia trzech następujących warunków:
– pierwszy z nich wymaga, aby skład gatunkowy i liczebność odpowiadały całkowicie lub prawie całkowicie „warunkom niezakłóconym”;
– drugi wymaga, aby były obecne wszystkie specyficzne dla danego typu wód gatunki wrażliwe na zakłócenia(19);
– trzeci wymaga, aby struktura wiekowa populacji ryb wykazywała niewielkie oznaki „zakłócenia antropogenicznego” (o ile w ogóle) i nie wskazywała na zaburzenia reprodukcji ani rozwoju żadnego gatunku(20).
29. Z drugiej strony klasyfikacja stanu ekologicznego ichtiofauny jako „dobrego” i „umiarkowanego” odnosi się do dwóch warunków, które pokrywają się z pierwszym i trzecim warunkiem bardzo dobrego stanu, lecz są zdefiniowane w zupełnie inny sposób, a mianowicie:
– pierwszy stanowi, że istnieją niewielkie zmiany w składzie gatunkowym i liczebności w porównaniu ze specyficznymi dla danego typu wód („stan dobry”) lub że skład gatunkowy i liczebność różnią się od nich umiarkowanie („stan umiarkowany”) na skutek wpływu antropogenicznego na fizykochemiczne lub hydromorfologiczne elementy jakości;
– drugi stwierdza, że struktura wiekowa populacji ryb wykazuje oznaki zmian, które mogą być przypisane antropogenicznym wpływom na fizykochemiczne lub hydromorfologiczne elementy jakości oraz, w niektórych przypadkach, jest wskaźnikiem zaburzeń reprodukcji lub rozwoju określonych gatunków w stopniu mogącym spowodować zanik niektórych klas wiekowych („stan dobry”) oraz że struktura wiekowa populacji ryb wykazuje poważne oznaki zaburzeń, które mogą być spowodowane wpływem antropogenicznym na fizykochemiczne i hydromorfologiczne elementy jakości do tego stopnia, że umiarkowana część gatunków specyficznych dla danego typu wód nie występuje lub jest bardzo nieliczna („stan umiarkowany”)(21).
30. W związku z tym zgodnie z brzmieniem właściwych przepisów na oba pytania prejudycjalne należałoby odpowiedzieć w ten sposób, że po pierwsze, klasyfikacja stanu ekologicznego ichtiofauny jako „bardzo dobrego” nie odnosi się wyłącznie do zakłóceń spowodowanych „wpływami antropogenicznymi na fizykochemiczne i hydromorfologiczne elementy jakości”, a po drugie, klasyfikacje stanu ekologicznego ichtiofauny jako „dobrego” i „umiarkowanego” odnoszą się jedynie do zakłóceń spowodowanych „wpływami antropogenicznymi na fizykochemiczne i hydromorfologiczne elementy jakości”(22).
31. Jednakże złożone, nieprecyzyjne i wewnętrznie sprzeczne sformułowanie analizowanych definicji niezwykle utrudnia stosowanie owych przepisów i wiąże się z koniecznością przezwyciężenia tych trudności w drodze wykładni kontekstualnej i celowościowej, z uwzględnieniem również genezy tych przepisów.
W przedmiocie wykładni kontekstualnej właściwych przepisów
32. Definicja stanów ekologicznych ichtiofauny znajduje się w pkt 1.2 załącznika V do dyrektywy 2000/60, zatytułowanym „Normatywne definicje klasyfikacji stanu ekologicznego”.
33. Tabela 1.2 tego załącznika, zatytułowana „Ogólna definicja dla rzek, jezior, wód przejściowych i wód przybrzeżnych” (zwana dalej „ogólną definicją jakości ekologicznej”), zawiera między innymi ogólną definicję jakości ekologicznej rzek, jezior, wód przejściowych i wód przybrzeżnych, po której następują szczegółowe definicje stanu ekologicznego w rzekach (pkt 1.2.1), w jeziorach (pkt 1.2.2), w wodach przejściowych (pkt 1.2.3) i w wodach przybrzeżnych (pkt 1.2.4)(23). W ramach każdej z tych kategorii wód powierzchniowych, w celu dokonania oceny stanu ekologicznego, państwa opierają się na trzech kategoriach elementów jakości, a mianowicie na biologicznych elementach jakości, fizykochemicznych elementach jakości i hydromorfologicznych elementach jakości, przy czym każdy z tych elementów jakości obejmuje szczególne parametry(24).
34. W związku z tym co do zasady stan ekologiczny tych trzech elementów jakości jest zdefiniowany w sposób niezależny, ponieważ ichtiofauna jest analizowana w kontekście elementu jakości biologicznej, a nie w kontekście hydromorfologicznych i fizykochemicznych elementów jakości. Jednakże definicja stanów ekologicznych ichtiofauny, jakkolwiek wpisuje się w ramy biologicznych elementów jakości, sama odsyła – w przypadku kategorii „stan dobry” i „stan umiarkowany” (ale nie kategorii „stan bardzo dobry”) do fizykochemicznych i hydromorfologicznych elementów jakości(25).
35. W tym kontekście uważam, że należy dokonać wykładni definicji stanów ekologicznych ichtiofauny w świetle ogólnej definicji jakości ekologicznej wód powierzchniowych.
36. W tym względzie, po pierwsze, jeśli chodzi o kategorię „stan bardzo dobry”, ogólna definicja jakości ekologicznej odnosi się do okoliczności, że „[w]artości biologicznych elementów jakości dla części wód powierzchniowych odzwierciedlają wartości normalnie związane z tym typem w warunkach niezakłóconych i nie pokazują żadnych lub pokazują niewielkie oznaki zakłóceń”, i uściśla, że „[s]ą to warunki i populacje specyficzne dla danego typu”(26). W związku z tym, jeśli chodzi o biologiczne elementy jakości, definicja ta nie odnosi się w ogóle do antropogenicznych zmian wartości fizykochemicznych i hydromorfologicznych elementów jakości.
37. Po drugie, w odniesieniu do kategorii „stan dobry” i „stan umiarkowany” definicja ta wymaga, odpowiednio, aby „[w]artości biologicznych elementów jakości danego typu części wód powierzchniowych [wykazywały] niskie poziomy zakłócenia wynikające z działalności człowieka, ale [by] odchylenia od wartości, jakie zwykle towarzyszą temu typowi części wód powierzchniowych w warunkach niezakłóconych [były] jedynie niewielkie” (kategoria „stan dobry”), oraz aby wartości te „[różniły] się umiarkowanie od tych, jakie zwykle towarzyszą temu typowi części wód powierzchniowych w warunkach niezakłóconych” (kategoria „stan umiarkowany”).
38. W związku z tym ogólna definicja jakości ekologicznej wód powierzchniowych nie odnosi się do zakłóceń związanych ze szczególnymi przyczynami, takimi jak antropogeniczne zmiany wartości fizykochemicznych i hydromorfologicznych elementów jakości(27).
39. W tych okolicznościach, jeśli chodzi, w pierwszej kolejności, o kategorię „stan bardzo dobry”, wydaje mi się, że wyrażenia użyte zarówno w ogólnej definicji jakości ekologicznej, jak i w definicji stanów ekologicznych ichtiofauny nie pozwalają na ograniczenie oceny do zakłóceń lub odchyleń natury fizykochemicznej i hydromorfologicznej(28).
40. Co się tyczy, w drugiej kolejności, kategorii „stan dobry” i „stan umiarkowany”, pragnę na wstępie zauważyć, że ogólna definicja jakości ekologicznej i definicja stanów ekologicznych ichtiofauny wskazują, moim zdaniem, w sposób niezróżnicowany i przypadkowy, na istnienie „wpływów antropogenicznych” i „zakłóceń wynikających z działalności człowieka” oraz na istnienie „zakłóceń” i „zaburzeń” w ogóle (niezwiązanych co do zasady z działalnością człowieka). Z uwagi na trudność w interpretacji tych nieprecyzyjnych i niespójnych sformułowań wydaje mi się przede wszystkim, że choć wszystkie te odniesienia odsyłają (wyraźnie lub domyślnie) do interwencji człowieka(29), wynika to z faktu, że rozpatrywane zakłócenia są zwykle spowodowane działalnością człowieka, a nie z faktu, że prawodawca Unii miał zamiar ograniczyć tę ocenę do interwencji człowieka. Następnie uważam, że odniesienia do wpływów antropogenicznych na fizykochemiczne i hydromorfologiczne elementy jakości są stosowane w sposób niewyczerpujący, aby objąć wszystkie interwencje człowieka, ponieważ to zwykle te wpływy (o charakterze fizykochemicznym i hydromorfologicznym) leżą u podstaw zmian w biologicznych elementach jakości, a zatem i w ichtiofaunie(30). Wreszcie, jako że stan dobry i umiarkowany są zdefiniowane na podstawie tych samych wskaźników co stan bardzo dobry (w zależności od stwierdzonego odchylenia), uwzględnienie wszelkich zakłóceń przy ocenie tego ostatniego stanu i nieuwzględnienie niektórych z tych zakłóceń przy ocenie rozbieżności między wspomnianym stanem a stanem dobrym i umiarkowanym byłoby, moim zdaniem, nieprawidłowe.
41. Powyższe rozważania skłaniają mnie do udzielenia na pytania prejudycjalne odpowiedzi, że do celów definicji stanów ekologicznych ichtiofauny należy wziąć pod uwagę wszelkie zakłócenia lub zmiany antropogeniczne.
W przedmiocie genezy właściwych przepisów
42. Co się tyczy genezy właściwych przepisów, pragnę zauważyć, że brzmienie dyrektywy 2000/60, a w szczególności jej załącznika V, wzbudziło wiele dyskusji.
43. W pierwszych wnioskach Komisji dotyczących dyrektywy(31) definicje stanów ekologicznych były bowiem oparte na elementach opisowych, zaś szczególne wpływy nie były wymagane(32). Odniesienia do „wpływów antropogenicznych”, a w szczególności do „wpływów antropogenicznych na fizykochemiczne i hydromorfologiczne elementy jakości” zostały wprowadzone w trakcie procedury ustawodawczej(33). Jednakże ponieważ powód tych zmian nie został wyjaśniony, wydaje mi się, że z tej okoliczności nie można wyciągnąć konkretnych wniosków(34).
44. W związku z tym moim zdaniem analiza genezy właściwych przepisów nie dostarcza żadnej użytecznej wskazówki dla udzielenia odpowiedzi na pytania przedstawione przez sąd odsyłający.
W przedmiocie wykładni celowościowej właściwych przepisów
45. Dyrektywa 2000/60 jest dyrektywą ramową wydaną na podstawie art. 175 ust. 1 WE (obecnie art. 192 ust. 1 TFUE). Ustanawia ona wspólne zasady i ogólne ramy działania na rzecz ochrony wód i zapewnia koordynację, integrację, jak i – długoterminowo – rozwój zasad ogólnych i struktur pozwalających na ochronę i zrównoważone korzystanie z wód w ramach Unii. Wspólne zasady i ogólne ramy działania, które ustanawia dyrektywa, mają być następnie rozwinięte przez państwa członkowskie, które wydają przepisy szczególne w terminie przewidzianym w owej dyrektywie. Dyrektywa ta nie zmierza jednak do całkowitej harmonizacji uregulowań w państwach członkowskich w dziedzinie wód(35).
46. Zgodnie z art. 1 lit. a) tej dyrektywy ma ona na celu ustalenie ram dla ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych, które zapobiegają dalszemu pogarszaniu się oraz chronią i poprawiają stan ekosystemów wodnych oraz ekosystemów lądowych bezpośrednio od nich uzależnionych(36).
47. Cele środowiskowe, do których realizacji są zobowiązane państwa członkowskie, w odniesieniu do wód powierzchniowych zostały uściślone w art. 4 ust. 1 lit. a) wspomnianej dyrektywy, który to przepis, jak wyjaśnił Trybunał, przewiduje dwa różne cele, choć w istocie nierozłącznie powiązane ze sobą. Z jednej strony, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) tej dyrektywy, państwa członkowskie wdrażają konieczne środki, aby zapobiec pogorszeniu się stanu wszystkich części wód powierzchniowych (obowiązek zapobiegania pogorszeniu się). Z drugiej strony, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) i (iii) tej dyrektywy, państwa członkowskie chronią, poprawiają i przywracają wszystkie części wód powierzchniowych w celu osiągnięcia dobrego stanu wód powierzchniowych najpóźniej do roku 2015 (obowiązek poprawy)(37). Zarówno obowiązek poprawy, jak i obowiązek zapobiegania pogorszeniu się stanu części wód służą realizacji celów jakościowych zamierzonych przez prawodawcę Unii, czyli ochrony i odtworzenia dobrego stanu, dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego wód powierzchniowych(38).
48. W tym kontekście art. 4 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2000/60 nie ogranicza się do programowego sformułowania zwyczajnych celów planów gospodarowania, lecz wywiera wiążące skutki na każdym etapie procedury ustanowionej w tej dyrektywie, jak tylko zostanie ustalony stan ekologiczny danej części wód. Przepis ten nie zawiera zatem jedynie obowiązków programowych, lecz dotyczy także konkretnych przedsięwzięć(39).
49. W toku procedury udzielenia zezwolenia na przedsięwzięcie, a zatem przed podjęciem decyzji, właściwe organy są zobowiązane na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy 200/60 do przeprowadzenia kontroli, czy przedsięwzięcie to może mieć negatywne oddziaływanie na wody, co byłoby sprzeczne z obowiązkiem poprawy i zapobiegania pogarszaniu się stanu części wód powierzchniowych i podziemnych(40).
50. W tych okolicznościach wydaje mi się, że – jak podnosi Komisja – zapewnienie pełnej ochrony (zachowanie i poprawa) stanu ekosystemów wodnych byłoby co najmniej trudne, gdyby przy ocenie stanu ichtiofauny jezior należało ignorować zakłócenia antropogeniczne (w składzie gatunkowym i liczebności ryb lub innych), które nie powodowałyby zmiany fizykochemicznych i hydromorfologicznych elementów jakości(41).
51. Ponadto, jak podnosi rząd austriacki, ścisła wykładnia, zgodnie z którą definicja stanu „bardzo dobrego” stosowana do stanu ekologicznego ichtiofauny nie powinna uwzględniać niektórych zmian antropogenicznych, wydaje się pozbawiać znaczenia sam element „ichtiofauna”(42). W świetle celów dyrektywy 2000/60 trudno byłoby bowiem zgodzić się z tym, że niektóre zakłócenia ichtiofauny (takie jak, w stosownym przypadku, zakłócenia stanu zasobów rybnych) nie mają wpływu na klasyfikację jakości ichtiofauny zgodnie z właściwymi przepisami załącznika V do rzeczonej dyrektywy.
52. W związku z tym wydaje mi się, że wykładnia celowościowa właściwych przepisów potwierdza, iż do celów definicji stanów ekologicznych ichtiofauny należy uwzględnić wszystkie zakłócenia w składzie gatunkowym i liczebności ryb, a także w strukturze wiekowej ich populacji.
Rozważania podsumowujące
53. Podtrzymuję moje stanowisko, że działania w zakresie gospodarki rybnej należy uznać za mające antropogeniczny wpływ na fizykochemiczne i hydromorfologiczne elementy jakości. Wykładnia ta pozbawia pytania prejudycjalne istotności w tym znaczeniu, że owe działania w zakresie gospodarki rybnej wchodzą w każdym wypadku w zakres definicji „wpływów antropogenicznych na fizykochemiczne i hydromorfologiczne elementy jakości” i należy je uwzględniać przy określaniu wszystkich stanów ekologicznych ichtiofauny.
54. W tym stanie rzeczy, pozostawiając sądowi odsyłającemu określenie właściwych ram faktycznych, zająłem się bardziej ogólną kwestią, czy określenie stanów ekologicznych ichtiofauny wymaga uwzględnienia wszelkich środków mających wpływy antropogeniczne, przy czym odniesienia do fizykochemicznych i hydromorfologicznych elementów jakości nie należy interpretować jako ograniczającego znaczenie wszelkich innych środków mających wpływy antropogeniczne.
55. W tym względzie, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, proponuję, aby na pytania przedstawione przez sąd odsyłający odpowiedzieć w ten sposób, że definicję bardzo dobrego, dobrego i umiarkowanego stanu ekologicznego ichtiofauny należy interpretować w ten sposób, że przez „zakłócenie antropogeniczne” należy rozumieć każde zakłócenie spowodowane działalnością człowieka, w tym wszelkie zmiany mogące wpłynąć na skład gatunkowy i liczebność ryb.
Wnioski
56. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny, Austria) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
Definicję bardzo dobrego, dobrego i umiarkowanego stanu ekologicznego biologicznego elementu jakości „ichtiofauna” zawartą w tabeli 1.2.2 załącznika V do dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej
należy interpretować w ten sposób, że:
przez „zakłócenie antropogeniczne” należy rozumieć każde zakłócenie spowodowane działalnością człowieka, w tym wszelkie zmiany mogące wpłynąć na skład gatunkowy i liczebność ryb.