Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JEAN RICHARD DE LA TOUR

16 päivänä marraskuuta 2023 (1)

Asia C‑14/23 [Perle] (i) 

XXX

vastaan

Belgian valtio, edustajanaan turvapaikka- ja maahanmuuttoasioista vastaava valtiosihteeri

(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Belgia))

Ennakkoratkaisupyyntö – Maahanmuuttopolitiikka – Direktiivi (EU) 2016/801 – Opiskelua varten tapahtuvan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja maassa oleskelun edellytykset – 20 artiklan 2 kohdan f alakohta – Maahanpääsyhakemuksen valinnainen hylkäysperuste – Muihin tarkoituksiin perustuva hakemus – Arviointitavat – Hakijan opiskeluaikeiden huomioon ottaminen – Täytäntöönpanon puuttuminen – 34 artiklan 5 kohta – Menettelylliset takeet – Jäsenvaltioiden menettelyllinen itsemääräämisoikeus – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 47 artikla – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteet – Muutoksenhakua käsittelevän hallinto- tai oikeusviranomaisen toimivallan laajuus – Päätösten muuttamista koskevan toimivallan puuttuminen

I       Johdanto

1.        Tämä ennakkoratkaisupyyntö antaa unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden täsmentää niiden kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsyn edellytyksiä, jotka haluavat opiskella jäsenvaltion korkeakoulussa, sekä direktiivin (EU) 2016/801(2) nojalla heille kuuluvia menettelyllisiä takeita.

2.        Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Kamerunin kansalainen sekä Belgian valtio, jota edustaa turvapaikka- ja maahanmuuttoasioista vastaava valtiosihteeri, ja jossa on kyse siitä, toimiko Belgian valtio lainmukaisesti evätessään valittajalta viisumin sillä perusteella, ettei tällä olisi ollut aikomusta opiskella Belgiassa. Direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdassa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus hakemuksen hylkäämiseen, jos on todisteita tai perusteita, jotka osoittavat, että kolmannen maan kansalainen oleskelisi maassa muista kuin niistä syistä, joiden perusteella hän hakee maahanpääsyä, mutta pääasiaan sovellettavassa Belgian lainsäädännössä ei nimenomaisesti säädetä tällaisesta hylkäysperusteesta.

3.        Unionin tuomioistuin totesi 10.9.2014 antamassaan tuomiossa Ben Alaya,(3) joka koski direktiivin 2004/114/EY(4) tulkintaa, että jäsenvaltioilla on vapaat kädet vaatia kaikki kolmannen maan kansalaisen jättämän hakemuksen johdonmukaisuuden arvioinnissa tarvittavat todisteet direktiivissä säädettyyn menettelyyn kohdistuvan väärinkäytön ja vilpin torjumiseksi.(5) Tulkinta perustui opiskelua varten kolmannen maan kansalaiselle myönnettävän maahanpääsyn yleisiä edellytyksiä ja erityisedellytyksiä koskevien 6 ja 7 artiklan sanamuodon ja direktiivin systematiikan ja tarkoituksen tarkasteluun.

4.        Käsiteltävä asia pantiin vireille silloin, kun direktiivi 2004/114 oli jo kumottu ja korvattu direktiivillä 2016/801, jonka tarkoituksena on parantaa ja yksinkertaistaa edellä mainittuja edellytyksiä, taata maahanpääsymenettelyn ripeys sekä vahvistaa kolmansien maiden kansalaisten menettelyllisiä oikeuksia.

5.        Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Belgia) esittää unionin tuomioistuimelle kysymyksiä maahanpääsyä opiskelua varten koskevan menettelyn kolmesta eri näkökohdasta.

6.        Conseil d’État pyytää unionin tuomioistuinta ensinnäkin tarkentamaan edellytyksiä, joiden täyttyessä jäsenvaltio voi hylätä opiskelua varten myönnettävää oleskelulupaa tai viisumia (jäljempänä opiskelijan oleskelulupa tai opiskelijaviisumi) koskevan hakemuksen sillä perusteella, että kolmannen maan kansalaisen oleskelulla jäsenvaltion alueella olisi todellisuudessa jokin muu tarkoitus. Unionin tuomioistuinta pyydetäänkin tulkitsemaan direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohtaa ja paneutumaan erityisesti toimintamalleihin, joita jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön kolmannen maan kansalaisen jäsenvaltion alueelle tuloa edeltävässä vaiheessa torjuakseen opiskelijan oleskeluluvan tai opiskelijaviisumin väärinkäytön mahdollisuuksia. Euroopan muuttoliikeverkoston (EMN) maaliskuussa 2022 tekemän tutkimuksen mukaan kaksitoista jäsenvaltiota, myös Belgian kuningaskunta, oli ottanut käyttöön tällaisia toimintamalleja.(6)

7.        Esitän tässä ratkaisuehdotuksessa syyt, joiden perusteella katson, että jäsenvaltion toimivaltaisella viranomaisella on oikeus hylätä opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskeva hakemus ainoastaan, jos sillä on todisteita tai vakavia ja objektiivisia perusteita, jotka osoittavat, ettei kolmannen maan kansalaisen jäsenvaltion alueella oleskelun tavoitteena tai keskeisenä tarkoituksena ole osallistua päätoimisesti asianomaisen jäsenvaltion tunnustamaan korkeakoulututkintoon johtavaan kokopäiväiseen opinto-ohjelmaan.

8.        Conseil d’État tiedustelee toiseksi unionin tuomioistuimelta, kuinka direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohta, joka on valinnainen säännös,(7) on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä.

9.        Esitän, että oikeusvarmuuden ja avoimuuden periaatteet edellyttävät, että jäsenvaltio, joka aikoo saattaa mainitun säännöksen osaksi kansallista oikeusjärjestystään, säätää nimenomaisesti selkeän, täsmällisen ja ennakoitavissa olevan oikeuskehyksen puitteissa, että jäsenvaltiolla on oikeus hylätä opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskeva hakemus sillä perusteella, että sillä on todisteita tai vakavia ja objektiivisia perusteita, jotka osoittavat, että kyseinen kolmannen maan kansalainen oleskelisi maassa muista kuin niistä syistä, joiden perusteella hän hakee maahanpääsyä.

10.      Kolmanneksi ja viimeiseksi Conseil d’État pyrkii ottamaan unionin tuomioistuimelta selkoa menettelysäännöistä, jotka koskevat direktiivin 2016/801 34 artiklan 5 kohdassa tarkoitettua oikeutta hakea muutosta opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskevan hakemuksen hylkäämisestä tehtyyn päätökseen, sekä erityisesti sen toimivallan laajuudesta, joka on tässä tarkoituksessa myönnettävä muutoksenhakua käsittelevälle hallinto- tai oikeusviranomaiselle.

11.      Esitän tämän seikan osalta syyt, joiden perusteella katson, että mainittua säännöstä luettuna yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan(8) 47 artiklan kanssa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä sille, että jäsenvaltio antaa opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskevan hakemuksen hylkäämisestä tehtyä päätöstä vastaan vireille pantua muutoksenhakua käsittelevälle hallinto- tai oikeusviranomaiselle toimivallan kumota päätös mutta ei toimivaltaa muuttaa sitä, kunhan toimivaltainen viranomainen tekee uuden päätöksen ennen sen korkeakoulun lukuvuoden alkamista, johon kolmannen maan kansalainen on asianmukaisesti kirjoittautunut.

II     Asiaa koskevat oikeussäännöt

A       Unionin oikeus

12.      Direktiivin 2016/801 johdanto-osan 41 ja 60 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”(41)      Jos maahanpääsyä koskevan hakemuksen perusteista on epäilyksiä, jäsenvaltioiden olisi voitava tehdä asiankuuluvia tarkastuksia tai vaatia todisteita, jotta voidaan arvioida tapauskohtaisesti – – hakemuksen kohteena olevia opintoja [ja] harjoittelua – – ja torjua tässä direktiivissä säädetyn menettelyn väärinkäyttöä.

– –

(60)      Kunkin jäsenvaltion olisi varmistettava, että yleisön saatavissa on, muun muassa internetin kautta, riittävää ja säännöllisesti päivitettyä tietoa tämän direktiivin tarkoituksia varten hyväksytyistä vastaanottavista yksiköistä sekä edellytyksistä ja menettelyistä, jotka koskevat kolmansien maiden kansalaisten pääsyä jäsenvaltioiden alueelle tämän direktiivin tarkoituksia varten.”

13.      Saman direktiivin 3 artiklan 3 ja 21 alakohdassa säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:

– –

3)      ’opiskelijalla’ kolmannen maan kansalaista, joka on hyväksytty korkeakouluun ja jolle on myönnetty oikeus päästä jäsenvaltion alueelle osallistumaan päätoimisesti kokopäiväiseen opinto-ohjelmaan, joka johtaa kyseisen jäsenvaltion tunnustamaan korkeakoulututkintoon, mukaan lukien korkeakoulu- tai tohtorintutkinto; kyseeseen voivat tulla myös tällaiseen koulutukseen valmentavat opinnot kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti tai pakollinen harjoittelujakso;

– –

21)      ’luvalla’ oleskelulupaa tai, jos asianomaisen jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä niin säädetään, tämän direktiivin tarkoituksia varten myönnettyä pitkäaikaista viisumia.”

14.      Mainitun direktiivin II lukuun, jonka otsikko on ”Maahanpääsy”, sisältyy 5–16 artiklat. Direktiivin 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Periaatteet”, säädetään seuraavaa:

”1.      Kolmannen maan kansalaisen maahanpääsyn salliminen tämän direktiivin mukaisesti edellyttää sellaisten asiakirjatodisteiden tarkistamista, joilla osoitetaan, että kolmannen maan kansalainen täyttää:

a)      7 artiklassa säädetyt yleiset edellytykset; sekä

b)      8, 11, 12, 13, 14 tai 16 artiklassa säädetyt asiaan kuuluvat erityisedellytykset.

2.      Jäsenvaltiot voivat vaatia, että hakija esittää 1 kohdassa tarkoitetut asiakirjatodisteet kyseisen jäsenvaltion virallisella kielellä tai millä tahansa kyseisen jäsenvaltion määrittämällä [Euroopan] unionin virallisella kielellä.

3.      Kun kaikki yleiset ja asiaan kuuluvat erityiset maahanpääsyn edellytykset täyttyvät, kolmannen maan kansalaiset ovat oikeutettuja lupaan.

Jos jäsenvaltio myöntää oleskelulupia ainoastaan alueellaan ja kaikki tässä direktiivissä säädetyt maahanpääsyn edellytykset täyttyvät, kyseisen jäsenvaltion on myönnettävä kolmannen maan kansalaiselle vaadittu viisumi.”

15.      Direktiivin 2016/801 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleiset edellytykset”, säädetään seuraavaa:

”1.      Kolmannen maan kansalaisen tämän direktiivin mukaisen maahanpääsyn osalta hakijan on:

a)      esitettävä kansallisen lainsäädännön mukainen voimassa oleva matkustusasiakirja ja vaadittaessa viisumihakemus tai voimassa oleva viisumi tai tarvittaessa voimassa oleva oleskelulupa tai voimassa oleva pitkäaikaista oleskelua varten myönnetty viisumi; jäsenvaltiot voivat edellyttää, että matkustusasiakirjan voimassaoloaika kattaa vähintään aiotun oleskelun keston;

b)      esitettävä aiottua oleskelua varten huoltajan antama lupa tai vastaava, jos kolmannen maan kansalainen on asianomaisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaan alaikäinen;

c)      esitettävä todisteet siitä, että kolmannen maan kansalaisella on sairasvakuutus tai, jos siitä säädetään kansallisessa lainsäädännössä, että hän on hakenut sairausvakuutusta, joka kattaa kaikki riskit, jotka vakuutus yleensä kattaa kyseisen jäsenvaltion kansalaisten osalta; vakuutuksen on oltava voimassa aiotun oleskelun keston ajan;

d)      esitettävä jäsenvaltion vaatimuksesta tosite hakemuksen käsittelystä 36 artiklassa säädetyn maksun suorittamisesta;

e)      osoitettava asianomaisen jäsenvaltion pyynnöstä, että kolmannen maan kansalaisella on suunnitellun oleskelun aikana riittävät varat toimeentuloa ja paluumatkaa varten ilman että hänen tarvitsee turvautua kyseisen jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään. Riittävien varojen arvioinnin on perustuttava tapauksen yksilölliseen tutkimiseen ja siinä on otettava huomioon varat, jotka ovat peräisin muun muassa avustuksista tai apurahoista, voimassa olevasta työsopimuksesta tai sitovasta työtarjouksesta taikka rahallisesta sitoumuksesta, joka on saatu oppilasvaihtojärjestöltä, harjoittelijoita vastaanottavalta yksiköltä, vapaaehtoisjärjestöltä, isäntäperheeltä tai au paireja välittävältä järjestöltä.

2.      Jäsenvaltiot voivat vaatia, että hakija toimittaa asianomaisen kolmannen maan kansalaisen jäsenvaltion alueella sijaitsevan osoitteen.

– –

3.      Jäsenvaltiot voivat ilmoittaa ohjeellisen määrän, jonka ne katsovat 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetuiksi ’riittäviksi varoiksi’. Riittävien varojen arvioinnin on perustuttava tapauksen yksilölliseen tutkimiseen.

4.      Hakemus tehdään ja käsitellään joko silloin, kun asianomainen kolmannen maan kansalainen oleskelee sen jäsenvaltion ulkopuolella, johon hän on pyrkimässä, tai silloin, kun hän jo oleskelee asianomaisessa jäsenvaltiossa ja hänellä on voimassa oleva oleskelulupa tai pitkäaikaista oleskelua varten myönnetty viisumi.

Edellä esitetystä poiketen jäsenvaltio voi hyväksyä kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti hakemuksen, kun sitä tehtäessä asianomaisella kolmannen maan kansalaisella ei ole voimassa olevaa oleskelulupaa tai pitkäaikaista oleskelua varten myönnettyä viisumia mutta hän on laillisesti jäsenvaltion alueella.

5.      Jäsenvaltioiden on määritettävä, onko kolmannen maan kansalaisen, vastaanottavan yksikön vai kumman tahansa tehtävä hakemus.

6.      Kolmansien maiden kansalaisia, joita pidetään uhkana yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle, ei saa päästää maahan.”

16.      Saman direktiivin 11 artiklassa säädetään sen otsikon mukaisesti ”opiskelijoita koskevista erityisedellytyksistä”. Siinä säädetään seuraavaa:

”1.      Kun kolmannen maan kansalainen hakee maahanpääsyä opiskelua varten, sovelletaan 7 artiklassa säädettyjä yleisiä edellytyksiä, minkä lisäksi hakijan on osoitettava, että:

a)      asianomainen kolmannen maan kansalainen on hyväksytty korkeakouluopintoihin;

b)      korkeakoulun vaatimat maksut on suoritettu, jos jäsenvaltio sitä vaatii;

c)      asianomaisella kolmannen maan kansalaisella on opinnoissa vaadittava riittävä kielitaito, jos jäsenvaltio sitä vaatii;

d)      asianomaisella kolmannen maan kansalaisella on riittävät varat opinnoista aiheutuvien kustannusten kattamiseksi, jos jäsenvaltio sitä vaatii.

2.      Kolmannen maan kansalaisten, joilla on korkeakouluun ilmoittautumisen johdosta ilman eri toimenpiteitä sairausvakuutus kaikkien asianomaisen jäsenvaltion kansalaisten osalta yleensä vakuutettujen riskien varalta, katsotaan täyttävän 7 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetyn edellytyksen.

3.      Jäsenvaltion, joka on ottanut käyttöön korkeakouluja koskevan hyväksymismenettelyn 15 artiklan mukaisesti, on vapautettava hakijat, jotka hyväksytty korkeakoulu ottaa vastaan, joidenkin tämän artiklan 1 kohdan b, c tai d alakohdassa tai 7 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tai 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen asiakirjojen tai todisteiden esittämisestä.”

17.      Saman direktiivin IV lukuun, jonka otsikko on ”Lupien hylkäämisen, peruuttamisen tai uusimatta jättämisen perusteet”, sisältyvässä ”hylkäysperusteita” koskevassa 20 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.      Jäsenvaltioiden on hylättävä hakemus, jos:

a)      edellä 7 artiklassa säädetyt yleiset edellytykset tai tapaukseen sovellettavat, 8, 11, 12, 13, 14 ja 16 artiklassa säädetyt erityisedellytykset eivät täyty;

– –

2.      Jäsenvaltiot voivat hylätä hakemuksen, jos:

– –

f)      jäsenvaltiolla on todisteita tai vakavia ja objektiivisia perusteita, joilla se voi osoittaa, että kolmannen maan kansalainen tulee maahan muista kuin niistä syistä, joiden vuoksi hän hakee maahanpääsyä.

– –

4.      Kaikissa hakemuksen hylkäämisestä tehtävissä päätöksissä on otettava huomioon tapauksen erityiset olosuhteet ja noudatettava suhteellisuusperiaatetta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 1 kohdan soveltamista.”

18.      Mainittu IV luku sisältää myös 21 artiklan, jossa sen otsikon mukaisesti säädetään ”luvan peruuttamisen tai uusimatta jättämisen perusteista”.

19.      Direktiivin 2016/801 VII lukuun, jonka otsikko on ”Menettely ja avoimuus”, sisältyvät 33–36 artikla. Direktiivin 34 artiklassa, joka koskee ”menettelyllisiä takeita ja avoimuutta”, säädetään seuraavaa:

”1.      Asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä päätös lupaa koskevasta hakemuksesta tai sen uusimisesta ja annettava päätös kirjallisena tiedoksi hakijalle kansallisen lainsäädännön mukaisten tiedoksiantomenettelyjen mukaisesti mahdollisimman pian ja viimeistään 90 päivän kuluttua päivästä, jona täydellinen hakemus tehtiin.

2.      Poiketen siitä, mitä tämän artiklan 1 kohdassa säädetään, jos maahanpääsymenettely liittyy 9 artiklassa ja 15 artiklassa tarkoitettuun hyväksyttyyn vastaanottavaan yksikköön, päätös täydellisestä hakemuksesta on tehtävä mahdollisimman nopeasti ja viimeistään 60 päivän kuluessa.

3.      Jos hakemuksen tueksi toimitetut tiedot tai asiakirjat ovat puutteelliset, toimivaltaisten viranomaisten on ilmoitettava hakijalle kohtuullisen ajan kuluessa, mitä lisätietoja vaaditaan, ja asetettava niiden toimittamista varten kohtuullinen määräaika. Edellä 1 ja 2 kohdassa tarkoitetun määräajan kuluminen keskeytyy, kunnes viranomaiset ovat saaneet vaaditut lisätiedot. Jos lisätietoja tai asiakirjoja ei ole toimitettu määräajassa, hakemus voidaan hylätä.

4.      Hakemuksen tutkimatta jättämistä tai hylkäämistä tai luvan uusimatta jättämistä koskevan päätöksen perustelut on annettava kirjallisesti hakijalle. Luvan peruuttamista koskevan päätöksen perustelut on annettava kirjallisesti kolmannen maan kansalaiselle. Luvan peruuttamista koskevan päätöksen perustelut voidaan antaa kirjallisesti myös vastaanottavalle yksikölle.

5.      Päätöksiin jättää tutkimatta tai hylätä lupaa koskeva hakemus, olla uusimatta lupaa tai peruuttaa lupa on voitava hakea muutosta oikeusteitse asianomaisessa jäsenvaltiossa kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Tiedoksiannon yhteydessä on ilmoitettava tuomioistuin tai hallintoviranomainen, jolta päätökseen voi hakea muutosta, ja ilmoitettava muutoksenhakua koskeva määräaika.”

20.      Saman direktiivin 35 artiklassa, jonka otsikko on ”Avoimuus ja tiedonsaanti”, säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on asetettava hakijoiden helposti saataville tiedot kaikista hakemusta varten tarvittavista asiakirjatodisteista sekä maahantulon ja oleskelun edellytyksistä, mukaan lukien tiedot tämä direktiivin soveltamisalaan kuuluvien kolmansien maiden kansalaisten ja tapauksen mukaan heidän perheenjäsentensä oikeuksista, velvollisuuksista ja menettelyllisistä takeista. Tähän on sisällytettävä tarpeen mukaan tiedot riittävistä kuukausittaisista varoista, mukaan lukien opiskelu- tai harjoittelukustannusten kattamiseen tarvittavat riittävät varat, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kunkin tapauksen yksilöllistä tutkimista, sekä tiedot sovellettavista maksuista.

Kunkin jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on julkaistava luetteloita tämän direktiivin tarkoituksia varten hyväksytyistä vastaanottavista yksiköistä. Päivitetyt toisinnot näistä luetteloista on julkaistava mahdollisimman pian niihin tehtyjen mahdollisten muutosten jälkeen.”

21.      Direktiivin 2016/801 VIII lukuun, jonka otsikko on ”Loppusäännökset”, sisältyvässä ”saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä” koskevassa 40 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.      Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 23 päivänä toukokuuta 2018. Niiden on viipymättä toimitettava nämä säännökset kirjallisina komissiolle.

Näissä jäsenvaltioiden antamissa säädöksissä on viitattava tähän direktiiviin tai niihin on liitettävä tällainen viittaus, kun ne julkaistaan virallisesti. Niissä on myös mainittava, että voimassa olevissa laeissa, asetuksissa ja hallinnollisissa määräyksissä olevat viittaukset tällä direktiivillä kumottuihin direktiiveihin on katsottava viittauksiksi tähän direktiiviin. Jäsenvaltioiden on säädettävä siitä, miten viittaukset ja maininnat tehdään.

2.      Jäsenvaltioiden on toimitettava tässä direktiivissä säännellyistä kysymyksistä antamansa keskeiset kansalliset säännökset kirjallisina komissiolle.”

B       Belgian oikeus

22.      Ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta, asettautumisesta ja maasta poistamisesta 15.12.1980 annetun lain(9) (loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers) 3 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Jollei kansainvälisen sopimuksen tai lain poikkeuksista muuta johdu, maahantulo voidaan evätä ulkomaalaiselta, joka on jossakin seuraavista tilanteista:

1°      hänet otetaan kiinni lentokentän kauttakulkualueella eikä hänellä ole 2 §:ssä vaadittuja asiakirjoja;

– –

5°      hänet on ilmoitettu [Schengenin tietojärjestelmään(10)] tai valtakunnalliseen yleiseen tietokantaan (Banque de données nationale générale) maahanpääsyn tai maassa oleskelun epäämiseksi;

6°      hänen katsotaan voivan vaarantaa joko Belgian tai ulkorajojen ylittämistä koskevan Belgiaa sitovan kansainvälisen yleissopimuksen sopimuspuolena olevan valtion kansainvälisiä suhteita;

7°      hänen katsotaan voivan vaarantaa yleistä rauhallisuutta, yleistä järjestystä tai kansallista turvallisuutta;

8°      hänet on lähetetty takaisin tai karkotettu Belgian kuningaskunnasta alle kymmenen vuotta aiemmin, kun toimenpidettä ei ole keskeytetty tai kumottu.”

23.      Saman lain 39/2 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:

”Conseil [du contentieux des étrangers (ulkomaalaisasioita käsittelevä hallintotuomioistuin, Belgia)(11)] ratkaisee tuomioilla muut kanteet, joissa vaaditaan toimen kumoamista joko olennaisten menettelymääräysten tai sellaisten menettelymääräysten rikkomisen perusteella, joiden noudattamatta jättäminen aiheuttaa toimen pätemättömyyden, taikka lainvastaisuuden tai harkintavallan väärinkäytön perusteella.”

24.      15.12.1980 annetun lain 58 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Kun ulkomaalainen, joka haluaa suorittaa Belgiassa korkeakouluopintoja tai vuoden kestäviä korkea-asteen opintoihin valmentavia opintoja, esittää Belgian diplomaatti- tai konsuliedustustolle yli kolmen kuukauden oleskelulupaa Belgian kuningaskunnassa koskevan hakemuksen, lupa on myönnettävä, jos asianomaista henkilöä ei koske jokin 3 §:n 1 momentin 5–8 kohdassa tarkoitetuista tapauksista ja jos tämä toimittaa seuraavat asiakirjat:

1°      oppilaitoksen 59 §:n mukaisesti myöntämä todistus;

2°      todisteen riittävästi varoista;

3°      lääkärintodistus, josta käy ilmi, ettei hänellä ole tämän lain liitteessä lueteltuja sairauksia tai vammoja;

4°      todistus, jossa todetaan, ettei asianomaista henkilöä ole tuomittu yleisessä oikeudessa säädetyistä rikoksista tai rikkomuksista, jos tämä on yli 21-vuotias.

Jos 1 momentin 3 kohdassa ja 4 kohdassa tarkoitettua todistusta ei toimiteta, ministeriö [joka vastaa toimivaltansa puitteissa ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta, asettautumisesta ja maasta poistamisesta(12)] tai hänen edustajansa voi kuitenkin olosuhteiden perusteella antaa ulkomaalaiselle luvan oleskella Belgiassa opiskelutarkoituksessa.

Ulkomaalainen voi hakea lupaa Belgian kuningaskunnassa oleskeluun yli kolmen kuukauden ajan kuninkaan 9 §:n 2 momentin nojalla vahvistamien menettelytapojen mukaisesti.”

25.      Ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta, asettautumisesta ja maasta poistamisesta 15.12.1980 annetun lain muuttamisesta opiskelijoiden osalta 11.7.2021 annetulla lailla (la loi du 11 juillet 2021 modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers en ce qui concerne les étudiants(13)) direktiivi 2016/801 saatettiin osittain osaksi kansallista lainsäädäntöä direktiivin täytäntöönpanolle sen 40 artiklassa säädetyn määräajan umpeuduttua.

III  Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset

26.      Pääasian valittaja Kamerunin kansalainen jätti 6.8.2020 Belgian Yaoundén (Kamerun) suurlähetystöön 15.12.1980 annetun lain 58 §:ään perustuvan opiskelijaviisumia koskevan hakemuksen.

27.      Viisumi evättiin pääasian valittajalta 18.9.2020 tehdyllä päätöksellä, minkä vuoksi hän haki 28.9.2020 päätöksen kumoamista Conseil du contentieux des étrangersilta (ulkomaalaisasioita käsittelevä hallintotuomioistuin, Belgia), joka hylkäsi vaatimuksen 23.12.2020 antamallaan tuomiolla.

28.      Conseil du contentieux des étrangers totesi tältä osin keskeisesti, että 15.12.1980 annetun lain 58 § edellyttää, että Belgian kuningaskunta selvittää pääasian valittajan aikomuksen opiskella Belgiassa. Se katsoi myös, että Belgian kuningaskunnalla oli oikeus hylätä viisumihakemus 58 §:n nojalla, vaikka direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohtaa ei ole saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, koska 58 §:ssä säädetään myös oikeudesta hylätä tällainen viisumihakemus. Conseil du contentieux des étrangersin mukaan 15.12.1980 annetun lain 58 § edellyttää, että Belgian kuningaskunta selvittää, haluaako hakija todella opiskella Belgiassa, ja antaa siten Belgialle oikeuden hylätä hakemus, jos osoittautuu, ettei kolmannen maan kansalaisella ole todellista aikomusta opiskella.

29.      Pääasian valittaja teki 19.1.2021 jättämällään hakemuksella Conseil d’État’han kassaatiovalituksen.

30.      Valittaja vetoaa ensinnäkin siihen, ettei Conseil du contentieux des étrangers ole voinut perustellusti todeta, että 15.12.1980 annetun lain 58 §:n soveltaminen on direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan mukaista, koska viimeksi mainittua säännöstä ei ole saatettu osaksi Belgian lainsäädäntöä ja koska Belgian lainsäädännössä ei avoimuuden ja oikeusvarmuuden velvoitteiden vastaisesti täsmennetä niitä vakavia ja objektiivisia perusteita, joilla voidaan osoittaa, että valittaja oleskelisi maassa muista kuin niistä syistä, joiden perusteella hän haki maahanpääsyä.

31.      Belgian valtio väittää puolustuksenaan, että direktiivissä ja etenkin sen johdanto-osan 41 perustelukappaleessa toimivaltaisille viranomaisille annetaan oikeus selvittää hakijan todellisia opintosuunnitelmia ja ‑aikeita, joten jäsenvaltioilla on oikeus vaatia maahanpääsyhakemuksen johdonmukaisuuden arvioimiseen tarvittavia todisteita, kun taas pääasian valittaja katsoo, että saman direktiivin 3 artiklan 3 alakohdassa tarkoitetulla ”opiskelijan” käsitteen määritelmällä vain annetaan mahdollisuus varmistaa, että hakija on hyväksytty korkeakouluun, mutta ei mahdollisuutta selvittää, haluaako hän opiskella.

32.      Belgian valtio näet väittää, että 15.12.1980 annetun lain 58 §:llä, jossa säädetään, että oleskelulupa myönnetään ulkomaalaiselle, joka haluaa opiskella Belgiassa, varmistetaan direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä, mutta pääasian valittaja kiistää tämän.

33.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtiikin, riittääkö maininta ”haluaa opiskella” 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan täytäntöön panemiseksi ja täyttääkö direktiivin mukainen tulkinta avoimuuden ja oikeusvarmuuden velvoitteet. Se huomauttaa lisäksi, että 15.12.1980 annetun lain 58 §:ssä ei määritellä eikä liioin luetella todisteita tai vakavia ja objektiivisia perusteita, joilla voidaan osoittaa, että kolmannen maan kansalainen oleskelisi maassa muista kuin niistä syistä, joiden perusteella hän hakee maahanpääsyä, sekä pohtii, pitäisikö tästä säätää nimenomaisesti kansallisten täytäntöönpanotoimissa.

34.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan pääasian valittajan väite on perusteeton, koska hakemus voidaan direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan nojalla hylätä, jos osoittautuu, että kolmannen maan kansalainen oleskelisi maassa muista kuin niistä syistä, joiden perusteella hän hakee maahanpääsyä, mikä tarkoittaa, että jäsenvaltioilla on väistämättä oikeus selvittää, onko hakijan aikomuksena todellakin oleskella maassa hänen hakemuksensa oikeuttavassa tarkoituksessa. Unionin tuomioistuimelle on kuitenkin sen mielestä syytä esittää kysymyksiä asiasta.

35.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii niin ikään, edellyttääkö direktiivin 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan mukainen soveltaminen avoimuus- ja oikeusvarmuusperiaatteiden mukaisesti yhtäältä sitä, että kansallisessa lainsäädännössä säädetään nimenomaisesti, että hakemus voidaan hylätä, jos jäsenvaltiolla on esittää todisteita tai vakavia ja objektiivisia perusteita, joilla se voi osoittaa, että kolmannen maan kansalainen oleskelisi maassa muista kuin niistä syistä, joiden perusteella hän hakee maahanpääsyä, ja toisaalta sitä, että kansallisessa lainsäädännössä täsmennetään, millaisia ovat ne todisteet tai vakavat ja objektiiviset perusteet, joilla voidaan osoittaa, että kolmannen maan kansalainen oleskelisi maassa muista kuin niistä syistä, joiden perusteella hän hakee maahanpääsyä.

36.      Pääasian valittaja vetoaa toiseksi siihen, että le Conseil du contentieux des étrangersin käyttämissä valvontamenetelmissä sivuutetaan unionin oikeuteen perustuvat vaatimukset. Kyseinen valvonta on 15.12.1980 annetun lain 39/2 §:n 2 momenttiin perustuvaa laillisuusvalvontaa, ja vaikka Conseil du contentieux des étrangersilla on oikeus todeta lainvastaisuus, sillä ei ole toimivaltaa muuttaa päätöksiä. Jos riidanalainen päätös kuitenkin kumotaan, vastapuolta sitoo tuomion tuomiolauselmaan ja sen tukemiseksi välttämättömiin perusteisiin liittyvä oikeusvoima.

37.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan unionin tuomioistuimelta on siten aiheellista tiedustella, kuten pääasian valittaja esittää, noudattaako 5.12.1980 annetun lain 39/2 §:n 2 momentti direktiivin 2016/801 34 artiklan 5 kohtaan, tehokkuusperiaatteeseen ja perusoikeuskirjan 47 artiklaan perustuvia vaatimuksia.

38.      Conseil d’État on näin ollen päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1)      Kun otetaan huomioon [SEUT] 288 artikla, [perusoikeuskirjan] 14 ja 52 artikla, direktiivin [2016/801] 3, 5, 7, 11, 20, 34, 35 ja 40 artikla sekä [sen johdanto-osan 2 ja 60 perustelukappale] sekä oikeusvarmuuden ja avoimuuden periaatteet, onko oleskelulupahakemuksen hylkäysoikeudesta, joka mainitun direktiivin 20 artiklan 2 kohdan f alakohdassa annetaan jäsenvaltiolle, säädettävä nimenomaisesti kyseisen valtion lainsäädännössä, jotta tämä voi käyttää tätä mahdollisuutta? Jos näin on, onko vakavat ja objektiiviset perusteet määriteltävä sen lainsäädännössä?

2)      Velvoittaako opintoja varten tehdyn viisumihakemuksen tutkinta jäsenvaltion tarkastamaan ulkomaalaisen tahdon ja aikomuksen suorittaa opintoja, kun direktiivin [2016/801] 3 artiklassa määritellään opiskelija henkilöksi, joka on hyväksytty korkeakouluun, ja kun tämän direktiivin 20 artiklan 2 kohdan f alakohdassa esitetyt hakemuksen hylkäysperusteet ovat valinnaisia eivätkä velvoittavia kuten kyseisen direktiivin 20 artiklan 1 kohdassa esitetyt hylkäysperusteet?

3)      Edellyttävätkö [perusoikeuskirjan] 47 artikla, tehokkuusperiaate ja direktiivin [2016/801] 34 artiklan 5 kohta sitä, että kansallisessa lainsäädännössä järjestetty keino hakea muutosta päätökseen, jolla hylätään hakemus saada tulla jäsenvaltion alueelle opiskelua varten, mahdollistaa sen, että tuomioistuin korvaa hallintoviranomaisen arvion omallaan ja muuttaa tämän viranomaisen päätöstä, vai onko laillisuusvalvonta, joka mahdollistaa sen, että tuomioistuin toteaa lainvastaisuuden ja erityisesti ilmeisen arviointivirheen ja kumoaa hallintoviranomaisen päätöksen, riittävä?”

39.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet pääasian valittaja, Belgian hallitus sekä Euroopan komissio. Nämä asianosaiset osallistuivat 11.10.2023 pidettyyn istuntoon, jonka kuluessa myös Tšekin, Liettuan, Luxemburgin, Unkarin ja Alankomaiden hallitukset esittivät suullisia huomautuksia.(14)

IV     Arviointi

40.      Ehdotan, että unionin tuomioistuin käsittelisi ensiksi toista ennakkoratkaisukysymystä, joka koskee edellytyksiä, joiden täyttyessä jäsenvaltiolla on oikeus hylätä opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskeva hakemus direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdassa säädetyn perusteen nojalla. Toiseksi käsittelen sitä, kuinka mainittu säännös on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä, johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin paneutuu ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessään. Kolmanneksi tarkastelen kolmannen ennakkoratkaisukysymyksen aiheena olevia menettelysääntöjä, jotka koskevat direktiivin 34 artiklan 5 kohdassa tarkoitettua oikeutta hakea muutosta opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskevan hakemuksen hylkäämisestä tehtyyn päätökseen.

A       Jäsenvaltioille annetun sellaisen oikeuden laajuus, jonka nojalla ne voivat hylätä opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskevan hakemuksen direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdassa tarkoitetun perusteen nojalla (toinen ennakkoratkaisukysymys)

41.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään unionin tuomioistuimelta pääasiallisesti, onko toimivaltaisen viranomaisen velvollisuutena direktiivin 2016/801 perusteella jätettyä opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskevaa hakemusta käsitellessään selvittää kolmannen maan kansalaisen opiskeluhalua ja –aikeita, sekä tarvittaessa, mitkä ovat ne edellytykset, joiden perusteella viranomaisen on käsittely tehtävä.

42.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei viittaa nimenomaisesti direktiivin 20 artiklan 2 kohdan f alakohdassa edellytettyyn tarkasteluun vaan yleisemmin ”opiskelijaviisumihakemuksen käsittelyyn”. Kuitenkin vain tämä säännös tarkoittaa jäljempänä esittelemistäni syistä sitä, että toimivaltaisen viranomaisen on hakemusta arvioidessaan selvitettävä kolmannen maan kansalaisen aikomusta opiskella vastaanottavan jäsenvaltion alueella.

43.      Direktiivin 2016/801 5 artiklasta luettuna yhdessä sen johdanto-osan 30 perustelukappaleen kanssa ilmenee, että kolmannen maan kansalaisella on oikeus opiskelijan oleskelulupaan tai opiskelijaviisumiin, jos toimivaltainen viranomainen osoittaa, että hakemus täyttää direktiivin 7 artiklassa säädetyt yleiset edellytykset ja 11 artiklassa säädetyt erityisedellytykset.(15)

44.      Mikään yleisistä edellytyksistä tai erityisedellytyksistä ei tarkoita, että toimivaltaisen viranomaisen olisi varsinaisesti selvitettävä kolmannen maan kansalaisen opiskeluaikeita ja ‑halua. Hyväksyminen korkeakouluun opinto-ohjelmaan osallistumiseksi,(16) siihen liittyvien lukukausimaksujen maksaminen sekä opinnoissa vaadittava riittävä kielitaito ovat objektiivisia kriteerejä, joiden perusteella hakijan opiskeluaikeet voidaan yleensä näyttää toteen. Nämä aineelliset toteamukset eivät kuitenkaan voi sulkea pois tilanteita, joissa toimivaltainen viranomainen saattaa tulla tahallisesti tai tahattomasti harhaan johdetuksi kolmannen maan kansalaisen oleskelun päämäärän suhteen.

45.      Direktiivin 2016/801 johdanto-osan 36 perustelukappaleessa täsmennetään, että ”maahanpääsy – – olisi voitava evätä asianmukaisesti perustelluista syistä”. Kuten komissio huomautti istunnossa, nämä perusteet on lueteltu tyhjentävästi direktiivin 20 artiklassa, eivätkä jäsenvaltiot voi lisätä muita perusteita.

46.      Direktiivin 2016/801 20 artiklan 1 kohdassa säädetään perusteista, joiden nojalla jäsenvaltion on hylättävä maahanpääsyhakemus. Nämä ovat pakollisia perusteita. Direktiivin 20 artiklan 2 kohdassa sitä vastoin säädetään perusteista, joiden nojalla jäsenvaltio voi hylätä hakemuksen. Kuten unionin lainsäätäjän käyttämä verbi ”voida” osoittaa, nämä ovat jäsenvaltioiden valinnaisia perusteita.

47.      Kaikista näistä perusteista ainoastaan direktiivin 20 artiklan 2 kohdan f alakohdassa tarkoitettu hylkäysperuste koskee varsinaisesti hakijan oleskelun tarkoitusta.(17)

48.      Seuraavaksi on syytä selvittää, kuinka perusteellisesti jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen, jolle opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskeva hakemus on jätetty, on selvitettävä kolmannen maan kansalaisen opiskeluaikeita. Aloitan selvityksen direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan sanamuodon tarkastelulla, minkä jälkeen tutkin sen lainsäädännön asiayhteyttä ja tavoitteita, johon säännös sisältyy.

1.     Direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan sanamuodon tarkastelu

49.      Direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdassa jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle annetaan oikeus maahanpääsyhakemuksen hylkäämiseen sillä perusteella, että sillä on ”todisteita tai vakavia ja objektiivisia perusteita, joilla se voi osoittaa, että kolmannen maan kansalainen tulee maahan muista kuin niistä syistä, joiden vuoksi hän hakee maahanpääsyä”.

50.      Säännöstä on ensinnäkin tulkittava suppeasti. Siinä toimivaltaiselle viranomaiselle näet annetaan oikeus hylätä opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskeva hakemus ja siten oikeus evätä kolmannen maan kansalaisen tulo vastaanottavan jäsenvaltion alueelle ja oleskelu siellä opiskelua varten, vaikka todetaan, ettei hakemuksessa ole direktiivin 2016/801 20 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja puutteita eli että se täyttää direktiivin 7 ja 11 artiklassa vaaditut maahanpääsyn edellytykset, hakemuksen perustana olevat asiakirjat ja tiedot ovat aitoja ja tarkkoja sekä tarvittaessa että kyseinen vastaanottava yksikkö on hyväksytty.

51.      Direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan suppea tulkinta on sitäkin tärkeämpää, kun säännöksessä tarkoitettu maahanpääsyhakemuksen hylkäämisperuste on peruste myös opiskelijalle myönnetyn luvan peruuttamiseen tai uusimatta jättämiseen direktiivin 21 artiklan 1 kohdan d alakohdan nojalla sekä peruste opiskelijan toiselle jäsenvaltiolle tekemän liikkuvuutta koskevan hakemuksen hylkäämiseen saman direktiivin 31 artiklan 7 kohdan b alakohdan nojalla. Tällaisella perusteella voi siten olla sitäkin vakavammat seuraukset, kun se koskee hakijan lisäksi myös hänen perheenjäseniään.(18)

52.      Direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan sanamuodosta käy toiseksi ilmi, että se koskee tilanteita, joissa oleskeluluvan tai viisumin taustalla on mahdollisesti ”muita syitä” kuin niitä, joiden perusteella sitä haetaan. Unionin lainsäätäjä asettaa maassa oleskelun tarkoituksen olennaiseksi edellytykseksi, mikä on yhdenmukaista sen kanssa, että huomioon on otettava ”kunkin tämän direktiivin kattaman kolmansien maiden kansalaisten ryhmän oleskelun erityisluonne.(19)

53.      Opiskelijan oleskeluluvan tai opiskelijaviisumin osalta oleskelun tarkoitus perustuu direktiivin 2016/801 3 artiklan 3 alakohdassa tarkoitetun ”opiskelijan” käsitteen määritelmään, jonka mukaan opiskelijalla tarkoitetaan ”kolmannen maan kansalaista, joka on hyväksytty korkeakouluun ja jolle on myönnetty oikeus päästä jäsenvaltion alueelle osallistumaan päätoimisesti kokopäiväiseen opinto-ohjelmaan, joka johtaa kyseisen jäsenvaltion tunnustamaan korkeakoulututkintoon”.(20)

54.      Toisin kuin pääasian valittaja väittää, kolmannen maan kansalaista, joka on hyväksytty korkeakouluun mutta jonka maahanpääsyhakemus on vielä toimivaltaisen viranomaisen käsittelyssä, ei siten voida pitää direktiivin 3 artiklan 3 alakohdassa tarkoitettuna ”opiskelijana”.

55.      Määritelmästä ja etenkin rinnastuskonjunktion ”ja” käytöstä käy näet ilmi, että ”opiskelijana” pitäminen edellyttää kahden kumulatiivisen edellytyksen täyttymistä, eli yhtäältä sitä, että kolmannen maan kansalainen on hyväksytty korkeakouluun, ja toisaalta sitä, että hänelle on myönnetty oikeus päästä jäsenvaltion alueelle voidakseen opiskella siellä päätoimisesti ja kokopäiväisesti korkeakoulussa, johon hän on asianmukaisesti kirjoittautunut. Kuten Belgian hallitus tähdensi istunnossa, tämä tarkoitus ilmaistaan myös direktiivin 2016/801 11 artiklan 1 kohdan a alakohdassa, jossa edellytetään, että asianomainen kolmannen maan kansalainen on ”hyväksytty korkeakouluopintoihin”. Määritelmän perusteella jäsenvaltion toimivaltaisella viranomaisella on siten nähdäkseni oikeus hylätä opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskeva hakemus direktiivin 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan nojalla, jos se toteaa, että kolmannen maan kansalaisen oleskelulla olisi jokin muu tarkoitus.

56.      Tämänkaltainen tilanne voi olla seurausta tahattomasta virheestä. Näin voi olla, kun toimivaltainen viranomainen toteaa, että kolmannen maan kansalainen aikoo harjoittaa taloudellista toimintaa olosuhteissa, joiden perusteella hän ei voida antaa riittävästi aikaa opiskelulle – kuten direktiivin 24 artiklassa todetaan,(21) – jolloin oleskelu menettää tavoitteensa ja keskeisen tarkoituksensa.

57.      Tällainen tilanne voi saada alkunsa myös siitä, että menettelyä yritetään käyttää tahallisesti väärin. Toimivaltaista viranomaista johdetaan tällöin harhaan oleskelun todellisen tarkoituksen suhteen vastaanottavan yksikön tai kolmannen maan kansalaisen väärinkäytöksillä tai vilpillisillä aikeilla.(22) Viimeksi mainittu saattaakin hakea opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia vain voidakseen käyttää hyväkseen unionin oikeuden nojalla ulkomaalaisia opiskelijoita varten perustettuja järjestelmiä, hyödyntääkseen opiskelijan asemaan liittyviä oikeuksia ja etuuksia,(23) kiertääkseen häneen muutoin sovellettavia maahantulon ja maassa oleskelun edellytyksiä tai jäädäkseen jäsenvaltioon. Direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdalla pyritäänkin ennalta ehkäisemään tilanteita, joissa todetaan, että opiskelijan oleskeluoikeutta tai opiskelijaviisumia on käytetty tarkoituksensa vastaisella tavalla, jolloin jäsenvaltioiden tehtäväksi jää löytää keinot näiden tilanteiden havaitsemiseksi samaan tapaan kuin toimenpiteet, joihin ne voivat ryhtyä lähetystöissään ja konsulaateissaan havaitakseen ja estääkseen esimerkiksi lumeavioliittojen avulla tapahtuvaa perheenyhdistämisoikeuden väärinkäyttöä.(24)

58.      Direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan tällaisen tulkinnan vahvistaa sen johdanto-osan 41 perustelukappale, jossa todetaan, että ”jos maahanpääsyä koskevan hakemuksen perusteista on epäilyksiä, jäsenvaltioiden olisi voitava tehdä asiankuuluvia tarkastuksia tai vaatia todisteita, jotta voidaan arvioida tapauskohtaisesti hakemuksen kohteena olevaa – – opintoja – – ja torjua tässä direktiivissä säädetyn menettelyn väärinkäyttöä”.(25)

59.      Kolmanneksi todettakoon, että direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohda[n ranskankielisessä versiossa] käytetyn konditionaalin (”oleskelisi maassa”) perusteella voidaan täsmentää, millaisen arvioinnin toimivaltaisen viranomaisen on tehtävä. Kyse on ennakkoarvioinnista, sillä toimivaltaisen viranomaisen on selvitettävä hypoteettisessa tilanteessa hakijan aikomukset oleskelunsa tavoitteen ja tarkoituksen suhteen.(26)

60.      Ennakkoarviointi eroaa siis arvioinnista, jonka toimivaltaisen viranomaisen on tehtävä direktiivin 2016/801 21 artiklan 1 kohdan d alakohdan nojalla. Tämän säännöksen mukaan toimivaltaisen viranomaisen on peruutettava tai jätettävä uusimatta aiemmin myönnetty lupa, jos se voi osoittaa, että ”kolmannen maan kansalainen on maassa muuta kuin sitä tarkoitusta varten, jonka perusteella hänelle on myönnetty lupa oleskeluun”.(27) Objektiiviset olosuhteet kuten se, ettei asianomainen kansalainen ole aloittanut kyseisiä opintoja, on lykännyt niitä tai on lopettanut ne ennenaikaisesti, tai se, että hän harjoittaa ammattitoimintaa yli työskentelylle sallitun enimmäistuntimäärän, asuu kaukana opiskelupaikasta tai jopa toisen jäsenvaltion alueella unionissa liikkumista koskevan oikeutensa ylittäen, ovat aineellisia toteamuksia, joiden avulla kyseisen kansalaisen oleskelun tavoite ja tarkoitus sekä etenkin menettelyn väärinkäyttötapaukset voidaan osoittaa helpommin. Aineellisten toteamusten tekeminen on vaikeampaa, kun hakemus on jätetty kolmannen maan kansalaisen asuessa edelleen asianomaisen jäsenvaltion alueen ulkopuolella.

61.      Koska direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdassa ei säädetä erikseen todisteista, jäsenvaltioilla on vapaat kädet. Unionin lainsäätäjä ei aseta todisteiden muodolle erityisiä vaatimuksia, vaan se toteaa direktiivin johdanto-osan 41 perustelukappaleessa, että jäsenvaltioiden olisi voitava tehdä ”asiaankuuluvia tarkastuksia” ja vaatia ”tarvittavia todisteita”(28) arvioidessaan tapauskohtaisesti opintoja tai koulutusta, johon kolmannen maan kansalainen aikoo osallistua, sekä väärinkäytösten tai vilpin mahdollisuutta. Saman artiklan sanamuodosta seuraa niin ikään, että perusteiden, joihin toimivaltainen viranomainen nojautuu, on oltava ”objektiivisia” ja ”vakavia”,(29) mikä edellyttää, että viranomaisella on esittää hakemuksen tapauskohtaiseen käsittelyyn perustuvat hylkäämisen oikeuttavat seikkaperäiset ja pitävät perusteet.

62.      Teen seuraavaksi kaksi huomiota sanamuotoa koskevien havaintojen valossa.

63.      Ensimmäinen huomio koskee todistustaakkaa. Mielestäni ei riitä, että toimivaltainen viranomainen kyseenalaistaa opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskevan hakemuksen tavoitteen ja tarkoituksen. Sen on päinvastoin varmistuttava siitä, ettei maassa oleskelun tavoitteena tai tarkoituksena ole opiskelu hakemuksessa mainitussa korkeakoulussa. Arvioinnin on perustuttava sekä objektiivisten että subjektiivisten indisioiden kokonaisuuteen ja se voi edellyttää paitsi kaikkien asianomaisten toimijoiden, ei ainoastaan hakijan, diplomaattisten edustustojen, suurlähetystöjen tai konsulaattien (asianomaisten kansallisten elinten organisaation mukaan), myös korkeakoulujen sekä maahanmuuttoasioista vastaavien yksiköiden välistä yhteistyötä. Kolmannen maan kansalaisen aikomus on subjektiivinen tekijä, joka osoitetaan yleensä objektiivisten kriteerien perusteella, ja näitä ovat esimerkiksi hänen kirjoittautumisensa korkeakouluun, opiskelukustannukset, joihin on sitouduttu, vastaanottavan jäsenvaltion kielen tuntemus sekä hänen aiempien unionin jäsenvaltiossa viettämiensä oleskelujaksojensa laillisuus. Jotkin jäsenvaltiot saattavat kiinnittää tässä yhteydessä erityistä huomiota hakijan opintosuunnitelman johdonmukaisuuteen. Egyptin kansalaisten jättämiin hakemuksiin on Ranskassa liitettävä perusteltu opintosuunnitelma, joka on ”johdonmukainen ja mahdollisuuksien mukaan jatkoa aiemmille opinnoille”.(30) Belgiassa edellytetään, kuten pääasian valittajan huomautusten liitteenä olevista asiakirjoista sekä Belgian hallituksen istunnossa toimittamista tiedoista ilmenee, että Kamerunissa konsuliviranomaisille jätettyyn maahanpääsyhakemukseen sisältyy kyselylomake, jonka lisäksi on haastattelu, jossa kolmannen maan kansalaisen on voitava osoittaa, että hänen todellisena aikomuksenaan on oleskella Belgiassa opiskelijana.(31) Tällöin opintosuunnitelman johdonmukaisuutta arvioidaan hakijan erityisesti akateemisen uransa aikana hankkiman pätevyyden sekä hänen ammatillisten päämääriensä ja pyrkimystensä perusteella. Kolmannen maan kansalainen voi lisäksi selventää tai puolustaa opinto- tai koulutussuunnitelmaansa opinto-ohjaajan kanssa käytävässä haastattelussa.

64.      Istunnossa tähdennettiin erityisesti, että kolmannen maan kansalaisen opintosuunnitelman johdonmukaisuuteen on tärkeää kiinnittää huomiota pyrittäessä havaitsemaan ja ennaltaehkäisemään väärinkäytöksiä. Unionin lainsäätäjä viittaa nimenomaisesti tähän näkökohtaan direktiivin 2004/114 johdanto-osan 15 perustelukappaleessa mutta ei sisällytä sitä direktiivin 2016/801 johdanto-osan 41 perustelukappaleeseen vaan käyttää mieluummin yleisempää sanamuotoa, jossa keskeistä ovat kolmannen maan kansalaisen suunnittelemat ”opinnot” tai ”harjoittelu”. Mikään ei käsittääkseni estä toimivaltaista viranomaista ottamasta huomioon kolmannen maan kansalaisen opintosuunnitelman johdonmukaisuutta, kunhan arviointi on tapauskohtainen ja sen tekee harkitusti pätevä henkilöstö yhteistyössä asianomaisen kansalaisen kanssa. On myös tärkeää ottaa huomioon tilanteet, joissa kolmannen maan kansalaisen akateeminen urapolku on tavallisuudesta poikkeava tai tämä harkitsee alanvaihtoa. Opintosuunnitelman johdonmukaisuus on siten tekijä, jonka toimivaltainen viranomainen voi ottaa huomioon mutta jonka painoarvo vaihtelee tapausten olosuhteiden mukaan.

65.      Pääasian valittajan huomautuksiin liitetyistä asiakirjoista ilmenee, että Belgian konsuliviranomaiset pitivät johdonmukaisuutta erittäin tärkeänä. Valittajan maahanpääsyhakemuksen liitteenä olevaan kyselyyn antamien vastausten perusteella ja opinto-ohjaajan kanssa käydyn haastattelun perusteella viranomaiset näet katsoivat, että hänen opintosuunnitelmassaan oli ”ilmeisiä epäjohdonmukaisuuksia” sekä hänen akateemisen uransa että ammatillisten suunnitelmiensa osalta. Viranomaiset päätyivät hakemuksen hylkäämiseen sillä perusteella, että sillä pyrittiin käyttämään väärin opiskelijaviisumin myöntämismenettelyä maahan pääsemiseksi.(32) Tyydyn tältä osin täsmentämään, että jäsenvaltiolla on käsittääkseni oikeus hylätä maahanpääsyhakemus kolmannen maan kansalaisen opintosuunnitelman epäjohdonmukaisuuden perusteella ainoastaan sillä edellytyksellä, että yhtäältä jäsenvaltio antaa hakijalle tilaisuuden esitellä ja perustella opintosuunnitelmaansa pätevälle henkilöstölle ja että toisaalta epäjohdonmukaisuus on ilmeistä.

66.      Toiseksi haluan tehdä direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan saattamista osaksi kansallista oikeusjärjestystä koskevan huomion. Mikään ei velvoita jäsenvaltiota luettelemaan täytäntöönpanolainsäädännössään perusteluja, joilla voidaan osoittaa, että kolmannen maan kansalainen oleskelisi maassa muista kuin niistä syistä, joiden perusteella hän hakee maahanpääsyä. Perustelut perustuvat tapauskohtaiseen arviointiin, ja niiden luettelemisen vaatiminen saattaisi vesittää toimivaltaisen viranomaisen harkintavallan. Viranomaisen on direktiivin 34 artiklan 4 kohdan nojalla sitä vastoin ilmoitettava kirjallisesti peruste hakemuksen hylkäämiseen, jotta kolmannen maan kansalainen voisi vedota muutoksenhaussa, jonka tämä voi panna vireille saman artiklan 5 kohdan nojalla, kaikkiin sellaisiin seikkoihin, jotka osoittavat hänen opintosuunnitelmansa aitouden tai johdonmukaisuuden.

67.      Sanamuodon tarkastelun päätelmänä katson, että jäsenvaltion toimivaltaisella viranomaisella on oikeus hylätä opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskeva hakemus direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan nojalla ainoastaan jos se osoittaa hakemuksen tapauskohtaisen arvioinnin päätteeksi sekä todisteiden tai vakavien ja objektiivisten perusteiden perusteella, ettei kolmannen maan kansalaisen maassa oleskelun tavoitteena tai keskeisenä tarkoituksena ole osallistua päätoimisesti asianomaisen jäsenvaltion tunnustamaan korkeakoulututkintoon johtavaan kokopäiväiseen opinto-ohjelmaan. Mikään ei estä toimivaltaista viranomaista ottamasta arvioinnissa huomioon opintosuunnitelman johdonmukaisuutta.

68.      Direktiivin 2016/801 systemaattinen ja teleologinen tarkastelu tukee tätä tulkintaa.

2.     Direktiivin 2016/801 systemaattinen ja teleologinen tarkastelu

69.      Todettakoon ensinnäkin direktiivin 2016/801 systemaattisesta tarkastelusta, että tulkinnalla mahdollistetaan mielestäni suhteellisuusperiaatteen noudattaminen sekä asianomaisen henkilön perusoikeuksien kunnioittaminen.

70.      Direktiivin johdanto-osan 61 perustelukappaleesta näet seuraa, että maahanpääsyhakemuksen hylkäämisestä tehtävässä päätöksessä on kunnioitettava asianomaisen henkilön perusoikeuksia sellaisina kuin ne taataan perusoikeuskirjassa, ja näihin kuuluu myös oikeus koulutukseen.

71.      Direktiivin 20 artiklan 4 kohdassa säädetään vielä, että ”kaikissa hakemuksen hylkäämisestä tehtävissä päätöksissä on otettava huomioon tapauksen erityiset olosuhteet ja noudatettava suhteellisuusperiaatetta”. Tämä tarkoittaa, että toimivaltaisen viranomaisen on ennen hakemuksesta tehtävää päätöstä käsiteltävä hakemusta tapauskohtaisesti ja arvioitava tässä yhteydessä tyhjentävästi tiedossaan olevat sekä objektiiviset että subjektiiviset tekijät sekä otettava tasapainoisesti ja perustellusti huomioon kaikki asian merkitykselliset intressit.(33)

72.      Suhteellisuusperiaate on unionin oikeuden yleinen periaate, jota jäsenvaltioiden on noudatettava pannessaan unionin oikeutta täytäntöön.(34) Vaikka petostentorjunta on hyväksyttävä tavoite ja oikeuttaa selvitykset ja tarvittaessa hakemuksen hylkäämisen, haluan huomauttaa, että käsiteltävän asian kaltaisessa tapauksessa kolmannen maan kansalainen täyttää direktiivin 2016/801 7 ja 11 artiklassa vaaditut maahanpääsyn yleiset edellytykset ja erityisedellytykset. Tämä merkitsee, että hänet on hyväksytty korkeakouluun ja että hän on tarvittaessa toimittanut todisteet lukukausimaksujen maksamisesta. Hänen opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskeva hakemuksensa voidaan siis hylätä ja hän saattaa menettää mahdollisuutensa opiskella korkeakoulussa, johon hän on kirjoittautunut. Tällöin on mielestäni olennaista, että lukuun ottamatta tilanteita, joissa oikeuksia on selvästi käytetty väärin, toimivaltainen viranomainen arvioi tapauskohtaisesti, onko hakemuksen hylkääminen suhteetonta ja loukkaako se perusoikeuskirjassa taattuja perusoikeuksia.

73.      Todettakoon toiseksi direktiivin 2016/801 teleologisesta tarkastelusta, että päätös, jolla jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen hylkää opiskelutarkoituksissa jätetyn maahanpääsyhakemuksen sillä perusteella, että kolmannen maan kansalainen ei oleskelisi jäsenvaltion alueella osallistuakseen päätoimisesti asianomaisen jäsenvaltion tunnustamaan korkeakoulututkintoon johtavaan kokopäiväiseen opinto-ohjelmaan, myötävaikuttaa direktiivin tavoitteiden toteuttamiseen.

74.      Direktiivillä 2016/801 pyritään ensinäkin määrittämään useiden kolmansien maiden kansalaisryhmien maahantuloa sekä vastaanottavan jäsenvaltion että muiden jäsenvaltioiden alueelle sekä näillä alueilla oleskelua koskevat edellytykset kunkin kansalaisryhmän maassa oleskelun erityisluonteen mukaan.

75.      Opiskeluta varten tapahtuvan maassa oleskelun osalta direktiivillä 2016/801 pyritään edistämään Euroopan asemaa opintojen maailmanluokan osaamiskeskuksena parantamalla ja yksinkertaistamalla ”niiden henkilöiden maahantulon ja oleskelun edellytyksiä, jotka haluavat tulla unioniin näitä tarkoituksia varten”.(35) Direktiivin johdanto-osan 15 ja 44 perustelukappaleesta ilmenee myös, että direktiivillä pyritään helpottamaan opiskelijoiden EU:n sisäistä liikkuvuutta unionin sisällä, jotta eurooppalaisesta korkea-asteen koulutuksesta tulisi houkuttelevaa ja kilpailukykyistä. Direktiivin tarkoituksena on siten perustaa sen johdanto-osan 44 ja 48 perustelukappaleen mukaisesti unioniin opiskelijoiden ”erityinen liikkuvuusjärjestelmä”, johon liittyy erillisiä sääntöjä, jotka koskevat maahantuloa opiskelua varten muihin jäsenvaltioihin kuin vastaanottavaan jäsenvaltioon sekä oleskelua näissä jäsenvaltioissa opiskelua varten. Vastaanottavan jäsenvaltion myöntämällä oleskeluluvalla kolmansien maiden kansalaisilla on siis oikeus tulla toisen jäsenvaltion alueelle ja oleskella siellä suorittaakseen osan opinnoistaan enintään 360 päivän pituisen jakson aikana liikkuvuutta koskevien saman direktiivin 31 artiklan säännösten mukaisesti.

76.      Direktiivillä 2016/801 pyritään sen 1 artiklan mukaan myös säätämään kolmansien maiden kansalaisten oikeuksista opiskelua varten sekä vastaanottavan jäsenvaltion että toisten jäsenvaltioiden alueella. Direktiivin johdanto-osan 54 perustelukappaleesta ilmenee, että direktiivillä pyritään lähentämään kolmansien maiden kansalaisten oikeudet asianomaisen jäsenvaltion kansalaisten oikeuksiin, ja oleskelulupa mahdollistaa opiskelijoiden yhdenvertaisen kohtelun direktiivin 22 artiklan 3 kohdassa säädetyin edellytyksin.

77.      Päätöksellä, jolla toimivaltainen viranomainen hylkää opiskelua varten jätetyn maahanpääsyhakemuksen sillä perusteella, että kolmannen maan kansalainen ei oleskelisi jäsenvaltion alueella osallistuakseen päätoimisesti asianomaisen jäsenvaltion tunnustamaan korkeakoulututkintoon johtavaan kokopäiväiseen opinto-ohjelmaan, voidaan ennaltaehkäistä tilanteita, joissa kolmannen maan kansalainen hyötyisi perusteettomasti maahantulon ja maassa oleskelun yksinkertaistetuista edellytyksistä sekä saisi opiskelijan aseman ja siihen liittyvät laajennetut oikeudet. Tällaisella päätöksellä voitaisiin siten varmistaa direktiivin 2016/801 perustana oleva kolmansien maiden eri kansalaisryhmien maahantulon ja oleskelun edellytysten tapauskohtaisuus sekä estää tiettyjä kolmansien maiden kansalaisia kiertämästä heihin muutoin sovellettavia oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä.

78.      Opiskelijan oleskelulupaan tai opiskelijaviisumiin liittyvien laajennettujen oikeuksien perusteella jäsenvaltioiden pitäisi voida direktiivin 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan ansiosta torjua tehokkaasti petoksia tai oikeuksien väärinkäyttöä siten, että jäsenvaltiot voivat evätä maahanpääsyn, jos todetaan, että hakija hakee maahanpääsyä väärin perustein tai vilpillisesti. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kukaan ei voi vaatia petoksella hankittujen oikeuksien saamista tai voimassa pysyttämistä riippumatta siitä, onko petoksen tehnyt henkilö oikeuksien saaja tai onko tämä tietoinen petoksesta.(36)

79.      Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa, että direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltion toimivaltaisella viranomaisella on oikeus hylätä opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskeva hakemus ainoastaan silloin, jos sillä on todisteita tai vakavia ja objektiivisia perusteita, jotka osoittavat, ettei kolmannen maan kansalaisen jäsenvaltion alueella oleskelun tavoitteena tai keskeisenä tarkoituksena ole osallistua päätoimisesti asianomaisen jäsenvaltion tunnustamaan korkeakoulututkintoon johtavaan kokopäiväiseen opinto-ohjelmaan. Hakemusta on ennen sen hylkäämispäätöksen tekemistä käsiteltävä tapauskohtaisesti, ja tässä yhteydessä kolmannen maan kansalaisen aikomusta suorittaa opintojaan jäsenvaltion alueella on arvioitava sekä objektiivisten että subjektiivisten tekijöiden, kuten hänen opintosuunnitelmansa johdonmukaisuuden, perusteella.

B       Se, kuinka direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohta on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä (ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys)

80.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään unionin tuomioistuimelta lähinnä, että kun otetaan huomioon SEUT 288 artikla, perusoikeuskirjan 14 ja 52 artikla, direktiivin 2016/801 3, 5, 7, 11, 20, 34, 35 ja 40 artikla sekä sen johdanto-osan 2 ja 60 perustelukappale sekä oikeusvarmuuden ja avoimuuden periaatteet, onko jäsenvaltion, joka aikoo hylätä opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskevan hakemuksen direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdassa säädetyn perusteen nojalla, velvollisuutena säätää nimenomaisesti kansallisessa lainsäädännössään hylkäysoikeudesta sekä tarvittaessa perusteista, joilla se voi osoittaa, että kolmannen maan kansalainen oleskelisi maassa muista kuin niistä syistä, joiden perusteella hän hakee maahanpääsyä.

81.      Kysymys nousee esiin siltä osin, että toisin kuin Belgian nykyisessä lainsäädännössä, jossa direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohta on muodollisesti saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä säätämällä, että ulkomaalaisten maahantulosta, oleskeluoikeudesta, asettautumisesta ja maasta poistamisesta toimivaltansa puitteissa vastaavalla ministeriöllä tai tämän edustajalla on oikeus evätä hakemus, jos ”todisteiden tai vakavien ja objektiivisten perusteiden nojalla voidaan osoittaa, että maassa oleskelulla olisi muita kuin opiskeluun liittyviä syitä”, näin ei säädetä pääasian tosiseikkoihin sovellettavassa lainsäädännössä.(37)

82.      Aloitan tarkasteluni täsmentämällä, että direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdassa säädetyt hakemusten hylkäämisperusteet ovat jäsenvaltioille valinnaisia. Direktiivissä siis säädetään vain tietynasteisesta yhdenmukaistamisesta sen soveltamisalaan kuuluvien kolmansien maiden kansalaisryhmien maahantulon ja maassa oleskelun edellytysten osalta, sillä kyseisen säännöksen saattaminen osaksi jäsenvaltioiden oikeusjärjestystä on jätetty kunkin jäsenvaltion harkintavaltaan. Jäsenvaltiot voivat itsenäisesti päättää edellytysten täytäntöönpanosta poliittisten, oikeudellisten, taloudellisten tai sosiaalisten näkökohtien perusteella. Jotkin jäsenvaltiot, joissa opiskelijaviisumien myöntämismenettelyä saatetaan käyttää väärin muita jäsenvaltioita herkemmin, näyttävätkin käsittelevän perusteellisemmin tiettyjen kolmansien maiden kansalaisten jättämiä hakemuksia tai tietyn korkeakoulun opintoihin tähtääviä hakemuksia.(38)

83.      Se, että direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohta on valinnainen säännös, ei sitä vastoin kuitenkaan tarkoita, että jäsenvaltioilla olisi täysi vapaus sen täytäntöönpanossa voidakseen oman harkintavaltansa perusteella evätä säännöksen soveltamisalaan kuuluvien kolmansien maiden kansalaisten maassa oleskelun.

84.      Jäsenvaltioiden velvollisuutena on ensinnäkin toimivaltaansa käyttäessään ottaa huomioon unionin oikeuden yleiset periaatteet, joihin kuuluu oikeusvarmuuden periaate.(39) Unionin tuomioistuin onkin muistuttanut hiljattain, että unionin oikeuden säännösten saattaminen osaksi kansallista oikeutta edellyttää, että ne pannaan täytäntöön säännöksillä, jotka ovat niin konkreettisia, täsmällisiä ja selviä, että oikeusvarmuuden vaatimus täyttyy.(40) Tällä periaatteella pyritään varmistamaan unionin oikeuteen perustuvien oikeudellisten tilanteiden ja suhteiden ennakoitavuus, ja se edellyttää, että kaikki oikeusvaikutuksia tuottavat hallinnon toimet ovat selviä ja täsmällisiä siten, että asianomaiset voivat yksiselitteisesti saada tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja ryhtyä niiden edellyttämiin toimenpiteisiin. Tätä edellytetään etenkin jos toimesta voi aiheutua asianomaisille epäedullisia seurauksia.(41)

85.      Jos osoittautuu, ettei jäsenvaltio noudata oikeusvarmuuden periaatetta direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan yhteydessä, kyseisen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen ei voi vedota tähän säännökseen hylätäkseen opiskelijan oleskelulupaa tai opiskeluviisumia koskevan hakemuksen.

86.      Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee toiseksi, että jäsenvaltioille annettua harkintavaltaa on käytettävä tavalla, jossa otetaan huomioon unionin lainsäätäjän vahvistamat ehdot ja joka ei ole vastoin direktiivin 2003/86 tavoitetta tai sen tehokasta vaikutusta.(42)

87.      Unionin lainsäätäjä on direktiivin 2016/801 antamalla halunnut korjata direktiivillä 2004/114 aiemmin perustetun järjestelmän puutteita ja parannella sitä voidakseen ”varmistaa, että avoimuutta ja oikeusvarmuutta lisätään – – erilaisille unioniin tuleville kolmansien maiden kansalaisten ryhmille”, kuten direktiivin 2016/801 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa nimenomaisesti todetaan.(43) Direktiivin 35 artiklassa, jonka otsikko on yksiselitteisesti ”Avoimuus ja tiedonsaanti”, edellytetään, että jäsenvaltiot toimittavat hakijoille tiedot maahantulon ja maassa oleskelun edellytyksistä, mukaan lukien tiedot direktiivin soveltamisalaan kuuluvista oikeuksista, velvollisuuksista ja menettelyllisistä takeista. Tässä yhteydessä on mielestäni olennaista, että vaaditut maahanpääsyn edellytykset täyttävän, opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskevan hakemuksen jättävälle kolmannen maan kansalaiselle ilmoitetaan, että hakemus saatetaan hylätä, jos hänen oleskelullaan on jokin muu tarkoitus, riippumatta siitä, onko hakemus jätetty vilpittömässä vai vilpillisessä mielessä.

88.      Sekä oikeusvarmuuden periaate että avoimuuden periaate edellyttävät siis, että jäsenvaltio, joka aikoo vedota direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan säännöksiin, säätää nimenomaisesti selkeässä, täsmällisessä ja ennakoitavissa olevassa oikeuskehyksessä, että jäsenvaltiolla on oikeus hylätä maahanpääsyhakemus sillä perusteella, että sillä on todisteita tai vakavia ja objektiivisia perusteita, jotka osoittavat, että kolmannen maan kansalainen oleskelisi maassa muista kuin niistä syistä, joiden perusteella hän hakee maahanpääsyä.

89.      Edellä mainitun artiklan täytäntöönpano ei sitä vastoin tämän ratkaisuehdotuksen 66 kohdassa esitetyistä syistä edellytä, että jäsenvaltio luettelee perusteet.

90.      Seuraavaksi on syytä selvittää, oliko direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohta saatettu osaksi pääasian tosiseikkojen aikaan voimassa ollutta lainsäädäntöä.

91.      Belgian hallitus ilmoitti istunnossa, ettei kyseistä säännöstä ollut saatettu positiivisella toimella osaksi kansallista lainsäädäntöä tosiseikkojen tapahtuma-aikaan. Se tähdensi tältä osin kirjallisten huomautustensa mukaisesti, että 15.12.1980 annetun lain 58 §:ää voidaan pitää aiempana kansallisena säännöksenä, jolla varmistettiin unionin oikeuden riittävä saattaminen osaksi kansallista oikeutta.(44) On niin ikään selvää, ettei kyseiseen säännökseen sisälly eikä siihen ollut liitetty viittausta direktiiviin 2016/801, mikä on vastoin direktiivin 40 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan säännöksiä.

92.      15.12.1980 annetun lain 58 §:ssä säädetään, että ”kun ulkomaalainen, joka haluaa suorittaa Belgiassa korkeakouluopintoja tai vuoden kestäviä korkea-asteen opintoihin valmentavia opintoja, esittää Belgian diplomaatti- tai konsuliedustustolle yli kolmen kuukauden oleskelulupaa Belgian kuningaskunnassa koskevan hakemuksen”,(45) lupa on myönnettävä, jos kolmannen maan kansalaista ei koske jokin 3 §:n 1 momentin 5–8 kohdassa tarkoitetuista tapauksista ja jos tämä toimittaa oppilaitoksen myöntämän todistuksen, todisteen riittävistä varoista, lääkärintodistuksen sekä todistuksen siitä, ettei häntä ole tuomittu yleisessä oikeudessa säädetyistä rikoksista tai rikkomuksista.

93.      Mainitusta pykälästä ilmenee yksiselitteisesti, että oleskelulupa voidaan hylätä, jos kolmannen maan kansalainen ei täytä joitakin direktiivin 2016/801 7 ja 11 artiklaan sisältyvistä hakemuksen hyväksymisen yleisistä edellytyksistä tai erityisedellytyksistä.

94.      15.12.1980 annetun lain 58 §:ssä ei kuitenkaan säädetä nimenomaisesti, että opiskelijaviisumi voidaan evätä tilanteessa, jossa todisteiden tai vakavien ja objektiivisten perusteiden nojalla osoitetaan, että kolmannen maan kansalaisen oleskelulla olisi jokin muu tarkoitus kuin opiskelu Belgiassa. Conseil du contentieux des étrangers tulkitsee mainittuun kansalliseen säännökseen sisältyvää tilannetta, jossa hakemuksen jättää ulkomaalainen, joka ”haluaa suorittaa Belgiassa korkeakouluopintoja”, siten, että se velvoittaa selvittämään kolmannen maan kansalaisen halua korkeakouluopintoihin. Tämä on hakemuksen olennainen näkökohta, joten Belgian valtio voi hylätä hakemus, jos osoittautuu, ettei kolmannen maan kansalaisella ole aikomusta opiskella. Tätä seikkaa ei kuitenkaan voida mielestäni mieltää siten, että se viittaisi direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdassa tarkoitettuun maahanpääsyhakemuksen hylkäämisperusteeseen, eikä sitä voida tulkita niin, että sillä varmistettaisiin mainitun säännöksen täytäntöönpano selkeyden, täsmällisyyden ja ennakoitavuuden vaatimusten mukaisesti.

95.      Näin ollen katson, että 15.12.1980 annetun lain 58 §:n pääasiaan sovellettavalla versiolla ei voida varmistaa direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan täytäntöönpanoa oikeusvarmuuden ja avoimuuden periaatteet huomioon ottavissa olosuhteissa.

C       Menettelysäännöt, jotka koskevat oikeutta hakea muutosta opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskevan hakemuksen hylkäämistä koskevaan päätökseen (kolmas ennakkoratkaisukysymys)

96.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään unionin tuomioistuimelta lähinnä, onko direktiivin 2016/801 34 artiklan 5 kohtaa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, tulkittava siten, että siinä edellytetään, että jäsenvaltiot myöntävät opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskevan hakemuksen hylkäämisestä tehtyä päätöstä koskevaa muutoksenhakua käsittelevälle hallinto- tai oikeusviranomaiselle toimivallan muuttaa päätöstä ja korvata päätöksen antaneen toimivaltaisen viranomaisen arvio omallaan.(46)

97.      Direktiivin 2016/801 34 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä virkkeessä hakijoille annetaan nimenomainen mahdollisuus hakea asianomaisessa jäsenvaltiossa muutosta maahanpääsyhakemuksen hylkäämisestä annettuun päätökseen ”kansallisen lainsäädännön mukaisesti”. Direktiiviin ei kuitenkaan sisälly yhtään säännöstä ensinnäkään muutoksenhaun laajuudesta tai sitä koskevista menettelysäännöistä, kuten muutoksenhaun vireillepanon ja ratkaisun antamisen määräajasta tai asiaa käsittelevälle hallinto- tai oikeusviranomaiselle tässä tarkoituksessa kuuluvasta toimivallasta, eikä toiseksi toimivaltaisen viranomaisen antaman päätöksen kumoamisen vaikutuksista eikä etenkään siitä, kuinka paljon tällä on aikaa uuden päätöksen antamiseen. Jäsenvaltioilla on siten laaja harkintavalta. Unionin lainsäätäjä täsmentää ainoastaan direktiivin 34 artiklan 5 kohdan toisessa virkkeessä, että asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on ilmoitettava kirjallisessa tiedoksiannossa tuomioistuin tai hallintoviranomainen, jolta päätökseen voi hakea muutosta, sekä muutoksenhaun määräaika.

98.      Unionin tuomioistuin on tulkinnut direktiivin 2016/801 34 artiklan 5 kohdan ensimmäisen virkkeen soveltamisalaa 10.3.2021 antamassaan tuomiossa Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N.,(47) jossa on kyse Puolan konsuliviranomaisen päätöksestä hylätä kolmannen maan kansalaisen tekemä opiskelijaviisumia koskeva hakemus. Unionin tuomioistuin totesi, että unionin lainsäätäjä on menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatteen mukaisesti jättänyt jäsenvaltioiden tehtäväksi päättää niiden muutoksenhakukeinojen luonteesta ja konkreettisista yksityiskohdista, jotka direktiivin soveltamisalaan kuuluvien pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettujen viisumien hakijoilla on käytettävissään. Jäsenvaltiot voivat siten antaa asiaa käsittelevälle hallinto- tai oikeusviranomaiselle toimivaltuudet kumota päätös tai muuttaa sitä. Kansallisten lainsäädäntöjen vertaileva tarkastelu osoittaa, että jäsenvaltiot ovat omaksuneet hyvin erilaisia menettelyllisiä ratkaisuja oikeusperinteidensä mukaan.(48)

99.      Unionin tuomioistuin on vakiintuneen oikeuskäytäntönsä mukaisesti muistuttanut, että direktiivin 2016/801 34 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun muutoksenhakumenettelyn ominaispiirteet on määriteltävä yhtäältä perusoikeuskirjan 47 artiklan, jossa jäsenvaltiot velvoitetaan varmistamaan tehokas oikeussuoja unionin oikeusjärjestyksestä johdetuille yksityisten oikeuksille,(49) ja toisaalta vastaavuusperiaatteen (menettelysäännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin samankaltaisia kansallisen oikeuden piiriin kuuluvia tilanteita koskevat säännöt) sekä tehokkuusperiaatteen (menettelysäännöt eivät saa olla sellaisia, että unionin oikeudessa annettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa) mukaisesti.(50)

100. Pääasiassa herää kysymys ainoastaan perusoikeuskirjan 47 artiklan ja tehokkuusperiaatteen noudattamisesta.

101. Käsiteltävässä asiassa on syytä ottaa esille kolme näkökohtaa.

102. Ensimmäinen näkökohta koskee muutoksenhakuoikeutta. Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevasta päätöksestä ilmenee, että Belgian lainsäädännössä säädetään oikeudesta hakea muutosta opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskevan hakemuksen hylkäämisestä tehtyihin päätöksiin. Muutoksenhaku pannaan vireille Conseil du contentieux des étrangersissa, joka on 15.12.1980 annetun lain 39/1 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuin, jolla on yksinomainen toimivalta käsitellä ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta, asettautumisesta ja maasta poistamisesta annettujen lakien nojalla tehdyistä yksittäispäätöksistä tehtyjä valituksia.

103. Toinen näkökohta koskee muutoksenhakua käsittelevän hallinto- tai oikeusviranomaisen toimivallan laajuutta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää tältä osin, että Conseil du contentieux des étrangers on edellä mainitun lain 39/2 §:n 2 momentin nojalla toimivaltainen kumoamaan opiskelijaviisumia koskevan hakemuksen hylkäämisestä tehdyn päätöksen. Mainittu tuomioistuin ei kuitenkaan täsmennä, missä laajuudessa toimivaltaisen viranomaisen on noudatettava kyseistä ratkaisua.

104. Kolmas näkökohta koskee ratkaisun antamisen määräaikoja. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei mainitse määräaikoja ennakkoratkaisupyynnössään, mutta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy ilmi, että määräajat ovat erityisen merkityksellisiä silloin, kun muutoksenhakua käsittelevän hallinto- tai oikeusviranomaisen toimivalta rajoittuu päätösten kumoamiseen, kuten Belgiassa.(51) Täsmennän, että Conseil du contentieux des étrangersilla on 15.12.1980 annetun lain 39/82 §:n 1 ja 4 momenttiin perustuva toimivalta määrätä lykättäväksi muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen täytäntöönpanoa, ja sen on ratkaistava lykkäämishakemus 30 päivän kuluessa.(52) Jos täytäntöönpano määrätään lykättäväksi, kumoamisvaatimus ratkaistaan neljän kuukauden kuluessa tuomioistuimen päätöksen antamisesta.

105. Aloitan tarkasteluni käsittelemällä perusoikeuskirjan 47 artiklaan sisältyvää tehokkaan oikeussuojan takaamista koskevaa edellytystä.

106. Tuomiossa 25.7.2018, Alheto,(53) tuomiossa 29.7.2019, Torubarov (54)sekä tuomiossa 19.3.2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal,(55) jotka koskevat kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevien päätösten laillisuuden arviointia, esitetään nimittäin hyödyllisiä selvennyksiä kansallisiin säännöstöihin, joissa toimivaltaiselle hallinto- tai oikeusviranomaiselle annetaan toimivalta ainoastaan kumota päätöksiä mutta ei toimivaltaa muuttaa niitä.

107. Tällaiset säännöstöt eivät sinänsä ole tehokkaan oikeussuojan vaatimuksen vastaisia. Uionin tuomioistuin on sitä vastoin todennut, että jäsenvaltioiden on mukautettava kansallista oikeuttaan siten, että ensimmäisen päätöksen kumoamisen jälkeen ja jos asia palautetaan toimivaltaiselle viranomaiselle, tämä tekee uuden päätöksen ensinnäkin pikaisesti ja toiseksi siten, että uusi päätös on aiemman päätöksen kumonneessa tuomiossa tehdyn arvioinnin mukainen.(56) Unionin tuomioistuimen päättelyn perusteena on kolme keskeistä näkökohtaa: tarve varmistaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten mahdollisimman ripeä käsittely, tarve varmistaa muutoksenhakuoikeuden vahvistavien säännösten tehokas vaikutus sekä tarve taata perusoikeuskirjan 47 artiklaan perustuvat tehokkaat oikeussuojakeinot.

108. Päätös opiskelijan oleskeluluvan tai opiskelijaviisumin myöntämisestä on kansainvälisen suojelun myöntämisestä tehtävän päätöksen perusteena olevista syistä poikkeavista syistä tehtävä mahdollisimman ripeästi, jotta kolmannen maan kansalainen pääsee aloittamaan opintovuotensa korkeakoulussa, johon hän on asianmukaisesti kirjoittautunut ja maksanut lukukausimaksut.

109. Unionin lainsäätäjä korosti jo direktiivissä 2004/114, että opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskevaa hakemusta koskevat päätökset on tehtävä ”määräajassa, joka ei häiritse kyseisten opintojen harjoittamista mutta joka on kuitenkin riittävä, jotta toimivaltaisilla viranomaisilla on riittävästi aikaa hakemuksen käsittelyyn”.(57)

110. Direktiivillä 2016/801 pyrittiin parantamaan ja edistämään Eurooppaan opiskelemaan haluavien kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja maassa oleskelun edellytyksiä, varmistamaan heidän maahanpääsyään koskevan menettelyn ripeys sekä vahvistamaan heidän menettelyllisiä oikeuksiaan.(58) Näihin tavoitteisiin pääseminen edellyttää, että opiskelijan oleskeluluvan tai opiskelijaviisumin saamiseksi vaadittavat aineelliset edellytykset täyttävä kolmannen maan kansalainen voi saada tällaisen oleskeluluvan tai viisumin sellaisessa ajassa, että hän voi nauttia opiskelijan asemaan liittyvistä oikeuksista ja eduista.

111. Direktiivin 2016/801 34 artiklan 1 kohdasta näet ilmenee, että toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä päätös mahdollisimman pian ja viimeistään 90 päivän kuluttua päivästä, jona täydellinen hakemus tehtiin. Määräaikojen merkitys ilmaistaan myös yhtäältä direktiivin johdanto-osan 42 perustelukappaleessa, jossa unionin lainsäätäjä korostaa, että hakijan olisi toimitettava vaaditut lisätiedot ”kohtuullisen määräajan” kuluessa, ja toisaalta direktiivin johdanto-osan 43 perustelukappaleessa, jossa lainsäätäjä kehottaa toimivaltaisia viranomaisia ilmoittamaan päätöksestä kirjallisesti ”mahdollisimman pian”.

112. Ripeyden vaatimus liittyy olennaisesti direktiivissä 2016/801 kolmansien maiden kansalaisten hyväksi säädetyn ”opiskelua varten tapahtuvan oleskelun” erityisyyteen.

113. Opiskelua varten tapahtuvan oleskelun erityisyys tarkoittaa, että kolmannen maan kansalainen toimii vaaditulla ripeydellä opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskevan hakemuksen jättämiseksi kohtuullisessa ajassa ja tarvittaessa sen täydentämiseksi kunkin asianomaisen korkeakoulun asettamien aikataulujen mukaisesti. Jäsenvaltion osalta tämä tarkoittaa, että sen on voitava tehdä lopullinen päätös ennen lukuvuoden alkamista, tilanteesta riippuen sen jälkeen, kun hallinto- tai oikeusviranomainen on kumonnut ensimmäisen päätöksen, ja tämä on tehtävä siten, että kolmannen maan kansalaiselle jää riittävästi aikaa vastaanottavan jäsenvaltion alueelle saapumisen ja siellä oleskelun edellyttämiin muihin menettelyihin, varsinkin jos hän asuu kyseisen alueen ulkopuolella.

114. Vaikka jäsenvaltioilla on siis mahdollisuus antaa, kuten Belgian lainsäädännössä nyt käsiteltävässä asiassa näytetään annettavan, päätöksestä vireille pantua muutoksenhakua käsittelevälle hallinto- tai oikeusviranomaiselle toimivalta kumota päätös mutta ei toimivaltaa muuttaa sitä, muutoksenhakumenettelyn on kuitenkin täytettävä ripeyden vaatimus siten, että kolmansien maiden kansalaisille taataan paitsi perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaiset tehokkaat oikeussuojakeinot myös heille direktiivin 2016/801 nojalla kuuluvien oikeuksien täysi tehokkuus. Ripeyden vaatimus ei ole mielestäni ristiriidassa opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskevan hakemuksen jättämisen vaatiman käsittelyn luonteen kanssa, koska käsittelyyn ei käsittääkseni liity tosiseikkoja koskevia monimutkaisia arviointeja.

115. Edellä todetusta seuraa mielestäni, että jokaisen jäsenvaltion olisi mukautettava kansallista oikeuttaan siten, että ensimmäisen päätöksen kumoamisen jälkeen ja jos asia palautetaan toimivaltaiselle viranomaiselle, tämä tekee uuden päätöksen, joka on aiemman päätöksen kumonneessa tuomiossa tehdyn arvioinnin mukainen ja tehdään lisäksi ennen sen korkeakoulun lukuvuoden alkamista, jonne kolmannen maan kansalainen on asianmukaisesti kirjoittautunut.

116. Lisäisin vielä, että jäsenvaltioiden olisi menettelysääntöjen arvioinnissa kiinnitettävä erityistä huomiota sekä asianomaisen jäsenvaltion alueen ulkopuolella hakemuksen jättöhetkellä edelleen asuvien hakijoiden tilanteeseen ja annettava heille mahdollisuus muutoksenhakuoikeuden tehokkaaseen käyttöön että niiden henkilöiden tilanteeseen, jotka ovat jo jäsenvaltion alueella mutta joiden oleskelulupa tai viisumi on menemässä umpeen.

117. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa, että direktiivin 2016/801 34 artiklan 5 kohtaa luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä sille, että jäsenvaltio myöntää opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskevan hakemuksen hylkäämisestä tehdystä päätöksestä vireille pantua muutoksenhakua käsittelevälle hallinto- tai oikeusviranomaiselle toimivallan kumota päätös mutta ei toimivaltaa muuttaa sitä, kunhan toimivaltainen viranomainen tekee uuden päätöksen ennen sen korkeakoulun lukuvuoden alkamista, johon kolmannen maan kansalainen on asianmukaisesti kirjoittautunut.

V       Ratkaisuehdotus

118. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Conseil d’État’n esittämiin ennakkokysymyksiin seuraavasti:

1)      Tutkimusta, opiskelua, harjoittelua, vapaaehtoistyötä, oppilasvaihto-ohjelmaa tai koulutushanketta ja au pairina työskentelyä varten tapahtuvan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä 11.5.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2016/801/EU 20 artiklan 2 kohdan f alakohtaa

on tulkittava seuraavasti:

–        oikeusvarmuuden ja avoimuuden periaatteet edellyttävät, että jäsenvaltio, joka aikoo saattaa mainitun säännöksen osaksi kansallista oikeusjärjestystään, säätää nimenomaisesti selkeässä, täsmällisessä ja ennakoitavissa olevassa oikeuskehyksessä, että jäsenvaltiolla on oikeus hylätä maahanpääsyhakemus sillä perusteella, että sillä on todisteita tai vakavia ja objektiivisia perusteita, joilla se voi osoittaa, että kolmannen maan kansalainen oleskelisi maassa muista kuin niistä syistä, joiden perusteella hän hakee maahanpääsyä. Säännöksen täytäntöönpano ei velvoita jäsenvaltiota luettelemaan näitä perusteita

–        jäsenvaltion toimivaltaisella viranomaisella on oikeus hylätä opiskelua varten tehty maahanpääsyhakemus ainoastaan silloin, jos sillä on todisteita tai vakavia ja objektiivisia perusteita, jotka osoittavat, ettei kolmannen maan kansalaisen jäsenvaltion alueella oleskelun tavoitteena tai keskeisenä tarkoituksena ole osallistua päätoimisesti jäsenvaltion tunnustamaan korkeakoulututkintoon johtavaan kokopäiväiseen opinto-ohjelmaan.

Hakemusta on ennen sen hylkäämispäätöksen tekemistä käsiteltävä tapauskohtaisesti, ja tässä yhteydessä kolmannen maan kansalaisen aikomusta suorittaa opintojaan jäsenvaltion alueella on arvioitava sekä objektiivisten että subjektiivisten tekijöiden, kuten hänen opintosuunnitelmansa johdonmukaisuuden, perusteella.

2)      Direktiivin 2016/801 34 artiklan 5 kohtaa luettuna yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa

on tulkittava siten, että

se ei ole esteenä sille, että jäsenvaltio myöntää opiskelua varten tehdyn maahanpääsyhakemuksen hylkäämisestä tehdystä päätöksestä vireille pantua muutoksenhakua käsittelevälle hallinto- tai oikeusviranomaiselle toimivallan kumota päätös mutta ei toimivaltaa muuttaa sitä, kunhan toimivaltainen viranomainen tekee uuden päätöksen ennen sen korkeakoulun lukuvuoden alkua, johon kolmannen maan kansalainen on asianmukaisesti kirjoittautunut.

1      Alkuperäinen kieli: ranska.

i      Tämän asian nimi on kuvitteellinen nimi. Se ei vastaa oikeudenkäynnin minkään asianosaisen todellista nimeä.

2      Tutkimusta, opiskelua, harjoittelua, vapaaehtoistyötä, oppilasvaihto-ohjelmaa tai koulutushanketta ja au pairina työskentelyä varten tapahtuvan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä 11.5.2016 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2016, L 132, s. 21).

3      C–491/13, EU:C:2014:2187.

4      Kolmansien maiden kansalaisten opiskelua, opiskelijavaihtoa, palkatonta harjoittelua tai vapaaehtoistyötä varten tapahtuvan maahanpääsyn edellytyksistä 13.12.2004 annettu neuvoston direktiivi (EUVL 2004, L 375, s. 12).

5      Ks. tuomio 10.9.2014, Ben Alaya (C–491/13, EU:C:2014:2187, 34 kohta).

6      Ks. EMN:n yhteenvetotiedote, jonka otsikko on ”Prévenir, détecter et lutter contre les détournements des autorisations de séjour dans l’UE à des fins d’études” (” Opiskelua varten EU:ssa myönnettävien oleskelulupien väärinkäytösten ennaltaehkäisy, havaitseminen ja torjunta”), maaliskuu 2022 (jäljempänä muuttoliikeverkoston tiedote), 2 kohta.

7      Ks. vastaavasti tuomio 23.1.2019, M.A. ym. (C–661/17, EU:C:2019:53, 60 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

8      Jäljempänä perusoikeuskirja.

9      Moniteur belge, 31.12.1980, s. 14584), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 5.5.2019 annetulla lailla (Moniteur belge, 22.8.2019, s. 80425) (jäljempänä 15.12.1980 annettu laki).

10      Sellaisena kuin sitä tarkoitetaan toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) perustamisesta, toiminnasta ja käytöstä 20.12.2006 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1987/2006 (EUVL 2006, L 381, s. 4); Schengenin tietojärjestelmän käytöstä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 28.11.2018 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) 2018/1860 (EUVL 2018, L 312, s. 1) sekä Schengenin tietojärjestelmän (SIS) perustamisesta, toiminnasta ja käytöstä rajatarkastuksissa, Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1987/2006 muuttamisesta ja kumoamisesta 28.11.2018 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) 2018/1861 (EUVL 2018, L 312, s. 14) (ks. 15.12.1980 annetun lain 1 §:n 17 momentti).

11      Ks. 15.12.1980 annetun lain 39/1 §.

12      Ks. 15.12.1980 annetun lain 1 §:n 2 momentti.

13      Moniteur belge, 5.8.2021, s. 77965.

14      Tšekin, Liettuan, Luxemburgin, Unkarin ja Alankomaiden hallitukset keskittyivät istunnossa esitetyissä suullisissa lausumissaan unionin tuomioistuimen esittämään ensimmäiseen suullisesti vastattavaan kysymykseen, joka koskee direktiivin 2016/801 täytäntöönpanoa.

15      Oleskeluluvan muoto ja voimassaoloaika täsmennetään direktiivin 17–19 artiklassa.

16      Jollei direktiivin 2016/801 11 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyn erityisedellytyksen perinpohjaisemmasta tarkastelusta muuta johdu, olen sitä mieltä, että ilmaisu ”osallistumaan opinto-ohjelmaan” ei sinänsä oikeuta, että jäsenvaltiota vaaditaan selvittämään hakijan opiskelumotivaatiota ja ‑aikomusta. Ilmaisun pitäisi mielestäni mahdollistaa, että opinto-ohjelmaan osallistuva hakija voidaan erottaa hakijasta, joka osallistuu opiskelijavaihtoon vain rajoitetun ajan.

17      Direktiivin 2016/801 20 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu pakollinen hylkäysperuste kattaa tilanteen, jossa hakija on esittänyt väärennettyjä asiakirjoja tai hankkinut ne vilpillisin keinoin. Vilpin toteaminen edellyttää, että toimivaltainen viranomainen ottaa huomioon myös kolmannen maan kansalaisen aikomuksen, tässä tapauksessa aikomuksen kiertää tai väistää oleskeluluvan myöntämisedellytyksiä saadakseen siihen liittyvän edun, sanotun kuitenkaan rajoittamatta mainitun säännöksen tulkintaa. Ks. tältä osin unionin tuomioistuimen 6.2.2018 antamassaan tuomiossa Altun ym. (C‑359/16, EU:C:2018:63) vilpin toteamisen osalta vahvistamat periaatteet. Vilpin toteamiseksi on selvitettävä, onko olemassa joukko sellaisia samansuuntaisia indisioita, joista on nähtävissä samalla vilpin sekä objektiivinen että subjektiivinen tekijä (tuomion 50 kohta). Seuraamus voidaan siten määrätä ainoastaan vilpistä, jonka opiskelijan oleskelulupaa tai opiskelijaviisumia koskevan hakemuksen jättänyt kolmannen maan kansalaisen on tehnyt tosiasiallisesti ja tarkoituksellisesti. Vilpin osoittamiseen vaadittava subjektiivinen tekijä puolestaan on sille 2.2018 annetussa tuomiossa Altun ym. (C‑359/16, EU:C:2018:63) annetun pääasian olosuhteisiin sovellettavan määritelmän mukaan hakijan tarkoitus kiertää oleskeluluvan myöntämisedellytyksiä tai sivuuttaa ne oleskelulupaan liittyvän edun saamiseksi (tuomion 52 kohta).

18      Direktiivin 2016/801 johdanto-osan 11 perustelukappaleessa näet todetaan seuraavaa: ”– – kaikkia [oikeudesta perheenyhdistämisen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin] 2003/86/EY [(EYVL 2003, L 251, s. 12] säännöksiä olisi sovellettava, mukaan lukien hylkäämistä tai peruuttamista tai hyväksynnän uusimatta jättämistä koskevat syyt. Näin ollen perheenjäsenille myönnetyt oleskeluluvat olisi voitava peruuttaa tai niiden uusiminen evätä, jos lupa, joka on myönnetty tutkijalle, jonka mukana he ovat tulleet, päättyy, eikä perheenjäsenillä ole oikeutta erilliseen oleskelulupaan”.

19      Ks. direktiivin 2016/801 johdanto-osan 32 perustelukappale.

20      Kursivointi tässä.

21      Direktiivin 24 artiklassa vahvistetaan edellytykset ja rajoitukset, joiden rajoissa opiskelija voi harjoittaa ammattitoimintaa opintojensa ohella.

22      Ks. direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan d alakohta.

23      Direktiivin 2016/801 johdanto-osan 54 perustelukappaleesta ilmenee, että opiskelijoihin sovelletaan kolmansien maiden kansalaisille jäsenvaltion alueella oleskelua ja työskentelyä varten myönnettävää yhdistelmälupaa koskevasta yhden hakemuksen menettelystä sekä jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevien kolmansista maista tulleiden työntekijöiden yhtäläisistä oikeuksista 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/98/EU (EUVL L 343, 23.12.2011, s. 1) säännöksiä; kyseisessä direktiivissä säädetään yhtäläisistä oikeuksista, jotka perustuvat yhdenvertaiseen kohteluun vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten kanssa (direktiivin 2011/98 johdanto-osan 20 perustelukappale sekä 1 artiklan 1 kohdan b alakohta).

24      Ks. direktiivin 2003/86 16 artiklan 4 kohta sekä oikeuskäytännön osalta tuomio 23.9.2003, Akrich (C‑109/01, EU:C:2003:491, 57 kohta).

25      Kyseisen johdanto-osan perustelukappaleen muissa kieliversioissa, kuten espanjan, englannin tai italian versioissa, ei käytetä ilmaisua ”yhtäältä – – toisaalta” vaan rinnastuskonjunktiota ”ja”.

26      Artiklan italiankielisessä versiossa viitataan nimenomaisesti ”tarkoituksen” käsitteeseen (”che il cittadino di paese terzo intende soggiornare”, kursivointi tässä).

27      Kursivointi tässä.

28      Toimivaltainen viranomainen voi vaatia direktiivin 34 artiklan 3 kohdan nojalla hakijalta lisätietoja hakemuksen tueksi.

29      Direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan eri kieliversioiden vertailevasta tarkastelusta käy ilmi ensinnäkin, että adjektiivit ”vakavia ja objektiivisia” liittyvät ”perusteisiin” eivätkä ”todisteisiin” [ks. esim. englannin kieliversio (”the Member State has evidence or serious and objective grounds”) tai italian versio (”lo Stato membro è in possesso di prove o ha motivi seri e oggettivi”], ja toiseksi että ”vakavien perusteiden” (motifs sérieux) käsite eroaa ”vakavien syiden” (motifs graves) käsitteestä, jota unionin lainsäätäjä käyttää monissa unionin kansalaisten oleskelua tai kolmannen maan kansalaisten oleskelua unionissa koskevissa johdetun oikeuden säädöksissä, kuten Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2004/38/EY (EUVL 2004, L 158, s. 77).

30      Ks. esim. internetsivusto Campus France Égypte: https://www.egypte.campusfrance.org/fr/preparer-un-projet-d-etudes-clair-et-coherent.

31      Muuttoliikeverkoston yhteenvetotiedotteesta ilmenee, että asiakirjojen vahvistaminen ja hakijoiden haastattelut ovat eniten käytetyt metodit jäsenvaltioon tuloa edeltävässä vaiheessa (2 kohta).

32      Kansallisesta asiakirja-aineistosta ilmenee, että Belgian konsuliviranomaisille jätetyssä maahanpääsyhakemuksessa kolmannen maan kansalaisen on voitava osoittaa, että hänen todellisena aikomuksenaan on oleskella Belgiassa opiskelijana ja suorittaa korkea-asteen opintoja. Kansalaisen on voitava kyselylomakkeessa esitellä ja perustella opintosuunnitelmaansa akateemisen uransa ja ammatillisten pyrkimystensä valossa, ja haastattelussa hänen on voitava selventää tai perustella opintosuunnitelmaansa.

33      Panen lisäksi merkille, että unionin tuomioistuin on todennut 18.12.2014 antamassaan direktiivin 2004/38 35 artiklan tulkintaa koskevassa tuomiossa McCarthy ym. (C‑202/13, EU:C:2014:2450), että se, että jäsenvaltiossa on lukuisia tapauksia, joissa kolmansien valtioiden kansalaiset syyllistyvät oikeuksien väärinkäyttöön tai petoksiin, ei voi oikeuttaa toimenpiteitä, jotka perustuvat yleisestäviin näkökohtiin mutta joissa ei arvioida erikseen asianomaisen henkilön omaa menettelyä (55 kohta).

34      Ks. lisäksi direktiivin 2016/801 johdanto-osan 36 perustelukappale, jossa täsmennetään, että ”maahanpääsy – – olisi voitava evätä – –, jos jäsenvaltio katsoo tosiseikkoihin perustuvan arvion mukaisesti ja suhteellisuusperiaatteen huomioon ottaen, että asianomainen kolmannen maan kansalainen on mahdollinen uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle”.

35      Ks. direktiivin 2016/801 johdanto-osan 14 perustelukappale (kursivointi tässä).

36      Ks. vastaavasti tuomio 14.3.2019, Y.Z. ym. (Petos perheenyhdistämisessä) (C–557/17, EU:C:2019:203, 64 ja 65 kohta).

37      Ulkomaalaisten maahantulosta, oleskeluoikeudesta, asettautumisesta ja maasta poistamisesta 15.12.1980 annetun lain muuttamisesta opiskelijoiden osalta 11.7.2021 annetun lain 2 §:ssä säädetään, että ”tällä lailla direktiivi 2016/801 saatetaan osittain osaksi kansallista lainsäädäntöä”, ja sen 15 §:llä pannaan täytäntöön direktiivin 20 artiklan 2 kohdan f alakohdassa tarkoitettu hylkäysperuste.

38      Ks. tältä osin muuttoliikeverkoston tiedotteen 5 kohta.

39      Ks. tuomio 16.2.2023, DGRFP Cluj (C‑519/21, EU:C:2023:106, 105 kohta).

40      Ks. tuomio 29.6.2023 Stadt Frankfurt am Main ja Stadt Offenbach am Main (Oleskeluluvan uusiminen toisessa jäsenvaltiossa) (C‑829/21 ja C‑129/22, EU:C:2023:525, 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Vaikka tämä näkökohta koskee pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/109/EY (EUVL 2004, L 16, s. 44), sellaisena kuin se on muutettuna 11.5.2011 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2011/51/EU (EUVL 2011, L 132, s. 1), 9 artikla 4 kohdan toisessa alakohdassa ja 22 artiklan 1 kohdan b alakohdassa annettuja pakollisia säännöksiä, sitä voidaan mielestäni soveltaa analogisesti direktiivin 2016/801 20 artiklan 2 kohdan f alakohdan kaltaiseen valinnaiseen säännökseen.

41      Ks. tuomio 16.2.2023, DGRFP Cluj (C–519/21, EU:C:2023:106, 105 kohta).

42      Ks. vastaavasti tuomio 13.3.2019, E. (C–635/17, EU:C:2019:192, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

43      Ks. myös komission Euroopan parlamentille ja neuvostolle 28.9.2011 antama kertomus kolmansien maiden kansalaisten opiskelua, opiskelijavaihtoa, palkatonta harjoittelua tai vapaaehtoistyötä varten tapahtuvan maahanpääsyn edellytyksistä annetun direktiivin 2004/114/EY soveltamisesta [KOM(2011) 587 lopullinen], jossa komissio viittaa ”laajempaan velvollisuuteen tiedottaa kolmansien maiden kansalaisille opiskelijoiden maahanpääsyä koskevista säännöistä, jotta varmistetaan avoimuus ja oikeusvarmuus tulevien opiskelijoiden kohtelussa ja siten kannustetaan heitä opiskelemaan EU:ssa” (s. 4 ”Opiskelijoita koskevat erityisedellytykset”).

44      Unionin tuomioistuin on todennut, että direktiivin soveltamisalaan voidaan katsoa kuuluvan sellaisten kansallisten säännösten ohella, joiden nimenomaisena tavoitteena on mainitun direktiivin täytäntöönpano, kyseisen direktiivin voimaantulopäivästä lukien myös sellaiset aikaisemmat kansalliset säännökset, joiden voidaan katsoa varmistavan direktiivin saattamisen osaksi kansallista oikeutta [ks. tuomio 25.7.2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen)].

45      Kursivointi tässä.

46      Pääasian valittaja viittaa huomautustensa tueksi kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU (EUVL 2013, L 180, s. 60) 46 artiklan 1 ja 3 kohtaan. Rinnastusta ei kuitenkaan mielestäni voida tehdä siinä mielessä, että kyseisessä artiklassa säädetään nimenomaisesti, että tehokkaat oikeussuojakeinot sellaista päätöstä vastaan, jossa todetaan, että kansainvälistä suojelua koskevalta hakemukselta puuttuu tutkittavaksi ottamisen edellytykset tai että se on perusteeton, sisältävät sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen kattavan ex nunc -tutkimisen.

47      C–949/19, EU:C:2021:186, 37–46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.

48      Ks. muuttoliikeverkoston tiedotteen 7 kohta.

49      Ks. tuomio 8.11.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Säilöönoton tutkiminen viran puolesta) (C–704/20 ja C‑39/21, EU:C:2022:858, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

50      Ks. tuomio 19.3.2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N. (C‑949/19, EU:C:2021:186, 42–44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

51      Tarkennan, että unionin tuomioistuimessa vireillä oleva asia Darvate ym. (C–299/23) koskee juuri Belgian lainsäädännössä direktiivin 2016/801 34 artiklan 5 kohdan yhteydessä säädettyjä ratkaisun antamisen määräaikoja.

52      Täytäntöönpanon erittäin kiireellistä lykkäämistä koskeva 48 tunnin kuluessa käsiteltävä hakemus kohdistuu välittömästi täytäntöön pantaviin maastapoistamis- tai palauttamistoimenpiteiisin.

53      C–585/16, EU:C:2018:584.

54      C–556/17, EU:C:2019:626.

55      C–406/18, EU:C:2020:216.

56      Ks. tuomio 19.3.2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C–406/18, EU:C:2020:216, 22 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

57      Direktiivin 2004/114 18 artiklan 1 kohta.

58      Ks. vaikutusten arviointia koskeva komission työasiakirja, joka liittyy ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tutkimusta, opiskelua, opiskelijavaihtoa, palkallista ja palkatonta harjoittelua , vapaaehtoistyötä ja au pairina työskentelyä varten tapahtuvan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä [COM(2013) 151 final), joka on saatavilla internetosoitteessa https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑7869-2013-ADD-1/en/pdf (s. 19).