Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA,
predstavljeni 16. novembra 2023(1)
Zadeva C-14/23 [Perle](i)
XXX
proti
État belge, ki jo zastopa secrétaire d’État à l’Asile et la Migration (državni sekretar za azil in migracijo)
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Conseil d’État (državni svet, Belgija))
„Predhodno odločanje – Politika priseljevanja – Direktiva (EU) 2016/801 – Pogoji za vstop in prebivanje državljanov tretjih držav za namene študija – Člen 20(2)(f) – Neobvezni razlog za zavrnitev prošnje za sprejem – Prošnja za druge namene – Načini presoje – Upoštevanje prosilčeve namere študirati – Neobstoj prenosa – Člen 34(5) – Postopkovna jamstva – Procesna avtonomija držav članic – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člen 47 – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva – Načeli enakovrednosti in učinkovitosti – Obseg pristojnosti upravnega ali sodnega organa, ki odloča o pravnem sredstvu – Neobstoj reformatoričnega pooblastila“
I. Uvod
1. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe ponuja Sodišču priložnost, da natančneje določi pogoje za sprejem državljanov tretjih držav, ki želijo študirati na visokošolskem zavodu države članice, in postopkovna jamstva, ki jih ti imajo na podlagi Direktive (EU) 2016/801(2).
2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med kamerunsko državljanko in État belge (Belgijska država), ki jo zastopa secrétaire d’État à l’Asile et la Migration (državni sekretar za azil in migracijo), v zvezi z zakonitostjo zavrnitve izdaje vizuma, za katerega je zaprosila, z obrazložitvijo, da naj ne bi imela želje študirati v Belgiji. Čeprav člen 20(2)(f) Direktive 2016/801 državam članicam ponuja možnost, da zavrnejo tako prošnjo, če obstajajo dokazi ali razlogi za ugotovitev, da bi državljan tretje države prebival za namene, drugačne od tistih, za katere je zaprosil za sprejem, belgijska zakonodaja, ki se uporablja za spor o glavni stvari, ni izrecno določala takega razloga za zavrnitev.
3. Sodišče je v sodbi z dne 10. septembra 2014, Ben Alaya,(3) v zvezi z razlago Direktive 2004/114/ES(4) sklenilo, da lahko države članice zahtevajo vse potrebne dokaze za ugotovitev verodostojnosti prošnje, ki jo vloži državljan tretje države, da se preprečita zloraba in napačna uporaba postopkov, določenih s to direktivo.(5) Ta razlaga je temeljila na preučitvi tako besedila členov 6 in 7 navedene direktive v zvezi s splošnimi in posebnimi pogoji za sprejem državljana tretje države za namene študija kot splošne sistematike in cilja te direktive.
4. Ta zadeva se je začela, medtem ko je bila Direktiva 2004/114 razveljavljena in nadomeščena z Direktivo 2016/801, katere cilj je izboljšati in poenostaviti te pogoje, zagotoviti hitrost postopka za sprejem in okrepiti postopkovne pravice državljanov tretjih držav.
5. Conseil d’État (državni svet, Belgija) Sodišče sprašuje o treh vidikih postopka za sprejem za namene študija.
6. Na prvem mestu poziva Sodišče, naj natančneje določi pogoje, pod katerimi lahko država članica zavrne prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje ali za izdajo vizuma za namene študija (v nadaljevanju: študentsko dovoljenje za prebivanje ali vizum) z obrazložitvijo, da se s prebivanjem državljana tretje države na nacionalnem ozemlju v resnici uresničuje drug cilj. Sodišče mora zato podati razlago člena 20(2)(f) Direktive 2016/801 in obravnavati med drugim strategije, ki jih države članice lahko v fazi pred vstopom takega državljana na nacionalno ozemlje sprejmejo za boj proti tveganjem zlorabe študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma. Glede na študijo, ki jo je Evropska migracijska mreža (EMN) opravila marca 2022, je take strategije sprejelo 12 držav članic, med njimi Kraljevina Belgija.(6)
7. V teh sklepnih predlogih bom predstavil razloge, iz katerih menim, da pristojni organ države članice lahko zavrne prošnjo za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma le, če ima dokaze ali resne in objektivne razloge za ugotovitev, da naj niti predmet niti bistveni cilj prebivanja državljana tretje države na nacionalnem ozemlju ne bi bilo opravljanje osnovnega namena, to je rednega študija v visokošolskem izobraževalnem programu, ki ga priznava ta država članica.
8. Na drugem mestu Conseil d’État (državni svet) Sodišče sprašuje o načinih prenosa člena 20(2)(f) Direktive 2016/801, ki je dispozitivna določba(7), v nacionalno pravo.
9. V zvezi s tem bom pojasnil, da načeli pravne varnosti in preglednosti zahtevata, da država članica, ki namerava to določbo prenesti v svoj notranji pravni red, v jasnem, natančnem in predvidljivem zakonskem okviru izrecno določi, da ima možnost zavrniti prošnjo za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanja ali vizuma z obrazložitvijo, da ima dokaze ali resne in objektivne razloge za ugotovitev, da naj bi zadevni državljan tretje države prebival za namene, drugačne od tistih, za katere je zaprosil za sprejem.
10. Na tretjem in zadnjem mestu Conseil d’État (državni svet) Sodišče sprašuje o procesnih pravilih za pravno sredstvo zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma, določeno v členu 34(5) Direktive 2016/801, in zlasti o obsegu pristojnosti, ki morajo biti v ta namen podeljene upravnemu ali sodnemu organu, ki odloča o tem pravnem sredstvu.
11. V zvezi s tem bom predstavil razloge, iz katerih menim, da je treba to določbo v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah(8) razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da država članica upravnemu ali sodnemu organu, ki odloča o pravnem sredstvu zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma, podeli pristojnost za razveljavitev, z izključitvijo reformatoričnega pooblastila, pod pogojem, da pristojni organ novo odločbo izda pred začetkom študijskega leta na visokošolskem zavodu, na katerem je državljan tretje države redno vpisan.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
12. V uvodnih izjavah 41 in 60 Direktive 2016/801 je navedeno:
„(41) V primeru, da obstaja dvom glede utemeljitve prošnje za sprejem, bi morale države članice imeti možnost izvesti ustrezne preglede ali zahtevati dokaze, da ocenijo, za vsak primer posebej, prosilčev[] nameravan[i] […] študij, opravljanje pripravništva […] ter tako preprečile zlorabo in napačno uporabo postopka, določenega v tej direktivi.
[…]
(60) Vse države članice bi morale javnosti zagotavljati ustrezno in redno posodobljene informacije, zlasti na spletu, o subjektih gostiteljih, odobrenih za namene te direktive, ter pogojih in postopkih za sprejem državljanov tretjih držav na ozemlje držav članic za namene te direktive.“
13. Člen 3, točki 3 in 21, te direktive določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
(3) ,študent‘ pomeni državljana tretje države, ki je bil sprejet na visokošolski zavod in na ozemlje države članice, da lahko opravlja osnovni namen, tj. redni študij v visokošolskem izobraževalnem programu, ki ga priznava ta država članica, vključno z diplomami, spričevali ali doktorati, pridobljenimi na visokošolskem zavodu, to pa lahko vključuje pripravljalni tečaj pred omenjenim izobraževanjem v skladu z nacionalnim pravom ali obvezno usposabljanje;
[…]
(21) ,dovoljenje‘ pomeni dovoljenje za prebivanje ali, če je tako določeno v nacionalnem pravu, vizum za dolgoročno prebivanje, izdan(-o) za namene te direktive[.]“
14. Poglavje II navedene direktive, naslovljeno „Sprejem“, vsebuje člene od 5 do 16. Člen 5 te direktive, naslovljen „Načela“, določa:
„1. Sprejem državljanov tretjih držav v skladu s to direktivo je pogojen s preverjanjem pisnih dokazil, da državljan tretje države izpolnjuje:
(a) splošne pogoje iz člena 7 in
(b) ustrezne posebne pogoje iz členov 8, 11, 12, 13, 14 ali 16.
2. Države članice lahko zahtevajo, da prosilec predloži pisna dokazila iz odstavka 1 v uradnem jeziku zadevne države članice ali v katerem koli uradnem jeziku [Evropske u]nije, ki ga določi ta država članica.
3. Kadar so izpolnjeni vsi splošni pogoji in ustrezni posebni pogoji, so državljani tretjih držav upravičeni do dovoljenja.
Kadar država članica izdaja dovoljenja za prebivanje le na svojem ozemlju in so izpolnjeni vsi pogoji za sprejem iz te direktive, zadevna država članica državljanu tretje države izda potrebni vizum.“
15. Člen 7 Direktive 2016/801, naslovljen „Splošni pogoji“, določa:
„1. V zvezi s sprejemom državljana tretje države na podlagi te direktive prosilec:
(a) predloži veljavno potno listino v skladu z nacionalnim pravom zadevne države članice in, če se zahteva, prošnjo za vizum ali veljavni vizum ali, kadar je ustrezno, veljavno dovoljenje za prebivanje ali veljavni vizum za dolgoročno prebivanje; države članice lahko zahtevajo, da obdobje veljavnosti potne listine pokriva najmanj obdobje načrtovanega bivanja;
(b) za načrtovano bivanje predloži dovoljenje staršev ali enakovreden dokument, če je v skladu z nacionalnim pravom zadevne države članice državljan tretje države mladoleten;
(c) predloži dokazilo, da državljan tretje države ima ali, če je tako določeno v nacionalnem pravu, da je zaprosil za zdravstveno zavarovanje za vsa tveganja, za katera so običajno zavarovani državljani zadevne države članice; zavarovanje mora biti veljavno ves čas načrtovanega bivanja;
(d) predloži dokazilo, če to zahteva država članica, da je bila pristojbina za obravnavo prošnje, določena v členu 36, plačana;
(e) predloži dokazilo, ki ga zahteva zadevna država članica, da bo imel državljan tretje države med načrtovanim bivanjem zagotovljena zadostna sredstva za kritje stroškov preživljanja, ne da bi bremenil sistem socialne pomoči države članice, in stroškov povratka. Ocena zadostnih sredstev temelji na obravnavi vsakega posameznega primera in se pri njej upoštevajo sredstva, ki med drugim izhajajo iz dotacij, podiplomskih ali drugih štipendij, veljavne pogodbe o delu, zavezujoče ponudbe za delo ali finančne zaveze v okviru organizacije s programom izmenjave učencev, subjekta, ki gosti pripravnike, organizacije s programom za prostovoljsko delo, družine gostiteljice ali posredovalne organizacije za varuške au pair.
2. Države članice lahko od prosilca zahtevajo, da jih obvesti o naslovu zadevnega državljana tretje države na njihovem ozemlju.
[…]
3. Države članice lahko navedejo referenčni znesek, ki po njihovem pomeni ‚zadostna sredstva‘, kot je navedeno v točki (e) odstavka 1. Presoja zadostnih sredstev mora temeljiti na preučitvi posameznega primera.
4. Prošnja se predloži in preuči bodisi kadar zadevni državljan tretje države prebiva izven ozemlja države članice, v kateri želi biti sprejet, bodisi kadar kot imetnik veljavnega dovoljenja za prebivanje ali vizuma za dolgoročno prebivanje že zakonito prebiva v tej državi članici.
Z odstopanjem lahko države članice v skladu s svojim nacionalnim pravom sprejmejo prošnjo, ki je predložena, ko zadevni državljan tretje države nima veljavnega dovoljenja za prebivanje ali vizuma za dolgoročno prebivanje, vendar je zakonito prisoten na njenem ozemlju.
5. Države članice določijo, ali mora prošnjo predložiti državljan tretje države, subjekt gostitelj ali kdor koli od njiju.
6. Državljanov tretjih držav, za katere se šteje, da bi lahko ogrožali javni red, javno varnost ali javno zdravje, se ne sprejme.“
16. Člen 11 te direktive, kot nakazuje njegov naslov, določa „[p]osebne pogoje za študente“. Ta člen določa:
„1. Poleg splošnih pogojev iz člena 7 prosilec v zvezi s sprejemom državljana tretje države za namen študija predloži dokazila:
(a) da je bil državljan tretje države sprejet na študij v okviru izobraževalnega programa s strani visokošolskega zavoda;
(b) če to zahteva država članica, da so bile pristojbine, ki jih zaračunava visokošolski zavod, plačane;
(c) če to zahteva država članica, dokazilo o zadostnem znanju jezika izobraževalnega programa, v katerega se je vpisal;
(d) če to zahteva država članica, da bo državljan tretje države imel dovolj sredstev za kritje stroškov študija.
2. Za državljane tretjih držav, ki so zaradi vpisa na visokošolski zavod samodejno upravičeni do zdravstvenega zavarovanja za vsa tveganja, za katera so običajno zavarovani državljani zadevne države članice, se šteje, da izpolnjujejo pogoj iz točke (c) člena 7(1).
3. Država članica, ki je vzpostavila odobritveni postopek za visokošolske zavode v skladu s členom 15, prosilce oprostijo predložitve enega ali več dokumentov ali dokazil iz točk (b), (c) ali (d) odstavka 1 tega člena ali iz točke (d) člena 7(1) ali iz člena 7(2), kadar državljane tretje države gostijo odobreni visokošolski zavodi.“
17. Člen 20 o „[r]azlogih za zavrnitev“, ki je del poglavja IV navedene direktive, naslovljenega „Razlogi za zavrnitev, odvzem ali nepodaljšanje dovoljenj“, določa:
„1. Države članice zavrnejo prošnjo, kadar:
(a) niso izpolnjeni splošni pogoji iz člena 7 ali ustrezni posebni pogoji iz členov 8, 11, 12, 13, 14 ali 16;
[…]
2. Države članice lahko zavrnejo prošnjo, kadar:
[…]
(f) ima država članica dokaze ali resne in objektivne razloge za ugotovitev, da naj bi državljan tretje države v njej prebival za namene, drugačne od tistih, za katere je zaprosil za sprejem.
[…]
4. Brez poseganja v odstavek 1 se pri vsaki odločitvi o zavrnitvi prošnje upoštevajo posebne okoliščine primera in spoštuje načelo sorazmernosti.“
18. To poglavje IV vsebuje tudi člen 21, ki v skladu s svojim naslovom določa „[r]azloge za odvzem ali nepodaljšanje dovoljenja“.
19. Poglavje VII Direktive 2016/801, naslovljeno „Postopek in preglednost“, vsebuje člene od 33 do 36. Člen 34 te direktive v zvezi s „[p]ostopkovnimi jamstvi in preglednostjo“ določa:
„1. Pristojni organi zadevne države članice sprejmejo odločitev o prošnji za dovoljenje ali podaljšanje dovoljenja in v skladu s postopki obveščanja po nacionalnem pravu prosilca pisno uradno obvestijo o odločitvi čim prej, najpozneje pa v 90 dneh od dneva, ko je bila predložena popolna prošnja.
2. Z odstopanjem od odstavka 1 tega člena se v primeru, da je postopek za sprejem povezan z odobrenim subjektom gostiteljem iz členov 9 in 15, odločitev o popolni prošnji sprejme čim prej, najpozneje pa v 60 dneh.
3. Kadar so informacije ali dokumentacija, priložene v podporo prošnji, pomanjkljive, pristojni organi v razumnem roku uradno obvestijo prosilca o dodatnih informacijah, ki se zahtevajo, in določijo razumen rok za njihovo predložitev. Rok iz odstavkov 1 ali 2 se začasno prekine, dokler pristojni organi ne prejmejo zahtevanih dodatnih informacij. Če dodatne informacije ali dokumenti niso predloženi v roku, se lahko prošnja zavrne.
4. O razlogih za odločitev o nedopustnosti ali zavrnitvi prošnje ali zavrnitvi podaljšanja je pisno obveščen prosilec. O razlogih za odločitev o odvzemu dovoljenja je pisno obveščen državljan tretje države. O razlogih za odločitev o odvzemu dovoljenja je lahko pisno obveščen tudi subjekt gostitelj.
5. Zoper vse odločitve o nedopustnosti ali zavrnitvi prošnje ali zavrnitvi podaljšanja ali odvzemu dovoljenja je v zadevni državi članici mogoče vložiti pravno sredstvo v skladu z nacionalnim pravom. V pisnem uradnem obvestilu se navede sodišče ali upravni organ, pri katerem je mogoče vložiti pritožbo, in časovni rok za vložitev pritožbe.“
20. Člen 35 navedene direktive, naslovljen „Preglednost in dostop do informacij“, določa:
„Države članice prosilcem zagotavljajo lahek dostop do informacij o vseh listinskih dokazih, potrebnih za prošnjo, ter informacij o pogojih vstopa in prebivanja, vključno s pravicami, obveznostmi in procesnimi jamstvi, za državljane tretjih držav, za katere se uporablja ta direktiva, in, kadar je ustrezno, njihove družinske člane. Te informacije, kadar je ustrezno, zajemajo raven zadostnih mesečnih sredstev, vključno z zadostnimi sredstvi, potrebnimi za kritje stroškov študija ali opravljanja pripravništva, kar ne vpliva na preučitev vsakega posameznega primera, in veljavne pristojbine.
Pristojni organi v vseh državah članicah objavljajo seznam subjektov gostiteljev, odobrenih za namene te direktive. Po vsaki morebitni spremembi takšnih seznamov se čim prej objavijo njihove posodobljene različice.“
21. Člen 40 v zvezi s „[p]renosom“, ki je del poglavja VIII Direktive 2016/801, naslovljenega „Končne določbe“, določa:
„1. Države članice uveljavijo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, najpozneje do 23. maja 2018. [Evropski k]omisiji takoj sporočijo besedilo teh predpisov.
Države članice se v sprejetih predpisih sklicujejo na to direktivo ali pa sklic nanjo navedejo ob njihovi uradni objavi. Vključijo tudi izjavo, da se v veljavnih zakonih in drugih predpisih sklicevanja na direktivi, razveljavljeni s to direktivo, štejejo kot sklicevanja na to direktivo. Način sklicevanja in obliko izjave določijo države članice.
2. Države članice predložijo Komisiji besedila temeljnih predpisov nacionalnega prava, ki jih sprejmejo na področju, ki ga ureja ta direktiva.“
B. Belgijsko pravo
22. Člen 3 loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (zakon o vstopu na ozemlje, prebivanju, nastanitvi in odstranitvi tujcev) z dne 15. decembra 1980(9) je določal:
„Če v mednarodni pogodbi ali zakonu niso določena odstopanja, se vstop lahko zavrne tujcu, ki je v enem od naslednjih položajev:
1. če je prijet na letališkem tranzitnem območju, ne da bi imel zahtevane dokumente iz člena 2;
[…]
5. če je zanj razpisan ukrep zavrnitve vstopa in prepovedi prebivanja v [schengenskem informacijskem sistemu(10)] ali splošni nacionalni zbirki podatkov;
6. če se zanj šteje, da lahko ogrozi mednarodne odnose Belgije ali države pogodbenice mednarodne konvencije o prehodu zunanjih meja, ki zavezuje Belgijo;
7. če se zanj šteje, da lahko ogrozi javni mir, javni red ali nacionalno varnost;
8. če je bil v preteklih desetih letih vrnjen ali izgnan iz Kraljevine, kadar izvršitev ukrepa ni bila odložena ali ukrep odpravljen.“
23. Člen 39/2(2) tega zakona je določal:
„Conseil [du contentieux des étrangers (svet za spore v zvezi s tujci), Belgija)(11)] s sodbami odloči o drugih tožbah zaradi bistvenih kršitev postopka ali kršitev, za katere je predpisana posledica ničnost, zaradi prekoračitve ali zlorabe pooblastil.“
24. Člen 58 zakona z dne 15. decembra 1980 je določal:
„Če tujec, ki se želi v Belgiji udeležiti visokošolskega izobraževanja ali opraviti pripravljalno leto za visokošolsko izobraževanje, pri belgijskem diplomatskem ali konzularnem predstavništvu vloži prošnjo za dovoljenje za več kot trimesečno prebivanje v Kraljevini, je treba tako dovoljenje izdati, če zadevna oseba ni v enem od primerov iz člena 3, prvi odstavek, točke 5 do 8, in če predloži naslednje dokumente:
1. potrdilo, ki ga je izdala izobraževalna ustanova v skladu s členom 59;
2. dokazilo, da ima zadostna sredstva za preživljanje;
3. zdravniško potrdilo, iz katerega je razvidno, da nima nobene od bolezni ali invalidnosti, naštetih v prilogi k temu zakonu;
4. potrdilo o neobstoju obsodb za nepolitična huda ali manj huda kazniva dejanja, če je zadevna oseba starejša od 21 let.
Če potrdilo iz [točke 3] in [točke 4] odstavka 1 ni predloženo, lahko minister[, pristojen za vstop na ozemlje, prebivanje, nastanitev in odstranitev tujcev(12)] ali njegov pooblaščenec vseeno ob upoštevanju okoliščin tujcu dovoli prebivanje v Belgiji zaradi študija.
Tujec lahko za izdajo dovoljenja za več kot trimesečno prebivanje v Kraljevini zaprosi v skladu s pravili, ki jih določi kralj na podlagi člena 9(2).“
25. Z loi du 11 juillet 2021 modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers en ce qui concerne les étudiants (zakon z dne 11. julija 2021 o spremembi zakona z dne 15. decembra 1980 o vstopu na ozemlje, prebivanju, nastanitvi in odstranitvi tujcev v zvezi s študenti)(13) je bila Direktiva 2016/801 delno prenesena po izteku roka za prenos te direktive, določenega v njenem členu 40.
III. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
26. Pritožnica v postopku v glavni stvari, kamerunska državljanka, je 6. avgusta 2020 na veleposlaništvu Belgije v Yaoundéju (Kamerun) vložila prošnjo za izdajo študentskega vizuma na podlagi člena 58 zakona z dne 15. decembra 1980.
27. Ker ji je bila z odločbo z dne 18. septembra 2020 izdaja vizuma zavrnjena, je pritožnica v postopku v glavni stvari 28. septembra 2020 predlagala razglasitev ničnosti te odločbe pri Conseil du contentieux des étrangers (svet za spore v zvezi s tujci), ki je njen predlog zavrnil s sodbo z dne 23. decembra 2020.
28. V zvezi s tem je Conseil du contentieux des étrangers (svet za spore v zvezi s tujci) v bistvu odločil, da člen 58 zakona z dne 15. decembra 1980 Kraljevini Belgiji nalaga, da preveri, ali pritožnica v postopku v glavni stvari želi študirati v Belgiji. Poleg tega je menil, da Kraljevina Belgija lahko zavrne izdajo zaprošenega vizuma na podlagi tega člena 58, tudi če člen 20(2)(f) Direktive 2016/801 ni bil prenesen, ker je navedeni člen 58 določal tudi možnost zavrnitve take prošnje za izdajo vizuma. Po presoji Conseil du contentieux des étrangers (svet za spore v zvezi s tujci) člen 58 zakona z dne 15. decembra 1980 Kraljevini Belgiji nalaga, da preveri resničnost želje po študiju v Belgiji, in ji tako omogoča, da zavrne prošnjo, če se izkaže, da državljan tretje države nima resnične želje študirati.
29. Pritožnica v postopku v glavni stvari je 19. januarja 2021 pri Conseil d’État (državni svet) vložila kasacijsko pritožbo.
30. Prvič, trdi, da Conseil du contentieux des étrangers (svet za spore v zvezi s tujci) ni mogel upravičeno odločiti, da je uporaba člena 58 zakona z dne 15. decembra 1980 skladna s členom 20(2)(f) Direktive 2016/801, medtem ko zadnjenavedena določba ni bila prenesena v belgijsko pravo in v nasprotju z obveznostma preglednosti in pravne varnosti belgijsko pravo ni natančno določalo resnih in objektivnih razlogov, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da bi prebivala za namene, drugačne od tistih, za katere je zaprosila za sprejem.
31. Poleg tega, medtem ko Belgijska država v obrambo trdi, da ta direktiva, zlasti njena uvodna izjava 41, pristojnim organom omogoča, da preverijo resničnost prosilčevega študijskega načrta ali njegove namere študirati, tako da države članice lahko zahtevajo potrebne dokaze za oceno verodostojnosti prošnje za sprejem, pritožnica v postopku v glavni stvari meni, da opredelitev pojma „študent“ v členu 3, točka 3, navedene direktive omogoča le, da se preveri, da je prosilec sprejet na visokošolski zavod, in ne da se preveri, ali ima željo študirati.
32. Belgijska država namreč trdi, da je s členom 58 zakona z dne 15. decembra 1980, ki določa, da se dovoljenje za prebivanje izda tujcu, ki želi študirati v Belgiji, zagotovljen prenos člena 20(2)(f) Direktive 2016/801, kar pritožnica v postopka v glavni stvari izpodbija.
33. Predložitveno sodišče se zato sprašuje, ali je ta omemba „želi študirati“ dovolj za namene prenosa tega člena 20(2)(f) in ali skladna razlaga te direktive izpolnjuje obveznosti preglednosti in pravne varnosti. Poleg tega poudarja, da opredelitev, celo seznam, dokazov ali resnih in objektivnih razlogov, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da bi državljan tretje države prebival za namene, drugačne od tistih, za katere je zaprosil za sprejem, ni vsebovana v členu 58 zakona z dne 15. decembra 1980, in se torej sprašuje o tem, da bi morala biti izrecno določena v nacionalnih ukrepih za prenos.
34. Predložitveno sodišče meni, da ta trditev pritožnice v postopku v glavni stvari ni utemeljena, ker člen 20(2)(f) Direktive 2016/801 omogoča zavrnitev prošnje, če se izkaže, da bi državljan tretje države prebival za namene, drugačne od tistih, za katere je zaprosil za sprejem, kar pomeni, da lahko države članice nujno preverijo, ali ima prosilec res namero prebivati z namenom, s katerim je utemeljil svojo prošnjo. Vendar meni, da je treba Sodišču postaviti vprašanje v zvezi s tem.
35. Poleg tega se to sodišče sprašuje, ali se za skladno uporabo člena 20(2)(f) te direktive ob spoštovanju načel preglednosti in pravne varnosti zahteva, na eni strani, da nacionalno pravo izrecno določa, da se ta prošnja lahko zavrne, če ima država članica dokaze ali resne in objektivne razloge za ugotovitev, da naj bi državljan tretje države v njej prebival za namene, drugačne od tistih, za katere je zaprosil za sprejem, in, na drugi strani, da nacionalno pravo določa, kateri so ti dokazi ali resni in objektivni razlogi, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da bi državljan tretje države prebival za namene, drugačne od tistih, za katere je zaprosil za sprejem.
36. Drugič, pritožnica v postopku v glavni stvari trdi, da načini nadzora, ki jih izvaja Conseil du contentieux des étrangers (svet za spore v zvezi s tujci), ne upoštevajo zahtev, ki izhajajo iz prava Unije. Na podlagi člena 39/2(2) zakona z dne 15. decembra 1980 gre pri tem nadzoru za nadzor zakonitosti, tako da Conseil du contentieux des étrangers (svet za spore v zvezi s tujci), čeprav lahko ugotovi nezakonitost, nima reformatoričnega pooblastila. Vendar pa bi bila nasprotna stranka v primeru razglasitve ničnosti izpodbijane odločbe vezana na pravnomočnost izreka sodbe in obrazložitve, ki pomeni podlago, potrebno za ta izrek.
37. Zato predložitveno sodišče meni, da je treba Sodišče vprašati, ali – kot trdi pritožnica v postopku v glavni stvari – člen 39/2(2) zakona z dne 15. decembra 1980 izpolnjuje zahteve, ki izhajajo iz člena 34(5) Direktive 2016/801, načela učinkovitosti in člena 47 Listine.
38. V teh okoliščinah je Conseil d’État (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:
„1. Ali mora biti ob upoštevanju člena 288 [PDEU], členov 14 in 52 [Listine], členov 3, 5, 7, 11, 20, 34, 35 in 40 Direktive [2016/801], njenih uvodnih izjav 2 in 60 ter načel pravne varnosti in preglednosti možnost zavrnitve prošnje za prebivanje, ki je državi članici podeljena s členom 20(2)(f) te direktive, izrecno določena v njeni zakonodaji, da bi jo ta država [članica] uporabila? Če je odgovor pritrdilen, ali morajo biti v njeni zakonodaji natančno določeni resni in objektivni razlogi?
2. Ali mora država članica pri obravnavi prošnje za izdajo vizuma za namene študija preveriti željo in namero tujca za študij, čeprav člen 3 Direktive [2016/801] opredeljuje študenta kot osebo, ki je bila sprejeta na visokošolski zavod, razlogi za zavrnitev prošnje iz člena 20(2)(f) te direktive pa so neobvezni in niso zavezujoči, kot so razlogi iz člena 20(1) navedene direktive?
3. Ali člen 47 [Listine], načelo učinkovitosti in člen 34(5) Direktive [2016/801] zahtevajo, da pravno sredstvo, določeno z nacionalnim pravom, zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za sprejem na ozemlje za namene študija, sodišču omogoča, da presojo upravnega organa nadomesti s svojo presojo in spremeni odločbo tega organa, ali pa zadostuje nadzor zakonitosti, ki sodišču omogoča, da z razglasitvijo ničnosti odločbe upravnega organa graja nezakonitost, zlasti očitno napako pri presoji?“
39. Pisna stališča so predložile pritožnica v postopku v glavni stvari, belgijska vlada in Komisija. Te stranke so se udeležile obravnave, ki je potekala 11. oktobra 2023 in na kateri so ustne navedbe podale tudi češka, litovska, luksemburška, madžarska in nizozemska vlada.(14)
IV. Analiza
40. Sodišču predlagam, naj na prvem mestu preuči drugo vprašanje za predhodno odločanje, ki se nanaša na pogoje, pod katerimi lahko država članica zavrne prošnjo za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma iz razloga, določenega v členu 20(2)(f) Direktive 2016/801. Na drugem mestu bom obravnaval načine prenosa te določbe v nacionalno pravo, na kar se predložitveno sodišče osredotoča v prvem vprašanju za predhodno odločanje. Nazadnje bom na tretjem mestu analiziral procesna pravila za pravno sredstvo, določeno v členu 34(5) te direktive, zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma, ki so predmet tretjega vprašanja za predhodno odločanje.
A. Obseg možnosti, ki jo ima država članica, da zavrne prošnjo za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma iz razloga, določenega v členu 20(2)(f) Direktive 2016/801 (drugo vprašanje za predhodno odločanje)
41. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu Sodišče sprašuje, ali mora pristojni organ za namene obravnave prošnje za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma, vložene na podlagi Direktive 2016/801, preveriti željo in namero državljana tretje države za študij ter po potrebi pogoje, pod katerimi mora to preučiti.
42. Predložitveno sodišče se ne sklicuje izrecno na preučitev, zahtevano na podlagi člena 20(2)(f) te direktive, temveč na splošno omenja „obravnavo prošnje za izdajo vizuma za namene študija“. Vendar iz razlogov, ki jih bom zdaj navedel, samo ta določba zahteva, da pristojni organ preveri namero državljana tretje države za študij na ozemlju države članice gostiteljice, da bi ocenil tako prošnjo.
43. Iz člena 5 Direktive 2016/801 v povezavi z njeno uvodno izjavo 30 namreč izhaja, da je državljan tretje države upravičen do študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma, če pristojni organ ugotovi, da prošnja izpolnjuje splošne in posebne pogoje, določene v členih 7 in 11 te direktive.(15)
44. Noben od teh pogojev, naj bodo splošni ali posebni, ne zahteva, da pristojni organ preveri – v pravem pomenu besede – namero in željo državljana tretje države za študij. Sprejem na študij na visokošolskem zavodu(16), plačilo s tem povezane pristojbine ali celo zadostno znanje jezika izobraževalnega programa so objektivna merila, ki običajno omogočajo, da se ugotovi prosilčeva namera za študij. Vendar na podlagi teh materialnih ugotovitev ni mogoče izključiti položajev, v katerih se lahko pristojni organ namerno ali nenamerno zmoti glede cilja prebivanja državljana tretje države.
45. V uvodni izjavi 36 Direktive 2016/801 je tako navedeno, da „bi moralo biti mogoče, da [države članice] sprejem zavrne[jo] na podlagi ustrezno utemeljenih razlogov“. Kot je Komisija opozorila na obravnavi, so ti razlogi izčrpno našteti v členu 20 te direktive in države članice ne morejo dodati drugih.
46. Člen 20(1) Direktive 2016/801 določa razloge, iz katerih država članica mora zavrniti prošnjo za sprejem. Gre za obvezne razloge. Nasprotno pa člen 20(2) te direktive določa razloge, iz katerih država članica lahko zavrne tako prošnjo. Kot kaže to, da je zakonodajalec Unije uporabil povedkovnik „lahko“, so ti razlogi za državo članico neobvezni.
47. Med vsemi temi razlogi pa se le razlog za zavrnitev iz člena 20(2)(f) navedene direktive nanaša na cilj prosilčevega prebivanja v pravem pomenu besede.(17)
48. Zato je treba zdaj ugotoviti, v kolikšnem obsegu mora pristojni organ države članice, pri katerem je bila vložena prošnja za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma, preveriti namero državljana tretje države za študij. V ta namen bom svojo preučitev začel z jezikovno analizo člena 20(2)(f) Direktive 2016/801, preden bom preučil sobesedilo in cilje, ki se uresničujejo z zakonodajo, v katero se umešča ta določba.
1. Jezikovna analiza člena 20(2)(f) Direktive 2016/801
49. Člen 20(2)(f) Direktive 2016/801 pristojnemu organu države članice daje možnost, da zavrne prošnjo za sprejem, ker ima „dokaze ali resne in objektivne razloge za ugotovitev, da naj bi državljan tretje države v njej prebival za namene, drugačne od tistih, za katere je zaprosil za sprejem“.
50. Na prvem mestu, to določbo je treba razlagati ozko. Pristojnemu organu namreč omogoča, da zavrne prošnjo za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma in torej državljanu tretje države zavrne vstop in prebivanje za namene študija na ozemlju države članice gostiteljice, čeprav je ugotovljeno, da ta prošnja ne vsebuje nobene od pomanjkljivosti, navedenih v členu 20(1) Direktive 2016/801, se pravi, da izpolnjuje pogoje za upravičenost, zahtevane v členih 7 in 11 te direktive, da so dokumenti in podatki, na katerih temelji navedena prošnja, pristni in točni ter da je po potrebi zadevni subjekt gostitelj odobren.
51. Ozka razlaga člena 20(2)(f) Direktive 2016/801 je toliko bolj potrebna, ker je razlog za zavrnitev prošnje za sprejem iz te določbe tudi razlog za odvzem ali nepodaljšanje dovoljenja, izdanega študentu, v skladu s členom 21(1)(d) te direktive in razlog za zavrnitev prošnje za mobilnost, ki jo je ta vložil v drugi državi članici, v skladu s členom 31(7)(b) navedene direktive. V teh okoliščinah ima lahko tak razlog še hujše posledice, ki ne zadevajo le prosilca, ampak tudi njegove družinske člane.(18)
52. Na drugem mestu, iz besedila člena 20(2)(f) Direktive 2016/801 izhaja, da se ta nanaša na položaj, v katerem naj bi dovoljenje za prebivanje ali vizum imela „namene, drugačne“ od tistih, zaradi katerih je bilo zaprošeno zanj. Zakonodajalec Unije določa cilj prebivanja kot bistveni pogoj, kar je skladno glede na „posebno naravo bivanja posameznih kategorij državljanov tretjih držav“, zajetih v tej direktivi.(19)
53. Kar zadeva študentsko dovoljenje za prebivanje ali vizum, cilj prebivanja izhaja iz opredelitve pojma „študent“ v členu 3, točka 3, Direktive 2016/801, na podlagi katerega je študent „državljan tretje države, ki je bil sprejet na visokošolski zavod in na ozemlje države članice, da lahko opravlja osnovni namen, tj. redni študij v visokošolskem izobraževalnem programu, ki ga priznava ta država članica“.(20)
54. Zato v nasprotju s tem, kar trdi pritožnica v postopku v glavni stvari, državljan tretje države, ki je bil sprejet na visokošolski zavod, vendar katerega prošnjo za sprejem obravnava pristojni organ, nima statusa „študenta“ v smislu člena 3, točka 3, te direktive.
55. Iz te opredelitve, zlasti iz uporabe veznika „in“, namreč izhaja, da se za status „študenta“ zahteva izpolnjevanje dveh kumulativnih pogojev, in sicer, prvič, da je državljan tretje države sprejet na visokošolski zavod in, drugič, da je sprejet na ozemlje države članice gostiteljice, in to da lahko opravlja osnovni namen, to je redni študij na visokošolskem zavodu, na katerem je redno vpisan. Kot je na obravnavi poudarila belgijska vlada, je ta cilj izražen tudi v členu 11(1)(a) Direktive 2016/801, ki zahteva, da je bil ta državljan sprejet „za študij“ na visokošolskem zavodu. Ob upoštevanju te opredelitve se mi zdi, da pristojni organ države članice lahko zato zavrne prošnjo za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma na podlagi člena 20(2)(f) te direktive, kadar ugotovi, da je cilj prebivanja navedenega državljana drugačen.
56. Do takega položaja lahko pride zaradi nenamerne napake. Tako je lahko, kadar pristojni organ ugotovi, da državljan tretje države namerava opravljati gospodarsko dejavnost v pogojih, ki mu ne bi omogočali, da to dejavnost opravlja „ob študiju“ – če uporabim izraz iz člena 24 te direktive(21) –, zaradi česar bi torej prebivanje izgubilo svoj predmet in bistveni cilj.
57. Tak položaj lahko izvira tudi iz poskusa namerne zlorabe postopka. V tem primeru je pristojni organ zaveden glede resničnega cilja prebivanja zaradi nezakonite ali nepoštene namere subjekta gostitelja ali državljana tretje države.(22) Zadnjenavedeni bi lahko tako vložil prošnjo za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma le zato, da bi zlorabil možnosti, ki jih pravo Unije ustvarja za tuje študente, pridobil pravice in ugodnosti, ki so povezane s statusom študenta,(23) se izognil pogojem za vstop in prebivanje, ki bi sicer veljali zanj, ali celo ostal v državi članici. Cilj člena 20(2)(f) Direktive 2016/801 je zato preprečiti položaje, v katerih se ugotovi, da bi se pravica do študentskega prebivanja ali vizuma oddaljila od svojega cilja, saj državam članicam daje sredstva za njihovo odkrivanje, podobno kot velja za ukrepe, ki jih te lahko sprejmejo na veleposlaništvih ali konzulatih za odkrivanje in preprečevanje zlorab pravice do združitve družine, na primer z navideznimi zakonskimi zvezami.(24)
58. To razlago člena 20(2)(f) Direktive 2016/801 potrjuje uvodna izjava 41 te direktive, v kateri je navedeno, da bi morale „[v] primeru, da obstaja dvom glede utemeljitve prošnje za sprejem, […] države članice imeti možnost izvesti ustrezne preglede ali zahtevati dokaze, da ocenijo, za vsak primer posebej, prosilčev[] nameravan[i] […] študij, opravljanje pripravništva […] ter tako preprečile zlorabo in napačno uporabo postopka, določenega v [navedeni] direktivi“.(25)
59. Na tretjem mestu, uporaba pogojnega naklona („naj bi […] prebival“) v členu 20(2)(f) Direktive 2016/801 omogoča natančnejšo določitev ocene, ki jo mora opraviti pristojni organ. Gre za predhodno oceno, saj mora ta organ v hipotetičnih okoliščinah ugotoviti namere prosilca, kar zadeva predmet in cilj prebivanja.(26)
60. Ta ocena se torej razlikuje od ocene, ki jo mora navedeni organ opraviti na podlagi člena 21(1)(d) Direktive 2016/801. Na podlagi te določbe mora odvzeti prej izdano dovoljenje ali zavrniti njegovo podaljšanje, če ugotovi, da „je namen prebivanja državljana tretje države drugačen kot namen, za katerega je pridobil dovoljenje“.(27) V tem primeru so objektivne okoliščine, kot je dejstvo, da ta državljan ni začel zadevnega študija, ga je prekinil ali prezgodaj opustil, ali celo dejstvo, da opravlja poklicno dejavnost, ki presega največje dovoljeno število delovnih ur, da prebiva daleč od kraja študija, celo na ozemlju druge države članice zunaj obsega svojih pravic do mobilnosti v Uniji, materialne ugotovitve, na podlagi katerih je mogoče lažje ugotoviti predmet in cilj prebivanja navedenega državljana in zlasti primere zlorabe postopka. Take ugotovitve so težje, kadar je prošnja vložena, ko državljan tretje države še vedno prebiva zunaj ozemlja zadevne države članice.
61. V zvezi s tem je dokaz prepuščen prosti izbiri, ker v členu 20(2)(f) Direktive 2016/801 to ni določeno. Zakonodajalec Unije ne določa nobene posebne zahteve glede oblike, pri čemer je v uvodni izjavi 41 te direktive navedeno, da bi države članice morale izvesti „ustrezne preglede“ in zahtevati „dokaze“(28), da bi za vsak primer posebej ocenile študij ali pripravništvo, ki ga državljan tretje države namerava opravljati, ter tveganje zlorabe ali goljufije. Poleg tega iz besedila tega člena izhaja, da morajo biti razlogi, na katere se opira pristojni organ, „objektivni in resni“(29), kar pomeni, da ima na voljo podrobne in trdne razloge, izhajajoče iz posamične preučitve prošnje, ki utemeljujejo njeno zavrnitev.
62. Glede na te jezikovne informacije bom podal dve ugotovitvi.
63. Prva se nanaša na dokazno breme. Po mojem mnenju ni dovolj, da pristojni organ podvomi o predmetu in cilju prošnje za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje in vizuma. Nasprotno, zdi se mi potrebno, da se prepriča, da ne bo ne predmet ne cilj prebivanja študij na visokošolskem zavodu, navedenem v tej prošnji. Ta presoja se mora opirati na sklop tako objektivnih kot subjektivnih indicev in lahko zahteva sodelovanje vseh zadevnih akterjev, ne le prosilca, diplomatskih misij, veleposlaništev ali konzulatov (glede na organizacijo zadevnih nacionalnih organov), temveč tudi visokošolskih zavodov, celo služb, pristojnih za priseljevanje. Namera državljana tretje države je subjektivni element, ki bo običajno ugotovljen z uporabo objektivnih meril, kot so njegov vpis na visokošolski zavod, nastali stroški študija, znanje jezika države članice gostiteljice, zakonitost njegovih prejšnjih prebivanj v državi članici Unije. Nekatere države članice lahko v tem okviru posebno pozornost namenijo verodostojnosti prosilčevega študijskega načrta. V Franciji mora biti prošnjam, ki jih vložijo egiptovski državljani, priložen obrazložen načrt, ki je „skladen in kolikor je mogoče sledi prejšnjemu šolanju“(30). V Belgiji – kot je razvidno iz listin, priloženih stališču pritožnice v postopku v glavni stvari, in navedb belgijske vlade na obravnavi – prošnja za sprejem, vložena pri konzularnih organih v Kamerunu, vsebuje vprašalnik in obenem se opravi razgovor, ki mora državljanu tretje države omogočiti, da dokaže resničnost svoje namere prebivati v Belgiji kot študent.(31) V teh primerih se verodostojnost študijskega načrta presoja glede na znanja in spretnosti, ki jih je državljan tretje države pridobil zlasti med šolanjem, ter glede na njegova pričakovanja in poklicne ambicije. Ta državljan mora imeti tudi možnost, da svoj načrt študija ali pripravništva pojasni ali zagovarja na razgovoru s poklicnim svetovalcem.
64. Na obravnavi je bila posebna pozornost namenjena ustreznosti upoštevanja verodostojnosti študijskega načrta državljana tretje države v okviru odkrivanja in preprečevanja zlorabe postopka. Čeprav je zakonodajalec Unije ta element izrecno omenil v uvodni izjavi 15 Direktive 2004/114, ga namreč v uvodni izjavi 41 Direktive 2016/801 ni prevzel in je raje uporabil splošnejšo ubeseditev, osredotočeno na „študij, […] pripravništv[o]“, ki ga namerava opravljati državljan tretje države. Po mojem mnenju nič ne nasprotuje temu, da pristojni organ upošteva verodostojnost študijskega načrta tega državljana, vendar pod pogojem, da je ta ocena posamična in da jo previdno opravi usposobljeno osebje v sodelovanju z navedenim državljanom. Bistveno se mi zdi tudi upoštevati položaje, v katerih je državljan tretje države lahko opravil neuradno šolanje ali se namerava preusmeriti. Verodostojnost študijskega načrta je torej element, ki ga pristojni organ lahko upošteva, vendar katerega teža se bo spreminjala glede na okoliščine posameznega primera.
65. V obravnavani zadevi je iz listin, priloženih stališču pritožnice v postopku v glavni stvari, razvidno, da so belgijski konzularni organi temu elementu pripisali velik pomen. Na podlagi njenih odgovorov na vprašalnik, priložen prošnji za sprejem, in po končanem razgovoru s poklicnim svetovalcem so ti organi namreč menili, da njen študijski načrt vsebuje „očitne nedoslednosti“ ne le glede na njeno šolanje, temveč tudi glede na njen poklicni načrt. Prošnjo so zavrnili z obrazložitvijo, da gre za poskus zlorabe postopka za izdajo študentskega vizuma za namene migracije.(32) Tu bom zgolj pojasnil, da država članica po mojem mnenju prošnjo za sprejem lahko zavrne z obrazložitvijo, da študijski načrt državljana tretje države vsebuje nedoslednosti, le pod pogojema, prvič, da prosilcu omogoči, da ta načrt predstavi in utemelji pred usposobljenim osebjem, in, drugič, da so te nedoslednosti očitne.
66. Druga ugotovitev, ki jo želim izraziti, se nanaša na prenos člena 20(2)(f) Direktive 2016/801 v notranji pravni red. Od države članice se ne zahteva, da v zakonu o prenosu našteje razloge, iz katerih bi se lahko ugotovilo, da naj bi državljan tretje države prebival za namene, drugačne od tistih, za katere je zaprosil za sprejem. Ti razlogi so odvisni od presoje vsakega primera posebej, tak seznam pa bi lahko pristojnemu organu odvzel polje prostega preudarka. Nasprotno, ta organ mora v skladu s členom 34(4) te direktive pisno sporočiti razlog, iz katerega je prošnja zavrnjena, in tako državljanu tretje države omogočiti, da uveljavlja vse okoliščine, ki potrjujejo resničnost ali verodostojnost njegovega študijskega načrta, v okviru pravnega sredstva, ki ga lahko vloži v skladu z odstavkom 5 tega člena.
67. Na koncu te jezikovne analize menim, da lahko pristojni organ države članice prošnjo za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma zavrne na podlagi člena 20(2)(f) Direktive 2016/801 le, če po posamični presoji prošnje in na podlagi dokazov ali resnih in objektivnih razlogov ugotovi, da predmet ali bistveni cilj prebivanja državljana tretje države ne bi bilo opravljanje osnovnega namena, to je rednega študija v visokošolskem izobraževalnem programu, ki ga priznava ta država. V okviru te preučitve nič ne nasprotuje temu, da pristojni organ upošteva verodostojnost študijskega načrta.
68. To razlago potrjujeta sistematična in teleološka analiza Direktive 2016/801.
2. Sistematična in teleološka analiza Direktive 2016/801
69. Na prvem mestu, kar zadeva sistematično analizo Direktive 2016/801, taka razlaga po mojem mnenju omogoča, da se zagotovi spoštovanje načela sorazmernosti in temeljnih pravic zadevne osebe.
70. Iz uvodne izjave 61 te direktive namreč izhaja, da morajo biti v odločbi o zavrnitvi prošnje za sprejem spoštovane temeljne pravice te osebe, kot so zagotovljene z Listino in med katerimi je pravica do izobraževanja.
71. Poleg tega člen 20(4) navedene direktive določa, da „se pri vsaki odločitvi o zavrnitvi prošnje upoštevajo posebne okoliščine primera in spoštuje načelo sorazmernosti“. To pomeni, da pristojni organ pred odločanjem o prošnji posamično preuči to prošnjo, pri čemer mora izčrpno oceniti tako objektivne kot subjektivne elemente, ki jih ima na voljo, ter uravnoteženo in razumno upoštevati vse obstoječe interese.(33)
72. Načelo sorazmernosti je splošno načelo prava Unije, ki velja za države članice, ko izvajajo to pravo.(34) Čeprav je torej boj proti goljufijam legitimni cilj, ki utemeljuje preverjanja in po potrebi zavrnitev prošnje, opozarjam, da v primeru, kot je obravnavani, državljan tretje države izpolnjuje tako splošne kot posebne pogoje za upravičenost, ki so zahtevani v členih 7 in 11 Direktive 2016/801. To pomeni, da je bil sprejet na visokošolski zavod in da je po potrebi predložil dokazilo o plačilu pristojbine. Ta državljan zato tvega, da bo njegova prošnja za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma zavrnjena in da mu bo torej odvzeta možnost študirati na visokošolskem zavodu, na katerem je vpisan. V teh okoliščinah in z izjemo položajev, v katerih obstaja očitna zloraba pravice, je po mojem mnenju bistveno, da pristojni organ v vsakem primeru posebej oceni, ali zavrnitev prošnje ni nesorazmerna in ne more posegati v nekatere temeljne pravice, zagotovljene z Listino.
73. Na drugem mestu, kar zadeva teleološko analizo Direktive 2016/801, odločba, s katero pristojni organ države članice zavrne prošnjo za sprejem za namene študija z obrazložitvijo, da državljan tretje države na nacionalnem ozemlju ne bi prebival zaradi opravljanja osnovnega namena, to je rednega študija v visokošolskem izobraževalnem programu, ki ga priznava ta država, prispeva k uresničevanju ciljev te direktive.
74. Najprej, namen Direktive 2016/801 je določiti pogoje za vstop in prebivanje tako na ozemlju države članice gostiteljice kot na ozemlju drugih držav članic za več kategorij državljanov tretjih držav, pri čemer so ti pogoji določeni glede na posebno naravo prebivanja vsake od teh kategorij.
75. V zvezi s prebivanjem za namene študija je cilj Direktive 2016/801 promoviranje Evrope kot svetovnega centra odličnosti za študij s tem, da izboljšuje in poenostavlja „pogoje za vstop in prebivanje tistih, ki želijo priti v Unijo za te namene“.(35) Poleg tega je iz uvodnih izjav 15 in 44 te direktive razvidno, da je njen namen olajšati mobilnost študentov znotraj Unije, tako da se oblikuje privlačno in konkurenčno evropsko visokošolsko izobraževanje. V ta namen je cilj navedene direktive, kot izhaja iz njenih uvodnih izjav 44 in 48, uvesti „poseben sistem mobilnosti“ študentov znotraj Unije, ki vsebuje avtonomen skupek pravil glede vstopa in bivanja za namene študija v državah članicah, ki niso država članica gostiteljica. Dovoljenje za prebivanje, ki ga izda država članica gostiteljica, torej državljanom tretjih držav daje pravico do vstopa in prebivanja na ozemlju druge države članice za največ 360 dni, da tam opravijo del svojega študija, v skladu z določbami o mobilnosti iz člena 31 te direktive.
76. Dalje, v skladu s členom 1 Direktive 2016/801 je njen namen določiti pravice državljanov tretjih držav za namene študija tako na ozemlju države članice gostiteljice kot na ozemlju drugih držav članic. Iz uvodne izjave 54 te direktive izhaja, da je njen namen približati pravice teh državljanov pravicam, ki jih imajo državljani zadevne države članice, saj dovoljenje za prebivanje študentu tako omogoča, da uživa enako obravnavo pod pogoji iz člena 22(3) navedene direktive.
77. Vendar odločba, s katero pristojni organ zavrne prošnjo za sprejem za namene študija z obrazložitvijo, da državljan tretje države na ozemlju države članice ne bi prebival zaradi opravljanja osnovnega namena, to je rednega študija v visokošolskem izobraževalnem programu, ki ga priznava ta država, omogoča, da se preprečijo položaji, v katerih bi bil ta državljan upravičen do poenostavljenih pogojev za vstop in prebivanje ter bi mu bili priznani status študenta in s tem statusom povezane obsežne pravice, ne da bi za to obstajal utemeljen razlog. S tako odločbo je mogoče tudi zagotoviti posebnost pogojev za vstop in prebivanje različnih kategorij državljanov tretjih držav, na kateri temelji Direktiva 2016/801, in preprečiti, da bi se nekateri državljani tretjih držav izognili pogojem za izdajo dovoljenja za prebivanje, ki bi se sicer uporabljali zanje.
78. Nazadnje, glede na obsežne pravice, ki so povezane s študentskim dovoljenjem za prebivanje ali vizumom, bi člen 20(2)(f) te direktive državam članicam moral omogočiti učinkovit boj proti goljufijam in zlorabi pravice s tem, da jim daje možnost zavrniti sprejem, kadar se ugotovi, da prosilec zanj zaproša z namenom goljufije ali zlorabe. V skladu z ustaljeno sodno prakso nihče ne more uveljavljati pridobitve ali ohranitve pravic, pridobljenih z goljufijo, pa naj je to goljufijo storil upravičenec do teh pravic ali ne oziroma naj je zanjo vedel ali ne.(36)
79. Glede na vse te zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj odloči, da je treba člen 20(2)(f) Direktive 2016/801 razlagati tako, da pristojni organ države članice lahko zavrne prošnjo za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma le, če ima dokaze ali resne in objektivne razloge za ugotovitev, da predmet ali bistveni cilj prebivanja državljana tretje države na nacionalnem ozemlju ne bi bilo opravljanje osnovnega namena, to je rednega študija v visokošolskem izobraževalnem programu, ki ga priznava ta država. Odločba o zavrnitvi take prošnje mora slediti posamični preučitvi te prošnje, v okviru katere je treba namero državljana tretje države za študij na nacionalnem ozemlju oceniti na podlagi tako objektivnih kot subjektivnih meril, med katerimi je lahko verodostojnost njegovega študijskega načrta.
B. Načini prenosa člena 20(2)(f) Direktive 2016/801 v nacionalno pravo (prvo vprašanje za predhodno odločanje)
80. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu Sodišče sprašuje, ali mora ob upoštevanju člena 288 PDEU, členov 14 in 52 Listine, členov 3, 5, 7, 11, 20, 34, 35 in 40 Direktive 2016/801, uvodnih izjav 2 in 60 Direktive 2016/801 ter načel pravne varnosti in preglednosti država članica, ki namerava zavrniti prošnjo za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma iz razloga, določenega v členu 20(2)(f) te direktive, v svojem nacionalnem pravu izrecno določiti tako možnost in po potrebi razloge, na podlagi katerih lahko ugotovi, da bi državljan tretje države prebival za namene, drugačne od tistih, za katere je zaprosil za sprejem.
81. To vprašanje se postavlja, ker v nasprotju s sedanjo belgijsko zakonodajo, s katero je člen 20(2)(f) Direktive 2016/801 formalno prenesen s tem, da določa, da minister, pristojen za vstop na ozemlje, prebivanje, nastanitev in odstranitev tujcev, ali njegov pooblaščenec lahko zavrneta prošnjo, kadar „dokazi ali resni in objektivni razlogi omogočajo ugotovitev, da naj bi prebivanje imelo cilje, drugačne od študija“, to ni veljalo za zakonodajo, ki se uporablja za dejansko stanje v sporu o glavni stvari.(37)
82. Analizo bom začel s pojasnilom, da so razlogi za zavrnitev prošenj, določeni v členu 20(2) Direktive 2016/801, za države članice neobvezni. Ta direktiva torej zahteva le določeno stopnjo harmonizacije v zvezi s pogoji za vstop in prebivanje kategorij državljanov tretjih držav, ki spadajo na področje njene uporabe, ker je prenos te določbe v nacionalne pravne rede prepuščen prosti presoji vsake od držav članic. Te lahko suvereno odločijo, da jih prenesejo glede na svoje politične, pravne, gospodarske ali celo socialne premisleke. Tako se zdi, da nekatere države članice, ki so med najbolj izpostavljenimi tveganjem zlorabe postopka za izdajo študentskega vizuma, temeljiteje preučijo prošnje, ki jih vložijo državljani nekaterih tretjih držav ali ki se nanašajo na določen študijski program na visokošolskih zavodih.(38)
83. Nasprotno pa to, da je člen 20(2) Direktive 2016/801 dispozitivna določba, vseeno ne pomeni, da imajo države članice popolno svobodo pri izvajanju te določbe, da bi po svoji volji zavrnile vstop državljanom tretjih držav, ki spadajo na področje uporabe te določbe.
84. Prvič, države članice morajo svojo pristojnost izvajati ob spoštovanju splošnih načel prava Unije, med katerimi je načelo pravne varnosti.(39) Sodišče je tako pred kratkim opozorilo, da prenos določb prava Unije v nacionalno pravo zahteva, da se te določbe izvajajo z določbami, ki so dovolj specifične, natančne in jasne za izpolnitev zahteve po pravni varnosti.(40) To načelo zagotavlja predvidljivost položajev in pravnih razmerij, ki izhajajo iz prava Unije, in zahteva, da je vsak akt uprave, ki ima pravne učinke, jasen in natančen, da lahko posamezniki nedvoumno ugotovijo svoje pravice in obveznosti in da lahko temu ustrezno ravnajo. Ta zahteva velja zlasti, kadar ima lahko zadevni akt neugodne posledice za zadevne osebe.(41)
85. Zlasti kar zadeva člen 20(2)(f) Direktive 2016/801, če bi se izkazalo, da država članica ne upošteva navedenega načela, se pristojni organ te države ne bi mogel sklicevati na to določbo za zavrnitev prošnje za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma.
86. Drugič, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je treba manevrski prostor, ki ga imajo države članice, uporabljati ob upoštevanju pogojev, ki jih je določil zakonodajalec Unije, in tako, da se ne ogroža niti cilja Direktive 2016/801 niti njenega polnega učinka.(42)
87. Zakonodajalec Unije pa je s sprejetjem Direktive 2016/801 želel odpraviti pomanjkljivosti sistema, prej vzpostavljenega z Direktivo 2004/114, in ga izpopolniti, da bi se „zagotovili večj[a] preglednost in pravn[a] varnost […] za različne kategorije državljanov tretjih držav, ki prihajajo v Unijo“, kot je izrecno navedeno v uvodni izjavi 2 Direktive 2016/801.(43) V zvezi s tem člen 35 te direktive, nedvoumno naslovljen „Preglednost in dostop do informacij“, zahteva od držav članic, da prosilcem sporočijo informacije o pogojih vstopa in prebivanja, vključno s pravicami, obveznostmi in procesnimi jamstvi, ki spadajo na področje navedene direktive. V tem okviru se mi zdi bistveno, da je državljan tretje države, ki vloži prošnjo za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma in izpolnjuje zahtevane pogoje za upravičenost, obveščen, da se ta prošnja, naj je vložena v dobri ali slabi veri, lahko zavrne, če je namen njegovega prebivanja drugačen.
88. Zato tako načelo pravne varnosti kot načelo preglednosti zahtevata, da država članica, ki namerava uveljavljati določbe iz člena 20(2)(f) Direktive 2016/801, v jasnem, natančnem in predvidljivem zakonskem okviru izrecno določi, da ima možnost zavrniti prošnjo za sprejem z obrazložitvijo, da ima dokaze ali resne in objektivne razloge za ugotovitev, da naj bi državljan tretje države prebival za namene, drugačne od tistih, za katere je zaprosil za sprejem.
89. Nasprotno pa iz razlogov, predstavljenih v točki 66 teh sklepnih predlogov, prenos tega člena od države članice ne zahteva, da našteje te razloge.
90. Zdaj je treba preučiti vprašanje, ali je bil člen 20(2)(f) Direktive 2016/801 prenesen v akt, ki je veljal v času dejanskega stanja spora o glavni stvari.
91. Belgijska vlada je na obravnavi priznala, da ni bil sprejet pozitivni akt o prenosu te določbe. V zvezi s tem je poudarila, in to skladno s svojim pisnim stališčem, da se člen 58 zakona z dne 15. decembra 1980 lahko šteje za prej obstoječo nacionalno določbo, ki je zagotavljala zadosten prenos prava Unije v nacionalno pravo.(44) Prav tako ni sporno, da se ta akt ni skliceval na Direktivo 2016/801 in da tak sklic ni bil naveden, in to v nasprotju z določbami člena 40(1), drugi pododstavek, te direktive.
92. Člen 58 zakona z dne 15. decembra 1980 določa, da „[č]e tujec, ki se želi v Belgiji udeležiti visokošolskega izobraževanja ali opraviti pripravljalno leto za visokošolsko izobraževanje, pri belgijskem diplomatskem ali konzularnem predstavništvu vloži prošnjo za dovoljenje za več kot trimesečno prebivanje v Kraljevini“(45), je treba to dovoljenje izdati, če državljan tretje države ni v enem od primerov iz člena 3, prvi odstavek, točke 5 do 8, in če predloži potrdilo, ki ga je izdala izobraževalna ustanova, dokazilo, da ima zadostna sredstva za preživljanje, zdravniško potrdilo in potrdilo o neobstoju obsodb za nepolitična huda ali manj huda kazniva dejanja.
93. Iz tega člena nedvoumno izhaja, da se izdaja dovoljenja za prebivanje lahko zavrne, če državljan tretje države ne izpolnjuje nekaterih od splošnih in posebnih pogojev za upravičenost prošnje, vsebovanih v členih 7 in 11 Direktive 2016/801.
94. Vendar člen 58 zakona z dne 15. decembra 1980 ne določa izrecno, da se izdaja študentskega vizuma lahko zavrne, če bi se na podlagi dokazov ali resnih in objektivnih razlogov ugotovilo, da bi bil namen prebivanja državljana tretje države drugačen od študija v Belgiji. Okoliščino iz te nacionalne določbe, v skladu s katero prošnjo vloži tujec, ki „se želi v Belgiji udeležiti visokošolskega izobraževanja“, Conseil du contentieux des étrangers (svet za spore v zvezi s tujci) razlaga, kot da zahteva, da se preuči želja državljana tretje države, da se udeleži visokošolskega izobraževanja. Šlo naj bi za bistveni element prošnje, tako da bi Belgijska država lahko zavrnila prošnjo, če se izkaže, da ta državljan nima take namere. Vendar menim, da take okoliščine ni mogoče razumeti, kot da napotuje na razlog za zavrnitev prošnje za sprejem na podlagi člena 20(2)(f) Direktive 2016/801, in je ni mogoče razlagati, kot da zagotavlja prenos te določbe v skladu z zgoraj navedenimi zahtevami po jasnosti, natančnosti in predvidljivosti.
95. Zato menim, da člen 58 zakona z dne 15. decembra 1980 v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, ne zagotavlja prenosa člena 20(2)(f) Direktive 2016/801 pod pogoji, pri katerih se upoštevata načeli pravne varnosti in preglednosti.
C. Procesna pravila za pravno sredstvo zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma (tretje vprašanje za predhodno odločanje)
96. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu Sodišče sprašuje, ali je treba člen 34(5) Direktive 2016/801 v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da od držav članic zahteva, da upravnemu ali sodnem organu, ki odloča o pravnem sredstvu, vloženem zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma, podeli pristojnost, da to odločbo spremeni in s svojo presojo nadomesti presojo pristojnega organa, ki je to odločbo sprejel.(46)
97. Člen 34(5), prvi stavek, Direktive 2016/801 prosilcem izrecno daje možnost, da v zadevni državi članici vložijo pravno sredstvo zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za sprejem, „v skladu z nacionalnim pravom“. Vendar ta direktiva ne vsebuje nobene določbe, ki bi se nanašala na eni strani na obseg in pravila tega pravnega sredstva, zlasti roke, v katerih ga je treba vložiti in o njem odločiti, in pristojnosti, ki jih ima v ta namen upravni ali sodni organ, ki o njem odloča, ter na drugi strani na učinke razglasitve ničnosti odločbe, ki jo je sprejel pristojni organ, zlasti vprašanje, kakšen rok ima na voljo za sprejetje nove odločbe. Države članice imajo zato široko polje proste presoje. Zakonodajalec Unije le v členu 34(5), drugi stavek, navedene direktive določa, da morajo pristojni organi zadevne države članice v pisnem uradnem obvestilu navesti sodišče ali upravni organ, pri katerem je mogoče vložiti pritožbo, in časovni rok za vložitev pritožbe.
98. Sodišče je razlago obsega člena 34(5), prvi stavek, Direktive 2016/801 podalo v sodbi z dne 10. marca 2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N.(47), ki se je nanašala na zavrnitev poljskega konzularnega organa, da državljanu tretje države izda študentski vizum, za katerega je zaprosil. Sodišče je ugotovilo, da je v skladu z načelom procesne avtonomije zakonodajalec Unije državam članicam prepustil odločitev o vrsti in konkretnih podrobnih pravilih glede pravnih sredstev, ki so na voljo prosilcem za vizume za dolgoročno prebivanje, ki spadajo na področje uporabe te direktive. Zato lahko države članice upravnemu ali sodnemu organu, ki odloča, podelijo pristojnost za razveljavitev ali reformatorično pooblastilo. Primerjalna analiza različnih nacionalnih zakonodaj v zvezi s tem kaže, da so države članice sprejele zelo različne procesne rešitve glede na svoje pravne tradicije.(48)
99. Vendar je Sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso opozorilo, da je treba značilnosti postopka s pravnim sredstvom iz člena 34(5) Direktive 2016/801 opredeliti v skladu s členom 47 Listine, ki državam članicam nalaga obveznost, da zagotovijo učinkovito sodno varstvo individualnih pravic, ki izhajajo iz pravnega reda Unije,(49) na eni strani ter načelom enakovrednosti (procesna pravila ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki urejajo podobne položaje, za katere velja nacionalno pravo) in načelom učinkovitosti (procesna pravila ne smejo v praksi onemogočati ali čezmerno oteževati uveljavljanja pravic, ki jih zagotavlja pravo Unije) na drugi strani.(50)
100. V zadevi v glavni stvari se postavlja le vprašanje spoštovanja člena 47 Listine in načela učinkovitosti.
101. V zvezi s tu obravnavano zadevo je treba poudariti tri vidike.
102. Prvi vidik se nanaša na obstoj pravice do pravnega sredstva. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da belgijska zakonodaja določa pravico do pravnega sredstva zoper odločbe o zavrnitvi prošnje za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma. Ta pravica do pravnega sredstva se uveljavlja pred Conseil du contentieux des étrangers (svet za spore v zvezi s tujci), ki je v skladu s členom 39/1(1) zakona z dne 15. decembra 1980 upravno sodišče, ki je edino pristojno za odločanje o pravnih sredstvih, vloženih zoper posamične odločbe, sprejete na podlagi zakonov o vstopu na ozemlje, prebivanju, nastanitvi in odstranitvi tujcev.
103. Drugi vidik se nanaša na obseg pristojnosti upravnega ali sodnega organa, ki odloča o pravnem sredstvu. Predložitveno sodišče v zvezi s tem pojasnjuje, da je Conseil du contentieux des étrangers (svet za spore v zvezi s tujci) v skladu s členom 39/2(2) tega zakona pristojen za odločanje o razglasitvi ničnosti odločbe o zavrnitvi prošnje za izdajo študentskega vizuma. Vendar ne navaja, v kolikšnem obsegu mora pristojni organ upoštevati to sodbo.
104. Tretji vidik se nanaša na roke za izdajo sodbe. Čeprav predložitveno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ne omenja teh rokov, je glede na sodno prakso Sodišča vseeno jasno, da so ti roki posebej pomembni, kadar so pristojnosti upravnega ali sodnega organa, ki odloča o pravnem sredstvu, omejeni na pristojnost za razveljavitev, kot velja v Belgiji.(51) Zato moram pojasniti, da ima v skladu s členom 39/82(1) in (4) zakona z dne 15. decembra 1980 Conseil du contentieux des étrangers (svet za spore v zvezi s tujci) pristojnost, da odredi odlog izvršitve odločbe, zoper katero je bilo vloženo pravno sredstvo, in v ta namen o takem predlogu odloči v 30 dneh.(52) Če se odredi odlog, se o ničnostni tožbi odloči v štirih mesecih od izreka odločbe.
105. Analizo bom začel s preučitvijo pogoja v zvezi z zagotavljanjem učinkovitega sodnega varstva, zahtevanega v členu 47 Listine.
106. Sodbe z dne 25. julija 2018, Alheto(53), z dne 29. julija 2019, Torubarov(54), in z dne 19. marca 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal(55), v zvezi s presojo zakonitosti odločb o priznanju mednarodne zaščite namreč vsebujejo koristna pojasnila v okviru nacionalnih predpisov, s katerimi je pristojnemu upravnemu ali sodnemu organu podeljena le pristojnost za razveljavitev, z izključitvijo reformatoričnega pooblastila.
107. Taki predpisi sami po sebi ne pomenijo kršitve zahteve po učinkovitem sodnem varstvu. Nasprotno, Sodišče meni, da mora vsaka država članica svoje nacionalno pravo prilagoditi tako, da po razveljavitvi prvotne odločbe v primeru vrnitve spisa pristojnemu organu ta sprejme novo odločbo na eni strani v kratkem času in na drugi strani skladno s presojo iz sodbe, s katero je bila razglašena razveljavitev.(56) Sodišče svoje razlogovanje opira na tri glavne preudarke: nujnost zagotavljanja čim hitrejše obravnave prošenj za mednarodno zaščito, skrb za zagotovitev polnega učinka določb, ki potrjujejo obstoj pravice do pravnega sredstva, in, nazadnje, nujnost zagotavljanja učinkovitega pravnega sredstva v skladu s členom 47 Listine.
108. Iz drugačnih razlogov od tistih, ki urejajo sprejetje odločbe o priznanju mednarodne zaščite, mora biti odločba o izdaji študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma sprejeta v čim krajšem času, da se državljanu tretje države omogoči, da začne študijsko leto na visokošolskem zavodu, na katerem je redno vpisan in kjer je plačal pristojbino.
109. Zakonodajalec Unije je že v okviru Direktive 2004/114 poudaril, da je treba vsako odločbo o prošnji za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma sprejeti „v roku, ki ne ovira opravljanja ustreznega izobraževanja, s tem da imajo pristojni organi dovolj časa za obravnavo njegove prošnje“.(57)
110. Cilj sprejetja Direktive 2016/801 je bil izboljšati in olajšati pogoje za vstop in prebivanje državljanov tretjih držav, ki želijo priti v Evropo zaradi študija, zagotoviti hitrost postopka za njihov sprejem in okrepiti njihove procesne pravice.(58) Ti cilji zahtevajo, da se državljanu tretje države, ki izpolnjuje vsebinske pogoje, zahtevane za pridobitev študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma, to dovoljenje ali vizum lahko izda v rokih, ki mu omogočajo, da izkoristi pravice in ugodnosti, povezane s tem statusom.
111. Iz člena 34(1) Direktive 2016/801 torej izhaja, da morajo pristojni organi odločbo sprejeti čim prej, najpozneje pa v 90 dneh od dneva, ko je bila predložena popolna prošnja. Pomembnost rokov je izražena tudi, prvič, v uvodni izjavi 42 te direktive, v kateri je zakonodajalec Unije vztrajal, da prosilec predloži zahtevane dodatne informacije „v razumnem roku“, in, drugič, v uvodni izjavi 43 navedene direktive, v kateri pristojnim organom priporoča, da prosilca o odločitvi pisno uradno obvestijo „takoj, ko je mogoče“.
112. Ta zahteva po hitrosti je neločljivo povezana s posebno naravo študentskega prebivanja, ki je v Direktivi 2016/801 predvideno za državljane tretjih držav.
113. Narava tega prebivanja od državljana tretje države zahteva, da izkaže vso zahtevano skrbnost, da prošnjo za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma vloži v razumnem roku ter jo po potrebi dopolni glede na koledar, ki ga sprejme vsak od zadevnih visokošolskih zavodov. Od države članice zahteva, da lahko dokončno odločbo, po potrebi po razveljavitvi prve odločbe s strani upravnega ali sodnega organa, sprejme pred začetkom študijskega leta, in to tako, da temu državljanu zagotovi dovolj časa za izpolnitev drugih formalnosti, potrebnih za njegov vstop in prebivanje na ozemlju države članice gostiteljice, zlasti če prebiva zunaj tega ozemlja.
114. Zato, čeprav lahko države članice – kot se zdi, da v obravnavani zadevi velja v belgijskem pravu – podelijo pristojnost za razveljavitev upravnemu ali sodnemu organu, ki odloča o pravnem sredstvu zoper tako odločbo, z izključitvijo reformatoričnega pooblastila, mora postopek s pravnim sredstvom vseeno izpolnjevati zahtevo po hitrosti, in to tako, da se državljanom tretjih držav zagotovi ne le učinkovito pravno sredstvo v skladu s členom 47 Listine, temveč tudi polni učinek pravic, ki jih imajo na podlagi Direktive 2016/801. Ta zahteva po hitrosti se mi ne zdi nezdružljiva z naravo preučitve, ki jo zahteva vložitev prošnje za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma, saj ta preučitev po mojem mnenju ne vključuje zapletenih dejanskih presoj.
115. Po mojem mnenju iz tega izhaja, da bi torej vsaka država članica morala svoje nacionalno pravo prilagoditi tako, da po razveljavitvi prvotne odločbe v primeru vrnitve spisa pristojnemu organu ta sprejme novo odločbo, ki bo skladna s presojo iz sodbe, s katero je bila razglašena razveljavitev, in ki bo poleg tega sprejeta pred začetkom študijskega leta na visokošolskem izobraževalnem zavodu, na katerem je državljan tretje države redno vpisan.
116. Dodati moram, da bi morale države članice v opredelitvi teh procesnih pravil posebno pozornost nameniti položaju prosilcev, ki prošnjo vložijo, ko prebivajo zunaj ozemlja zadevne države članice – s tem, da jim omogočijo učinkovito uveljavljanje pravice do vložitve pravnega sredstva –, in položaju tistih, ki imajo, čeprav so na ozemlju te države, dovoljenje za prebivanje ali vizum, katerega veljavnost se bo kmalu iztekla.
117. Glede na vse te preudarke Sodišču predlagam, naj odloči, da je treba člen 34(5) Direktive 2016/801 v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da država članica upravnemu ali sodnemu organu, ki odloča o pravnem sredstvu zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za izdajo študentskega dovoljenja za prebivanje ali vizuma, podeli pristojnost za razveljavitev, z izjemo reformatoričnega pooblastila, pod pogojem, da novo odločbo izda pristojni organ pred začetkom študijskega leta na visokošolskem zavodu, na katerem je državljan tretje države redno vpisan.
V. Predlog
118. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavil Conseil d’État (državni svet, Belgija), odgovori:
1. Člen 20(2)(f) Direktive (EU) 2016/801 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. maja 2016 o pogojih za vstop in prebivanje državljanov tretjih držav za namene raziskovanja, študija, opravljanja pripravništva, prostovoljskega dela, programov izmenjave učencev ali izobraževalnih projektov in dela varušk au pair
je treba razlagati tako, da:
– načeli pravne varnosti in preglednosti zahtevata, da država članica, ki namerava to določbo prenesti v svoj notranji pravni red, v jasnem, natančnem in predvidljivem zakonskem okviru izrecno določi, da ima možnost zavrniti prošnjo za sprejem z obrazložitvijo, da ima dokaze ali resne in objektivne razloge za ugotovitev, da bi zadevni državljan tretje države prebival za namene, drugačne od tistih, za katere je zaprosil za sprejem. Prenos navedene določbe od države članice ne zahteva, da našteje te razloge;
– pristojni organ države članice lahko zavrne prošnjo za sprejem za namene študija le, če ima dokaze ali resne in objektivne razloge za ugotovitev, da predmet ali bistveni cilj prebivanja državljana tretje države na nacionalnem ozemlju ne bi bilo opravljanje osnovnega namena, to je rednega študija v visokošolskem izobraževalnem programu, ki ga priznava ta država.
Odločba o zavrnitvi te prošnje mora slediti posamični preučitvi, v okviru katere je treba namero državljana tretje države za študij na nacionalnem ozemlju oceniti na podlagi tako objektivnih kot subjektivnih meril, med katerimi je lahko verodostojnost njegovega študijskega načrta.
2. Člen 34(5) Direktive 2016/801 v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah
je treba razlagati tako, da:
ne nasprotuje temu, da država članica upravnemu ali sodnemu organu, ki odloča o pravnem sredstvu zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za sprejem za namene študija, podeli pristojnost za razveljavitev, z izjemo reformatoričnega pooblastila, pod pogojem, da novo odločbo izda pristojni organ pred začetkom študijskega leta na visokošolskem zavodu, na katerem je državljan tretje države redno vpisan.