Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
przedstawiona w dniu 16 listopada 2023 r.(1)
Sprawa C‑14/23 [Perle](i)
XXX
przeciwko
État belge, zastępowane przez secrétaire d’État à l’Asile et la Migration
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Belgia)]
Odesłanie prejudycjalne – Polityka imigracyjna – Dyrektywa (UE) 2016/801 – Warunki wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów – Artykuł 20 ust. 2 lit. f) – Fakultatywny powód odrzucenia wniosku o przyjęcie – Wniosek zmierzający do innych celów – Zasady oceny – Uwzględnienie zamiaru wnioskodawcy odbycia studiów – Brak transpozycji – Artykuł 34 ust. 5 – Gwarancje proceduralne – Autonomia proceduralna państw członkowskich – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 47 – Prawo do skutecznego środka prawnego – Zasady równoważności i skuteczności – Zakres kompetencji organu administracyjnego lub sądu rozpatrującego odwołanie – Brak kompetencji o charakterze reformatoryjnym
I. Wprowadzenie
1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym daje Trybunałowi okazję do sprecyzowania warunków przyjmowania obywateli państw trzecich, którzy zamierzają odbyć studia w instytucji szkolnictwa wyższego w państwie członkowskim, oraz gwarancji proceduralnych, z których korzystają oni na podstawie dyrektywy (UE) 2016/801(2).
2. Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy obywatelką Kamerunu a państwem belgijskim, zastępowanym przez sekretarza ds. azylu i migracji, w przedmiocie zgodności z prawem odmowy przyznania jej wnioskowanej wizy ze względu na to, że nie miała ona zamiaru studiować w Belgii. Chociaż art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801 daje państwom członkowskim możliwość odrzucenia takiego wniosku, jeżeli istnieją dowody lub podstawy do stwierdzenia, że cel pobytu obywatela państwa trzeciego mógłby być inny niż ten, dla którego wnioskuje on o przyjęcie, to ustawodawstwo belgijskie mające zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym nie przewidywało wyraźnie takiego powodu odmowy.
3. W wyroku z dnia 10 września 2014 r., Ben Alaya(3), dotyczącym wykładni dyrektywy 2004/114/WE(4), Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie mogą żądać wszelkich dowodów niezbędnych do dokonania oceny spójności wniosku złożonego przez obywatela państwa trzeciego w celu przeciwdziałania nadużywaniu i niewłaściwemu stosowaniu procedury określonej w tej dyrektywie(5). Wykładnia ta opierała się na analizie zarówno brzmienia art. 6 i 7 wspomnianej dyrektywy, dotyczących ogólnych i szczególnych warunków przyjęcia obywatela państwa trzeciego w celu odbywania studiów, jak i ogólnej systematyki i celu tej dyrektywy.
4. Niniejsza sprawa została wniesiona po uchyleniu dyrektywy 2004/114 i zastąpieniu jej dyrektywą 2016/801, która ma na celu poprawę i uproszczenie rzeczonych warunków, zagwarantowanie szybkości procedury przyjmowania oraz wzmocnienie praw procesowych obywateli państw trzecich.
5. Conseil d’État (rada stanu, Belgia) zwraca się do Trybunału z pytaniem dotyczącym trzech aspektów procedury przyjmowania w celu odbywania studiów.
6. W pierwszej kolejności, zwraca się ona do Trybunału o sprecyzowanie warunków, na jakich państwo członkowskie może odrzucić wniosek o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy w celu odbycia studiów (zwanymi dalej „dokumentem pobytowym lub wizą »studencką«”) z tego względu, że cel pobytu obywatela państwa trzeciego na terytorium krajowym mógłby w rzeczywistości być inny. Trybunał ma zatem dokonać wykładni art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801 i zastanowić się w szczególności nad strategiami, jakie państwa członkowskie mogą przyjąć na etapie poprzedzającym wjazd takiego obywatela na terytorium krajowe w celu zwalczania ryzyka niewłaściwego wykorzystania dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej”. Zgodnie z badaniem przeprowadzonym w marcu 2022 r. przez Europejską Sieć Migracyjną (ESM) dwanaście państw członkowskich, w tym Królestwo Belgii, przyjęło takie strategie(6).
7. W niniejszej opinii przedstawię powody, dla których uważam, że właściwy organ państwa członkowskiego może odrzucić wniosek o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej” tylko wtedy, gdy ma dowody lub poważne i obiektywne podstawy do stwierdzenia, że podstawowym celem pobytu obywatela państwa trzeciego na terytorium krajowym nie jest odbywanie studiów w pełnym wymiarze, traktowanych jako jego zajęcie główne, prowadzących do uzyskania uznawanych przez to państwo członkowskie kwalifikacji w ramach szkolnictwa wyższego.
8. W drugiej kolejności Conseil d’État (rada stanu) zwraca się do Trybunału z pytaniem o zasady transpozycji do prawa krajowego art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801, który jest przepisem fakultatywnym(7).
9. W tym względzie wyjaśnię, że zasady pewności prawa i przejrzystości wymagają, aby państwo członkowskie, które zamierza transponować ten przepis do swojego wewnętrznego porządku prawnego, wyraźnie przewidziało, w jasnych, precyzyjnych i przewidywalnych ramach prawnych, że może odrzucić wniosek o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej” ze względu na to, iż ma ono dowody lub poważne i obiektywne podstawy do stwierdzenia, że cel pobytu obywatela państwa trzeciego mógłby być inny niż ten, dla którego wnioskuje on o przyjęcie.
10. W trzeciej i ostatniej kolejności Conseil d’État (rada stanu) zwraca się do Trybunału z pytaniem o zasady proceduralne zaskarżenia decyzji odrzucającej wniosek o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej”, o którym mowa w art. 34 ust. 5 dyrektywy 2016/801, a w szczególności o zakres kompetencji, jakie należy w tym celu przyznać organowi administracyjnemu lub sądowi rozpoznającemu tę skargę.
11. W tej kwestii przedstawię powody, dla których uważam, iż przepis ten, rozpatrywany w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(8), należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie przyznało organowi administracyjnemu lub sądowi rozpatrującemu odwołanie od decyzji odrzucającej wniosek o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej”, kompetencję do stwierdzenia nieważności, z wyłączeniem kompetencji o charakterze reformatoryjnym, pod warunkiem że nowa decyzja zostanie wydana przez właściwy organ przed rozpoczęciem roku akademickiego w instytucji szkolnictwa wyższego, do której obywatel państwa trzeciego został zgodnie z prawem przyjęty.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
12. Motywy 41 i 60 dyrektywy 2016/801 stanowią:
„(41) W przypadku wątpliwości co do powodów wnioskowania o przyjęcie, państwa członkowskie powinny móc przeprowadzać odpowiednie kontrole lub żądać przedstawienia dowodów w celu dokonania indywidualnej oceny […] studiów, szkoleń […] planowanych przez wnioskodawcę, oraz powinny móc przeciwdziałać nadużywaniu i niewłaściwemu stosowaniu procedury określonej w niniejszej dyrektywie.
[…]
(60) Każde państwo członkowskie powinno zapewnić publiczne udostępnianie, zwłaszcza przez internet, odpowiednich i regularnie aktualizowanych informacji na temat jednostek przyjmujących zatwierdzonych do celów niniejszej dyrektywy oraz warunków i procedur przyjmowania obywateli państw trzecich na terytorium państw członkowskich do celów niniejszej dyrektywy”.
13. Artykuł 3 pkt 3 i 21 tej dyrektywy stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
3) »student« oznacza obywatela państwa trzeciego, który został przyjęty do instytucji szkolnictwa wyższego i który jest przyjęty na terytorium państwa członkowskiego w celu odbycia studiów w pełnym wymiarze, traktowanych jako główne zajęcie, prowadzących do uzyskania uznawanych przez to państwo członkowskie kwalifikacji w ramach szkolnictwa wyższego, w tym dyplomów, świadectw lub stopni doktora w instytucjach szkolnictwa wyższego, co może obejmować kurs przygotowawczy przed podjęciem takich studiów, zgodnie z prawem krajowym, lub obowiązkowe szkolenie;
[…]
21) »zezwolenie« oznacza dokument pobytowy lub, jeśli jest to przewidziane w prawie krajowym, wizę długoterminową wydaną do celów niniejszej dyrektywy”.
14. Rozdział II wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Przyjmowanie”, zawiera art. 5–16. Artykuł 5 rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Zasady”, ma następujące brzmienie:
„1. Przyjęcie obywatela państwa trzeciego na podstawie niniejszej dyrektywy następuje po weryfikacji dokumentów poświadczających, że obywatel państwa trzeciego spełnia:
a) warunki ogólne określone w art. 7; oraz
b) odpowiednie warunki szczególne określone w art. 8, 11, 12, 13, 14 lub 16.
2. Państwa członkowskie mogą wymagać, aby wnioskodawca dostarczył dokumenty poświadczające, o których mowa w ust. 1, w języku urzędowym danego państwa członkowskiego lub w jakimkolwiek języku urzędowym Unii [europejskiej] określonym przez to państwo członkowskie.
3. W przypadku gdy spełnione są wszystkie warunki ogólne i odpowiednie warunki szczególne, obywatele państw trzecich są uprawnieni do otrzymania zezwolenia.
W przypadku gdy państwo członkowskie wydaje dokumenty pobytowe tylko na swoim terytorium, a wszystkie warunki przyjęcia określone w niniejszej dyrektywie są spełnione, dane państwo członkowskie wydaje obywatelowi państwa trzeciego wymaganą wizę”.
15. Artykuł 7 dyrektywy 2016/801, zatytułowany „Warunki ogólne”, przewiduje:
„1. W odniesieniu do przyjęcia obywatela państwa trzeciego na podstawie niniejszej dyrektywy wnioskodawca:
a) przedstawia ważny dokument podróży określony w prawie krajowym oraz, jeśli jest to wymagane, wniosek o wizę lub ważną wizę lub, w stosownych przypadkach, ważny dokument pobytowy lub ważną wizę długoterminową; państwa członkowskie mogą wymagać, aby okres ważności dokumentu podróży obejmował co najmniej okres planowanego pobytu;
b) jeśli obywatel państwa trzeciego zgodnie z prawem krajowym danego państwa członkowskiego jest małoletni – przedstawia zgodę rodziców na planowany pobyt lub równoważny dokument;
c) przedstawia dowód, że obywatel państwa trzeciego posiada ubezpieczenie zdrowotne lub, jeśli tak przewiduje prawo krajowe, że złożył wniosek o takie ubezpieczenie zdrowotne, obejmujące wszystkie rodzaje ryzyka zwyczajowo objęte ubezpieczeniem w przypadku obywateli danego państwa członkowskiego; ubezpieczenie musi być ważne przez okres planowanego pobytu;
d) przedstawia, jeśli państwo członkowskie tego wymaga, dowód uiszczenia opłaty za rozpatrzenie wniosku przewidzianej w art. 36;
e) przedstawia wymagany przez dane państwo członkowskie dowód, że w czasie planowanego pobytu obywatel państwa trzeciego będzie posiadać wystarczające środki na pokrycie kosztów utrzymania bez konieczności korzystania z systemu pomocy społecznej państwa członkowskiego, a także na pokrycie kosztów podróży powrotnej. Ocena posiadania wystarczających środków opiera się na indywidualnym badaniu danego przypadku i uwzględnia środki pochodzące między innymi z dodatku, dofinansowania lub stypendium, ważnej umowy o pracę, wiążącej oferty zatrudnienia lub zobowiązana finansowego ze strony organizacji zajmującej się wymianą młodzieży szkolnej, jednostki przyjmującej stażystów, organizacji odpowiedzialnej za wolontariat, rodziny goszczącej lub organizacji pośredniczącej w zatrudnianiu pracowników au pair.
2. Państwa członkowskie mogą wymagać, aby wnioskodawca podał adres danego obywatela państwa trzeciego na ich terytorium.
[…]
3. Państwa członkowskie mogą wskazać kwotę odniesienia, którą uznają za »wystarczające środki«, o których mowa w ust. 1 lit. e). Ocena posiadania wystarczających środków opiera się na indywidualnym badaniu danego przypadku.
4. Wniosek jest składany i badany wtedy, gdy dany obywatel państwa trzeciego przebywa poza państwem członkowskim, przez które obywatel państwa trzeciego chce zostać przyjęty, albo wtedy, gdy obywatel państwa trzeciego przebywa już na jego terytorium na podstawie ważnego dokumentu pobytowego lub wizy długoterminowej.
W drodze odstępstwa państwo członkowskie może zaakceptować, zgodnie ze swoim prawem krajowym, wniosek złożony w przypadku gdy dany obywatel państwa trzeciego nie posiada ważnego dokumentu pobytowego lub wizy długoterminowej, ale przebywa legalnie na jego terytorium.
5. Państwa członkowskie określają, czy wnioski mają być składane przez obywatela państwa trzeciego czy przez jednostkę przyjmującą, czy przez którekolwiek z nich.
6. Obywatele państwa trzeciego, których uznaje się za osoby stanowiące zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego, nie są przyjmowani”.
16. Artykuł 11 tej dyrektywy przewiduje, jak wskazuje jego tytuł, „[s]zczególne warunki dotyczące studentów”. Przepis ten stanowi:
„1. Oprócz spełnienia warunków ogólnych określonych w art. 7, w odniesieniu do przyjęcia obywatela państwa trzeciego do celów odbycia studiów, wnioskodawca przedstawia dowód:
a) przyjęcia obywatela państwa trzeciego przez instytucję szkolnictwa wyższego w celu odbycia studiów;
b) jeżeli państwo członkowskie tego wymaga – wniesienia opłat pobieranych przez instytucję szkolnictwa wyższego;
c) jeżeli państwo członkowskie tego wymaga – wystarczającej znajomości języka, w którym mają odbywać się studia;
d) jeżeli państwo członkowskie tego wymaga – że obywatel państwa trzeciego będzie miał wystarczające środki na pokrycie kosztów studiów.
2. Obywatele państwa trzeciego, którzy w wyniku wpisania na listę studentów danej instytucji szkolnictwa wyższego zostają automatycznie objęci ubezpieczeniem zdrowotnym obejmującym wszystkie rodzaje ryzyka zwyczajowo objęte ubezpieczeniem w przypadku obywateli danego państwa członkowskiego, uznawani są za spełniających warunek określony w art. 7 ust. 1 lit. c).
3. Państwo członkowskie, które ustanowiło procedurę zatwierdzania instytucji szkolnictwa wyższego zgodnie z art. 15, zwalnia wnioskodawców z przedstawienia jednego lub większej liczby dokumentów lub dowodów, o których mowa w ust. 1 lit. b), c) lub d) niniejszego artykułu lub w art. 7 ust. 1 lit. d) lub w art. 7 ust. 2, w przypadku gdy obywatel państwa trzeciego ma być przyjęty przez zatwierdzone instytucje szkolnictwa wyższego”.
17. Zawarty w rozdziale IV wspomnianej dyrektywy, zatytułowanym „Powody odrzucenia, cofnięcia lub odmowy odnowienia zezwoleń”, art. 20, dotyczący „[powodów] odrzucenia”, ma następujące brzmienie:
„1. Państwa członkowskie odrzucają wniosek, w przypadku gdy:
a) warunki ogólne określone w art. 7 oraz odnośne warunki szczególne określone w art. 8, 11, 12, 13, 14 lub 16 nie zostaną spełnione;
[…]
2. Państwa członkowskie mogą odrzucić wniosek, w przypadku gdy:
[…]
f) państwo członkowskie ma dowody lub poważne i obiektywne podstawy do stwierdzenia, że cel pobytu obywatela państwa trzeciego mógłby być inny niż ten, dla którego wnioskuje on o przyjęcie.
[…]
4. Bez uszczerbku dla ust. 1 w każdej decyzji o odrzuceniu wniosku uwzględnia się konkretne okoliczności danej sprawy i respektuje zasadę proporcjonalności”.
18. Ów rozdział IV zawiera również art. 21, który zgodnie ze swoim tytułem przewiduje „[p]owody cofnięcia lub odmowy odnowienia zezwolenia”.
19. W rozdziale VII dyrektywy 2016/801, zatytułowanym „Procedura i przejrzystość”, znajdują się art. 33–36. Artykuł 34 tej dyrektywy, dotyczący „[gwarancji] proceduralnych i przejrzystoś[ci]”, przewiduje:
„1. „Właściwe organy danego państwa członkowskiego podejmują decyzję w sprawie wniosku o zezwolenie lub odnowienie takiego zezwolenia oraz powiadamiają wnioskodawcę o tej decyzji na piśmie najszybciej jak to możliwe, lecz nie później niż w terminie 90 dni od daty złożenia kompletnego wniosku, zgodnie z procedurami powiadamiania określonymi w prawie krajowym”.
2. Na zasadzie odstępstwa od ust. 1 niniejszego artykułu, w przypadku gdy procedura przyjmowania jest związana z zatwierdzoną jednostką przyjmującą, o której mowa w art. 9 i 15, decyzję w sprawie kompletnego wniosku podejmuje najszybciej jak to możliwe, lecz nie później niż w terminie 60 dni.
3. W przypadku gdy informacje lub dokumenty przedstawione na poparcie wniosku są niekompletne, właściwe organy powiadamiają wnioskodawcę w rozsądnym terminie o wymaganych dodatkowych informacjach oraz wyznaczają rozsądny termin na ich przedstawienie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 1 lub 2, zawiesza się do czasu uzyskania przez właściwe organy wymaganych dodatkowych informacji. Jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, wniosek może zostać odrzucony.
4. Uzasadnienie decyzji o uznaniu wniosku za niedopuszczalny lub o odrzuceniu wniosku, lub o odmowie odnowienia zezwolenia jest wydawane wnioskodawcy na piśmie. Uzasadnienie decyzji o cofnięciu zezwolenia jest wydawane obywatelowi państwa trzeciego na piśmie. Uzasadnienie decyzji o cofnięciu zezwolenia może zostać wydane na piśmie również jednostce przyjmującej.
5. Wszelkie decyzje o uznaniu wniosku o zezwolenie za niedopuszczalny lub o odrzuceniu wniosku, lub o odmowie odnowienia zezwolenia, lub o jego cofnięciu podlegają zaskarżeniu w danym państwie członkowskim zgodnie z prawem krajowym. W pisemnym powiadomieniu podaje się informację, do którego sądu lub organu administracyjnego można wnieść odwołanie, a także podaje się termin wniesienia odwołania”.
20. Artykuł 35 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Przejrzystość i dostęp do informacji”, stanowi:
„Państwa członkowskie zapewniają wnioskodawcom łatwy dostęp do informacji na temat wszystkich dowodów potwierdzających, które należy załączyć do wniosku, oraz łatwy dostęp do informacji na temat warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich objętych zakresem stosowania niniejszej dyrektywy, a w stosownych przypadkach członków ich rodziny, w tym praw, obowiązków i gwarancji proceduralnych. Obejmuje to, w stosownych przypadkach, poziom miesięcznych wystarczających środków, w tym wystarczających środków potrzebnych na pokrycie kosztów studiów lub kosztów szkolenia, bez uszczerbku dla indywidualnego badania każdego przypadku, oraz stosowanych opłat.
Właściwe organy w każdym z państw członkowskich publikują wykaz jednostek przyjmujących zatwierdzonych do celów niniejszej dyrektywy. Zaktualizowane wersje takich wykazów publikuje się jak najszybciej po wprowadzeniu do nich jakichkolwiek zmian”.
21. Zawarty w rozdziale VIII dyrektywy 2016/801, zatytułowanym „Przepisy końcowe”, art. 40, dotyczący „[t]ranspozycj[i]”, stanowi:
„1. Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy w terminie do dnia 23 maja 2018 r. Niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję [Europejską].
Przepisy przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Przepisy te zawierają także wskazanie, że w istniejących przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odniesienia do dyrektyw uchylonych niniejszą dyrektywą należy odczytywać jako odniesienia do niniejszej dyrektywy. Metody dokonywania takiego odniesienia i formułowania takiego wskazania określane są przez państwa członkowskie.
2. Państwa członkowskie przekazują Komisji teksty podstawowych przepisów prawa krajowego przyjętych w dziedzinie objętej niniejszą dyrektywą”.
B. Prawo belgijskie
22. Artykuł 3 loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers z dnia 15 grudnia 1980 r.(9).. [ustawy w sprawie wjazdu na terytorium, pobytu, osiedlania się i wydalania cudzoziemców] przewidywał:
„O ile umowa międzynarodowa lub ustawa nie przewidują inaczej, można odmówić wjazdu cudzoziemcowi, jeżeli:
1) został on zatrzymany w strefie tranzytowej portu lotniczego bez posiadania dokumentów wymaganych na mocy art. 2;
[…]
5) jest on objęty wpisem do celów odmowy wjazdu i pobytu w [Systemie Informacyjnym Schengen(10)] lub w Banque de données Nationale Générale (krajowym generalnym banku danych);
6) został on uznany za osobę zagrażającą stosunkom międzynarodowym Belgii lub państwa będącego stroną wiążącej Belgię międzynarodowej konwencji o przekraczaniu granic zewnętrznych;
7) został on uznany za osobę zagrażającą spokojowi publicznemu, porządkowi publicznemu lub bezpieczeństwu narodowemu;
8) został odesłany lub wydalony z Królestwa w okresie krótszym niż 10 lat, jeżeli środek nie został zawieszony lub uchylony”.
23. Artykuł 39/2 ust. 2 tej ustawy stanowił:
„Conseil [du contentieux des étrangers (sąd do spraw cudzoziemców, Belgia)(11)] orzeka o stwierdzeniu nieważności, w drodze wyroków, w przedmiocie pozostałych skarg opartych na zarzucie naruszenia istotnych wymogów proceduralnych lub wymogów proceduralnych przewidzianych pod rygorem nieważności, zarzucie przekroczenia uprawnień lub nadużycia władzy”.
24. Artykuł 58 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. miał następujące brzmienie:
„Jeżeli wniosek o zezwolenie na pobyt dłuższy niż trzy miesiące na terenie Królestwa został złożony w belgijskiej placówce dyplomatycznej lub konsularnej przez cudzoziemca, który pragnie studiować w Belgii w ramach szkolnictwa wyższego lub odbyć tam rok przygotowawczy do studiów wyższych, zezwolenie to musi zostać udzielone, jeżeli zainteresowany nie znajduje się w jednym z przypadków przewidzianych w art. 3 akapit 1 pkt 5 do 8 i jeżeli przedstawi on następujące dokumenty:
1) zaświadczenie wydane przez instytucję szkolnictwa zgodnie z art. 59;
2) dowód posiadania wystarczających środków utrzymania;
3) zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że nie cierpi on na żadną z chorób wymienionych w załączniku do niniejszej ustawy;
4) zaświadczenie stwierdzające brak wyroków skazujących za zbrodnie lub występki prawa powszechnego, w przypadku gdy zainteresowany ukończył 21 lat.
W przypadku nieprzedstawienia zaświadczenia, o którym mowa w [pkt 3] i w [pkt 4] akapitu pierwszego, minister [odpowiedzialny za wjazd na terytorium, pobyt, osiedlanie się i wydalanie cudzoziemców(12)] lub jego przedstawiciel może jednak, biorąc pod uwagę okoliczności, zezwolić cudzoziemcowi na pobyt w Belgii w celu odbycia studiów.
Cudzoziemiec może wystąpić o zezwolenie na pobyt na terytorium Królestwa przekraczający trzy miesiące na warunkach określonych przez Króla na podstawie art. 9 ust. 2”.
25. Ustawa z dnia 11 lipca 2021 r. zmieniająca ustawę z dnia 15 grudnia 1980 r. w sprawie wjazdu na terytorium, pobytu, osiedlania się i wydalania cudzoziemców w odniesieniu do studentów(13) dokonała częściowej transpozycji dyrektywy 2016/801 po upływie terminu transpozycji tej dyrektywy przewidzianego w jej art. 40.
III. Okoliczności w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne
26. W dniu 6 sierpnia 2020 r. skarżąca w postępowaniu głównym, obywatelka Kamerunu, złożyła w ambasadzie Belgii w Yaoundé (Kamerun) wniosek o wydanie wizy „studenckiej” na podstawie art. 58 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r.
27. Ponieważ decyzją z dnia 18 września 2020 r. odmówiono jej wydania wizy, w dniu 28 września 2020 r. skarżąca w postępowaniu głównym wniosła do Conseil du contentieux des étrangers (sądu do spraw cudzoziemców) o stwierdzenie nieważności tej decyzji, który wyrokiem z dnia 23 grudnia 2020 r. oddalił jej skargę.
28. W tym względzie Conseil du contentieux des étrangers (sąd do spraw cudzoziemców) orzekł zasadniczo, że art. 58 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. nakłada na Królestwo Belgii obowiązek zweryfikowania zamiaru skarżącej w postępowaniu głównym studiowania w Belgii. Ponadto sąd ten uznał, że Królestwo Belgii może odmówić wydania wizy, o którą wystąpiła na podstawie owego art. 58, nawet jeśli art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801 nie został transponowany, ponieważ wspomniany art. 58 również przewidywał możliwość odrzucenia takiego wniosku o wydanie wizy. Zdaniem Conseil du contentieux des étrangers (sądu do spraw cudzoziemców) art. 58 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. nakłada na Królestwo Belgii obowiązek zweryfikowania rzeczywistego zamiaru studiowania w Belgii i umożliwia mu w ten sposób odrzucenie wniosku, jeżeli okaże się, że obywatel państwa trzeciego nie ma autentycznej woli odbycia studiów.
29. Pismem z dnia 19 stycznia 2021 r. skarżąca w postępowaniu głównym wniosła do Conseil d’État (rady stanu) skargę kasacyjną.
30. Podnosi ona, w pierwszej kolejności, że Conseil du contentieux des étrangers (sąd do spraw cudzoziemców) nie mógł zgodnie z prawem orzec, iż stosowanie art. 58 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. jest zgodne z art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801, skoro ten ostatni przepis nie został transponowany do prawa belgijskiego, oraz że prawo belgijskie, wbrew obowiązkom przejrzystości i pewności prawa nie określa poważnych i obiektywnych podstaw pozwalających na stwierdzenie, że cel jej pobytu mógłby być inny niż ten, dla którego wnioskowała o przyjęcie.
31. Ponadto, podczas gdy państwo belgijskie podnosi w odpowiedzi na skargę, że dyrektywa ta, a w szczególności jej motyw 41, pozwala właściwym organom na sprawdzenie autentyczności planu studiów wnioskodawcy i jego zamiaru studiowania, w związku z czym państwa członkowskie mogą wymagać dowodów niezbędnych do oceny spójności wniosku o przyjęcie, skarżąca w postępowaniu głównym uważa, że definicja „studenta” przewidziana w art. 3 pkt 3 wspomnianej dyrektywy pozwala jedynie upewnić się, że wnioskodawca został przyjęty przez instytucję szkolnictwa wyższego, a nie na sprawdzenie, czy pragnie on studiować.
32. Państwo belgijskie twierdzi w istocie, że art. 58 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r., który stanowi, że cudzoziemcowi pragnącemu odbyć studia w Belgii wydaje się zezwolenie na pobyt, zapewnia transpozycję art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801, co kwestionuje skarżąca w postępowaniu głównym.
33. Sąd odsyłający zastanawia się w konsekwencji, czy wzmianka o „pragnieniu studiowania” jest wystarczająca do celów transpozycji owego art. 20 ust. 2 lit. f) i czy zgodna wykładnia tej dyrektywy spełnia wymogi przejrzystości i pewności prawa. Podnosi on ponadto, że art. 58 ustawy dnia 15 grudnia 1980 r. nie zawiera definicji, ani nawet wyliczenia dowodów lub poważnych i obiektywnych podstaw pozwalających na stwierdzenie, że cel pobytu obywatela państwa trzeciego mógłby być inny niż ten, dla którego wnioskuje on o przyjęcie i w związku z tym zastanawia się, czy krajowe przepisy transponujące powinny taką definicję wyraźnie przewidywać.
34. Sąd odsyłający uważa, że rzeczony argument skarżącej w postępowaniu głównym jest bezzasadny, ponieważ art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801 pozwala na odrzucenie wniosku, jeżeli okaże się, że cel pobytu obywatela państwa trzeciego mógłby być inny niż ten, dla którego wnioskuje on o przyjęcie, co oznacza, że państwa członkowskie powinny bezwzględnie sprawdzić, czy wnioskodawca rzeczywiście zamierza przebywać w państwie w celu uzasadniającym jego wniosek. Niemniej jednak sąd ten stwierdza, że należy zwrócić się z pytaniem do Trybunału w tym zakresie.
35. Ponadto sąd ten zastanawia się nad kwestią, czy zgodne stosowanie art. 20 ust. 2 lit. f) rzeczonej dyrektywy, z poszanowaniem zasad przejrzystości i pewności prawa, wymaga, po pierwsze, aby prawo krajowe wyraźnie przewidywało, że ów wniosek może zostać odrzucony, jeżeli państwo członkowskie ma dowody lub poważne i obiektywne podstawy do stwierdzenia, iż cel pobytu obywatela państwa trzeciego mógłby być inny niż ten, dla którego wnioskuje on o przyjęcie, oraz po drugie, aby prawo krajowe określało jakie dowody lub poważne i obiektywne podstawy pozwalają na ustalenie, że cel pobytu obywatela państwa trzeciego mógłby być inny niż ten, dla którego wnioskuje on o przyjęcie.
36. W drugiej kolejności skarżąca w postępowaniu głównym twierdzi, że tryb kontroli stosowany przez Conseil du contentieux des étrangers (sąd do spraw cudzoziemców) narusza wymogi wynikające z prawa Unii. Na mocy art. 39/2 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. kontrola ta jest kontrolą zgodności z prawem, co oznacza, że o ile Conseil du contentieux des étrangers (sąd do spraw cudzoziemców) może stwierdzić niezgodność z prawem, o tyle nie posiada on kompetencji o charakterze reformatoryjnym. Jednakże w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji strona przeciwna jest związana powagą rzeczy osądzonej w sentencji wyroku i uzasadnieniu stanowiącemu jego niezbędną podstawę.
37. W konsekwencji sąd odsyłający uważa, że należy zwrócić się do Trybunału z pytaniem, czy – jak twierdzi skarżąca w postępowaniu głównym – art. 39/2 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. spełnia wymogi wynikające z art. 34 ust. 5 dyrektywy 2016/801, zasady skuteczności i art. 47 karty.
38. W tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
1) Czy w świetle art. 288 [TFUE], art. 14 i 52 [karty], art. 3, 5, 7, 11, 20, 34, 35 i 40 dyrektywy [2016/801] i jej motywów 2 i 60, [a także] zasady pewności prawa i przejrzystości, możliwość odrzucenia wniosku o pobyt przyznana państwu członkowskiemu na mocy art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy, aby mogła być realizowana przez to państwo, musi być wyraźnie przewidziana w jego ustawodawstwie? Jeśli tak, to czy w jego ustawodawstwie muszą być określone poważne i obiektywne podstawy?
2) Czy rozpatrzenie wniosku o wizę studencką wymaga od państwa członkowskiego weryfikacji woli i zamiaru studiowania cudzoziemca, chociaż art. 3 dyrektywy [2016/801] definiuje studenta jako osobę, która została przyjęta do instytucji szkolnictwa wyższego, i chociaż powody odrzucenia wniosku określone w art. [20 ust. 2 lit. f) [tej dyrektywy] są fakultatywne i nie mają wiążącego charakteru, podobnie jak te określone w art. 20 ust. 1 wspomnianej dyrektywy?
3) Czy art. 47 [karty], zasada skuteczności i art. 34 ust. 5 dyrektywy [2016/801] wymagają, aby ustanowiony w prawie krajowym środek zaskarżenia od decyzji o odrzuceniu wniosku o przyjęcie na terytorium celem studiowania umożliwiał sądowi zastąpienie oceny dokonanej przez organ administracji własną oceną i zmianę decyzji tego organu, czy też wystarczająca jest kontrola zgodności z prawem pozwalająca sądowi na wytknięcie niezgodności z prawem, w szczególności oczywistego błędu w ocenie, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organu administracyjnego?”
39. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez skarżącą w postępowaniu głównym, rząd belgijski oraz Komisję. Strony te wzięły udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 11 października 2023 r., podczas której rządy czeski, litewski, luksemburski, węgierski i niderlandzki również przedstawiły uwagi ustne(14).
IV. Analiza
40. Proponuję, aby Trybunał zbadał w pierwszej kolejności drugie pytanie prejudycjalne, dotyczące warunków, na jakich państwo członkowskie może odrzucić wniosek o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej” na podstawie określonej w art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801. W drugiej kolejności zajmę się kwestią transpozycji tego przepisu do prawa krajowego, na której skupia się sąd odsyłający w pierwszym pytaniu prejudycjalnym. Wreszcie w trzeciej kolejności przeanalizuję zasady proceduralne dotyczące zaskarżenia decyzji odrzucającej wniosek o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej”, o którym mowa w art. 34 ust. 5 tej dyrektywy, które są przedmiotem trzeciego pytania prejudycjalnego.
A. W przedmiocie zakresu przyznanej państwu członkowskiemu możliwości odrzucenia wniosku o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej” na podstawie określonej w art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801 (drugie pytanie prejudycjalne)
41. Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zwraca się w istocie do Trybunału o ustalenie, czy w celu rozpatrzenia wniosku o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej”, złożonego na podstawie dyrektywy 2016/801, właściwy organ jest zobowiązany do weryfikacji woli i zamiaru odbycia studiów przez obywatela państwa trzeciego oraz, w stosownym przypadku, warunków, na jakich powinien rozpatrzyć ów wniosek.
42. Sąd odsyłający nie odnosi się wyraźnie do weryfikacji wymaganej na podstawie art. 20 ust. 2 lit. f) tej dyrektywy, lecz w sposób bardziej ogólny do „rozpatrzeni[a] wniosku o wizę studencką”. Tymczasem z powodów, które teraz przedstawię, jedynie ten przepis wymaga, aby właściwy organ zweryfikował zamiar obywatela państwa trzeciego odbycia studiów na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w celu rozpatrzenia takiego wniosku.
43. Z art. 5 dyrektywy 2016/801 w związku z jej motywem 30 wynika bowiem, że obywatel państwa trzeciego ma prawo do uzyskania dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej”, jeżeli właściwy organ ustali, że wniosek spełnia warunki ogólne i odpowiednie warunki szczególne określone, odpowiednio, w art. 7 i 11 tej dyrektywy(15).
44. Żaden z tych warunków, czy to ogólnych, czy szczególnych, nie wymaga, aby właściwy organ zweryfikował, ściśle rzecz biorąc, zamiar i wolę odbycia studiów przez obywatela państwa trzeciego. Przyjęcie do instytucji szkolnictwa wyższego w celu odbycia studiów(16), wniesienie opłat za studia czy też wystarczająca znajomość języka, w którym odbywają się studia są kryteriami obiektywnymi, które zwykle pozwalają na ustalenie zamiaru studiowania wnioskodawcy. Jednakże te ustalenia materialne nie pozwalają wykluczyć sytuacji, w których właściwy organ może zostać wprowadzony w błąd, w sposób zamierzony lub nieumyślny, co do celu pobytu obywatela państwa trzeciego.
45. W motywie 36 dyrektywy 2016/801 uściślono zatem, że „[p]owinna być możliwa odmowa przyjęcia do celów niniejszej dyrektywy z należycie uzasadnionych powodów”. Jak przypomniała Komisja na rozprawie, powody te zostały enumeratywnie wymienione w art. 20 tej dyrektywy, a państwa członkowskie nie mogą dodać innych powodów.
46. Artykuł 20 ust. 1 dyrektywy 2016/801 określa powody, dla których państwo członkowskie musi odrzucić wniosek o przyjęcie. Są to powody o charakterze obowiązkowym. Natomiast art. 20 ust. 2 tej dyrektywy określa powody, dla których państwo członkowskie może odrzucić taki wniosek. Powody te są fakultatywne dla państwa członkowskiego, o czym świadczy użycie czasownika „móc” przez prawodawcę Unii.
47. Tymczasem spośród wszystkich tych powodów jedynie powód odmowy, o którym mowa w art. 20 ust. 2 lit. f) wspomnianej dyrektywy, dotyczy celu pobytu wnioskodawcy w ścisłym tego słowa znaczeniu(17).
48. Należy zatem teraz określić zakres, w jakim właściwy organ państwa członkowskiego, do którego złożono wniosek o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej”, jest zobowiązany sprawdzić, czy obywatel państwa trzeciego zamierza odbywać studia. W tym celu rozpocznę moją analizę od analizy językowej art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801, a następnie przeanalizuję kontekst i cele realizowane przez prawodawstwo, w które wpisuje się ten przepis.
1. Analiza językowa art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801
49. Artykuł 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801 przyznaje właściwemu organowi państwa członkowskiego możliwość odrzucenia wniosku o przyjęcie, jeżeli ma on „dowody lub poważne i obiektywne podstawy do stwierdzenia, że cel pobytu obywatela państwa trzeciego mógłby być inny niż ten, dla którego wnioskuje on o przyjęcie”.
50. W pierwszej kolejności przepis ten należy interpretować zawężająco. Pozwala on bowiem właściwemu organowi na odrzucenie wniosku o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej”, a tym samym na odmowę wjazdu i pobytu obywatela państwa trzeciego w celu odbywania studiów na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, nawet jeżeli ustalono, że wniosek ten nie jest dotknięty żadną z wad wymienionych w art. 20 ust. 1 dyrektywy 2016/801 (tj. że spełnia on warunki dopuszczalności wymagane w art. 7 i 11 tej dyrektywy), że dokumenty i dane, na których opiera się wspomniany wniosek, są autentyczne i kompletne oraz, w stosownych przypadkach, że dana jednostka przyjmująca została zatwierdzona.
51. Ścisła wykładnia art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801 narzuca się tym bardziej, że powód odrzucenia wniosku o przyjęcie, o której mowa w tym przepisie, stanowi również powód cofnięcia lub odmowy odnowienia zezwolenia udzielonego studentowi zgodnie z art. 21 ust. 1 lit. d) tej dyrektywy, a także powód odrzucenia wniosku o mobilność złożonego przez studenta w drugim państwie członkowskim zgodnie z art. 31 ust. 7 lit. b) wspomnianej dyrektywy. W tych okolicznościach tego rodzaju powód może wywoływać jeszcze poważniejsze konsekwencje w odniesieniu nie tylko do wnioskodawcy, lecz również do członków jego rodziny(18).
52. W drugiej kolejności z brzmienia art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801 wynika, że dotyczy on sytuacji, w której cel dokumentu pobytowego lub wizy jest „inny” niż ten, dla którego został złożony wniosek. Prawodawca Unii ustanawia cel pobytu jako podstawowy warunek, co jest spójne ze „specyficznym charakterem pobytu każdej z kategorii obywateli państw trzecich” objętych zakresem stosowania tej dyrektywy(19).
53. Co się tyczy dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej”, cel pobytu wynika z definicji pojęcia „studenta zawartej w art. 3 pkt 3 dyrektywy 2016/801, zgodnie z którą studentem jest „obywatel państwa trzeciego, który został przyjęty do instytucji szkolnictwa wyższego i który jest przyjęty na terytorium państwa członkowskiego w celu odbycia studiów w pełnym wymiarze, traktowanych jako główne zajęcie, prowadzących do uzyskania uznawanych przez to państwo członkowskie kwalifikacji w ramach szkolnictwa wyższego”(20).
54. W konsekwencji, wbrew temu, co twierdzi skarżąca w postępowaniu głównym, obywatel państwa trzeciego, który został przyjęty do instytucji szkolnictwa wyższego, lecz którego wniosek o przyjęcie jest rozpatrywany przez właściwy organ, nie ma statusu „studenta” w rozumieniu art. 3 pkt 3 tej dyrektywy.
55. Z definicji tej, a w szczególności z użycia spójnika „i” wynika bowiem, że status „studenta” wymaga spełnienia dwóch kumulatywnych przesłanek, a mianowicie, po pierwsze, przyjęcia obywatela państwa trzeciego do instytucji szkolnictwa wyższego, a po drugie, przyjęcia na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w celu odbycia studiów w pełnym wymiarze, traktowanych jako główne zajęcie, w instytucji szkolnictwa wyższego, do której został on zgodnie z prawem przyjęty. Jak podkreślił rząd belgijski na rozprawie, cel ten został również wyrażony w art. 11 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2016/801, który wymaga, aby ów obywatel został przyjęty przez instytucję szkolnictwa wyższego „w celu odbycia studiów”. Biorąc pod uwagę wspomnianą definicję, wydaje mi się, że właściwy organ państwa członkowskiego może zatem odrzucić wniosek o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej” na podstawie art. 20 ust. 2 lit. f) tej dyrektywy, jeżeli ustali, iż cel pobyt tego obywatela jest inny.
56. Taka sytuacja może wynikać z nieumyślnego błędu. Może tak być w przypadku, gdy właściwy organ stwierdzi, że obywatel państwa trzeciego ma zamiar wykonywać działalność zarobkową w warunkach, które nie pozwoliłyby mu na poświęcenie się „czasowi studiów” – używając terminu z art. 24 tej dyrektywy(21) – pozbawiając tym samym pobyt jego zasadniczego celu.
57. Taka sytuacja może również wynikać z próby umyślnego obejścia procedury. W takim przypadku właściwy organ zostaje wprowadzony w błąd co do rzeczywistego celu pobytu przez podstępny lub noszący znamiona oszustwa zamiar ze strony jednostki przyjmującej lub obywatela państwa trzeciego(22). Obywatel ten mógłby zatem złożyć wniosek o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej” wyłącznie w celu nadużycia ułatwień ustanowionych przez prawo Unii na rzecz studentów zagranicznych, skorzystania z praw i przywilejów związanych ze statusem studenta(23), uchylenia się od warunków wjazdu i pobytu, które w innym wypadku miałyby do niego zastosowanie, lub pozostania w państwie członkowskim. Artykuł 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801 ma zatem na celu zapobieganie sytuacjom, w których ustalono, że prawo pobytu lub wiza „studencka” są nadużywane, pozostawiając państwom członkowskim środki do ich wykrycia, podobnie jak środki, które państwa te mogą podjąć w swoich ambasadach i konsulatach w celu wykrywania nadużyć prawa do łączenia rodzin i zapobiegania im, na przykład poprzez fikcyjne małżeństwa(24).
58. Taka wykładnia art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801 znajduje potwierdzenie w motywie 41 tej dyrektywy, który wskazuje, że „[w] przypadku wątpliwości co do powodów wnioskowania o przyjęcie, państwa członkowskie powinny móc przeprowadzać odpowiednie kontrole lub żądać przedstawienia dowodów w celu dokonania indywidualnej oceny […] studiów, szkoleń, […] planowanych przez wnioskodawcę, oraz powinny móc przeciwdziałać nadużywaniu i niewłaściwemu stosowaniu procedury określonej [we wspomnianej dyrektywie]”(25).
59. W trzeciej kolejności zastosowanie trybu warunkowego („mógłby”) w art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801 pozwala uściślić charakter oceny, jakiej powinien dokonać właściwy organ. Chodzi o ocenę ex ante, ponieważ organ ten ma ustalić w hipotetycznym kontekście zamiar wnioskodawcy co do celu pobytu(26).
60. Ocena ta różni się zatem od oceny, jaką wspomniany organ powinien przeprowadzić zgodnie z art. 21 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2016/801. Na mocy tego przepisu organ ten cofa wydane uprzednio zezwolenie lub odmawia jego odnowienia, w przypadku gdy „obywatel państwa trzeciego przebywa na terytorium w celach innych niż te, dla których obywatelowi państwa trzeciego zezwolono na pobyt”(27). W takim przypadku obiektywne okoliczności, takie jak okoliczność, że obywatel ten nie rozpoczął danych studiów, zawiesił je lub zrezygnował w trakcie, czy też okoliczność, że wykonuje on działalność zarobkową przekraczającą maksymalną dozwoloną liczbę godzin pracy, że mieszka z dala od miejsca odbywania studiów, a nawet na terytorium innego państwa członkowskiego poza przysługującym mu prawem do mobilności w Unii, są ustaleniami materialnymi, które ułatwiają określenie celu pobytu rzeczonego obywatela, a w szczególności przypadków nadużycia procedury. Dokonanie takich ustaleń jest trudniejsze w przypadku złożenia wniosku, gdy obywatel państwa trzeciego nadal przebywa poza terytorium danego państwa członkowskiego.
61. W tym względzie, w braku unormowania w art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801, dopuszczalne są wszelkie środki dowodowe. Prawodawca Unii nie ustanawia żadnego szczególnego wymogu co do formy takiego środka dowodowego, ponieważ wskazuje on w motywie 41 tej dyrektywy, że państwa członkowskie powinny móc przeprowadzać „odpowiednie kontrole” i żądać „przedstawienia dowodów”(28) w celu dokonania indywidualnej oceny studiów i szkoleń planowanych przez wnioskodawcę, a także ryzyka nadużyć lub niewłaściwego stosowania procedury. Ponadto z brzmienia tego artykułu wynika, że podstawy, na których opiera się właściwy organ, powinny być „obiektywne i poważne”(29), co wymaga, aby organ ten dysponował szczegółowymi i solidnymi podstawami wynikającymi z indywidualnej oceny wniosku, które uzasadniają jego odrzucenie.
62. W świetle tych językowych wskazówek sformułuję dwie uwagi.
63. Pierwsza dotyczy ciężaru dowodu. Moim zdaniem nie wystarczy, aby właściwy organ zakwestionował cel wniosku o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej”. Przeciwnie, wydaje mi się konieczne, aby organ ten nabrał przekonania, że celem pobytu nie jest odbywanie studiów we wskazanej w tym wniosku instytucji szkolnictwa wyższego. Ocena ta powinna opierać się na zbiorze przesłanek zarówno obiektywnych, jak i subiektywnych, i może wymagać współpracy ze strony wszystkich zaangażowanych podmiotów, nie tylko wnioskodawcy, misji dyplomatycznych, ambasad lub konsulatów (w zależności od organizacji odpowiednich organów krajowych), lecz również instytucji szkolnictwa wyższego, a nawet organów do spraw imigracji. Zamiar obywatela państwa trzeciego jest elementem subiektywnym, który zwykle jest ustalany poprzez odniesienie do obiektywnych kryteriów, takich jak zapis obywatela państwa trzeciego do instytucji szkolnictwa wyższego, wniesione opłaty za studia, znajomość języka przyjmującego państwa członkowskiego, podstawy jego poprzednich pobytów w państwie członkowskim Unii. Niektóre państwa członkowskie mogą zwrócić szczególną uwagę w tym kontekście na spójność planu studiów wnioskodawcy. We Francji wnioskom złożonym przez obywateli Egiptu musi towarzyszyć uzasadniony plan, który jest „spójny i, w miarę możliwości, związany z dotychczasową ścieżką naukową”(30). W Belgii, jak wynika z dokumentów załączonych do uwag skarżącej w postępowaniu głównym, jak również z informacji dostarczonych przez rząd belgijski na rozprawie, wniosek o przyjęcie złożony do organów konsularnych w Kamerunie zawiera kwestionariusz i towarzyszy mu rozmowa, która powinna umożliwić obywatelowi państwa trzeciego wykazanie rzeczywistego zamiaru przebywania w Belgii w charakterze studenta(31). W takich przypadkach spójność planu studiów ocenia się w świetle kwalifikacji nabytych przez obywatela państwa trzeciego, w szczególności w ramach jego ścieżki akademickiej oraz w świetle jego aspiracji i ambicji zawodowych. Obywatel ten ma również możliwość wyjaśnienia lub obrony swojego planu studiów lub szkoleń w trakcie rozmowy z doradcą zawodowym.
64. Podczas rozprawy szczególną uwagę zwrócono na znaczenie uwzględnienia spójności planu studiów obywatela państwa trzeciego w ramach wykrywania nadużycia procedury i zapobiegania mu. O ile bowiem prawodawca Unii wyraźnie odniósł się do tego elementu w motywie 15 dyrektywy 2004/114, o tyle nie powtórzył go w motywie 41 dyrektywy 2016/801, opowiadając się za bardziej ogólnym sformułowaniem skupiającym się na planowanych przez obywatela państwa trzeciego „studiach, szkoleniach”. Moim zdaniem nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby właściwy organ wziął pod uwagę spójność planu studiów tego obywatela, pod warunkiem jednak, że ocena ta jest zindywidualizowana, przeprowadzana z zachowaniem ostrożności przez wykwalifikowany personel i we współpracy ze wspomnianym obywatelem. Wydaje mi się również, że istotne jest uwzględnienie sytuacji, w których obywatel państwa trzeciego mógł obrać niekonwencjonalną ścieżkę akademicką lub rozważa zmianę kariery. Spójność planu studiów jest zatem elementem, który może zostać wzięty pod uwagę przez właściwy organ, lecz którego waga będzie się różnić w zależności od okoliczności każdego przypadku.
65. W niniejszym przypadku z dokumentów załączonych do uwag skarżącej w postępowaniu głównym wynika, że belgijskie organy konsularne przywiązały do niego dużą wagę. Organy te uznały bowiem, na podstawie odpowiedzi udzielonych przez skarżącą w postępowaniu głównym w kwestionariuszu załączonym do wniosku o przyjęcie i rozmowy z doradcą zawodowym, że jej plan studiów cechuje się „oczywistą niespójnością” nie tylko w świetle jej ścieżki akademickiej, lecz również jej planów zawodowych. Wspomniane organy uznały, że wniosek należy odrzucić ze względu na to, że stanowił on próbę nadużycia procedury wydawania wizy „studenckiej” w celach migracyjnych(32). W tym miejscu ograniczę się do uściślenia, że państwo członkowskie może, moim zdaniem, odrzucić wniosek o przyjęcie ze względu na to, iż plan studiów obywatela państwa trzeciego zawiera niespójności jedynie pod warunkiem, po pierwsze, że pozwala wnioskodawcy na przedstawienie i uzasadnienie tego planu przed wykwalifikowanym personelem, a po drugie, że niespójności te wydają się oczywiste.
66. Druga uwaga, którą chciałbym sformułować, dotyczy transpozycji do wewnętrznego porządku prawnego art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801. Nic nie zobowiązuje państwa członkowskiego, aby w ustawie dokonującej transpozycji wymieniło podstawy mogące wykazać, że cel pobytu obywatela państwa trzeciego mógłby być inny niż ten, dla którego wnioskuje on o przyjęcie. Podstawy te zależą od oceny każdego przypadku i takie wyliczenie mogłoby pozbawić właściwy organ przysługującego mu zakresu uznania. Natomiast organ ten jest zobowiązany, zgodnie z art. 34 ust. 4 tej dyrektywy, do wydania na piśmie uzasadnienia odrzucenia wniosku, umożliwiając w ten sposób obywatelowi państwa trzeciego powołanie się na wszystkie okoliczności świadczące o rzeczywistości lub spójności planu studiów w odwołaniu, które może on wnieść na podstawie ust. 5 tego artykułu.
67. Podsumowując powyższą analizę językową, uważam, że właściwy organ państwa członkowskiego może odrzucić wniosek o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej” na podstawie art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801 tylko wtedy, gdy stwierdzi, w wyniku indywidualnej oceny wniosku oraz na podstawie dowodów lub poważnych i obiektywnych podstaw, że podstawowym celem pobytu obywatela państwa trzeciego nie jest odbywanie studiów w pełnym wymiarze, traktowanych jako jego zajęcie główne, prowadzących do uzyskania uznawanych przez to państwo kwalifikacji w ramach szkolnictwa wyższego. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby w toku tej oceny właściwy organ uwzględnił spójność planu studiów.
68. Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w systemowej i celowościowej analizie dyrektywy 2016/801.
2. Analiza systemowa i celowościowa dyrektywy 2016/801
69. Co się tyczy w pierwszej kolejności analizy systemowej dyrektywy 2016/801, taka wykładnia pozwala moim zdaniem zapewnić poszanowanie zasady proporcjonalności oraz praw podstawowych zainteresowanej osoby.
70. Z motywu 61 tej dyrektywy wynika bowiem, że decyzja o odrzuceniu wniosku o przyjęcie musi respektować prawa podstawowe tej osoby zagwarantowane w karcie, wśród których znajduje się prawo do nauki.
71. Ponadto art. 20 ust. 4 wspomnianej dyrektywy stanowi, że „w każdej decyzji o odrzuceniu wniosku uwzględnia się konkretne okoliczności danej sprawy i respektuje zasadę proporcjonalności”. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji w sprawie wniosku właściwy organ dokonuje jego indywidualnej oceny, w ramach której powinien ocenić w sposób wyczerpujący zarówno obiektywne, jak i subiektywne elementy, którymi dysponuje, oraz uwzględnić w sposób zrównoważony i racjonalny wszystkie wchodzące w grę interesy(33).
72. Zasada proporcjonalności stanowi ogólną zasadę prawa Unii, która obowiązuje państwa członkowskie przy wdrażaniu tego prawa(34). Tak więc, o ile zwalczanie oszustw stanowi zgodny z prawem cel uzasadniający weryfikację i, w stosownym przypadku, odrzucenie wniosku, o tyle pragnę przypomnieć, że w przypadku takim jak rozpatrywany obywatel państwa trzeciego spełnia zarówno ogólne, jak i szczególne warunki dopuszczalności wymagane przez art. 7 i 11 dyrektywy 2016/801. Oznacza to, że został on przyjęty przez instytucję szkolnictwa wyższego i że, w przypadku takiego wymogu, przedstawił dowód uiszczenia opłaty wpisowej. W konsekwencji istnieje ryzyko, że wniosek tego obywatela o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej” zostanie odrzucony, a zatem nie będzie miał on możliwości odbywania studiów w instytucji szkolnictwa wyższego, do której został przyjęty. W tych okolicznościach, z wyjątkiem sytuacji, w których ma miejsce oczywiste nadużycie prawa, moim zdaniem konieczne jest, aby właściwy organ oceniał indywidualnie dla każdego przypadku, czy odrzucenie wniosku nie jest nieproporcjonalne i nie grozi naruszeniem niektórych praw podstawowych zagwarantowanych w karcie.
73. Co się tyczy w drugiej kolejności analizy celowościowej dyrektywy 2016/801, decyzja, na mocy której właściwy organ państwa członkowskiego odrzuca wniosek o przyjęcie w celu odbywania studiów ze względu na to, że celem pobytu obywatela państwa trzeciego nie jest odbycie studiów w pełnym wymiarze, traktowanych jako główne zajęcie, prowadzące do uzyskania uznawanych przez to państwo kwalifikacji w ramach szkolnictwa wyższego, przyczynia się do realizacji celów tej dyrektywy.
74. Przede wszystkim dyrektywa 2016/801 ma na celu określenie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich kilku kategorii, zarówno na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, jak i na terytorium innych państw członkowskich, przy czym warunki te są określane w zależności od szczególnego charakteru pobytu danego rodzaju.
75. Jeśli chodzi o pobyty w celu odbywania studiów, dyrektywa 2016/801 ma na celu promowanie Europy jako światowego centrum doskonałości w zakresie studiów wyższych poprzez poprawę i uproszczenie „warunków wjazdu i pobytu osób, które chcą udać się do Europy w tym celu”(35). Ponadto z motywów 15 i 44 tej dyrektywy wynika, że ma ona na celu ułatwienie wewnątrzunijnej mobilności studentów, aby uczynić europejskie szkolnictwo wyższe atrakcyjnym i konkurencyjnym. W tym celu wspomniana dyrektywa ma na celu ustanowienie, zgodnie z jej motywami 44 i 48, „szczególnego systemu mobilności” wewnątrzunijnej studentów, zawierającego odrębne zasady wjazdu i pobytu w celu odbywania studiów w państwach członkowskich innych niż przyjmujące państwo członkowskie. Zezwolenie na pobyt wydane przez przyjmujące państwo członkowskie daje zatem obywatelom państw trzecich prawo wjazdu i pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego w celu odbycia części ich studiów przez okres nieprzekraczający 360 dni, zgodnie z przepisami dotyczącymi mobilności zawartymi w art. 31 tej dyrektywy.
76. Następnie dyrektywa 2016/801 ma na celu, zgodnie z jej art. 1, ustanowienie praw obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów zarówno na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, jak i na terytorium innych państw członkowskich. Z motywu 54 tej dyrektywy wynika, że zmierza ona do zbliżania praw tych obywateli do praw przysługujących obywatelom danego państwa członkowskiego, tak aby zezwolenie na pobyt umożliwiało w ten sposób studentowi korzystanie z równego traktowania na warunkach przewidzianych w art. 22 ust. 3 wspomnianej dyrektywy.
77. Tymczasem decyzja, na mocy której właściwy organ odrzuca wniosek o przyjęcie w celu odbywania studiów ze względu na to, że celem pobytu obywatela państwa trzeciego na terytorium państwa członkowskiego nie jest odbycie studiów w pełnym wymiarze, traktowanych jako główne zajęcie, prowadzące do uzyskania uznawanych przez to państwo kwalifikacji w ramach szkolnictwa wyższego, pozwala zapobiec sytuacjom, w których obywatel ten korzystałby z uproszczonych warunków wjazdu i pobytu oraz uzyskałby status studenta, a także szerokie prawa związane z tym statusem bez uzasadnionej przyczyny. Taka decyzja pozwala tym samym również na zagwarantowanie specyfiki warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich różnych kategorii, na której opiera się dyrektywa 2016/801, oraz na uniknięcie sytuacji, w której niektórzy obywatele państw trzecich uchylaliby się od warunków wydania dokumentu pobytowego, które w innym wypadku miałyby do nich zastosowanie.
78. Wreszcie, mając na uwadze szerokie prawa związane z dokumentem pobytowym lub z wizą „studencką”, art. 20 ust. 2 lit. f) tej dyrektywy powinien umożliwić państwom członkowskim skuteczne zwalczanie oszustw lub nadużyć prawa poprzez umożliwienie im odmowy przyjęcia, w przypadku gdy zostanie ustalone, że wnioskodawca wystąpił o nie w sposób stanowiący nadużycie lub oszustwo. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nikt nie może domagać się nabycia praw lub utrzymania praw nabytych w drodze oszustwa, niezależnie od tego, czy oszustwo to zostało popełnione przez beneficjenta tych praw lub było mu znane(36).
79. W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, iż art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801 należy interpretować w ten sposób, że właściwy organ państwa członkowskiego może odrzucić wniosek o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej” tylko wtedy, gdy ma dowody lub poważne i obiektywne podstawy do stwierdzenia, iż podstawowym celem pobytu obywatela państwa trzeciego na terytorium krajowym nie jest odbywanie studiów w pełnym wymiarze, traktowanych jako jego zajęcie główne, prowadzących do uzyskania uznawanych przez to państwo kwalifikacji w ramach szkolnictwa wyższego. Decyzję o odrzuceniu takiego wniosku należy poprzedzić jego zindywidualizowanym rozpatrzeniem, w ramach którego należy ocenić zamiar obywatela państwa trzeciego odbycia studiów na terytorium krajowym na podstawie zarówno obiektywnych, jak i subiektywnych elementów, które mogą obejmować spójność planu studiów.
B. W przedmiocie zasad transpozycji do prawa krajowego art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801 (pierwsze pytanie prejudycjalne)
80. Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zwraca się w istocie do Trybunału o wyjaśnienie, czy w świetle art. 288 TFUE, art. 14 i 52 karty, art. 3, 5, 7, 11, 20, 34, 35 i 40, a także motywów 2 i 60 dyrektywy 2016/801 oraz zasad pewności prawa i przejrzystości państwo członkowskie, które zamierza odrzucić wniosek o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej” na podstawie określonego w art. 20 ust. 2 lit. f) tej dyrektywy, ma obowiązek wyraźnie określić w prawie krajowym taką możliwość oraz, w stosownym przypadku, podstawy pozwalające mu na ustalenie, że cel pobytu obywatel państwa trzeciego mógłby być inny niż ten, dla którego wnioskuje on o przyjęcie.
81. Pytanie to powstaje ze względu na to, że w przeciwieństwie do obecnego ustawodawstwa belgijskiego, które dokonuje formalnej transpozycji art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801, przewidując, iż minister właściwy do spraw wjazdu na terytorium, pobytu, osiedlania się i wydalania cudzoziemców, może odmówić uwzględnienia wniosku, jeżeli „dowody lub poważne i obiektywne podstawy pozwalają na ustalenie, że cel pobytu jest inny niż studia”, przepisy mających zastosowanie do okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym nie zawierają takiej podstawy(37).
82. Rozpocznę moją analizę od wyjaśnienia, że powody odrzucenia wniosków przewidziane w art. 20 ust. 2 dyrektywy 2016/801 są fakultatywne dla państw członkowskich. Dyrektywa ta wymaga zatem jedynie pewnego stopnia harmonizacji w odniesieniu do warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich kategorii objętych jej zakresem stosowania, ponieważ transpozycja tego przepisu do krajowych porządków prawnych jest pozostawiona uznaniu każdego z państw członkowskich. Państwa członkowskie mają swobodę decydowania w sposób suwerenny o ich transponowaniu ze względów politycznych, prawnych, gospodarczych czy też społecznych. Niektóre państwa członkowskie, spośród najbardziej narażonych na ryzyko nadużycia procedury wydawania wiz „studenckich”, wydają się dokonywać dokładniejszego rozpatrywania wniosków złożonych przez obywateli niektórych państw trzecich lub dotyczących odbywania studiów w określonych instytucjach szkolnictwa wyższego(38).
83. Natomiast okoliczność, że art. 20 ust. 2 dyrektywy 2016/801 jest przepisem fakultatywnym, nie oznacza jednak, że państwa członkowskie dysponują całkowitą swobodą w zakresie jego wdrażania w celu odmowy, według własnego uznania, pobytu obywateli państw trzecich, którzy są objęci zakresem stosowania tego przepisu.
84. Po pierwsze, państwa członkowskie są zobowiązane do wykonywania swoich uprawnień z poszanowaniem ogólnych zasad prawa Unii, do których należy zasada pewności prawa(39). Trybunał przypomniał w związku z tym niedawno, że transpozycja do prawa krajowego przepisów prawa Unii wymaga, aby zostały one wdrożone za pomocą przepisów, których szczegółowość, precyzja i jasność są konieczne, aby spełnić wymóg pewności prawa(40). Zasada ta ma na celu zagwarantowanie przewidywalności sytuacji i stosunków prawnych wynikających z prawa Unii i wymaga, aby każdy akt administracji, który wywołuje skutki prawne, był jasny i precyzyjny, tak aby zainteresowani mogli ustalić w sposób jednoznaczny swoje prawa i obowiązki oraz podjąć w konsekwencji odpowiednie kroki. Wymóg ten obowiązuje w szczególności wówczas, gdy dany akt może mieć negatywne konsekwencje dla zainteresowanych(41).
85. Co się tyczy w szczególności art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801, gdyby okazało się, że państwo członkowskie nie przestrzega tej zasady, właściwy organ tego państwa nie mógłby powołać się na ten przepis w celu odrzucenia wniosku o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej”.
86. Po drugie, z orzecznictwa Trybunału wynika, że zakres uznania przyznany państwom członkowskim powinien być wykorzystywany w sposób nienaruszający warunków określonych przez prawodawcę Unii,, celów dyrektywy 2016/801 i jej skuteczności(42).
87. Tymczasem przyjmując dyrektywę 2016/801, prawodawca Unii zamierzał zaradzić brakom systemu ustanowionego uprzednio przez dyrektywę 2004/114 i udoskonalić go, tak aby „zapewnić większą przejrzystość i pewność prawa […] dla różnych kategorii obywateli państw trzecich przybywających do Unii”, jak wyraźnie wskazano w motywie 2 dyrektywy 2016/801(43). W tym względzie art. 35 tej dyrektywy, zatytułowany w sposób jednoznaczny „Przejrzystość i dostęp do informacji”, nakłada na państwa członkowskie obowiązek przekazywania wnioskodawcom informacji na temat warunków wjazdu i pobytu, w tym praw, obowiązków i gwarancji proceduralnych objętych wspomnianą dyrektywą. W tym kontekście wydaje mi się istotne, aby obywatel państwa trzeciego, spełniający wymagane warunki dopuszczalności, który złożył wniosek o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej”, został poinformowany, że wniosek ten może zostać odrzucony, jeżeli jego pobyt ma inny cel, niezależnie od tego, czy wniosek ten został złożony w dobrej czy złej wierze.
88. W konsekwencji zarówno zasada pewności prawa, jak i zasada przejrzystości wymagają, aby państwo członkowskie, które zamierza powołać się na przepisy określone w art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801, wyraźnie przewidziało w jasnych, precyzyjnych i przewidywalnych ramach prawnych, że może odrzucić wniosek o przyjęcie ze względu na to, iż ma dowody lub poważne i obiektywne podstawy do stwierdzenia, że cel pobytu obywatela państwa trzeciego mógłby być inny niż ten, dla którego wnioskuje on o przyjęcie.
89. Natomiast ze względów wskazanych w pkt 66 niniejszej opinii transpozycja tego artykułu nie zobowiązuje państwa członkowskiego do wyliczenia tych podstaw.
90. Należy teraz zbadać, czy art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801 został transponowany do prawodawstwa obowiązującego w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym.
91. Rząd belgijski przyznał na rozprawie, że nie istniał pozytywny akt dokonujący transpozycji tego przepisu. Podkreślił on w tym względzie, zgodnie z uwagami na piśmie, że art. 58 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. można uznać za wcześniej obowiązujący przepis krajowy, który zapewniał wystarczającą transpozycję prawa Unii do prawa krajowego(44). Bezsporne jest również, że tekst ten nie zawierał żadnego odniesienia do dyrektywy 2016/801 i nie towarzyszyło mu takie odniesienie, wbrew przepisom zawartym w art. 40 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy.
92. Artykuł 58 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. stanowi, że „[j]eżeli wniosek o zezwolenie na pobyt dłuższy niż trzy miesiące na terenie Królestwa został złożony w belgijskiej placówce dyplomatycznej lub konsularnej przez cudzoziemca, który pragnie studiować w Belgii w ramach szkolnictwa wyższego lub odbyć tam rok przygotowawczy do studiów wyższych”(45), zezwolenie to musi zostać udzielone, jeżeli obywatel państwa trzeciego nie znajduje się w jednym z przypadków przewidzianych w art. 3 akapit pierwszy pkt 5 do 8 i jeżeli przedstawi on zaświadczenie wydane przez instytucję szkolnictwa, dowód posiadania wystarczających środków utrzymania, zaświadczenie lekarskie, a także zaświadczenie stwierdzające brak wyroków skazujących za zbrodnie lub występki prawa powszechnego.
93. Z artykułu tego w sposób jednoznaczny wynika, że można odmówić wydania zezwolenia na pobyt, jeżeli obywatel państwa trzeciego nie spełnia niektórych określonych w art. 7 i 11 dyrektywy 2016/801 ogólnych i szczególnych warunków dopuszczalności wniosku.
94. Jednakże art. 58 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. nie przewiduje wyraźnie, że można odmówić wydania wizy „studenckiej”, jeżeli zostanie wykazane w oparciu o dowody lub poważne i obiektywne podstawy, że pobyt obywatela państwa trzeciego służy innemu celowi niż studiowanie w Belgii. Okoliczność wymieniona w tym przepisie krajowym, zgodnie z którą wniosek jest składany przez cudzoziemca, który „pragnie studiować w Belgii w ramach szkolnictwa wyższego”, jest interpretowana przez Conseil du contentieux des étrangers (sąd do spraw cudzoziemców) w ten sposób, że wymaga ona zbadania woli obywatela państwa trzeciego odbycia studiów w szkolnictwie wyższym. Mamy tu do czynienia z elementem konstytutywnym wniosku, w związku z czym państwo belgijskie jest uprawnione do odrzucenia wniosku, jeżeli okaże się, że obywatel ten nie ma takiego zamiaru. Uważam jednak, że taka okoliczność nie może być rozumiana jako odesłanie do powodu odrzucenia wniosku o przyjęcie, o którym mowa w art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801, i nie może być interpretowana w ten sposób, że gwarantuje transpozycję tego przepisu zgodnie z wyżej wymienionymi wymogami jasności, precyzji i przewidywalności.
95. Uważam zatem, że art. 58 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r., w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, nie zapewnia transpozycji art. 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2016/801 w warunkach zgodnych z zasadami pewności prawa i przejrzystości.
C. W przedmiocie zasad proceduralnych zaskarżenia decyzji odrzucającej wniosek o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej” (trzecie pytanie prejudycjalne)
96. Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zwraca się w istocie do Trybunału o wyjaśnienie, czy art. 34 ust. 5 dyrektywy 2016/801 w związku z art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że wymaga on od państw członkowskich przyznania organowi administracyjnemu lub sądowi rozpoznającemu odwołanie od decyzji odrzucającej wniosek o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej” kompetencji do zmiany tej decyzji i zastąpienia oceny dokonanej przez właściwy organ, który ją wydał własną oceną(46).
97. Artykuł 34 ust. 5 zdanie pierwsze dyrektywy 2016/801 wyraźnie przyznaje wnioskodawcom możliwość zaskarżenia w danym państwie członkowskim decyzji o odrzuceniu wniosku o przyjęcie „zgodnie z prawem krajowym”. Jednakże dyrektywa ta nie zawiera żadnego przepisu dotyczącego, po pierwsze, zakresu i szczegółowych zasad tego zaskarżenia, w szczególności terminów jego wniesienia i rozpatrzenia oraz kompetencji przysługujących w tym celu organowi administracyjnemu lub sądowi, a po drugie, skutków stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez właściwy organ, w szczególności kwestii, jakim terminem dysponuje on na wydanie nowej decyzji. W konsekwencji państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres uznania w tym względzie. Prawodawca Unii uściśla jedynie w art. 34 ust. 5 zdanie drugie wspomnianej dyrektywy, że właściwe organy danego państwa członkowskiego powinny wskazać w pisemnym powiadomieniu do którego sądu lub organu administracyjnego można wnieść odwołanie, oraz termin do jego wniesienia.
98. Trybunał dokonał wykładni zakresu art. 34 ust. 5 zdanie pierwsze dyrektywy 2016/801 w wyroku z dnia 10 marca 2021 r., Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N(47)., który dotyczył odmowy wydania wizy „studenckiej” przez polski organ konsularny obywatelowi państwa trzeciego. Trybunał stwierdził, że zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej prawodawca Unii pozostawił w gestii państw członkowskich decyzję w przedmiocie charakteru i konkretnych zasad procedur odwoławczych dostępnych dla osób ubiegających się o wizy długoterminowe objęte zakresem tej dyrektywy. Państwa członkowskie mogą zatem przyznać kompetencję do stwierdzenia nieważności lub zmiany decyzji rozpatrującemu sprawę organowi administracyjnemu lub sądowi. Analiza porównawcza różnych ustawodawstw krajowych wykazuje w tym względzie, że państwa członkowskie przyjęły bardzo zróżnicowane rozwiązania proceduralne w zależności od ich tradycji prawnych(48).
99. Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunał przypomniał, że cechy postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 34 ust. 5 dyrektywy 2016/801, należy określić w zgodzie, po pierwsze, z art. 47 karty, który nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia skutecznej ochrony sądowej praw indywidualnych wywodzonych z porządku prawnego Unii(49), a po drugie, zgodnie z zasadą równoważności (zasady proceduralne nie mogą być mniej korzystne niż te odnoszące się do podobnych sytuacji podlegających prawu krajowemu) oraz z zasadą skuteczności (zasady proceduralne nie mogą w praktyce uniemożliwiać lub czynić nadmiernie uciążliwym wykonywania uprawnień przyznanych w prawie Unii)(50).
100. W sprawie w postępowaniu głównym pojawia się jedynie kwestia przestrzegania art. 47 karty i zasady skuteczności.
101. W odniesieniu do niniejszej sprawy należy podkreślić trzy kwestie.
102. Pierwszy aspekt dotyczy istnienia prawa do środka zaskarżenia. Z postanowienia odsyłającego wynika, że ustawodawstwo belgijskie przewiduje prawo do zaskarżenia decyzji odrzucającej wniosek o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej”. Prawo to realizowane jest przed Conseil du contentieux des étrangers (sądem do spraw cudzoziemców), który zgodnie z art. 39/1 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. jest sądem administracyjnym, który posiada wyłączną właściwość w zakresie rozpatrywania środków odwoławczych od indywidualnych decyzji wydanych na podstawie ustaw o wjeździe na terytorium, pobycie, osiedlaniu się i wydalaniu cudzoziemców.
103. Drugi aspekt dotyczy zakresu kompetencji organu administracyjnego lub sądu, do którego wniesiono środek odwoławczy. Sąd odsyłający wyjaśnia w tym względzie, że na mocy art. 39/2 ust. 2 tej ustawy Conseil du contentieux des étrangers (sąd do spraw cudzoziemców) jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji odrzucającej wniosek o wydanie wizy „studenckiej”. Nie wskazuje on jednak, w jakim zakresie właściwy organ jest związany tym orzeczeniem.
104. Trzeci aspekt dotyczy terminów na wydanie orzeczenia. O ile sąd odsyłający nie odnosi się do tych terminów we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o tyle w świetle orzecznictwa Trybunału okazuje się, że terminy te mają szczególne znaczenie, gdy kompetencje organu administracyjnego lub sądu rozpatrującego odwołanie są ograniczone do stwierdzenia nieważności decyzji, jak ma to miejsce w Belgii(51). Pragnę w konsekwencji uściślić, że na mocy art. 39/82 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. Conseil du contentieux des étrangers (sąd do spraw cudzoziemców) jest uprawniony do zarządzenia zawieszenia wykonania zaskarżonej decyzji i w tym celu wydaje rozstrzygnięcie w przedmiocie takiego wniosku w terminie 30 dni(52). W przypadku zarządzenia zawieszenia wykonania orzeczenie w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności musi zostać wydane w terminie czterech miesięcy od daty wydania tego zarządzenia.
105. Swoją analizę rozpocznę od zbadania przesłanki dotyczącej zagwarantowania skutecznej ochrony sądowej wymaganej przez art. 47 karty.
106. Wyroki z dnia 25 lipca 2018 r., Alheto(53), z dnia 29 lipca 2019 r., Torubarov(54), i z dnia 19 marca 2020 r., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal(55), dotyczące oceny zgodności z prawem decyzji w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, dostarczają bowiem użytecznych wyjaśnień w kontekście uregulowań krajowych, które przyznają jedynie kompetencję do stwierdzenia nieważności właściwemu organowi administracyjnemu lub sądowi, z wyłączeniem kompetencji o charakterze reformatoryjnym.
107. Takie uregulowania nie naruszają same w sobie wymogu skutecznej ochrony sądowej. Natomiast Trybunał uważa, że każde państwo członkowskie powinno zorganizować swoje prawo krajowe w taki sposób, aby w następstwie uchylenia pierwotnej decyzji i w wypadku przekazania sprawy właściwemu organowi, organ ten wydał nową decyzję, po pierwsze, w krótkim terminie, a po drugie, zgodną z oceną zawartą w wyroku uchylającym(56). Trybunał opiera swoje rozumowanie na trzech głównych względach: konieczność zapewnienia jak najszybszego rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, troska o zapewnienie skuteczności (effet utile) przepisów ustanawiających istnienie prawa do środka zaskarżenia, i wreszcie konieczność zagwarantowania skutecznego środka prawnego przed sądem zgodnie z art. 47 karty.
108. Z powodów innych niż powody wydania decyzji o udzieleniu ochrony międzynarodowej decyzja o wydaniu dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej” powinna zostać wydana w jak najkrótszym terminie, tak aby umożliwić obywatelowi państwa trzeciego rozpoczęcie roku studiów w instytucji szkolnictwa wyższego, do której zgodnie z prawem został przyjęty i na rzecz której wniósł opłatę wpisową.
109. Już w ramach dyrektywy 2004/114 prawodawca Unii podkreślał, że każda decyzja w sprawie wniosku o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej” powinna być podejmowana „w przeciągu takiego okresu, który nie zakłóca przebiegu odpowiednich studiów, oraz pozostawia właściwym organom wystarczający czas na rozpatrzenie wniosku”(57).
110. Przyjęcie dyrektywy 2016/801 miało na celu poprawę i ułatwienie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich, którzy chcą udać się do Europy w celu odbycia studiów, zagwarantowanie szybkości ich procedury przyjmowania oraz wzmocnienie ich praw procesowych(58). Cele te wymagają, aby obywatel państwa trzeciego, który spełnia warunki materialne wymagane do uzyskania dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej”, mógł uzyskać ten dokument lub wizę w terminie umożliwiającym mu korzystanie z praw i przywilejów związanych z tym statusem.
111. Z art. 34 ust. 1 dyrektywy 2016/801 wynika zatem, że właściwe organy powinny wydać decyzję najszybciej jak to możliwe, lecz nie później niż w terminie 90 dni od daty złożenia kompletnego wniosku. Znaczenie terminów zostało również wyrażone, po pierwsze, w motywie 42 tej dyrektywy, w którym prawodawca Unii nalega, aby wymagane dodatkowe informacje zostały przekazane przez wnioskodawcę „w rozsądnym terminie”, a po drugie, w motywie 43 wspomnianej dyrektywy, w którym prawodawca Unii zaleca właściwym organom powiadomienie o decyzji na piśmie „najszybciej jak to możliwe”.
112. Ten wymóg szybkości jest nierozerwalnie związany ze szczególnym charakterem pobytu „studenta” przewidzianego w dyrektywie 2016/801 na rzecz obywateli państw trzecich.
113. Charakter tego pobytu wymaga od obywatela państwa trzeciego dochowania należytej staranności przy składaniu wniosku o dokument pobytowy lub wizę „studencką” w rozsądnym terminie oraz, w razie potrzeby, w celu jego uzupełnienia, w zależności od harmonogramu przyjętego przez każdą z odnośnych instytucji szkolnictwa wyższego. Wymaga on od państwa członkowskiego, aby wydało ono ostateczną decyzję, w stosownym przypadku po stwierdzeniu nieważności pierwszej decyzji przez organ administracyjny lub sąd, przed rozpoczęciem roku akademickiego, tak aby dać temu obywatelowi wystarczająco dużo czasu na dopełnienie innych kroków koniecznych do jego wjazdu i pobytu na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, w szczególności jeżeli zamieszkuje on poza jego terytorium.
114. W konsekwencji, o ile państwa członkowskie mogą przyznać organowi administracyjnemu lub sądowi rozpatrującemu odwołanie od rzeczonej decyzji, jak wydaje się to czynić w niniejszej sprawie prawo belgijskie, kompetencję do stwierdzenia nieważności decyzji, z wyłączeniem kompetencji o charakterze reformatoryjnym, o tyle jednak postępowanie odwoławcze powinno spełniać wymóg szybkości postępowania, tak aby zagwarantować obywatelom państw trzecich nie tylko skuteczny środek prawny zgodnie z art. 47 karty, lecz również pełną skuteczność praw, które wywodzą oni z dyrektywy 2016/801. Ten wymóg szybkości nie wydaje mi się nie do pogodzenia z charakterem rozpatrzenia, jakiego wymaga złożenie wniosku o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej”, ponieważ jest ono moim zdaniem pozbawione złożonej oceny okoliczności faktycznych.
115. Wynika z tego według mnie, że każde państwo członkowskie powinno zatem zorganizować swoje prawo krajowe w taki sposób, aby w następstwie uchylenia pierwotnej decyzji i w wypadku przekazania sprawy właściwemu organowi, organ ten wydał nową decyzję, która jest zgodna z oceną zawartą w wyroku uchylającym, a ponadto aby była ona wydana przed rozpoczęciem roku akademickiego w instytucji szkolnictwa wyższego, do której obywatel państwa trzeciego został zgodnie z prawem przyjęty.
116. Pragnę dodać, że przy określaniu owych zasad proceduralnych państwa członkowskie powinny zwrócić szczególną uwagę na sytuację wnioskodawców, którzy składają wniosek w czasie, gdy zamieszkują poza terytorium danego państwa członkowskiego – umożliwiając im skuteczne skorzystanie z prawa do sądowego środka prawnego – oraz sytuację wnioskodawców, którzy, mimo że przebywają na terytorium tego państwa, posiadają dokument pobytowy lub wizę, które wkrótce wygasną.
117. W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, że art. 34 ust. 5 dyrektywy 2016/801 w związku z art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie przyznało organowi administracyjnemu lub sądowi rozpoznającemu odwołanie od decyzji odrzucającej wniosek o wydanie dokumentu pobytowego lub wizy „studenckiej” kompetencję do stwierdzenia nieważności, z wyłączeniem kompetencji o charakterze reformatoryjnym, pod warunkiem że nowa decyzja zostanie wydana przez właściwy organ przed rozpoczęciem roku akademickiego w instytucji szkolnictwa wyższego, do której obywatel państwa trzeciego został zgodnie z prawem przyjęty.
V. Wnioski
118. W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne zadane przez Conseil d’État (radę stanu, Belgia) w następujący sposób:
1) Artykuł 20 ust. 2 lit. f) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair,
należy interpretować w ten sposób, że:
– zasady pewności prawa i przejrzystości wymagają, aby państwo członkowskie, które zamierza transponować ten przepis do swojego wewnętrznego porządku prawnego, wyraźnie przewidziało, w jasnych, precyzyjnych i przewidywalnych ramach prawnych, że może odrzucić wnioseku o przyjęcie ze względu na to, że ma dowody lub poważne i obiektywne podstawy stwierdzające, że cel pobytu obywatela państwa trzeciego mógłby być inny niż ten, dla którego wnioskuje on o przyjęcie. Transpozycja tego przepisu nie zobowiązuje państwa członkowskiego do wyliczenia tych podstaw.
– właściwy organ państwa członkowskiego może odrzucić wniosek o przyjęcie w celu odbycia studiów tylko wtedy, gdy ma dowody lub poważne i obiektywne podstawy stwierdzające, że podstawowym celem pobytu obywatela państwa trzeciego na terytorium krajowym nie jest odbywanie studiów w pełnym wymiarze, traktowanych jako jego zajęcie główne, prowadzących do uzyskania uznawanych przez to państwo kwalifikacji w ramach szkolnictwa wyższego.
Decyzję o odrzuceniu rzeczonego wniosku należy poprzedzić jego zindywidualizowanym rozpatrzeniem, w ramach którego należy ocenić zamiar obywatela państwa trzeciego odbycia studiów na terytorium krajowym na podstawie zarówno obiektywnych, jak i subiektywnych elementów, które mogą obejmować spójność planu studiów.
2) Artykuł 34 ust. 5 dyrektywy 2016/801 w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej,
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie przyznało organowi administracyjnemu lub sądowi rozpatrującemu odwołanie od decyzji odrzucającej wniosek o przyjęcie w celu odbywania studiów kompetencję do stwierdzenia nieważności, z wyłączeniem kompetencji o charakterze reformatoryjnym, pod warunkiem że nowa decyzja zostanie wydana przez właściwy organ przed rozpoczęciem roku akademickiego w instytucji szkolnictwa wyższego, do której obywatel państwa trzeciego został zgodnie z prawem przyjęty.