Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JEAN RICHARD DE LA TOUR
esitatud 16. novembril 2023(1)
Kohtuasi C‑14/23 [Perle](i)
XXX
versus
État belge, mida esindab secrétaire d’État à l’Asile et la Migration
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Sisserändepoliitika – Direktiiv (EL) 2016/801 – Kolmandate riikide kodanike õpingute eesmärgil riiki sisenemise ja seal elamise tingimused – Artikli 20 lõike 2 punkt f – Valikuvaba riiki lubamise taotluse tagasilükkamise alus – Muudel eesmärkidel esitatud taotlus – Hindamistingimused – Taotleja õpingutega tegelemise kavatsuse arvesse võtmine – Ülevõtmata jätmine – Artikli 34 lõige 5 – Menetluslikud tagatised – Liikmesriikide menetlusautonoomia – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Artikkel 47 – Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile – Võrdväärsuse ja tõhususe põhimõte – Kaebust menetleva haldus- või õigusasutuse volituste ulatus – Muutmispädevuse puudumine
I. Sissejuhatus
1. Käesolev eelotsusetaotlus annab Euroopa Kohtule võimaluse täpsustada selliste kolmandate riikide kodanike riiki lubamise tingimusi, kes soovivad tegeleda õpingutega liikmesriigi kõrgharidusasutuses, ning menetluslikke tagatisi, mis neil on direktiivi (EL) 2016/801(2) alusel.
2. Taotlus on esitatud Kameruni kodaniku ja Belgia riigi, keda esindab secrétaire d’État à l’Asile et la Migration (varjupaiga ja rände riigisekretär), vahelises kohtuvaidluses selle üle, kas viimase keeldumine Kameruni kodanikule taotletud viisa andmisest põhjusel, et see kodanik väidetavalt ei soovi Belgias õppida, on õiguspärane. Kuigi direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkt f annab liikmesriikidele võimaluse lükata selline taotlus tagasi, kui on tõendeid või aluseid, mis näitavad, et kolmanda riigi kodanik kavatseb riigis elada muul eesmärgil kui see, milleks ta riiki sisenemiseks luba taotleb, ei ole põhikohtuasjas kohaldatavates Belgia õigusaktides sellist keeldumise alust sõnaselgelt ette nähtud.
3. 10. septembri 2014. aasta kohtuotsuses Ben Alaya(3) direktiivi 2004/114/EÜ(4) tõlgendamise kohta järeldas Euroopa Kohus, et liikmesriigid võivad vabalt nõuda kõiki tõendeid, mis on vajalikud selleks, et hinnata kolmanda riigi kodaniku esitatud taotluse selgust, selleks et vältida selles direktiivis sätestatud menetluse kuri- või väärtarvitamist(5). See tõlgendus põhines nii selle direktiivi artiklite 6 ja 7 sõnastuse, mis käsitlevad kolmanda riigi kodaniku õpingute eesmärgil riiki lubamise üld- ja eritingimusi, kui ka direktiivi üldise ülesehituse ja eesmärgi analüüsimisel.
4. Käesolev kohtuasi algatati siis, kui direktiiv 2004/114 oli kehtetuks tunnistatud ja asendatud direktiiviga 2016/801, mille eesmärk on neid tingimusi parandada ja lihtsustada, tagada riiki lubamise menetluse kiirus ja tugevdada kolmandate riikide kodanike menetlusõigusi.
5. Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) küsib Euroopa Kohtult õpingute eesmärgil riiki lubamise menetluse kolme aspekti kohta.
6. Esiteks palub ta Euroopa Kohtul täpsustada tingimusi, mille korral võib liikmesriik jätta elamisloa või õpingute eesmärgil viisa (edaspidi „üliõpilase elamisluba või üliõpilasviisa“) taotluse rahuldamata põhjusel, et kolmanda riigi kodaniku viibimine riigi territooriumil teenib tegelikult muud eesmärki. Järelikult tuleb Euroopa Kohtul tõlgendada direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkti f ja käsitleda eelkõige strateegiaid, mida võivad liikmesriigid kasutada sellise kodaniku riigi territooriumile sisenemisele eelnevas etapis, et võidelda üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa kuritarvitamise ohu vastu. Euroopa rändevõrgustiku 2022. aasta märtsis tehtud uuringu kohaselt olid sellised strateegiad vastu võtnud 12 liikmesriiki, sealhulgas Belgia Kuningriik(6).
7. Käesolevas ettepanekus esitan põhjused, miks ma leian, et liikmesriigi pädev asutus võib üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotluse rahuldamata jätta ainult siis, kui tal on tõendeid või tõsiseid ja objektiivseid aluseid, mis näitavad, et kolmanda riigi kodaniku liikmesriigi territooriumil viibimise peamine mõte ega eesmärk ei ole tegeleda põhitegevusena täiskoormusega õpingutega selles liikmesriigis tunnustatud kõrgharidusele vastava kvalifikatsiooni saamiseks.
8. Teiseks esitab Conseil d’État (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) Euroopa Kohtule küsimuse direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkti f – mis on valikuvaba säte – liikmesriigi õigusesse ülevõtmise korra kohta(7).
9. Sellega seoses selgitan, et õiguskindluse ja läbipaistvuse põhimõtted nõuavad, et liikmesriik, kes kavatseb selle sätte oma riigisisesesse õiguskorda üle võtta, näeks selges, täpses ja ettenähtavas õiguslikus raamistikus sõnaselgelt ette, et tal on õigus jätta üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotlus rahuldamata põhjusel, et tal on tõendid või tõsised ja objektiivsed alused arvata, et asjaomane kolmanda riigi kodanik viibib riigis muul eesmärgil kui need, milleks ta riiki lubamist taotleb.
10. Kolmandaks ja viimaseks küsib Conseil d’État (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) Euroopa Kohtult direktiivi 2016/801 artikli 34 lõikes 5 ette nähtud üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotluse rahuldamata jätmise otsuse peale esitatud kaebuse menetlemise korra kohta ja eelkõige selle kohta, milline on selle pädevuse ulatus, mis tuleb selleks anda haldus- või õigusasutusele, kellele kaebus on esitatud.
11. Selles punktis esitan põhjused, miks ma leian, et seda sätet koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta(8) artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus, kui liikmesriik annab haldus- või õigusasutusele, kellele on esitatud kaebus otsuse peale, millega jäetakse üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotlus rahuldamata, tühistamispädevuse, kuid mitte muutmispädevust, tingimusel et pädev asutus teeb uue otsuse enne selle kõrgharidusasutuse õppeaasta algust, kuhu kolmanda riigi kodanik on seaduslikult registreeritud.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
12. Direktiivi 2016/801 põhjendustes 41 ja 60 on sätestatud:
„(41) Riiki lubamise taotluse põhjuseid käsitlevate kahtluste korral peaks liikmesriik saama teha kohaseid kontrolle või nõudma tõendeid, et hinnata iga üksikjuhtumi puhul taotleja kavandatava […] õpingu[te] […] või haridusprojektis osalemise […] eesmärki ning võidelda käesolevas direktiivis sätestatud menetluse kuri- ja väärtarvitamise vastu.
[…]
(60) Iga liikmesriik peaks tagama, et avalikkusele on eelkõige interneti kaudu kättesaadav asjakohane ja korrapäraselt ajakohastatud teave käesoleva direktiivi kohaldamiseks heaks kiidetud vastuvõtvate üksuste kohta ning käesoleva direktiivi kohaldamiseks sätestatud kolmanda riigi kodanike sisenemist liikmesriigi territooriumile ja seal elamist käsitlevate tingimuste ja korra kohta.“
13. Direktiivi artikli 3 punktides 3 ja 21 on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
3) „üliõpilane“ – kolmanda riigi kodanik, kes on vastu võetud kõrgkooli ja lubatud liikmesriigi territooriumile, kus ta põhitegevuseks on täiskoormusega õpe kõnealuses liikmesriigis tunnustatud kõrgharidusele vastava kvalifikatsiooni, sealhulgas diplomi, tunnistuse või doktorikraadi omandamiseks, mis võib hõlmata sellisele haridusele eelnevat ettevalmistuskursust kooskõlas liikmesriigi õigusega või kohustuslikku praktikat;
[…]
21) „luba“ – elamisluba, või kui see on liikmesriigi õiguses ette nähtud, pikaajaline viisa, mis on väljastatud käesoleva direktiivi kohaldamise eesmärgil.“
14. Direktiivi II peatükk „Riiki lubamine“ sisaldab artikleid 5–16. Selle direktiivi artikkel 5 „Põhimõtted“ on sõnastatud järgmiselt:
„1. Käesoleva direktiivi alusel kolmanda riigi kodaniku riiki lubamisel tuleb kontrollida dokumentaalseid tõendeid, mis kinnitavad, et kolmanda riigi kodanik vastab
a) artiklis 7 sätestatud üldtingimustele ja
b) artiklites 8, 11, 12, 13, 14 või 16 sätestatud asjakohastele eritingimustele.
2. Liikmesriigid võivad nõuda, et taotleja esitaks lõikes 1 osutatud dokumentaalsed tõendid asjaomase liikmesriigi ametlikus keeles või kõnealuse liikmesriigi poolt määratud mõnes muus liidu ametlikus keeles.
3. Kui kõik riiki lubamise üldtingimused ja asjakohased eritingimused on täidetud, on kolmanda riigi kodanikul õigus saada luba.
Kui liikmesriik väljastab elamislubasid üksnes oma territooriumil ning kui kõik käesolevas direktiivis sätestatud riiki lubamise tingimused on täidetud, väljastab asjaomane liikmesriik kolmanda riigi kodanikule nõutava viisa.“
15. Direktiivi 2016/801 artikkel 7 „Üldtingimused“ näeb ette:
„1. Käesoleva direktiivi alusel kolmanda riigi kodaniku riiki lubamisega seoses esitab taotleja
a) liikmesriigi õiguses ettenähtud kehtiva reisidokumendi ning, kui see on nõutav, viisataotluse või kehtiva viisa või, kui see on kohaldatav, kehtiva elamisloa või kehtiva pikaajalise viisa; liikmesriigid võivad nõuda, et reisidokument peab olema kehtiv vähemalt kavandatud riigis viibimise aja jooksul;
b) vanemate antud loa või samaväärse dokumendi kavandatud riigis viibimise kohta, kui kolmanda riigi kodanik on asjaomase liikmesriigi õiguse kohaselt alaealine;
c) tõendi, mille kohaselt kolmanda riigi kodanik omab või, kui nii on ette nähtud liikmesriigi õiguses, mille kohaselt ta on taotlenud ravikindlustust, mis katab kõiki selliseid riske, mille vastu asjaomase liikmesriigi kodanikud on tavaliselt kindlustatud; kindlustus peab kehtima kavandatud riigis viibimise aja jooksul;
d) liikmesriigi nõudmisel tõendi, mille kohaselt artiklis 36 sätestatud taotluse läbivaatamise tasu on makstud;
e) asjaomase liikmesriigi nõutavad tõendid, mille kohaselt kolmanda riigi kodanikul on kavandatud riigis viibimise ajal piisavad vahendid elamiskulude katmiseks ilma liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi kasutamata, ja tagasisõidukulude katmiseks. Vahendite piisavust hinnatakse igal üksikjuhul eraldi ja võetakse arvesse vahendeid, mis tagatakse muu hulgas toetuse või stipendiumi, kehtiva töölepingu või siduva tööpakkumise või tema suhtes võetud finantsvastutusega õpilasvahetusprogrammi organisatsiooni, praktikante vastuvõtva üksuse, vabatahtliku teenistuse programmi organisatsiooni, vastuvõtva perekonna või au pair’ide vahendusorganisatsiooni poolt.
2. Liikmesriik võib nõuda, et taotleja esitaks kolmanda riigi kodaniku aadressi tema territooriumil.
[…]
3. Liikmesriigid võivad määrata lähtesumma, mida nad peavad piisavateks vahenditeks lõike 1 punkti e tähenduses. Vahendite piisavust hinnatakse igal üksikjuhul eraldi.
4. Taotlus esitatakse ja seda hinnatakse nii juhul, kui asjaomane kolmanda riigi kodanik elab väljaspool selle liikmesriigi territooriumi, kuhu kolmanda riigi kodanik soovib siseneda, kui ka juhul, kui kolmanda riigi kodanik juba elab kehtiva elamisloa või pikaajalise viisa omanikuna kõnealuse liikmesriigi territooriumil.
Kui asjaomasel kolmanda riigi kodanikul ei ole kehtivat elamisluba ega pikaajalist viisat, kuid ta viibib seaduslikult liikmesriigi territooriumil, võib liikmesriik erandina rahuldada esitatud taotluse kooskõlas liikmesriigi õigusega.
5. Liikmesriigid määravad kindlaks, kas taotluse esitab kolmanda riigi kodanik, vastuvõttev üksus või kumbki nimetatutest.
6. Kolmanda riigi kodanikku, keda peetakse ohuks avalikule korrale, avalikule julgeolekule või rahvatervisele, riiki ei lubata.“
16. Direktiivi artiklis 11 on, nagu pealkirigi ütleb, ette nähtud „[ü]liõpilaste eritingimused“. Selles on sätestatud:
„1. Lisaks artiklis 7 sätestatud üldtingimustele ja seoses kolmanda riigi kodaniku õpingute eesmärgil riiki lubamisega esitab taotleja
a) tõendi, mille kohaselt kolmanda riigi kodanik on vastu võetud kõrgkooli õpingutes osalemiseks;
b) liikmesriigi nõudmisel tõendi, mille kohaselt kõrgkooli nõutavad tasud on makstud;
c) liikmesriigi nõudmisel tõendi õppekeele piisava oskuse kohta;
d) esitab liikmesriigi nõudmisel tõendi, mille kohaselt kolmanda riigi kodanikul on piisavalt vahendeid õppekulude katmiseks.
2. Kolmandate riikide kodanikud, kellel on seoses nende kõrgkooli üliõpilaste nimekirja kandmisega automaatselt õigus ravikindlustusele, mis katab kõiki riske, mis asjaomase liikmesriigi kodanike puhul tavaliselt on kaetud, loetakse artikli 7 lõike 1 punkti c tingimustele vastavaks.
3. Liikmesriik, kes on kehtestanud kõrgkoolide heakskiitmise menetluse vastavalt artiklile 15[,] vabastab taotlejad ühe või mitme käesoleva artikli lõike 1 punktides b, c või d, artikli 7 lõike 1 punktis d või artikli 7 lõikes 2 osutatud dokumendi või tõendi esitamisest, kui kolmanda riigi kodanikke võtavad vastu heakskiidetud kõrgkoolid.“
17. Nimetatud direktiivi IV peatükis „Taotluste tagasilükkamise, lubade kehtetuks tunnistamise või pikendamata jätmise alused“ sisalduv artikkel 20 „Taotluse tagasilükkamise alused“ on sõnastatud järgmiselt:
„1. Liikmesriigid lükkavad taotluse tagasi, kui
a) artiklis 7 sätestatud üldtingimused või artiklites 8, 11, 12, 13, 14 või 16 sätestatud asjakohased eritingimused ei ole täidetud;
[…]
2. Liikmesriigid võivad lükata taotluse tagasi, kui
[…]
f) liikmesriigil on tõendeid või tõsised ja objektiivsed alused arvata, et kolmanda riigi kodanik kavatseb elada riigis muul eesmärgil kui see, milleks ta riiki sisenemiseks luba taotleb.
[…]
4. Ilma et see piiraks lõike 1 kohaldamist, võetakse igas taotluse tagasilükkamise otsuses arvesse juhtumi konkreetseid asjaolusid ning austatakse proportsionaalsuse põhimõtet.“
18. IV peatükk sisaldab ka artiklit 21, mis vastavalt selle pealkirjale näeb ette „[l]oa kehtetuks tunnistamise või pikendamata jätmise alused“.
19. Direktiivi 2016/801 VII peatükk „Menetlus ja läbipaistvus“ sisaldab artikleid 33–36. Direktiivi artiklis 34 „Menetlustagatised ja läbipaistvus“ on ette nähtud:
„1. Asjaomase liikmesriigi pädevad asutused võtavad vastu otsuse loa väljastamist või selle pikendamist käsitleva taotluse kohta ning teavitavad taotlejat otsusest kirjalikult kooskõlas liikmesriigi õiguses sätestatud teavitamismenetlusega niipea kui võimalik, kuid mitte hiljem kui 90 päeva jooksul alates täieliku taotluse esitamise kuupäevast.
2. Erandina käesoleva artikli lõikest 1, kui riiki lubamise menetlus on seotud heakskiidetud vastuvõtva üksusega, nagu on osutatud artiklites 9 ja 15, võetakse täielikku taotlust käsitlev otsus vastu nii kiiresti kui võimalik, kuid hiljemalt 60 päeva jooksul.
3. Kui taotlusega seoses esitatud teave või dokumendid on puudulikud, teatavad pädevad asutused taotlejale mõistliku aja jooksul, millist täiendavat teavet on vaja esitada[,] ning määravad selle esitamiseks mõistliku tähtaja. Lõigetes 1 ja 2 osutatud tähtaja kulgemine peatatakse seniks, kuni pädevad asutused on nõutava täiendava teabe saanud. Kui täiendavat teavet või dokumente ei esitata määratud tähtajaks, võib taotluse tagasi lükata.
4. Taotluse läbivaatamata jätmise, tagasilükkamise või loa pikendamisest keeldumise otsuse põhjused esitatakse taotlejale kirjalikult. Loa kehtetuks tunnistamise otsuse põhjused esitatakse kolmanda riigi kodanikule kirjalikult. Loa kehtetuks tunnistamise otsuse põhjused võidakse esitada kirjalikult ka vastuvõtvale üksusele.
5. Otsust, millega jäetakse loa taotlus läbi vaatamata, lükatakse see tagasi, keeldutakse luba pikendamast või tunnistatakse luba kehtetuks, on võimalik vaidlustada asjaomase liikmesriigi kohtus kooskõlas siseriikliku õigusega. Kirjalikus teates täpsustatakse kohus või haldusasutus, kuhu otsuse saab edasi kaevata, ja edasikaebuse esitamise tähtaeg.“
20. Direktiivi artiklis 35 „Läbipaistvus ja teabele juurdepääs“ on sätestatud:
„Liikmesriigid teevad taotlejatele hõlpsasti kättesaadavaks teabe kõikide taotluse esitamiseks vajalike tõendavate dokumentide kohta ning riiki sisenemise ja seal elamise tingimuste, sealhulgas käesoleva direktiivi kohaldamisalasse kuuluvate kolmandate riikide kodanike ja, kui see on asjakohane, nende pereliikmete õiguste, kohustuste ning menetlustagatiste kohta. See hõlmab, kui see on kohaldatav, igakuiste piisavate vahendite suurust, sealhulgas piisavaid vahendeid õppe- või praktikakulude katmiseks, ilma et see piiraks iga juhtumi eraldi läbivaatamist, ning kohaldatavaid tasusid.
Kõigi liikmesriikide pädevad asutused avaldavad käesoleva direktiivi kohaldamiseks heakskiidetud vastuvõtvate üksuste nimekirjad. Kui neid nimekirju on muudetud, avaldatakse selliste nimekirjade ajakohastatud versioonid nii kiiresti kui võimalik.“
21. Direktiivi 2016/801 VIII peatüki „Lõppsätted“ artiklis 40 „Direktiivi ülevõtmine“ on sätestatud:
„1. Liikmesriigid jõustavad käesoleva direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid hiljemalt 23. maiks 2018. Nad edastavad kõnealuste normide teksti viivitamata [Euroopa K]omisjonile.
Kui liikmesriigid need normid vastu võtavad, lisavad nad nende ametlikul avaldamisel nendesse või nende juurde viite käesolevale direktiivile. Samuti lisavad liikmesriigid märkuse, et kehtivates õigus- ja haldusnormides esinevaid viiteid käesoleva direktiiviga kehtetuks tunnistatud direktiividele käsitatakse viidetena käesolevale direktiivile. Sellise viitamise viisi ja kõnealuse märkuse sõnastuse näevad ette liikmesriigid.
2. Liikmesriigid edastavad komisjonile direktiiviga reguleeritavas valdkonnas nende poolt vastuvõetud põhiliste siseriiklike õigusnormide teksti.“
B. Belgia õigus
22. 15. detsembri 1980. aasta seaduse välismaalaste riigi territooriumile sisenemise, elama asumise, viibimise ja väljasaatmise kohta (loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers)(9) artiklis 3 oli ette nähtud:
„Kui rahvusvahelises lepingus või õiguses ei ole sätestatud teisiti, võib keelata välismaalase riiki sisenemise järgmistel juhtudel:
1. ta peetakse kinni lennujaama transiiditsoonis, kuna tal ei ole artiklis 2 nõutud dokumente;
[…]
5. tema kohta on [Schengeni infosüsteemis(10)] või üleriigilises üldandmebaasis antud hoiatus riiki sisenemise ja riigis viibimise keelamiseks;
6. kui leitakse, et isik võib kahjustada Belgia või Belgiale siduva välispiiride ületamist käsitleva rahvusvahelise lepingu osalisriigi rahvusvahelisi suhteid;
7. kui leitakse, et isik võib kahjustada avalikku rahu, avalikku korda või riigi julgeolekut;
8. ta on vähem kui kümne aasta eest Belgia Kuningriigist tagasi või välja saadetud, kui meedet ei ole peatatud või tühistatud.“
23. Seaduse artikli 39/2 lõikes 2 oli sätestatud:
„Conseil [du contentieux des étrangers (välismaalaste asjade halduskohus, Belgia)(11)] lahendab kohtuotsusega muid tühistamiskaebusi, mis on esitatud kas oluliste menetlusnormide rikkumise tõttu või selliste menetlusnormide rikkumise tõttu, mille rikkumine toob kaasa otsuse tühisuse, või võimupiiride ületamise või võimu kuritarvitamise tõttu.“
24. 15. detsembri 1980. aasta seaduse artiklis 58 oli sätestatud:
„Kui välismaalane, kes soovib Belgias kõrgharidust omandada või seal õppida kõrgkooliõpinguteks ettevalmistaval kursusel, esitab Belgia diplomaatilisele või konsulaaresindusele Belgia Kuningriigis kauem kui kolm kuud elamise taotluse, tuleb see luba anda, kui asjaomane isik ei ole artikli 3 esimese lõigu punktides 5–8 ette nähtud olukorras ja kui ta esitab järgmised dokumendid:
1. artikli 59 kohaselt haridusasutuse väljastatud tunnistus;
2. tõendid piisavate elatusvahendite omamise kohta;
3. arstitõend, millest nähtub, et isikul ei ole ühtegi käesoleva seaduse lisas loetletud haigust ega tervisehäiret;
4. tõend selle kohta, et isik ei ole süüdi mõistetud üldises õiguses määratletud kuritegudes või süütegudes, kui asjaomane isik on üle 21-aastane.
Kui lõike 1 [punktis 3] ja [punktis 4] ette nähtud tunnistust ei esitata, võib minister [, kelle pädevusse kuulub välismaalaste riigi territooriumile sisenemine, riigis viibimine ja seal elama asumine ning riigist väljasaatmine(12),] või tema volitatud isik asjaoludest lähtuvalt siiski välismaalasel lubada Belgias viibida ja seal õppida.
Välismaalane võib taotleda kauem kui kolm kuud Belgia Kuningriigis elamise luba artikli 9 teise lõigu alusel kuninga kehtestatud korras.“
25. 11. juuli 2021. aasta seadusega, millega muudeti 15. detsembri 1980. aasta seadust välismaalaste riiki sisenemise, riigis viibimise ja sinna elama asumise ning riigist väljasaatmise kohta üliõpilaste osas (loi du 11 juillet 2021 modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers en ce qui concerne les étudiants)(13), võeti direktiiv 2016/801 osaliselt üle pärast selle direktiivi artiklis 40 ette nähtud direktiivi ülevõtmise tähtaja möödumist.
III. Põhikohtuasja faktilised asjaolud ja eelotsuse küsimused
26. Põhikohtuasja kassaator, kes on Kameruni kodanik, esitas 6. augustil 2020 Belgia saatkonnale Yaoundés (Kamerun) 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 58 alusel üliõpilasviisa taotluse.
27. Kuna 18. septembri 2020. aasta otsusega keelduti talle viisa andmisest, taotles põhikohtuasja kassaator 28. septembril 2020 selle otsuse tühistamist Conseil du contentieux des étrangers’lt (välismaalaste asjade halduskohus), kes jättis tema nõude 23. detsembri 2020. aasta kohtuotsusega rahuldamata.
28. Selles osas otsustas Conseil du contentieux des étrangers (välismaalaste asjade halduskohus), et 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikkel 58 kohustab Belgia Kuningriiki kontrollima põhikohtuasja kassaatori soovi Belgias õppida. Lisaks leidis ta, et Belgia Kuningriik võib selle artikli 58 alusel taotletud viisa andmisest keelduda, isegi kui direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkti f ei olnud üle võetud, kuna artiklis 58 on ette nähtud ka võimalus selline viisataotlus rahuldamata jätta. Conseil du contentieux des étrangers (välismaalaste asjade halduskohus) on seisukohal, et 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikkel 58 kohustab Belgia Kuningriiki kontrollima, kas soov Belgias õppida on tegelik, ning võimaldab tal seega taotluse rahuldamata jätta, kui ilmneb, et kolmanda riigi kodanikul puudub tegelik õppimise soov.
29. Põhikohtuasja kassaator esitas 19. jaanuaril 2021 Conseil d’État’le (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) kassatsioonkaebuse.
30. Ta väidab esiteks, et Conseil du contentieux des étrangers (välismaalaste asjade halduskohus) ei saanud põhjendatult otsustada, et 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 58 kohaldamine on kooskõlas direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punktiga f, samas kui viimati nimetatud sätet ei olnud Belgia õigusesse üle võetud, ning vastupidi läbipaistvuse ja õiguskindluse kohustustele ei ole Belgia õiguses täpsustatud tõsiseid ja objektiivseid aluseid, mis võimaldaksid tuvastada, et ta viibib riigis muul eesmärgil kui need, milleks ta riiki lubamist taotles.
31. Lisaks, kui Belgia riik väidab enda kaitseks, et see direktiiv, eelkõige selle põhjendus 41, võimaldab pädevatel asutustel kontrollida taotleja õpinguteprojekti ja õppimiskavatsuse tegelikkust, nii et liikmesriigid võivad nõuda vajalikke tõendeid, et hinnata riiki lubamise taotluse selgust, siis põhikohtuasja kassaator leiab, et nimetatud direktiivi artikli 3 punktis 3 sätestatud mõiste „üliõpilane“ määratlus võimaldab üksnes veenduda, et taotleja on kõrgharidusasutusse vastu võetud, mitte aga kontrollida, kas ta soovib õppida.
32. Belgia riik väidab nimelt, et 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikkel 58, mis sätestab, et elamisluba antakse välismaalasele, kes soovib Belgias õppida, tagab direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkti f ülevõtmise, millele põhikohtuasja kassaator vastu vaidleb.
33. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on seetõttu tekkinud küsimus, kas see märge „soov õppida“ on piisav artikli 20 lõike 2 punkti f ülevõtmiseks ning kas selle direktiivi kooskõlaline tõlgendamine täidab läbipaistvuse ja õiguskindluse tagamise kohustusi. Ta märgib veel, et 15. detsembri 1980. aasta seaduse artiklis 58 ei ole määratletud nende tõendite või tõsiste ja objektiivsete aluste mõistet või isegi loetletud neid tõendeid või aluseid, mis võimaldavad tuvastada, et kolmanda riigi kodanik viibib riigis muul eesmärgil kui see, milleks ta riiki lubamist taotleb, ning soovib seega teada, kas see peaks olema riigisisestes ülevõtmise meetmetes sõnaselgelt ette nähtud.
34. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et põhikohtuasja kassaatori argument ei ole põhjendatud, kuna direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkt f võimaldab taotluse rahuldamata jätta, kui on tõendatud, et kolmanda riigi kodanik viibib riigis muul eesmärgil kui need, milleks ta riiki lubamist taotleb, mis tähendab, et liikmesriigid võivad tingimata kontrollida, kas taotlejal on tõepoolest kavatsus viibida riigis eesmärgil, mis õigustab tema taotlust. Ta leiab siiski, et selle kohta tuleb esitada küsimus Euroopa Kohtule.
35. Peale selle soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi artikli 20 lõike 2 punkti f kooskõlaline kohaldamine, järgides läbipaistvuse ja õiguskindluse põhimõtteid, nõuab ühelt poolt, et riigisiseses õiguses oleks sõnaselgelt ette nähtud, et selle taotluse võib jätta rahuldamata, kui liikmesriigil on tõendeid või tõsised ja objektiivsed alused arvata, et kolmanda riigi kodanik viibib riigis muul eesmärgil kui see, milleks ta riiki lubamist taotleb, ja teiselt poolt, et liikmesriigi õiguses peab olema täpsustatud, millised on need tõendid või tõsised ja objektiivsed alused, mis võimaldavad tõendada, et kolmanda riigi kodanik viibib riigis muul eesmärgil kui see, milleks ta riiki lubamist taotleb.
36. Teiseks väidab põhikohtuasja kassaator, et Conseil du contentieux des étrangers’i (välismaalaste asjade halduskohus) teostatava kontrolli kord rikub liidu õigusest tulenevaid nõudeid. 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 39/2 lõike 2 kohaselt on see kontroll õiguspärasuse kontroll, nii et kuigi Conseil du contentieux des étrangers (välismaalaste asjade halduskohus) võib õigusvastasust kontrollida, ei ole tal muutmispädevust. Vaidlustatud otsuse tühistamise korral on kohtuotsuse resolutsioon ja põhjendused, mis moodustavad selle otsuse vajaliku toe, vastaspoolele siiski siduvad.
37. Seetõttu leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et Euroopa Kohtult tuleb küsida, kas 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 39/2 lõige 2 vastab direktiivi 2016/801 artikli 34 lõikest 5, tõhususe põhimõttest ja harta artiklist 47 tulenevatele nõuetele, nagu väidab põhikohtuasja kassaator.
38. Neil asjaoludel otsustas Conseil d’État (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas pidades silmas [ELTL] artiklit 288, [harta] artikleid 14 ja 52, [direktiivi 2016/801] artikleid 3, 5, 7, 11, 20, 34, 35 ja 40 ning selle põhjendusi 2 ja 60 [ning] õiguskindluse ja läbipaistvuse põhimõtteid, peab liikmesriigile direktiivi artikli 20 lõike 2 punktiga f antud võimalus riigis elamise loa taotlus tagasi lükata – selleks, et kõnealune liikmesriik seda kasutada saaks – olema sõnaselgelt ette nähtud selle liikmesriigi õigusaktides? Kui see nii on, siis kas selle liikmesriigi õigusaktides tuleb täpsustada tõsised ja objektiivsed alused?
2. Kas liikmesriigil on õppimiseks esitatud viisataotluse läbivaatamisel kohustus kontrollida välismaalase tahet ja kavatsust õppida, olgugi et [direktiivi 2016/801] artiklis 3 on üliõpilane määratletud kui isik, kes on kõrgkooli vastu võetud, ning et selle direktiivi artikli 20 lõike 2 punktis f sätestatud taotluse tagasilükkamise alused on valikuvabad ega ole siduvad nagu need, mis on sätestatud kõnealuse direktiivi artikli 20 lõikes 1?
3. Kas [harta] artikkel 47, tõhususe põhimõte ja [direktiivi 2016/801] artikli 34 lõige 5 nõuavad seda, et õppimiseks riigi territooriumile lubamise taotluse tagasilükkamise otsuse vaidlustamiseks liikmesriigi õiguses ette nähtud õiguskaitsevahend annaks kohtule võimaluse asendada haldusorgani hinnang enda omaga ning muuta selle organi otsust, või piisab õiguspärasuse kontrollimisest, mis annab kohtule võimaluse tuvastada õigusvastasus ja eelkõige ilmne hindamisviga ning haldusorgani otsus tühistada?“
39. Kirjalikud seisukohad esitasid põhikohtuasja kassaator, Belgia valitsus ja komisjon. Need pooled osalesid kohtuistungil, mis toimus 11. oktoobril 2023 ning kus esitasid suulisi seisukohti ka Tšehhi, Leedu, Luksemburgi, Ungari ja Madalmaade valitsus(14).
IV. Õiguslik analüüs
40. Teen Euroopa Kohtule ettepaneku analüüsida kõigepealt teist eelotsuse küsimust tingimuste kohta, mille korral võib liikmesriik jätta direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punktis f sätestatud alusel üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotluse rahuldamata. Teiseks käsitlen selle sätte riigisisesesse õigusesse ülevõtmise korda, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus oma esimeses eelotsuse küsimuses keskendub. Lõpuks analüüsin kolmandaks selle direktiivi artikli 34 lõikes 5 ette nähtud elamisloa või üliõpilasviisa taotluse rahuldamata jätmise otsuse peale esitatud kaebuse menetlemise korda, mis on kolmanda eelotsuse küsimuse ese.
A. Liikmesriigile antud võimaluse – jätta üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotlus direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punktis f ette nähtud põhjusel rahuldamata – ulatus (teine eelotsuse küsimus)
41. Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult sisuliselt teada, kas pädev asutus peab direktiivi 2016/801 alusel esitatud üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotluse läbivaatamisel kontrollima kolmanda riigi kodaniku tahet ja kavatsust tegeleda õpingutega ning millistel tingimustel ta seda sel juhul peab tegema.
42. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei viita sõnaselgelt selle direktiivi artikli 20 lõike 2 punktis f nõutud läbivaatamisele, vaid üldisemalt „õppimiseks esitatud viisataotluse läbivaatamisele“. Põhjustel, mida ma nüüd selgitan, eeldab see säte ainult, et pädev asutus kontrollib sellise taotluse hindamiseks kolmanda riigi kodaniku kavatsust tegeleda õpingutega vastuvõtva liikmesriigi territooriumil.
43. Nimelt tuleneb direktiivi 2016/801 artiklist 5 koostoimes selle põhjendusega 30, et kolmanda riigi kodanikul on õigus üliõpilase elamisloale või üliõpilasviisale, kui pädev asutus teeb kindlaks, et taotlus vastab selle direktiivi artiklites 7 ja 11 sätestatud üld- ja eritingimustele(15).
44. Ükski nendest tingimustest, olgu need üld- või eritingimused, ei tähenda, et pädev asutus kontrolliks rangelt võttes kolmanda riigi kodaniku kavatsust ja tahet tegeleda õpingutega. Kõrgharidusasutusse vastuvõtmine õpingutes osalemiseks(16), sellega seotud õppemaksu tasumine või õppekava keele piisav oskus on objektiivsed kriteeriumid, mis võimaldavad tavaliselt kindlaks teha taotleja õppimiskavatsuse. Need sisulised järeldused ei võimalda siiski välistada olukordi, kus pädevat asutust võib tahtlikult või tahtmatult eksitada seoses kolmanda riigi kodaniku riigis viibimise eesmärgiga.
45. Direktiivi 2016/801 põhjenduses 36 on täpsustatud, et „[liikmesriikidel] peaks olema võimalik nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel riiki lubamisest keelduda“. Nagu komisjon kohtuistungil meenutas, on need alused ammendavalt loetletud selle direktiivi artiklis 20 ja liikmesriigid ei või muid aluseid lisada.
46. Direktiivi 2016/801 artikli 20 lõige 1 näeb ette alused, mille pärast liikmesriik peab riiki lubamise taotluse rahuldamata jätma. Need on kohustuslikud alused. Seevastu on selle direktiivi artikli 20 lõikes 2 ette nähtud alused, mille pärast liikmesriik võib sellise taotluse tagasi lükata. Nagu näitab tegusõna „võima“ kasutamine liidu seadusandja poolt, on need alused liikmesriigile valikuvabad.
47. Kõigist neist alustest puudutab aga ainult direktiivi artikli 20 lõike 2 punktis f nimetatud keeldumise alus otseselt taotleja riigis viibimise eesmärki(17).
48. Seega tuleb nüüd kindlaks teha, millises ulatuses on liikmesriigi pädev asutus, kellele on esitatud elamisloa või üliõpilasviisa taotlus, kohustatud kontrollima kolmanda riigi kodaniku kavatsust tegeleda õpingutega. Selleks alustan oma analüüsi direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkti f grammatilisest analüüsist, enne kui analüüsin selle õigusakti konteksti ja eesmärke, mille osaks see säte on.
1. Direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkti f grammatiline analüüs
49. Direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkt f annab liikmesriigi pädevale asutusele õiguse riiki lubamise taotlus tagasi lükata, kuna tal on „tõendeid või tõsised ja objektiivsed alused arvata, et kolmanda riigi kodanik kavatseb elada riigis muul eesmärgil kui see, milleks ta riiki sisenemiseks luba taotleb“.
50. Esiteks tuleb seda sätet tõlgendada kitsalt. Nimelt võimaldab see pädeval asutusel üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotluse tagasi lükata ja seega keelata kolmanda riigi kodaniku sisenemise vastuvõtva liikmesriigi territooriumile ja seal elamise õpingute eesmärgil, kuigi on tõendatud, et selles taotluses ei esine ühtegi direktiivi 2016/801 artikli 20 lõikes 1 nimetatud viga: see tähendab, et taotlus vastab selle direktiivi artiklites 7 ja 11 nõutud tingimustele, kui taotluse aluseks olevad dokumendid ja andmed on autentsed ja õiged ning vajaduse korral on asjaomane vastuvõttev üksus tunnustatud.
51. Direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkti f kitsas tõlgendamine on vajalik seda enam, et selles sättes ette nähtud riiki lubamise taotluse rahuldamata jätmise alus kujutab endast ka üliõpilasele selle direktiivi artikli 21 lõike 1 punkti d alusel antud loa tühistamise või pikendamata jätmise alust ning selle direktiivi artikli 31 lõike 7 punkti b alusel teisele liikmesriigile esitatud liikuvustaotluse rahuldamata jätmise alust. Neil asjaoludel võib selline alus tuua kaasa veelgi raskemaid tagajärgi mitte ainult taotleja, vaid ka tema pereliikmete suhtes(18).
52. Teiseks nähtub direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkti f sõnastusest, et sellega peetakse silmas olukorda, kus elamisloal või viisal on „muud eesmärgid“ kui need, milleks seda taotletakse. Liidu seadusandja käsitab riigis elamise eesmärki olulise tingimusena, mis on kooskõlas selle direktiiviga hõlmatud „iga käesoleva direktiiviga hõlmatud kolmanda riigi kodaniku kategooria riigis viibimise laadiga“(19).
53. Üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa puhul tuleneb riigis elamise eesmärk direktiivi 2016/801 artikli 3 punktis 3 sätestatud mõiste „üliõpilane“ määratlusest, mille kohaselt on üliõpilane „kolmanda riigi kodanik, kes on vastu võetud kõrgkooli ja lubatud liikmesriigi territooriumile, kus ta põhitegevuseks on täiskoormusega õpe kõnealuses liikmesriigis tunnustatud kõrgharidusele vastava kvalifikatsiooni […] omandamiseks […]“(20).
54. Järelikult vastupidi sellele, mida väidab põhikohtuasja kassaator, ei ole kolmanda riigi kodanik, kes on vastu võetud kõrgkooli, kuid kelle riiki lubamise taotluse vaatab pädev asutus läbi, „üliõpilane“ selle direktiivi artikli 3 punkti 3 tähenduses.
55. Nimelt tuleneb sellest määratlusest, eelkõige sidesõna „ja“ kasutamisest, et „üliõpilase“ staatus eeldab, et täidetud on kaks kumulatiivset tingimust, nimelt esimesena, et kolmanda riigi kodanik võetakse vastu kõrgharidusasutusse, ja teisena, et ta lubatakse vastuvõtva liikmesriigi territooriumile, et tegeleda oma põhitegevusena ja täiskoormusega õpingutega kõrgkoolis, kus ta on seaduslikult registreeritud. Nagu Belgia valitsus kohtuistungil rõhutas, on see eesmärk väljendatud ka direktiivi 2016/801 artikli 11 lõike 1 punktis a, mis nõuab, et kolmanda riigi kodanik on vastu võetud kõrgharidusasutusse „õpingutes osalemiseks“. Seda määratlust arvestades näib mulle, et liikmesriigi pädev asutus võib seega üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotluse selle direktiivi artikli 20 lõike 2 punkti f alusel tagasi lükata, kui ta tuvastab, et kolmanda riigi kodaniku viibimisel on muu eesmärk.
56. Selline olukord võib tuleneda tahtmatust veast. Nii võib see olla juhul, kui pädev asutus tuvastab, et kolmanda riigi kodanik kavatseb tegeleda majandustegevusega, mis ei võimalda tal seda teha „väljaspool õppeaega“ – kui kasutada selle direktiivi artikli 24 sõnastust(21) –, mistõttu jääb tema riigis viibimine ilma selle peamisest esemest ja eesmärgist.
57. Selline olukord võib tuleneda ka menetluse tahtlikust kuritarvitamise katsest. Sellisel juhul eksitatakse pädevat asutust vastuvõtva üksuse või kolmanda riigi kodaniku ebaseadusliku või pettuse kavatsusega riigis viibimise tegeliku eesmärgi suhtes(22). Viimane võib seega esitada üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotluse ainsa eesmärgiga kuritarvitada liidu õigusega välismaa üliõpilastele antud soodustusi, kasutada üliõpilase staatusega seotud õigusi ja soodustusi(23), vältida riiki sisenemise ja seal elamise tingimusi, mida talle muidu kohaldataks, või jääda liikmesriiki. Direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkti f eesmärk on seega vältida olukordi, kus on tuvastatud, et üliõpilase riigis elamise õigust või üliõpilasviisat ei kasutata selle ette nähtud eesmärgil, jättes liikmesriikidele vahendid niisuguse kasutuse avastamiseks, sarnaselt meetmetega, mida nad võivad võtta oma saatkondades või konsulaatides, et tuvastada ja ära hoida perekonna taasühinemise õiguse kuritarvitamist näiteks fiktiivabieludega(24).
58. Direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkti f sellist tõlgendust kinnitab selle direktiivi põhjendus 41, milles on märgitud, et „[r]iiki lubamise taotluse põhjuseid käsitlevate kahtluste korral peaks liikmesriik saama teha kohaseid kontrolle või nõudma tõendeid, et hinnata iga üksikjuhtumi puhul taotleja kavandatava […] õpingu […] või haridusprojektis osalemise […] eesmärki ning võidelda [selles] direktiivis sätestatud menetluse kuri- ja väärtarvitamise vastu“(25).
59. Kolmandaks võimaldab tingiva kõneviisi („séjournerait“ (kavatseb elada)) kasutamine direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punktis f täpsustada hinnangu laadi, mille peab pädev asutus andma. Tegemist on ex ante hindamisega, kuna see asutus peab hüpoteetilises kontekstis kindlaks tegema taotleja kavatsused riigis viibimise eseme ja eesmärgi suhtes(26).
60. See hinnang erineb seega hinnangust, mille peab nimetatud asutus andma direktiivi 2016/801 artikli 21 lõike 1 punkti d kohaselt. Nimetatud sätte kohaselt peab ta varem antud loa tühistama või selle pikendamisest keelduma, kui ta teeb kindlaks, et „kolmanda riigi kodanik elab riigis muul eesmärgil kui see, milleks talle elamisluba anti“(27). Sellisel juhul on objektiivsed asjaolud, nagu see, et see kodanik ei alustanud asjaomaseid õpinguid, peatas need või on need pooleli jätnud, või ka asjaolu, et ta tegeleb kutsetegevusega, mis ületab maksimaalset lubatud töötundide arvu, et ta elab õppekohast kaugel või isegi mõne teise liikmesriigi territooriumil väljaspool tema liikumisõigusi liidus, sisulised asjaolud, mis võimaldavad hõlpsamini kindlaks teha selle kodaniku riigis viibimise eseme ja eesmärgi ning eelkõige menetluse kuritarvitamise juhtumid. Neid asjaolusid on raskem tuvastada, kui taotlus on esitatud siis, kui kolmanda riigi kodanik elab veel väljaspool asjaomase liikmesriigi territooriumi.
61. Kuna direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punktis f sellekohased sätted puuduvad, on tõendid vabad. Liidu seadusandja ei kehtesta ühtegi konkreetset vorminõuet, vaid selle direktiivi põhjenduses 41 on märgitud, et liikmesriikidel peaks olema võimalik teha „kohaseid kontrolle“ ja nõuda „[vajalikke] tõendeid“(28), et hinnata iga üksikjuhtumi puhul kolmanda riigi kodaniku kavandatud õpinguid või koolitust ning ka kuritarvitamise või pettuse ohtu. Lisaks tuleneb selle artikli sõnastusest, et alused, millele pädev asutus tugineb, peavad olema „objektiivsed ja tõsised“(29), mis tähendab, et pädeval asutusel on taotluse rahuldamata jätmist õigustavad üksikasjalikud ja kindlad alused.
62. Nende tekstiliste viidete põhjal esitan kaks märkust.
63. Esimene puudutab tõendamiskoormist. Minu arvates ei piisa sellest, kui pädev asutus seab kahtluse alla üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotluse eseme ja eesmärgi. Mulle näib vastupidi vajalik, et ta veenduks, et riigis viibimise ese ega eesmärk ei ole õpingud selles taotluses nimetatud kõrgharidusasutuses. Nimetatud hinnang peab põhinema nii objektiivsete kui ka subjektiivsete tõendite kogumil ja võib nõuda kõigi asjaomaste osalejate koostööd nii taotleja, diplomaatiliste esinduste, saatkondade või konsulaatidega (olenevalt asjaomaste liikmesriigi asutuste korraldusest) kui ka kõrgharidusasutuste või isegi sisserände eest vastutavate teenistustega. Kolmanda riigi kodaniku kavatsus on subjektiivne element, mis tavaliselt määratakse kindlaks selliste objektiivsete kriteeriumide alusel nagu tema registreerimine kõrgharidusasutuses, tasutud õppekulud, vastuvõtva liikmesriigi keele oskus ning tema eelneva liidu liikmesriigis viibimise seaduslikkus. Mõned liikmesriigid võivad sellega seoses pöörata erilist tähelepanu taotleja õpinguteprojekti selgusele. Prantsusmaal peab Egiptuse kodanike esitatud taotlustele olema lisatud põhjendatud projekt, mis on „sidus ja võimaluse korral jätkuks eelnevale haridusteele“(30). Belgias, nagu nähtub põhikohtuasja kassaatori seisukohtadele lisatud dokumentidest, nagu ka kohtuistungil Belgia valitsuse esitatud teabest, sisaldab Kamerunis konsulaarasutustele esitatud riiki lubamise taotlus küsimustikku ja sellega kaasneb vestlus, mis peab võimaldama kolmanda riigi kodanikul tõendada, et tal on tegelik kavatsus elada Belgias üliõpilasena(31). Sellistel juhtudel hinnatakse õpinguteprojekti ühtsust, lähtudes oskustest, mille on kolmanda riigi kodanik omandanud eelkõige oma haridustee kaudu, ning tema püüdlustest ja tööalastest ambitsioonidest. Sellel kodanikul on ka võimalus selgitada või kaitsta oma õpingute- või koolitusprojekti vestlusel kutsenõustajaga.
64. Kohtuistungil pöörati erilist tähelepanu sellele, kas menetluse kuritarvitamise avastamisel ja ennetamisel on asjakohane võtta arvesse kolmanda riigi kodaniku õpinguteprojekti selgust. Kuigi liidu seadusandja viitas sõnaselgelt sellele asjaolule direktiivi 2004/114 põhjenduses 15, ei korranud ta seda direktiivi 2016/801 põhjenduses 41, eelistades üldisemat sõnastust, mis keskendub kolmanda riigi kodaniku kavandatud „teadustegevusele, õpingule“. Minu arvates ei takista miski pädeval asutusel selle kodaniku projekti selgust arvesse võtta, kuid seda siiski tingimusel, et seda hindavad kvalifitseeritud töötajad ettevaatlikult ja koostöös selle kodanikuga. Samuti on minu arvates oluline võtta arvesse olukordi, kus kolmanda riigi kodanik sai läbida mittetraditsioonilise haridustee või kavandab ümberõpet. Õpinguteprojekti selgus on seega asjaolu, mida pädev asutus võib arvesse võtta, kuid mille kaal varieerub sõltuvalt iga konkreetse juhtumi asjaoludest.
65. Käesoleval juhul nähtub põhikohtuasja kassaatori seisukohtadele lisatud dokumentidest, et Belgia konsulaarasutused omistasid sellele suurt tähtsust. Nimelt, lähtudes vastustest, mille kassaator esitas oma riiki lubamise taotlusele lisatud küsimustikule, ja pärast vestlust kutsenõustajaga, leidsid need ametiasutused, et tema õpinguteprojektis esines „ilmselgeid vastuolusid“ nii tema haridustee kui ka tema kutsealase projekti seisukohast. Nad otsustasid jätta taotluse rahuldamata põhjusel, et sellega üritatakse üliõpilasviisa andmise menetlust kuritarvitada rände eesmärgil(32). Piirdun siinkohal täpsustusega, et liikmesriik võib minu arvates jätta riiki lubamise taotluse rahuldamata põhjusel, et kolmanda riigi kodaniku õpinguteprojekt on vastuoluline, üksnes tingimusel, et ta esiteks võimaldab taotlejal esitada ja põhjendada seda projekti kvalifitseeritud töötajate ees, ning teiseks, et need vastuolud tunduvad olevat ilmsed.
66. Teine märkus, mida ma soovin teha, puudutab direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkti f liikmesriigi õiguskorda ülevõtmist. Miski ei nõua liikmesriigilt, et ta loetleks oma ülevõtmisseaduses põhjused, mis võivad tõendada, et kolmanda riigi kodanik viibib riigis muul eesmärgil kui see, milleks ta riiki lubamist taotleb. Need põhjendused sõltuvad igale üksikjuhtumile antavast hinnangust ja selline loetelu võib pädeva ametiasutuse kaalutlusruumist ilma jätta. Seevastu peab see asutus vastavalt kõnealuse direktiivi artikli 34 lõikele 4 teatama kirjalikult taotluse tagasilükkamise põhjuse, võimaldades seega kolmanda riigi kodanikul esitada kaebuse raames, mille ta võib selle artikli lõike 5 alusel esitada, kõik asjaolud, mis tõendavad tema õpinguteprojekti tegelikkust või selgust.
67. Selle tekstipõhise analüüsi kokkuvõtteks leian, et liikmesriigi pädev asutus võib üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotluse direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkti f alusel rahuldamata jätta üksnes siis, kui ta taotluse individuaalse hindamise tulemusel ning mõjuvate ja objektiivsete tõendite või põhjenduste alusel tuvastab, et kolmanda riigi kodaniku riigis viibimise ese ega peamine eesmärk ei ole tegeleda põhitegevusena täiskoormusega õpingutega, mille tulemusel saadakse selles riigis tunnustatud kõrgharidusele vastav kvalifikatsioon. Selle hindamise raames ei takista miski pädeval asutusel võtta arvesse õpinguteprojekti selgust.
68. Seda tõlgendust toetab direktiivi 2016/801 süstemaatiline ja teleoloogiline analüüs.
2. Direktiivi 2016/801 süstemaatiline ja teleoloogiline analüüs
69. Mis puudutab esiteks direktiivi 2016/801 süstemaatilist analüüsi, siis selline tõlgendus võimaldab minu arvates tagada proportsionaalsuse põhimõtte ja asjaomase isiku põhiõiguste järgimise.
70. Nimelt tuleneb selle direktiivi põhjendusest 61, et riiki lubamise taotluse rahuldamata jätmise otsuses tuleb järgida selle isiku põhiõigusi, mis on tagatud hartaga ja mille hulka kuulub õigus haridusele.
71. Lisaks on nimetatud direktiivi artikli 20 lõikes 4 sätestatud, et „taotluse tagasilükkamise otsuses [võetakse] arvesse juhtumi konkreetseid asjaolusid ning austatakse proportsionaalsuse põhimõtet“. See tähendab, et pädev asutus vaatab enne taotluse kohta otsuse tegemist taotluse individuaalselt läbi, mille raames ta peab ammendavalt hindama tema käsutuses olevaid nii objektiivseid kui ka subjektiivseid asjaolusid ning võtma tasakaalustatult ja mõistlikult arvesse kõiki kaalul olevaid huve(33).
72. Proportsionaalsuse põhimõte on liidu õiguse üldpõhimõte, mida liikmesriigid peavad selle õiguse rakendamisel järgima(34). Seega, kuigi pettusevastane võitlus on legitiimne eesmärk, mis õigustab kontrollimist ja vajaduse korral taotluse rahuldamata jätmist, tuletan meelde, et niisugusel juhul nagu käesolevas asjas vastab kolmanda riigi kodanik direktiivi 2016/801 artiklites 7 ja 11 nõutud nii üld- kui ka eritingimustele. See tähendab, et ta on kõrgharidusasutusse vastu võetud ja ta esitas vajaduse korral tõendid õppemaksu tasumise kohta. Sellel kodanikul on seega oht, et tema üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotlus jäetakse rahuldamata ja seega võetakse temalt võimalus tegeleda õpingutega kõrgkoolis, kus ta on registreeritud. Neil asjaoludel ja välja arvatud olukordades, kus tegemist on ilmselge õiguste kuritarvitamisega, on minu arvates oluline, et pädev asutus hindaks igal üksikjuhul eraldi, kas taotluse rahuldamata jätmine ei ole ebaproportsionaalne ega riku teatavaid hartaga tagatud põhiõigusi.
73. Teiseks, mis puudutab direktiivi 2016/801 teleoloogilist analüüsi, siis otsus, millega liikmesriigi pädev asutus jätab õpingute eesmärgil riiki lubamise taotluse rahuldamata põhjusel, et kolmanda riigi kodanik ei ela riigi territooriumil, et tegeleda põhitegevusena täiskoormusega õpingutega, mille tulemusel saadakse selles riigis tunnustatud kõrgharidusele vastav kvalifikatsioon, aitab kaasa selle direktiivi eesmärkide saavutamisele.
74. Kõigepealt on direktiivi 2016/801 eesmärk määrata kindlaks mitme kolmandate riikide kodanike kategooria nii vastuvõtva liikmesriigi territooriumile kui ka teiste liikmesriikide territooriumile sisenemise ja seal elamise tingimused, kusjuures need tingimused määratakse kindlaks iga kategooria kodanike konkreetse riigis elamise laadi alusel.
75. Mis puudutab õpingute eesmärgil riigis elamist, siis on direktiivi 2016/801 eesmärk edendada Euroopat maailma tipptasemel õppekeskusena, parandades ja lihtsustades „neil eesmärkidel liitu tulla soovivate isikute suhtes kohaldatavaid riiki sisenemise ja seal elamise tingimusi“(35). Lisaks nähtub selle direktiivi põhjendustest 15 ja 44, et direktiivi eesmärk on hõlbustada üliõpilaste liikuvust liidus, et muuta Euroopa kõrgharidus atraktiivseks ja konkurentsivõimeliseks. Selleks on direktiivi eesmärk vastavalt selle põhjendustele 44 ja 48 kehtestada „spetsiaalne“ üliõpilaste „ELi-sisese liikuvuse süsteem“, mis sisaldab autonoomseid õpingute eesmärgil muudesse liikmesriikidesse kui vastuvõttev liikmesriik sisenemise ja seal elamise eeskirju. Vastuvõtva liikmesriigi väljastatud elamisluba annab seega kolmandate riikide kodanikele õiguse siseneda teise liikmesriigi territooriumile ja seal elada, et sooritada seal osa oma õpingutest, maksimaalselt 360 päevaks kooskõlas liikumist reguleerivate sätetega sama direktiivi artikli 31 alusel.
76. Seejärel tuleb märkida, et direktiivi 2016/801 eesmärk on vastavalt selle artiklile 1 sätestada õpingute eesmärgil nii vastuvõtva liikmesriigi territooriumil kui ka teiste liikmesriikide territooriumil viibivate kolmandate riikide kodanike õigused. Direktiivi põhjendusest 54 nähtub, et direktiivi eesmärk on lähendada nende kodanike õigusi asjaomase liikmesriigi kodanike õigustele, nii et elamisluba võimaldab õppijale võrdset kohtlemist direktiivi artikli 22 lõikes 3 ette nähtud tingimustel.
77. Otsus, millega pädev asutus jätab õpingute eesmärgil riiki lubamise taotluse rahuldamata põhjendusel, et kolmanda riigi kodanik ei ela liikmesriigi territooriumil eesmärgiga tegeleda põhitegevusena täiskoormusega õpingutega, mille tulemusel saadakse selles riigis tunnustatud kõrgharidusele vastav kvalifikatsioon, võimaldab vältida olukordi, kus kolmanda riigi kodanikul on riiki sisenemise ja seal elamise lihtsustatud tingimused ning talle antakse üliõpilase staatus ja sellest staatusest tulenevad ulatuslikud õigused ilma õiguspärase põhjuseta. Taoline otsus võimaldab seega ka tagada direktiivi 2016/801 aluseks olevate eri kategooriatesse kuuluvate kolmandate riikide kodanike riiki sisenemise ja seal elamise tingimuste eripära ning vältida seda, et teatavatele kolmandate riikide kodanikele jäetakse nende suhtes muidu kohaldatavad elamisloa väljastamise tingimused kohaldamata.
78. Lõpuks, arvestades üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisaga seotud ulatuslikke õigusi, peaks selle direktiivi artikli 20 lõike 2 punkt f võimaldama liikmesriikidel tõhusalt võidelda pettuse või õiguste kuritarvitamise vastu, andes neile võimaluse riiki lubamisest keelduda, kui on kindlaks tehtud, et taotleja taotleb seda ebaseaduslikult või pettusega. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa keegi nõuda pettuse teel omandatud õiguste omandamist või säilitamist olenemata asjaolust, kas pettuse on toime pannud selle õiguse saaja või kas viimane on pettusest teadlik(36).
79. Kõiki neid kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada, et direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkti f tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi pädev asutus võib jätta üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotluse rahuldamata ainult siis, kui tal on tõendeid või tõsised ja objektiivsed alused arvata, et kolmanda riigi kodaniku liikmesriigi territooriumil viibimise peamine ese ja peamine eesmärk ei ole tegeleda täiskoormusega õpingutega, mille tulemusel saadakse selles riigis tunnustatud kõrgharidusele vastav kvalifikatsioon. Sellise taotluse rahuldamata jätmise otsusele peab eelnema taotluse individuaalne hindamine, mille raames tuleb hinnata kolmanda riigi kodaniku kavatsust tegeleda õpingutega riigi territooriumil nii objektiivsete kui ka subjektiivsete asjaolude alusel, mille hulka võib kuuluda tema õpinguteprojekti selgus.
B. Direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkti f riigisisesesse õigusesse ülevõtmise kord (esimene eelotsuse küsimus)
80. Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult sisuliselt küsida, kas ELTL artiklit 288, harta artikleid 14 ja 52, direktiivi 2016/801 artikleid 3, 5, 7, 11, 20, 34, 35 ja 40 ning põhjendusi 2 ja 60 ning õiguskindluse ja läbipaistvuse põhimõtteid arvestades on liikmesriik, kes kavatseb üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotluse artikli 20 lõike 2 punktis f sätestatud alusel rahuldamata jätta, kohustatud oma riigisiseses õiguses sõnaselgelt ette nägema sellise võimaluse ja sel juhul alused, mis võimaldavad tal tõendada, et kolmanda riigi kodanik viibib riigis muudel eesmärkidel kui need, milleks ta riiki lubamist taotleb.
81. Nimetatud küsimus tekib seetõttu, et vastupidi kehtivatele Belgia õigusnormidele, millega on direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkt f formaalselt üle võetud, nähes ette, et minister, kes on pädev välismaalaste riiki sisenemise, riigis viibimise, riigis elama asumise või riigist väljasaatmise alal, võib taotluse rahuldamata jätta, kui „kui tal on tõendeid või tõsised ja objektiivsed alused arvata, et riigis viibimine teenib muud eesmärki kui õpingud“, ei olnud see põhikohtuasja asjaolude suhtes kohaldatavate õigusnormide puhul nii(37).
82. Alustan oma analüüsi, täpsustades, et direktiivi 2016/801 artikli 20 lõikes 2 ette nähtud taotluste rahuldamata jätmise alused on liikmesriikidele valikuvabad. See direktiiv nõuab seega üksnes teatavat ühtlustamist direktiivi kohaldamisalasse kuuluvate kolmandate riikide kodanike kategooriate riiki sisenemise ja seal elamise tingimustes, kuna selle sätte ülevõtmine liikmesriigi õiguskorda on jäetud iga liikmesriigi otsustada. Liikmesriigid võivad iseseisvalt otsustada, kas võtta need üle poliitilistel, õiguslikel, majanduslikel või sotsiaalsetel kaalutlustel. Seega näib, et mõnes liikmesriigis, kus on üliõpilasviisa menetluse kuritarvitamise oht kõige suurem, kontrollitakse põhjalikumalt taotlusi, mille on esitanud teatavate kolmandate riikide kodanikud või mis on seotud õpingutega konkreetsetes kõrgkoolides(38).
83. Seevastu asjaolu, et direktiivi 2016/801 artikli 20 lõige 2 on valikuvaba säte, ei tähenda siiski, et liikmesriikidel oleks täielik vabadus selle rakendamisel oma soovi järgi keelata selle sätte kohaldamisalasse kuuluvatel kolmandate riikide kodanikel riigis elada.
84. Esiteks peavad liikmesriigid oma pädevuse teostamisel järgima liidu õiguse üldpõhimõtteid, mille hulka kuulub ka õiguskindluse põhimõte(39). Euroopa Kohus on hiljuti meelde tuletanud, et liidu õigusnormide liikmesriikide õigusesse ülevõtmine nõuab nende rakendamist sätetega, millel on õiguskindluse nõude täitmiseks vajalik konkreetsus, täpsus ja selgus(40). Selle põhimõtte eesmärk on tagada liidu õigusest tulenevate olukordade ja õigussuhete ettenähtavus ning see nõuab, et kõik õiguslikke tagajärgi tekitavad haldusasutuse aktid oleksid selged ja täpsed, et huvitatud isikutel oleks võimalik selgelt teada oma õigusi ja kohustusi ning toimida neile vastavalt. See nõue kehtib eelkõige siis, kui asjaomane akt võib huvitatud isikutele kaasa tuua ebasoodsaid tagajärgi(41).
85. Mis täpsemalt direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkti f puutub, siis kui selgub, et liikmesriik seda põhimõtet ei järgi, ei saa selle riigi pädev asutus üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotluse rahuldamata jätmiseks sellele sättele tugineda.
86. Teiseks tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et liikmesriikide kaalutlusruumi tuleb kasutada liidu seadusandja kehtestatud sõnastust järgides, mis ei kahjusta direktiivi 2016/801 eesmärki ega selle soovitavat toimet(42).
87. Direktiivi 2016/801 vastuvõtmisega soovis liidu seadusandja kõrvaldada varem direktiiviga 2004/114 kehtestatud korra puudused ja seda täiustada, et „tagada suurem läbipaistvus ja õiguskindlus […] liitu saabuvate kolmandate riikide kodanike eri kategooriate jaoks“, nagu ta direktiivi 2016/801 põhjenduses 2 sõnaselgelt märgib(43). Direktiivi artikkel 35 „Läbipaistvus ja teabele juurdepääs“ kohustab liikmesriike edastama taotlejatele teavet riiki sisenemise ja seal elamise tingimuste, sealhulgas kõnealuse direktiiviga hõlmatud õiguste, kohustuste ja menetluslike tagatiste kohta. Selles kontekstis on minu arvates oluline, et kolmanda riigi kodanikule, kes taotleb üliõpilase elamisluba või üliõpilasviisat, kes vastab sobivustingimustele, teatatakse, et see taotlus, olgu see siis esitatud heauskselt või pahauskselt, võidakse jätta rahuldamata, kui tema riigis viibimise eesmärk on muu.
88. Järelikult nõuavad nii õiguskindluse põhimõte kui ka läbipaistvuse põhimõte, et liikmesriik, kes soovib tugineda direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punktile f, näeks selges, täpses ja ettenähtavas õiguslikus raamistikus sõnaselgelt ette, et tal on õigus jätta riiki lubamise taotlus rahuldamata põhjusel, et tal on tõendeid või tõsised ja objektiivsed alused arvata, et kolmanda riigi kodanik viibib riigis muul eesmärgil kui need, milleks ta riiki lubamist taotleb.
89. Seevastu käesoleva ettepaneku punktis 66 esitatud põhjustel ei kohusta selle artikli ülevõtmine liikmesriiki neid põhjendusi loetlema.
90. Nüüd tuleb analüüsida, kas direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkt f oli põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal kehtinud redaktsiooni üle võetud.
91. Belgia valitsus möönis kohtuistungil, et seda sätet ei ole sõnaselgelt üle võetud. Ta rõhutas sellega seoses oma kirjalikes seisukohtades, et 15. detsembri 1980. aasta seaduse artiklit 58 võib pidada olemasolevaks riigisiseseks sätteks, mis tagab liidu õiguse piisava ülevõtmise liikmesriigi õigusesse(44). Samuti on selge, et see tekst ei sisaldanud ühtegi viidet direktiivile 2016/801 ja sellele ei olnud sellist viidet lisatud, mis on vastuolus selle direktiivi artikli 40 lõike 1 teise lõigu sätetega.
92. 15. detsembri 1980. aasta seaduse artiklis 58 on sätestatud, et „[k]ui välismaalane, kes soovib Belgias kõrgharidust omandada või seal õppida kõrgkooliõpinguteks ettevalmistaval kursusel, esitab Belgia diplomaatilisele või konsulaaresindusele Belgia Kuningriigis kauem kui kolm kuud elamise taotluse“(45), tuleb see luba anda, kui kolmanda riigi kodanik ei ole üheski artikli 3 esimese lõigu punktides 5–8 ette nähtud olukorras ja kui ta esitab haridusasutuse väljastatud tõendi, tõendid selle kohta, et tal on piisavad elatusvahendid, arstitõendi ja tõendi selle kohta, et ta ei ole süüdi mõistetud üldises õiguses määratletud kuritegudes või süütegudes.
93. Sellest artiklist nähtub üheselt, et elamisloa andmisest võib keelduda, kui kolmanda riigi kodanik ei vasta teatavatele taotluse vastuvõetavuse üld- ja eritingimustele, mis on sätestatud direktiivi 2016/801 artiklites 7 ja 11.
94. Siiski ei näe 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikkel 58 sõnaselgelt ette, et üliõpilasviisa andmisest võib keelduda, kui tõendid või tõsised ja objektiivsed alused lubavad arvata, et kolmanda riigi kodaniku riigis viibimise eesmärk on muu kui Belgias õppimine. Selles riigisiseses õigusnormis sätestatud asjaolu, et taotluse esitab välismaalane, kes „soovib Belgias kõrgharidust omandada“, tõlgendab Conseil du contentieux des étrangers (välismaalaste asjade halduskohus) nii, et see eeldab kolmanda riigi kodaniku soovi õppida kõrghariduse omandamiseks. Tegemist on taotluse koostisosaga, nii et Belgia riigil on õigus jätta taotlus rahuldamata, kui ilmneb, et kodanikul sellist kavatsust ei ole. Leian aga, et sellist asjaolu ei saa mõista nii, et see viitab direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punktis f ette nähtud riiki lubamise taotluse rahuldamata jätmise alusele ning seda ei saa tõlgendada nii, et see tagab selle sätte ülevõtmise kooskõlas eespool viidatud selguse, täpsuse ja ettenähtavuse nõuetega.
95. Seetõttu leian, et 15. detsembri 1980. aasta seaduse põhikohtuasjas kohaldatava redaktsiooni artikliga 58 ei ole tagatud direktiivi 2016/801 artikli 20 lõike 2 punkti f ülevõtmine tingimustel, mis järgivad õiguskindluse ja läbipaistvuse põhimõtteid.
C. Üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotluse rahuldamata jätmise otsuse peale esitatud kaebuse menetlemise kord (kolmas eelotsuse küsimus)
96. Kolmanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2016/801 artikli 34 lõiget 5 koostoimes harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et see nõuab, et liikmesriigid annaksid haldus- või õigusasutusele, kellele on esitatud kaebus otsuse peale, millega jäeti elamisloa või viisa taotlus rahuldamata, õiguse seda otsust muuta ja asendada selle teinud pädeva asutuse hinnang enda omaga(46).
97. Direktiivi 2016/801 artikli 34 lõike 5 esimene lause annab taotlejatele sõnaselgelt võimaluse asjaomases liikmesriigis riiki lubamise taotluse rahuldamata jätmise otsus vaidlustada „vastavalt liikmesriigi õigusele“. See direktiiv ei sisalda siiski ühtegi sätet, mis käsitleks ühelt poolt sellise kaebuse ulatust ja korda, eelkõige kaebuse esitamise ja otsuse tegemise tähtaegu ning selleks haldus- või õigusasutuse volitusi, kelle poole on pöördutud, ning teiselt poolt pädeva asutuse tehtud otsuse tühistamise tagajärgi, eelkõige küsimust, milline on talle uue otsuse tegemiseks antud tähtaeg. Liikmesriikidel on seega ulatuslik kaalutlusruum. Liidu seadusandja täpsustab üksnes selle direktiivi artikli 34 lõike 5 teises lauses, et asjaomase liikmesriigi pädevad asutused peavad kirjalikus teates märkima õigus- või haldusasutuse, kellele võib kaebuse esitada, ja tähtaja, mille jooksul tuleb kaebus esitada.
98. Euroopa Kohus tõlgendas direktiivi 2016/801 artikli 34 lõike 5 esimese lause ulatust 10. märtsi 2021. aasta kohtuotsuses Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N.(47), mis puudutas Poola konsulaarasutuse keeldumist kolmanda riigi kodanikule üliõpilasviisa andmisest. Euroopa Kohus tõdes, et kooskõlas menetlusautonoomia põhimõttega on liidu seadusandja jätnud selle direktiivi kohaldamisalasse kuuluvate pikaajaliste viisade taotlejatele võimaldatavate õiguskaitsevahendite laadi ja konkreetse korra liikmesriikide otsustada. Seega võivad liikmesriigid anda haldus- või õigusasutusele, kelle poole on pöördutud, tühistamis- või muutmispädevuse. Sellega seoses näitab erinevate riigisiseste õigusnormide võrdlev analüüs, et liikmesriigid on vastavalt oma õiguslikele traditsioonidele võtnud kasutusele väga erinevad menetluslikud lahendused(48).
99. Euroopa Kohus on oma väljakujunenud praktika kohaselt siiski meenutanud, et direktiivi 2016/801 artikli 34 lõikes 5 ette nähtud kaebemenetluse tunnused tuleb kindlaks määrata kooskõlas esiteks harta artikliga 47, mis paneb liikmesriikidele kohustuse tagada liidu õiguskorrast tulenevate individuaalsete õiguste tõhus kohtulik kaitse(49), ja teiseks võrdväärsuse põhimõtte (menetluskord ei tohi olla ebasoodsam kui liikmesriigi õigusega reguleeritavate sarnaste olukordade puhul) ja tõhususe põhimõttega (menetluskord ei tohi muuta liidu õigusega antud õiguste kasutamist ülemäära raskeks või praktiliselt võimatuks)(50).
100. Põhikohtuasjas tekib ainult küsimus harta artikli 47 ja tõhususe põhimõtte järgimisest.
101. Käesoleva kohtuasjaga seoses tuleb rõhutada kolme aspekti.
102. Esimene aspekt puudutab kaebeõiguse olemasolu. Eelotsusetaotlusest nähtub, et Belgia õigusnormid näevad ette õiguse esitada kaebus otsuste peale, millega jäetakse üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotlus rahuldamata. See õigus esitada kaebus Conseil du contentieux des étrangers’ile (välismaalaste asjade halduskohus), kes on 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 39/1 lõike 1 kohaselt halduskohus, kes on ainsana pädev menetlema kaebusi, mis on esitatud välismaalaste riiki sisenemist, riigis viibimist, riiki elama asumist ja riigist väljasaatmist reguleerivate seaduste alusel tehtud üksikotsuste peale.
103. Teine aspekt puudutab kaebust menetleva haldus- või õigusasutuse volituste ulatust. Eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustab sellega seoses, et selle seaduse artikli 39/2 lõike 2 kohaselt on Conseil du contentieux des étrangers (välismaalaste asjade halduskohus) pädev tühistama otsust, millega jäetakse üliõpilasviisa taotlus rahuldamata. Siiski ei ole selles märgitud, mil määral peab pädev asutus seda kohtuotsust järgima.
104. Kolmas aspekt puudutab lahendi tegemise tähtaegu. Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus ei viita oma eelotsusetaotluses nendele tähtaegadele, ilmneb Euroopa Kohtu praktikat arvestades siiski, et neil tähtaegadel on eriline tähtsus, kui kaebust menetleva haldus- või õigusasutuse pädevus piirdub ainult tühistamispädevusega, nagu see on Belgias(51). Täpsustan seega, et 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 39/82 lõigete 1 ja 4 kohaselt on Conseil du contentieux des étrangers’il (välismaalaste asjade halduskohus) õigus määrata selle otsuse täitmise peatamine, mille peale kaebus esitatakse, ja ta teeb selleks sellise taotluse kohta otsuse 30 päeva jooksul(52). Kui otsustatakse täitmine peatada, tehakse tühistamishagi kohta otsus nelja kuu jooksul alates otsuse kuulutamisest.
105. Alustan oma analüüsi sellega, et kontrollin harta artiklis 47 nõutud tõhusa õiguskaitsevahendi tagamise tingimust.
106. 25. juuli 2018. aasta kohtuotsuses Alheto(53), 29. juuli 2019. aasta kohtuotsuses Torubarov(54) ja 19. märtsi 2020. aasta kohtuotsuses Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal(55), mis käsitlevad rahvusvahelise kaitse andmise kohta tehtud otsuste õiguspärasuse hindamist, on nimelt tehtud kasulikke täpsustusi riigisiseste õigusnormide kohta, mis annavad pädevale haldus- või õigusasutusele üksnes tühistamispädevuse, välistades muutmispädevuse.
107. Taolised õigusnormid ei riku iseenesest tõhusa kohtuliku kaitse nõuet. Seevastu leiab Euroopa Kohus, et iga liikmesriik peab kohandama oma riigisisest õigust nii, et pärast algse otsuse tühistamist ja juhul, kui asi saadetakse tagasi pädevale asutusele, teeks viimane esiteks lühikese aja jooksul uue otsuse, ja teiseks, et see otsus on kooskõlas kohtu tühistamisotsuses sisalduva hinnanguga(56). Euroopa Kohus tugineb oma arutluskäigus kolmele peamisele kaalutlusele: vajadus tagada rahvusvahelise kaitse taotluste võimalikult kiire menetlemine, soov tagada kaebeõiguse olemasolu käsitlevate sätete kasulik mõju ning lõpuks vajadus tagada tõhus õiguskaitsevahend vastavalt harta artiklile 47.
108. Muudel põhjustel kui need, mis on seotud rahvusvahelise kaitse andmise otsuse vastuvõtmisega, tuleb elamisloa või üliõpilasviisa andmise otsus vastu võtta võimalikult kiiresti, nii et kolmanda riigi kodanikul oleks võimalik alustada õppeaastat kõrgkoolis, kus ta on seaduslikult registreeritud ja kus ta on tasunud õppemaksu.
109. Juba direktiivi 2004/114 raames rõhutas liidu seadusandja, et mis tahes otsus üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotluse kohta tuleb teha „aja jooksul, mis ei takista asjakohaste õpingute sooritamist ja jätab samas pädevatele ametiasutustele piisavalt aega taotluse menetlemiseks“(57).
110. Direktiivi 2016/801 vastuvõtmise eesmärk oli parandada ja hõlbustada nende kolmandate riikide kodanike riiki sisenemise ja seal elamise tingimusi, kes soovivad tulla Euroopasse õppima, tagada riiki lubamise menetluse kiirus ja tugevdada nende menetlusõigusi(58). Need eesmärgid nõuavad, et kolmanda riigi kodanikule, kes vastab üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa saamiseks nõutavatele sisulistele tingimustele, peab olema võimalik anda see elamisluba või viisa tähtaja jooksul, mis võimaldab tal kasutada selle staatusega seotud õigusi ja hüvesid.
111. Nii tuleneb direktiivi 2016/801 artikli 34 lõikest 1, et pädevad asutused peavad otsuse vastu võtma niipea kui võimalik, kuid hiljemalt 90 päeva jooksul alates täieliku taotluse esitamise kuupäevast. Tähtaegade olulisust on väljendatud ka ühelt poolt selle direktiivi põhjenduses 42, milles liidu seadusandja nõuab, et taotleja esitaks nõutud lisateabe „mõistliku aja jooksul“, ja teiselt poolt selle direktiivi põhjenduses 43, milles ta soovitab pädevatel asutustel teatada otsusest kirjalikult „niipea kui võimalik“.
112. See kiiruse nõue on omane direktiivis 2016/801 kolmandate riikide kodanikele ette nähtud üliõpilase riigis viibimise eripärale.
113. Taoline viibimise laad eeldab, et kolmanda riigi kodanik peab üles näitama nõutavat hoolsust, et esitada üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotlus mõistliku aja jooksul ja vajaduse korral seda täiendada vastavalt iga asjaomase kõrgharidusasutuse kehtestatud ajakavale. See eeldab, et liikmesriik peab saama teha lõpliku otsuse, vajaduse korral pärast seda, kui haldus- või kohtuasutus on enne õppeaasta algust esimese otsuse tühistanud, andes sellele kodanikule piisavalt aega, et teha muud toimingud, mis on nõutavad tema sisenemiseks vastuvõtva liikmesriigi territooriumile ja seal elamiseks, eelkõige juhul, kui ta elab väljaspool seda territooriumi.
114. Järelikult, kuigi liikmesriigid võivad anda niisuguse otsuse peale esitatud kaebust menetlevale haldus- või õigusasutusele tühistamispädevuse, nagu näib olevat tehtud Belgia õiguses, välistades muutmispädevuse, peab kaebemenetlus siiski vastama kiiruse nõudele ja seda nii, et kolmandate riikide kodanikele oleks tagatud nii tõhus õiguskaitsevahend vastavalt harta artiklile 47 kui ka neile direktiivist 2016/801 tulenevate õiguste täielik tõhusus. See kiiruse nõue ei ole minu arvates vastuolus selle läbivaatamise laadiga, mida nõuab üliõpilase elamisloa või üliõpilasviisa taotluse esitamine, kuna sellel läbivaatamisel ei anta minu hinnangul keerulisi faktilisi hinnanguid.
115. Sellest tuleneb minu arvates, et iga liikmesriik peaks seega kohandama oma riigisisest õigust nii, et pärast algse otsuse tühistamist ja juhul, kui asi saadetakse tagasi pädevale asutusele, teeks pädev asutus uue otsuse, mis on kooskõlas tühistamisotsuses sisalduva hinnanguga ja mis on lisaks tehtud enne selle kõrgharidusasutuse õppeaasta algust, kuhu kolmanda riigi kodanik on nõuetekohaselt kantud.
116. Lisan, et nende menetlusnormide määratlemisel peaksid liikmesriigid pöörama erilist tähelepanu nende taotlejate olukorrale, kes esitavad oma taotluse siis, kui nad elavad väljaspool asjaomase liikmesriigi territooriumi, võimaldades neil tõhusalt kasutada õigust kohtusse pöörduda, ning nende taotlejate olukorrale, kes viibivad küll selle riigi territooriumil, kuid kellel on elamisluba või viisa, mille kehtivusaeg on lähedal.
117. Kõiki neid kaalutlusi arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada, et direktiivi 2016/801 artikli 34 lõiget 5 koostoimes harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus, kui liikmesriik annab haldus- või õigusasutusele, kellele on esitatud kaebus otsuse peale, millega jäeti üliõpilase elamisloa või viisa taotlus rahuldamata, tühistamispädevuse, kuid mitte muutmispädevuse, tingimusel et uue otsuse teeb pädev asutus enne selle kõrgharidusasutuse õppeaasta algust, kus kolmanda riigi kodanik on nõuetekohaselt registreeritud.
V. Ettepanek
118. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Conseil d’État’ (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. mai 2016. aasta direktiivi (EL) 2016/801 kolmandate riikide kodanike teadustegevuse, õpingute, praktika, vabatahtliku teenistuse, õpilasvahetuseprogrammides või haridusprojektides osalemise ja au pair’ina töötamise eesmärgil riiki sisenemise ja seal elamise tingimuste kohta artikli 20 lõike 2 punkti f
tuleb tõlgendada nii, et
– õiguskindluse ja läbipaistvuse põhimõtted nõuavad, et liikmesriik, kes kavatseb selle sätte oma riigisisesesse õiguskorda üle võtta, näeks selges, täpses ja ettenähtavas õiguslikus raamistikus sõnaselgelt ette, et tal on õigus jätta riiki lubamise taotlus rahuldamata põhjusel, et tal on tõendeid või tõsised ja objektiivsed alused arvata, et asjaomane kolmanda riigi kodanik viibib riigis muul eesmärgil kui need, milleks ta riiki lubamist taotleb. Nimetatud sätte ülevõtmine ei kohusta liikmesriiki neid aluseid loetlema;
– liikmesriigi pädev asutus võib riiki lubamise taotluse rahuldamata jätta ainult siis, kui tal on tõendeid või tõsised ja objektiivsed alused arvata, et kolmanda riigi kodaniku liikmesriigi territooriumil viibimise peamine ese ja eesmärk ei ole tegeleda põhitegevusena täiskoormusega õpingutega selles riigis tunnustatud kõrgharidusele vastava kvalifikatsiooni saamiseks.
Sellise taotluse rahuldamata jätmise otsusele peab eelnema taotluse individuaalne hindamine, mille raames tuleb hinnata kolmanda riigi kodaniku kavatsust tegeleda õpingutega riigi territooriumil nii objektiivsete kui ka subjektiivsete asjaolude alusel, mille hulka võib kuuluda tema õpinguteprojekti selgus.
2. Direktiivi 2016/801 artikli 34 lõiget 5 koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 47
tuleb tõlgendada nii, et
sellega ei ole vastuolus, kui liikmesriik annab haldus- või õigusasutusele, kellele on esitatud kaebus otsuse peale, millega jäetakse õpingute eesmärgil riiki lubamise taotlus rahuldamata, tühistamispädevuse, kuid mitte muutmispädevuse, tingimusel et pädev asutus teeb uue otsuse enne selle kõrgharidusasutuse õppeaasta algust, kuhu kolmanda riigi kodanik on seaduslikult registreeritud.