DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
23. november 2023 (*)
»Appel – statsstøtte – artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF – det svenske marked for lufttransport – støtteordning anmeldt af Kongeriget Sverige – lånegarantier med henblik på at støtte luftfartsselskaberne i forbindelse med covid-19-pandemien – midlertidige rammebestemmelser for statslige foranstaltninger – Europa-Kommissionens afgørelse om ikke at gøre indsigelser – støtte, der har til formål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i økonomien – proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling – fri udveksling af tjenesteydelser«
I sag C-209/21 P,
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 1. april 2021,
Ryanair DAC, Swords (Irland), ved avocats V. Blanc, F.-C. Laprévote og E. Vahida, dikigoros I.-G. Metaxas-Maranghidis og abogados S. Rating og D. Pérez de Lamo,
appellant,
de øvrige parter i appelsagen:
Europa-Kommissionen ved L. Flynn, S. Noë og F. Tomat, som befuldmægtigede,
sagsøgt i første instans,
Den Franske Republik først ved A.-L. Desjonquères, P. Dodeller, T. Stéhelin og N. Vincent, derefter ved A.-L. Desjonquères, T. Stéhelin og N. Vincent og endelig ved A.-L. Desjonquères og T. Stéhelin, som befuldmægtigede,
Kongeriget Sverige først ved O. Simonsson, H. Eklinder, J. Lundberg, C. Meyer-Seitz, A.M. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson og H. Shev, derefter ved O. Simonsson, H. Eklinder, C. Meyer-Seitz, A.M. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson og H. Shev, som befuldmægtigede,
intervenienter i første instans,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden C. Lycourgos, og dommerne O. Spineanu-Matei, J.-C. Bonichot, S. Rodin (refererende dommer) og L.S. Rossi,
generaladvokat: G. Pitruzzella,
justitssekretær: fuldmægtig M. Longar,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 19. oktober 2022,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 16. marts 2023,
afsagt følgende
Dom
1 Med appellen har Ryanair DAC nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 17. februar 2021, Ryanair mod Kommissionen (T-238/20, herefter »den appellerede dom«, EU:T:2021:91), hvorved Retten frifandt Kommissionen i søgsmålet anlagt med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2020) 2366 final af 11. april 2020 om statsstøtte SA.56812 (2020/N) – Sverige – COVID-19: lånegarantiordning for luftfartsselskaberne (EUT 2020, C 269, s. 2, herefter »den omtvistede afgørelse«).
Tvistens baggrund og den omtvistede afgørelse
2 Tvistens baggrund, som den fremgår af den appellerede dom, kan gengives som følger.
3 Den 3. april 2020 anmeldte Kongeriget Sverige en støtteforanstaltning i form af en lånegarantiordning til støtte for visse luftfartsselskaber (herefter »den omhandlede støtteordning«) til Europa-Kommissionen. Den omhandlede støtteordning skulle gøre det muligt, at de luftfartsselskaber, som var indehavere af en driftslicens udstedt af denne medlemsstat (herefter »den svenske licens«), og som var vigtige for det svenske territoriums »forbindelsesmuligheder«, havde tilstrækkelig likviditet til at undgå, at de forstyrrelser, der var forårsaget af covid-19-pandemien, skadede deres levedygtighed, og til at sikre kontinuiteten af den økonomiske aktivitet under og efter sundhedskrisen. Den omhandlede støtteordning skulle begunstige alle de luftfartsselskaber, der pr. 1. januar 2020 var indehavere af den svenske licens til at udøve erhvervsmæssige aktiviteter på luftfartsområdet i medfør af artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 af 24. september 2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet (EUT 2008, L 293, s. 3), med undtagelse af luftfartsselskaber, hvis hovedvirksomhed består i at varetage charterflyvning med passagerer. Maksimumsbeløbet for de lån, der garanteredes i medfør af denne ordning, var 5 mia. svenske kroner (SEK) (ca. 455 mio. EUR). Garantien, som dækkede investeringslån og driftskapitallån, kunne ydes indtil senest den 31. december 2020 og for en maksimal varighed på seks år.
4 Den 11. april 2020 vedtog Kommissionen den anfægtede afgørelse, hvorved den – efter at den havde fastslået, at den omhandlede foranstaltning udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF – vurderede ordningens forenelighed med det indre marked i lyset af sin meddelelse af 19. marts 2020 med overskriften »Midlertidige rammebestemmelser for statslige foranstaltninger til støtte for økonomien under det nuværende covid-19-udbrud« (C(2020) 1863, EUT 2020, C 91 I, s. 1), som ændret ved dens meddelelse den 3. april 2020 (C(2020) 2215, EUT 2020, C 112 I, s. 1) (herefter »de midlertidige rammebestemmelser«).
5 I denne henseende anførte fastslog Kommissionen for det første, at de luftfartsselskaber, der var berettigede til støtte efter den pågældende ordning, i henhold til forordning nr. 1008/2008 havde deres »hovedsæde« i Sverige, og at deres økonomiske situation med jævne mellemrum blev kontrolleret af den licensudstedende nationale myndighed. Den fandt desuden, at de af den omhandlede foranstaltning begunstigedes drift af ruteflyvning med passagerer kunne have en vigtig rolle i landets »forbindelsesmuligheder«, og at kriterierne for at være omfattet af denne ordning derfor havde betydning for identifikationen af de luftfartsselskaber, som havde en forbindelse med Sverige, og som bidrog til at sikre landets »forbindelsesmuligheder« i overensstemmelse med formålet med nævnte ordning. For det andet fandt Kommissionen, at den omhandlede støtteordning var nødvendig, egnet og forholdsmæssig til afhjælpning af en alvorlig forstyrrelse i den svenske økonomi, og at den opfyldte alle relevante vilkår i de midlertidige rammebestemmelsers afsnit 3.2 med overskriften »Støtte i form af lånegarantier«.
6 Kommissionen konkluderede således, at den omhandlede støtteordning var forenelig med det indre marked i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, og rejste derfor ikke indsigelser i forhold til denne.
Sagen for Retten og den appellerede dom
7 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 1. maj 2020 anlagde Ryanair sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.
8 Til støtte for søgsmålet fremsatte Ryanair fire anbringender, hvoraf det første vedrørte en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet og af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, det andet vedrørte en tilsidesættelse af forpligtelsen til at foretage en afvejning af støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence, det tredje vedrørte Kommissionens tilsidesættelse af selskabets proceduremæssige rettigheder ved at afvise at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, selv om der forelå alvorlig tvivl, og det fjerde anbringende vedrørte en tilsidesættelse af artikel 296, stk. 2, TEUF.
9 Ved den appellerede dom forkastede Retten Ryanairs første, andet og fjerde anbringende som ugrundede. Med hensyn til det tredje anbringende fastslog Retten, bl.a. henset til de grunde, der førte til at forkaste de to første anbringender, at det var ufornødent at undersøge, om dette anbringende var velbegrundet. Følgelig frifandt Retten Kommissionen i det hele uden at tage stilling til, om sagen kunne antages til realitetsbehandling.
Parternes påstande for Domstolen
10 Ved sin appel har Ryanair nedlagt følgende påstande:
– Den appellerede dom ophæves.
– Den omtvistede afgørelse annulleres.
– Kommissionen, Den Franske Republik og Kongeriget Sverige tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
– Subsidiært ophæves den appellerede dom.
– Sagen hjemvises til Retten, og afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes.
11 Kommissionen har, støttet af Kongeriget Sverige, nedlagt følgende påstande:
– Appellen forkastes.
– Appellanten tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
12 Den Franske Republik har nedlagt påstand om, at appellen forkastes.
Om appellen
13 Ryanair har til støtte for appellen fremsat fem anbringender. Det første anbringende vedrører retlige fejl, for så vidt som Retten med urette forkastede Ryanairs anbringende i første instans om en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling. Det andet anbringende vedrører en retlig fejl og en åbenbar urigtig gengivelse af de faktiske omstændigheder ved undersøgelsen af anbringendet om en tilsidesættelse af den frie udveksling af tjenesteydelser. Med det tredje anbringende har appellanten gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den forkastede anvendelsen af kriteriet om at foretage en afvejning af støtteordningens gunstige virkninger og dens negative virkninger. Med det fjerde anbringende har appellanten gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl og gengav de faktiske omstændigheder åbenbart urigtigt, for så vidt som den fastslog, at Kommissionen ikke havde tilsidesat sin begrundelsespligt i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF. Med det femte anbringende har appellanten gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl og gengav de faktiske omstændigheder åbenbart urigtigt, da den besluttede ikke at undersøge realiteten vedrørende det tredje anbringende i første instans om en tilsidesættelse af selskabets proceduremæssige rettigheder.
Det første anbringende
Parternes argumentation
14 Med det første anbringende, som består af fire led og vedrører den appellerede doms præmis 25-57, har Ryanair gjort gældende, at Retten begik retlige fejl ved at fastslå, at den omhandlede ordning ikke var i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
15 Med det første anbringendes første led har Ryanair gjort gældende, at Retten ikke foretog en behørig anvendelse af princippet om forbud mod enhver forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som er et grundlæggende princip i Den Europæiske Unions retsorden. Selv om Retten i den appellerede doms præmis 30 anerkendte, at den forskellige behandling, der var indført ved den omhandlede støtteordning, henset til kriterierne for støtteberettigelse, nemlig besiddelse af en svensk licens, kunne sidestilles med forskelsbehandling, fastslog den med urette, at en sådan forskelsbehandling kun skulle vurderes i lyset af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF med den begrundelse, at denne bestemmelse udgjorde en særlig bestemmelse som omhandlet i artikel 18 TEUF. Det forhold, at begunstigelsen efter den omhandlede støtteordning var begrænset til luftfartsselskaber med en svensk licens, svarer nemlig til direkte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, eftersom et luftfartsselskab for at opnå en sådan licens nødvendigvis skal have sit hovedkontor i Sverige.
16 Appellanten har endvidere gjort gældende, at Retten burde have undersøgt, om en sådan forskelsbehandling var begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed som omhandlet i artikel 52 TEUF, eller under alle omstændigheder om den var baseret på objektive hensyn, som var uafhængige af de berørte personers nationalitet.
17 Med dette anbringendes andet led har appellanten gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 32 og 33 begik en retlig fejl og gengav de faktiske omstændigheder åbenbart urigtigt hvad angår fastlæggelsen af formålet med den omhandlede støtteordning. Det var således navnlig med urette, at Retten fastslog, at ordningens formål var begrænset til at sikre Sveriges »forbindelsesmuligheder«, eller at den var forenelig med artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, selv om det klart fremgik af den omtvistede afgørelse, at dette formål var at sikre luftfartsselskaber »med en svensk licens« tilstrækkelig likviditet.
18 Med det første anbringendes tredje led har Ryanair gjort gældende, at den appellerede dom er behæftet med en retlig fejl, og at de faktiske omstændigheder blev gengivet åbenbart urigtigt, for så vidt som Retten i den appellerede doms præmis 38-44 fastslog, at den omhandlede støtteordning, som udelukkende luftfartsselskaber med en svensk licens var begunstiget af, var passende for at nå formålet hermed. Ved at anlægge en urigtig fortolkning af forordning nr. 1008/2008 og på ulovlig vis supplere den omtvistede afgørelses begrundelse fastslog Retten i denne henseende med urette for det første, at en medlemsstat, der har udstedt en licens til et luftfartsselskab, kan kontrollere den måde, hvorpå støttemodtagerne anvender støtten, for det andet at denne medlemsstat kan sikre sig, at et luftfartsselskab med en licens opfylder de indrømmede lån, således at risikoen for, at garantien aktiveres, reduceres, og for det tredje at luftfartsselskaber med en driftslicens har en tættere forbindelse med økonomien i den medlemsstat, der har udstedt denne licens. Hvad angår den kontrol, som udøves af den medlemsstat, der har ydet støtten, risikoen for misligholdelse af lånet og forbindelserne til denne medlemsstats økonomi er der nemlig ingen forskel mellem luftfartsselskaber, som har en driftslicens, der er udstedt af nævnte medlemsstat, og luftfartsselskaber, der har en driftslicens udstedt af en anden medlemsstat.
19 Med dette anbringendes fjerde led har Ryanair i det væsentlige gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl og gengav de faktiske omstændigheder urigtigt, for så vidt som den i den appellerede doms præmis 45-54 fastslog, at den omhandlede støtteordning var forholdsmæssig.
20 For det første fastslog Retten med urette i den appellerede doms præmis 45 og 51, at kravet om en svensk licens var »det bedst egnede til sikre den varige karakter af et luftfartsselskabs tilstedeværelse på [svensk] område«, og at »hovedsædet«, det sted, hvor der træffes administrative og økonomiske beslutninger, var »særligt vigtigt i det foreliggende tilfælde med henblik på at sikre, at Sveriges forbindelsesmuligheder ikke afbrydes i nærmeste fremtid«. Denne årsagsforbindelse mellem forpligtelsen til at have en svensk licens og en sikkerhed for beflyvning af Sverige er fuldstændig hypotetisk og modsiges af de oplysninger, som Ryanair forelagde Retten.
21 For det andet fastslog Retten med urette i den appellerede doms præmis 45, at de støtteberettigede luftfartsselskaber »samlet set bidrager til hovedparten af den regelmæssige beflyvning af Sverige«. De faktiske omstændigheder er gengivet åbenbart urigtigt, eftersom luftfartsselskaberne med en svensk licens ifølge de af Retten angivne oplysninger i den appellerede doms præmis 46 varetog et mindretal af ruteflyvningerne i Sverige på to ud af tre segmenter for disse tjenesteydelser, nemlig flyvninger inden for Unionen med en samlet markedsandel på 49% og flyvninger uden for Unionen med en samlet markedsandel på 35%. Denne begrundelse er desuden behæftet med en retlig fejl, nærmere bestemt en urigtig anvendelse af proportionalitetsprincippet, ligesom den i den appellerede doms præmis 46 anførte begrundelse om, at luftfartsselskaberne med en svensk licens varetog 98% af indenrigspassagertrafikken og 84% af indenrigsfragttransporten, og at der var tale om en »en altafgørende oplysning under hensyn til [Sveriges] geografiske størrelse og beliggenhed«. I henhold til dette princip skulle Retten have vurderet indenrigstrafikkens andel af den samlede trafik i Sverige.
22 For det tredje undlod Retten i den appellerede dom at vurdere den omhandlede støtteordnings konkurrencemæssige virkning med henblik på kriteriet om proportionalitet. En sådan vurdering er afgørende for med Rettens egne ord at afgøre, om den omhandlede støtteordning går »ud over, hvad der er nødvendigt« for at nå det erklærede formål hermed.
23 For det fjerde begrundede Retten i den appellerede doms præmis 50 og 51 med urette diskriminerende kriterier for støtteberettigelse og den deraf følgende manglende overensstemmelse med det angivelige formål med den omhandlede støtteordning, idet den anførte, at mindre luftfartsselskaber »navnlig« gennemførte flyvninger med specifikke formål, at appellanten havde reduceret sin tilstedeværelse i Sverige til en enkelt hub med et enkelt fartøj, og at dette selskabs markedsandel var faldet inden begyndelsen på covid-19-pandemien. Retten så bort fra betydningen af Ryanairs markedsandel på 5%. Appellanten har desuden anfægtet Rettens konstatering af, at »de midler, som den pågældende medlemsstat kan tildele, ikke er uendelige og således skal opfylde prioriteterne«.
24 For det femte afviste Retten i den appellerede doms præmis 53 med urette at undersøge et andet støttescenarie med den begrundelse, at Kommissionen ikke kunne pålægges at »undersøge alle tænkelige alternative foranstaltninger«. Retten støttede sig i denne henseende med urette på sin dom af 6. maj 2019, Scor mod Kommissionen (T-135/17, EU:T:2019:287), hvoraf fremgår, at Kommissionen ikke have pligt til at undersøge alle alternative foranstaltninger i sin begrundelse.
25 Desuden forveksles den af Retten anførte grund i den appellerede doms præmis 54, hvorefter den hypotetiske alternative foranstaltning, som bestod i at udvide den omhandlede støtteordning til selskaber, der ikke havde hjemsted i Sverige, ikke ville have gjort det muligt at nå formålet med »forbindelsesmuligheder« i samme omfang, ved henvisningen til denne doms præmis 40-44 med den urigtige juridiske teori om, at det følger af forordning nr. 1008/2008, at luftfartsselskaber med en driftslicens, der er udstedt af en anden medlemsstat, lettere kan afbryde deres ruter til og fra Sverige.
26 Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik og Kongeriget Sverige, gjort gældende, at det første appelanbringende skal forkastes som ugrundet.
Domstolens bemærkninger
27 Det skal indledningsvis bemærkes, at ifølge Domstolens faste praksis skal en national foranstaltning for at kunne kvalificeres som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF opfylde samtlige nedenstående betingelser. For det første skal der være tale om en statslig indgriben eller indgriben ved hjælp af statsmidler. For det andet skal denne indgriben kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. For det tredje skal den give modtageren en selektiv fordel. For det fjerde skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene (jf. dom af 28.6.2018, Tyskland mod Kommissionen, C-208/16 P, EU:C:2018:506, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis).
28 Det er således i forhold til foranstaltninger med sådanne kendetegn og sådanne virkninger, for så vidt som de kan fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, at artikel 107, stk. 1, TEUF fastsætter princippet om uforenelighed med det indre marked.
29 Navnlig forudsætter det krav om selektivitet, der følger af artikel 107, stk. 1, TEUF, at Kommissionen godtgør, at den økonomiske fordel i bred forstand, som direkte eller indirekte følger af en given foranstaltning, specifikt er til fordel for en eller flere virksomheder. Med henblik herpå påhviler det navnlig Kommissionen at påvise, at den omhandlede foranstaltning har indført differentieringer mellem virksomheder, der befinder sig i en tilsvarende situation i forhold til det formål, der forfølges. Fordelen skal således indrømmes på en selektiv vis og kunne bringe visse virksomheder i en gunstigere situation end andre (dom af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-320/21 P, EU:C:2023:712, præmis 103 og den deri nævnte retspraksis).
30 I artikel 107, stk. 2 og 3, TEUF fastsættes imidlertid visse undtagelser til princippet om, at statsstøtte er uforenelig med det indre marked, som er omtalt i nærværende doms præmis 28, såsom undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF vedrørende støtte, der kan »afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi«. Statsstøtte, som ydes med de formål og på de betingelser, som er fastsat i disse undtagelsesbestemmelser, er således forenelig eller kan erklæres forenelig med det indre marked, selv om den har de kendetegn og skaber de virkninger, der er omhandlet i nærværende doms præmis 27.
31 Det følger heraf, at statsstøtte, som ydes i overensstemmelse med disse krav, dvs. med henblik på et formål, der er anerkendt i disse undtagelsesbestemmelser, og inden for hvad der er nødvendigt for og står i rimeligt forhold til virkeliggørelsen af dette formål, ikke kan erklæres uforenelig med det indre marked alene i lyset af de kendetegn og virkninger, der er omtalt i nærværende doms præmis 27, som er uløseligt forbundet med enhver statsstøtte, dvs. bl.a. af grunde vedrørende støttens selektivitet, eller at den fordrejer konkurrencevilkårene, idet de nævnte bestemmelser ellers fratages deres effektive virkning (dom af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-320/21 P, EU:C:2023:712, præmis 107 og den deri nævnte retspraksis).
32 Støtte kan således ikke anses for at være uforenelig med det indre marked af grunde, der er alene er knyttet til det forhold, at støtten er selektiv, eller at den fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene (dom af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-320/21 P, EU:C:2023:712, præmis 108).
33 Når dette er sagt, skal det med hensyn til det første anbringendes første led, hvorved Ryanair har gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, for så vidt som den i den appellerede doms præmis 31 ikke anvendte det princip om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som er fastsat i artikel 18 TEUF, men undersøgte den omhandlede foranstaltning i lyset af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, bemærkes, at det følger af Domstolens praksis, at den i artikel 108 TEUF fastsatte procedure aldrig må føre til resultater, der er i strid med EUF-traktatens særlige bestemmelser. En støtte, der som sådan eller ved visse af sine gennemførelsesforanstaltninger er i strid med EU-rettens almindelige bestemmelser eller principper, kan således ikke erklæres forenelig med det indre marked (dom af 31.1.2023, Kommissionen mod Braesch m.fl., C-284/21 P, EU:C:2023:58, præmis 96, og af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-320/21 P, EU:C:2023:712, præmis 109).
34 Hvad nærmere bestemt angår artikel 18 TEUF følger det af fast retspraksis, at denne bestemmelse imidlertid kun anvendes selvstændigt på forhold omfattet af EU-retten, for hvilke EUF-traktaten ikke indeholder særlige bestemmelser om forbud mod forskelsbehandling (dom af 18.7.2017, Erzberger, C-566/15, EU:C:2017:562, præmis 25, og af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-320/21 P, EU:C:2023:712, præmis 110).
35 Eftersom artikel 107, stk. 2 og 3, TEUF, således som det er bemærket i nærværende doms præmis 30, fastsætter undtagelser til det i denne artikels stk. 1 omhandlede princip om, at statsstøtte er uforenelig med det indre marked, og herved navnlig tillader forskellig behandling af virksomheder på betingelse af, at de i disse undtagelser fastsatte krav er opfyldt, skal bestemmelserne anses for »særlige bestemmelser« som omhandlet i artikel 18, stk. 1, TEUF (dom af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-320/21 P, EU:C:2023:712, præmis 111).
36 Det følger heraf, at Retten ikke begik en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 31 fastslog, at artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF udgjorde en særlig bestemmelse, og at det alene skulle undersøges, om den ved den omhandlede foranstaltning indførte forskellige behandling var tilladt i henhold til denne bestemmelse.
37 Den forskellige behandling, som den omhandlede støtteordning medførte, skal i modsætning til, hvad Ryanair har gjort gældende, således heller ikke begrundes i lyset af de grunde, der er anført i artikel 52 TEUF.
38 Henset til det ovenstående skal det første anbringendes første led forkastes som ugrundet.
39 Med dette appelanbringendes andet led har Ryanair i det væsentlige gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 32 og 33 identificerede formålet med den omhandlede støtteordning urigtigt, således som det fremgår af den omtvistede afgørelse, og at den med urette fastslog, at dette formål var at beskytte Sveriges »forbindelsesmuligheder«.
40 I denne henseende anførte Retten i den appellerede doms præmis 32, at formålet med den omhandlede støtteordning i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF var at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den svenske økonomi, som covid-19-pandemien havde forårsaget, ved at sikre Sveriges »forbindelsesmuligheder«.
41 Denne beskrivelse af det formål, der forfølges med denne ordning, er i overensstemmelse med det, der er anført i den omtvistede afgørelse, bl.a. i 8. og 43. betragtning hertil, som er citeret i den appellerede dom, hvorved Kommissionen for det første nævnte formålet om at sikre »forbindelsesmulighederne« med det svenske område og for det andet vurderede dette formåls relevans med henblik på anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF. I modsætning til, hvad Ryanair har gjort gældende, fremgår det derimod ikke af denne afgørelse, at besiddelsen af en svensk licens i sig selv var et formål med den omhandlede støtteordning, men at en sådan besiddelse snarere, således som Retten i det væsentlige fastslog i den appellerede doms præmis 32, var et tildelingskriterium for denne ordning.
42 For så vidt som Ryanair med dette andet led atter har foreholdt Retten, at den gengav de faktiske omstændigheder, som den var forelagt, urigtigt, skal det bemærkes, at det i overensstemmelse med Domstolens faste praksis følger af artikel 256, stk. 1, andet afsnit, TEUF og af artikel 58, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, at det alene er Retten, der er kompetent til dels at fastlægge de faktiske omstændigheder i sagen, når bortses fra tilfælde, hvor den indholdsmæssige urigtighed af dens konstateringer følger af akterne i den sag, den har behandlet, dels at tage stilling til disse faktiske omstændigheder (dom af 25.6.2020, Satcen mod KF, C-14/19 P, EU:C:2020:492, præmis 103 og den deri nævnte retspraksis).
43 Det følger heraf, at bedømmelsen af de faktiske omstændigheder ikke udgør et retsspørgsmål, der er undergivet Domstolens prøvelsesret, medmindre der er tale om en urigtig gengivelse af de for Retten fremlagte beviser (dom af 25.6.2020, Satcen mod KF, C-14/19 P, EU:C:2020:492, præmis 104 og den deri nævnte retspraksis).
44 Når en appellant gør gældende, at Retten har gengivet beviserne forkert, skal vedkommende i henhold til artikel 256 TEUF, artikel 58, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 168, stk. 1, litra d), i Domstolens procesreglement præcist angive, hvilke beviser der er blevet urigtigt gengivet af Retten, og påvise de fejl i undersøgelsen, der efter appellantens opfattelse har foranlediget Retten til at foretage denne urigtige gengivelse. Det følger i øvrigt af Domstolens faste praksis, at en urigtig gengivelse af omstændighederne skal fremgå på åbenbar vis af sagsakterne, uden at det skal være fornødent at foretage en fornyet vurdering af de faktiske omstændigheder og beviserne (dom af 25.6.2020, Satcen mod KF, C-14/19 P, EU:C:2020:492, præmis 105 og den deri nævnte retspraksis).
45 I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at Ryanair til støtte for dette led ikke præcist har angivet, hvilke beviser Retten gengav urigtigt ved fastlæggelsen af formålet med den omhandlede støtteordning, og så meget desto mindre har godtgjort, hvorledes disse beviser blev gengivet urigtigt.
46 På denne baggrund skal det første anbringendes andet led forkastes som ugrundet.
47 Med dette anbringendes tredje led har Ryanair gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl og gengav de faktiske omstændigheder urigtigt, idet den i den appellerede doms præmis 38-44 fastslog, at den omhandlede støtteordning, for så vidt som den kun begunstigede luftfartsselskaber med en svensk licens, med undtagelse af de selskaber, der varetog charterflyvning med passagerer, var egnet til at nå formålet hermed.
48 I denne henseende har Ryanair med det første klagepunkt i det væsentlige gjort gældende, at Retten ved i den appellerede doms præmis 40 bl.a. at fastslå, at kriteriet om at have en licens, der var udstedt af den stat, der tildelte støtten, gjorde det muligt at kontrollere, hvordan de begunstigede anvendte støtten, angav en begrundelse, som ikke fremgik af den omtvistede afgørelse, hvorfor den erstattede Kommissionens begrundelse til støtte for denne afgørelse med sin egen begrundelse.
49 Det fremgår ganske vist af Domstolens praksis, at Domstolen og Retten i forbindelse med legalitetskontrollen i henhold til artikel 263 TEUF under ingen omstændigheder må sætte deres egen begrundelse i stedet for den, udstederen af den anfægtede retsakt har angivet (jf. i denne retning dom af 6.10.2021, World Duty Free Group og Spanien mod Kommissionen, C-51/19 P og C-64/19 P, EU:C:2021:793, præmis 70 og den deri nævnte retspraksis). Det skal imidlertid fastslås, at Kommissionen i 43. betragtning til den omtvistede afgørelse omtalte den omstændighed, at de luftfartsselskaber, der havde en svensk licens, havde hovedsæde i Sverige og her var genstand for en regelmæssig overvågning af deres finansielle situation. I den appellerede doms præmis 40 besvarede Retten således blot appellantens argumentation nævnt i denne doms præmis 38, angav den omtvistede afgørelses begrundelse detaljeret og udledte nærmere bestemt visse indikationer af de heri anførte oplysninger, uden at den imidlertid erstattede denne afgørelses begrundelse.
50 Hvad angår det første anbringendes tredje leds andet klagepunkt skal det fastslås, at Retten med støtte i konstateringerne i den appellerede doms præmis 40-42 i denne doms præmis 43 fastslog, at Kongeriget Sverige ved at begrænse støtteberettigelsen efter den omhandlede støtteordning til alene at gælde for luftfartsselskaber med en svensk licens, som følgelig havde deres hovedsæde i Sverige, lovligt havde tilsigtet i det væsentlige at sikre en vedvarende forbindelse mellem denne stat og de luftfartsselskaber, der blev indrømmet denne medlemsstats garanti, og i den nævnte doms præmis 44 fastslog, at tildelingskriteriet vedrørende besiddelse af en sådan licens derfor var egnet til at nå formålet om at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i denne medlemsstats økonomi.
51 For det første støttede Rettens sig i denne henseende i den appellerede doms præmis 43 og 44 kun på forordning nr. 1008/2008 med henblik på at godtgøre, at den forbindelse, der forenede luftfartsselskaber med en driftslicens med den medlemsstat, der havde udstedt licensen, var særlig og stabil, henset til bestemmelserne i denne forordning, som regulerer deres forhold og bl.a. den finansielle kontrol, som denne medlemsstats myndigheder udøver med disse luftfartsselskaber. Den omstændighed, at disse kontroller ikke specifikt vedrører anvendelsen af den støtte, som luftfartsselskaberne med en svensk licens er blevet tildelt, eller at en kontrol med anvendelsen af denne støtte, således som Ryanair har gjort gældende, også kan foretages hos luftfartsselskaber, der ikke har en svensk licens, har som sådan ingen indvirkning på vurderingen af denne forbindelse med henblik på at fastlægge, om tildelingskriterierne er egnede til at nå det mål, der forfølges med den omhandlede støtteordning.
52 For det andet er det, for så vidt som Ryanair har gjort gældende, at de faktiske omstændigheder med hensyn til de betragtninger, der er omtalt i denne doms præmis 50, er gengivet urigtigt, tilstrækkeligt at fastslå, at selskabet ikke har fremført noget argument, der kan godtgøre, at Retten foretog en sådan urigtig gengivelse i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 44.
53 På baggrund af det ovenstående skal det første anbringendes tredje led forkastes som ugrundet.
54 Med dette anbringendes fjerde led har Ryanair i det væsentlige gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl og gengav de faktiske omstændigheder urigtigt, for så vidt som den i den appellerede doms præmis 45-54 fastslog, at den omhandlede støtteordning var forholdsmæssig.
55 Det skal i denne henseende, for så vidt som appellanten med dette leds første, andet og fjerde klagepunkt har anfægtet visse af Rettens konstateringer i bl.a. den appellerede doms præmis 45 og 46 samt 50 og 51, som er anført i nærværende doms præmis 20 og 21, fastslås, at appellanten herved i virkeligheden har tilsigtet at rejse tvivl om Rettens suveræne vurdering af de faktiske omstændigheder og beviserne, som den foretog med henblik på i bl.a. den appellerede doms præmis 55 at fastslå, at Kommissionen ikke havde anlagt et urigtigt skøn hvad angår den omhandlede støtteordnings forholdsmæssighed.
56 Det skal desuden, for så vidt som appellanten med det andet klagepunkt har gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 45 gengav de faktiske omstændigheder urigtigt, idet dens konstatering om, at de støtteberettigede luftfartsselskaber efter den omhandlede støtteordning »samlet set bidrager til hovedparten af den regelmæssige beflyvning af Sverige«, ikke fremgår af de oplysninger, som Retten selv benyttede, bemærkes, at bedømmelsen af disse oplysninger ikke godtgør nogen åbenbart urigtig vurdering, som udgør en urigtig gengivelse af de faktiske omstændigheder.
57 Henset til, at luftfartsselskaberne med en svensk licens varetog så store procentdele af indenrigspassagertrafikken (98%) og indenrigsfragttransporten (84%) – idet disse oplysninger er altafgørende med henblik på at sikre det formål, der forfølges med den omhandlede støtteordning, hvilket appellanten ikke i sig selv har anfægtet – samt de betydelige procentdele hvad angår disse selskaber andel af passagertrafikken såvel inden for (49%) som uden for (35%) Unionen, kunne Retten nemlig uden at gengive de faktuelle forhold urigtigt konstatere, at de støtteberettigede luftfartsselskaber samlet set bidrager til hovedparten af den regelmæssige beflyvning af Sverige såvel hvad angår fragt som passagertransport, hvilket opfylder formålet med at sikre Sveriges »forbindelsesmuligheder«, uanset om der er tale om flyforbindelser i Sverige, fra Sverige eller til Sverige.
58 Det første anbringendes fjerde leds første, andet og fjerde klagepunkt skal således afvises og under alle omstændigheder forkastes som ugrundede.
59 Hvad angår dette leds femte klagepunkt i det første anbringende, som er rettet mod den appellerede doms præmis 53, skal det fastslås, at Retten alene for fuldstændighedens skyld i denne præmis 53 fastslog, at Kommissionen ikke skulle tage stilling til alle alternative foranstaltninger til den omhandlede støtteordning. Som generaladvokaten har anført i punkt 65 og 66 i forslaget til afgørelse, fastslog Retten i denne doms præmis 54, at de alternative foranstaltninger, som appellanten havde foreslået, under alle omstændigheder ikke ville have gjort det muligt at nå det formål, der forfølges med denne ordning. Retten støttede sig i denne henseende på nævnte doms præmis 40-44, der, således som det fremgår af nærværende doms præmis 48-53, ikke er behæftet med retlige fejl.
60 Dette klagepunkt skal således forkastes som uvirksomt.
61 Henset til ovenstående betragtninger skal det første anbringendes fjerde led og dermed dette anbringende i sin helhed forkastes med forbehold for undersøgelsen af anbringendets fjerde leds tredje klagepunkt omtalt i nærværende doms præmis 22, som deler argumentationen fremført inden for rammerne af det tredje appelanbringende og undersøges med dette i nærværende doms præmis 84-90.
Det andet anbringende
Parternes argumentation
62 Med det andet anbringende har Ryanair gjort gældende, at Retten begik retlige fejl og gengav de faktiske omstændigheder urigtigt ved i den appellerede doms præmis 62-64 at forkaste det første anbringendes tredje led i selskabets søgsmål i første instans, hvorved det havde påberåbt sig en tilsidesættelse af princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser.
63 Med dette anbringendes første led har Ryanair gjort gældende, at selskabet i modsætning til, hvad der fremgår af den appellerede doms præmis 63, for Retten påberåbte sig en tilsidesættelse af forordning nr. 1008/2008, idet det anførte, at princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser i luftfartssektoren var blevet tilsidesat. Ved at forkaste selskabets argumenter med den urigtige begrundelse, at »[appellanten] ikke har gjort gældende, at denne forordning er blevet tilsidesat«, gengav Rettens dets processkrifter åbenbart urigtigt og begrundede ikke sin dom i tilstrækkelig grad.
64 Med dette anbringendes andet led har Ryanair gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 64 på selvmodsigende vis og urigtigt fastslog, at selskabet ikke havde godtgjort, hvorledes udelukkelsen fra den omhandlede støtteordning kunne afskrække det fra at levere tjenesteydelser fra og til Sverige. Den omstændighed, at luftfartsselskaber udelukkes fra en fordel, der er forbeholdt det, som appellanten har betegnet som »svenske luftfartsselskaber«, er nemlig tilstrækkeligt til at godtgøre en afskrækkelse fra den frie udveksling af tjenesteydelser, uden at noget andet bevis er påkrævet. Den omstændighed, at appellanten gradvist havde reduceret sin virksomhed på det svenske marked, er i øvrigt ikke relevant med henblik på at afgøre, om den omhandlede støtteordning begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser.
65 Retten gengav således beviserne urigtigt, idet den undlod at undersøge de væsentlige oplysninger, som appellanten havde fremlagt, om den omhandlede støtteordnings restriktive virkning på den frie udveksling af tjenesteydelser, og idet den baserede sig på betragtninger uden betydning vedrørende tidligere udviklinger i appellantens markedsandel.
66 Med det andet anbringendes tredje led har Ryanair gjort gældende, at selskabet som led i søgsmålet i første instans i modsætning til, hvad Retten fastslog i den appellerede doms præmis 64, i tilstrækkelig grad påviste, at den omhandlede støtteordnings restriktive virkninger for den frie udveksling af tjenesteydelser ikke var begrundede.
67 Retten foretog ikke en korrekt undersøgelse af denne begrænsning i lyset af de relevante kriterier om egnethed og proportionalitet. Appellanten har desuden fremlagt flere beviser, som godtgør, at den omhandlede støtteordning havde restriktive virkninger for den frie udveksling af tjenesteydelser, som var uhensigtsmæssige, upassende og uforholdsmæssige i forhold til formålet med nævnte ordning, nemlig at sikre Sveriges »forbindelsesmuligheder«. I denne henseende omtalte appellanten desuden et alternativt kriterium for støtteberettigelse baseret på markedsandele, hvilket kriterium var mindre skadeligt for den frie udveksling af tjenesteydelser. Selskabet havde i øvrigt udtrykkeligt nævnt dette kriterium i sin korrespondance inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse tilsendt den svenske statsminister og EU-kommissæren med ansvar for konkurrence, som det vedlagde som bilag til stævningen i første instans.
68 Ifølge Ryanair begik Retten en retlig fejl ved at fastslå, at det ikke var fornødent at undersøge denne alternative foranstaltning som led i vurderingen af, om den pågældende begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser var passende og forholdsmæssig.
69 Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik og Kongeriget Sverige, gjort gældende, at det andet appelanbringende skal forkastes som ugrundet.
Domstolens bemærkninger
70 Med det andet anbringendes andet og tredje led, som skal undersøges samlet og først, har Ryanair i det væsentlige gjort gældende, at Retten behæftede den appellerede doms præmis 64 med retlige fejl, for så vidt som den alene undersøgte det forhold, at den omhandlede støtteordning kun begunstigede det, som appellanten har betegnet som »svenske luftfartsselskaber«, dvs. luftfartsselskaber med en svensk licens, i lyset af kriterierne i artikel 107 TEUF i stedet for at efterprøve, om denne foranstaltning var begrundet i medfør af de grunde, der er omhandlet i EUF-traktatens bestemmelser vedrørende den frie udveksling af tjenesteydelser. Ryanair havde forelagt Retten de faktiske og retlige forhold, som påviste tilsidesættelsen af disse bestemmelser.
71 I denne henseende må proceduren i artikel 108 TEUF, således som det er anført i nærværende doms præmis 33, aldrig føre til resultater, der er i strid med traktatens særlige bestemmelser. En støtte, der som sådan eller ved visse af sine gennemførelsesforanstaltninger er i strid med EU-rettens almindelige bestemmelser eller principper, kan således ikke erklæres forenelig med det indre marked.
72 For det første udgør en støtteforanstaltnings restriktive virkninger for den frie udveksling af tjenesteydelser imidlertid ikke en restriktion, der er forbudt ved traktaten, for så vidt som der kan være tale om en iboende virkning ved selve statsstøttens art, såsom den selektive karakter (jf. dom af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-320/21 P, EU:C:2023:712, præmis 132).
73 For det andet følger det af Domstolens praksis, at når en støttes gennemførelsesforanstaltninger er så uløseligt forbundet med støttens formål, at det ikke er muligt at bedømme dem isoleret, skal deres virkning på støttens forenelighed eller uforenelighed i sin helhed med det indre marked nødvendigvis bedømmes gennem den procedure, der er fastsat i artikel 108 TEUF (jf. i denne retning dom af 22.3.1977, Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:51, præmis 14, af 31.1.2023, Kommissionen mod Braesch m.fl., C-284/21 P, EU:C:2023:58, præmis 97, og af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-320/21 P, EU:C:2023:712, præmis 133).
74 Selv om besiddelsen af en svensk licens, således som det fremgår af nærværende doms præmis 40 og 41, i det foreliggende tilfælde ikke i sig selv var formålet med den omhandlede støtteordning, men et kriterium for støtteberettigelse efter denne ordning, var dette kriterium som sådan uløseligt forbundet med formålet med nævnte ordning, som var at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den svenske økonomi, som var forårsaget af covid-19-pandemien, ved at sikre Sveriges »forbindelsesmuligheder«. Det følger heraf, at virkningen på det indre marked af dette kriterium for støtteberettigelse efter den omhandlede støtteordning ikke kan gøres til genstand for en efterprøvelse, der er særskilt i forhold til efterprøvelsen af, om støtteforanstaltningen som helhed er forenelig med det indre marked, ved den procedure, der er fastsat i artikel 108 TEUF.
75 Det følger af ovenstående betragtninger og af den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 31, at Retten ikke begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 64 i det væsentlige at fastslå, at appellanten for at godtgøre, at den omhandlede støtteordning, idet den kun begunstigede luftfartsselskaber med en svensk licens og bl.a. ikke Ryanair, udgjorde en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, i det foreliggende tilfælde skulle have påvist, at foranstaltningen havde restriktive virkninger, som gik videre end dem, der er uløseligt forbundet med statsstøtte ydet i overensstemmelse med kravene i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF (jf. analogt dom af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-320/21 P, EU:C:2023:712, præmis 135).
76 Den argumentation, som Ryanair har fremført til støtte for det andet anbringendes andet og tredje led, tilsigter samlet set at kritisere den omhandlede støtteordning, for så vidt som alene luftfartsselskaber med en svensk licens var støtteberettigede efter denne ordning, og de restriktive virkninger af dette tildelingskriterium for den frie udveksling af tjenesteydelser, skønt sådanne virkninger er uløseligt forbundet med nævnte ordnings selektive karakter.
77 Hvad angår de beviser, som Ryanair fremlagde for Retten, skal det endvidere fastslås, at dette selskab ikke har fremført noget argument, der kan påvise, at den gengav disse beviser urigtigt.
78 Det følger heraf, at det andet anbringendes andet og tredje led skal forkastes som ugrundede.
79 Endelig skal dette anbringendes første led forkastes som uvirksomt, for så vidt som det tilsigter at anfægte den appellerede doms præmis 63, hvis begrundelse er fremsat for fuldstændighedens skyld i forhold til begrundelsen i denne doms præmis 64. Henset til det ovenstående skal det andet anbringende forkastes i sin helhed.
Det tredje anbringende
Parternes argumentation
80 Med det tredje anbringende har Ryanair i det væsentlige gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 68 og 69 at fastslå, at den ved undersøgelsen af en støttes forenelighed med det indre ikke i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF har pligt til at foretage en afvejning af støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence. Dette anbringende skal knyttes til det første anbringendes fjerde led, som er nævnt i nærværende doms præmis 22, hvorved appellanten har foreholdt Retten, at den undlod at vurdere den omhandlede støtteordnings konkurrencebegrænsende virkning.
81 Med det tredje anbringendes første led har selskabet gjort gældende, at Retten lagde en uforholdsmæssigt vid fortolkning af dom af 22. september 2020, Østrig mod Kommissionen (C-594/18 P, EU:C:2020:742, punkt 20 og 39), til grund med henblik på at fastslå, at betingelsen om, at støtten ikke har uforholdsmæssig stor indvirkning på samhandelsvilkårene, finder anvendelse på støtte omhandlet i artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, men ikke på den i denne artikels stk. 3, litra b), omhandlede støtte. For det første henviser artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, som er anvendt i denne dom, kun til støttens indvirkning på samhandelsvilkårene og ikke beskyttelsen af en ufordrejet konkurrence, der, således som Retten har anerkendt, ligeledes skal tages i betragtning ved afvejningen af støttens gunstige virkninger og dens negative virkninger. For det andet foretog Domstolen ikke en grundig undersøgelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF i denne sag. For det tredje følger forpligtelsen til at foretage en afvejning af støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence ligeledes af de principper, som finder generel anvendelse på enhver støtte, der henhører under artikel 107, stk. 3, TEUF.
82 Med det tredje anbringendes andet led har appellanten gjort gældende, at det forhold, at der foreligger en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, i modsætning til, hvad Retten fastslog i den appellerede doms præmis 68, ikke bør gøre det muligt at antage, at en støttes gunstige virkninger vejer tungere end dens negative virkninger, men bør derimod give anledning til særlig opmærksomhed ved afvejningen af disse virkninger med henblik på at vurdere, om støtten er forenelig med det indre marked.
83 Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik og Kongeriget Sverige, gjort gældende, at det tredje appelanbringende skal forkastes som ugrundet.
Domstolens bemærkninger
84 Det skal bemærkes, at Domstolen i præmis 20 i dom af 22. september 2020, Østrig mod Kommissionen (C-594/18 P, EU:C:2020:742), fremhævede forskellene i affattelsen af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF og artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF og navnlig bemærkede, at alene den førstnævnte af disse bestemmelser fastsatte betingelsen om, at den omhandlede støtte skulle forfølge et formål af fælles interesse. Domstolen udledte heraf, at artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF ikke underkastede støttens forenelighed med det indre marked en sådan betingelse.
85 Af en tilsvarende grund støttet på sammenligningen af de pågældende bestemmelsers ordlyd kan denne bestemmelse, således som Retten i det væsentlige fastslog i den appellerede doms præmis 67 – eftersom der i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF ikke henvises til påvisningen af, at der ikke foreligger en ændring af samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, og således til et behov for at foretage en afvejning af støttens gunstige virkninger med dens negative virkninger – i modsætning til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF ikke fortolkes således, at den kræver, at Kommissionen foretager en sådan afvejning med henblik på at vurdere, om støtten er forenelig med det indre marked.
86 Som Den Franske Republik med føje har anført i sit interventionsindlæg, kan denne forskel i vurderingen af foreneligheden med det indre marked af støtte omhandlet i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF og den i artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF omhandlede forklares med den særlige karakter af støtten omhandlet i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, hvilken støtte forfølger formål af usædvanlig karakter og med en særlig vægt, som enten består i at fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi. Støtteforanstaltninger, som bidrager til et af disse formål, kan, forudsat at de er nødvendige og forholdsmæssige, således anses for at sikre en rimelig balance mellem deres gunstige virkninger og deres negative virkninger på det indre marked, og således at de herved opfylder Unionens fælles interesse.
87 Eftersom artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF afspejler den afvejning af virkningerne af den statsstøtte, der er omhandlet i denne bestemmelse, som ophavsmændene til traktaten har foretaget, er Kommissionen følgelig ikke forpligtet til at foretage en ny afvejning af disse virkninger, når den undersøger en påtænkt støttes forenelighed med det indre marked i henhold til nævnte bestemmelse.
88 Selv om den undtagelse til princippet om, at statsstøtte er uforenelig med det indre marked, som er fastsat i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, i øvrigt skal fortolkes snævert, skal de ord, der anvendes til at definere denne undtagelse, imidlertid ikke fortolkes således, at dens rækkevidde begrænses uberettiget, eller den fratages sine virkninger. En undtagelse skal nemlig fortolkes i overensstemmelse med de formål, der forfølges med den (jf. i denne retning dom af 11.9.2014, Fastweb, C-19/13, EU:C:2014:2194, præmis 40).
89 Henset til det ovenstående begik Retten ikke en retlig fejl, da den fastslog, at Kommissionen ikke i medfør af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF havde pligt til at foretage en afvejning af den omhandlede støtteordnings gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence.
90 Det følger heraf, at det tredje anbringende skal forkastes som ugrundet.
Det fjerde anbringende
Parternes argumentation
91 Med det fjerde anbringende har Ryanair gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl og gengav de faktiske omstændigheder åbenbart urigtigt, for så vidt som den i den appellerede doms præmis 77-81 med urette fastslog, at Kommissionen ikke havde tilsidesat sin begrundelsespligt i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF.
92 Appellanten har anført, at Retten anerkendte, at den sammenhæng, hvori den omtvistede afgørelse blev vedtaget, der var kendetegnet af covid-19-pandemiens indtræden og de vanskeligheder, som denne pandemi kunne medføre for affattelsen af Kommissionens afgørelser, kunne begrunde, at visse afgørende elementer manglede i afgørelsens begrundelse, selv om disse elementer var nødvendige for selskabet for at forstå det ræsonnement, der lå til grund for Kommissionens konklusioner. Rettens fortolkning af artikel 296, stk. 2, TEUF er i strid med Domstolens praksis og fratager begrundelsespligten enhver effektiv virkning.
93 Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik og Kongeriget Sverige, gjort gældende, at det fjerde appelanbringende skal forkastes som ugrundet.
Domstolens bemærkninger
94 Det skal bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente retsinstans kan udøve sin prøvelsesret. Begrundelseskravet skal bedømmes i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater og andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter artikel 296, stk. 2, TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 198 og den deri nævnte retspraksis).
95 Når sagen som i det foreliggende tilfælde angår en afgørelse om ikke at gøre indsigelser i forhold til en støtteforanstaltning i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF, har Domstolen allerede haft lejlighed til at præcisere, at en sådan afgørelse, som træffes med kort varsel, kun skal indeholde en angivelse af grundene til, at Kommissionen finder, at bedømmelsen af, om den pågældende støtte er forenelig med det indre marked, ikke giver anledning til alvorlige vanskeligheder, og at selv en kortfattet begrundelse skal anses for tilstrækkelig med hensyn til begrundelseskravet ifølge artikel 296, stk. 2, TEUF, hvis den ikke desto mindre klart og utvetydigt angiver årsagerne til, at Kommissionen vurderede, at der ikke forelå sådanne vanskeligheder, hvorfor spørgsmålet, om begrundelsen er gyldig, ikke er relevant for dette krav (jf. i denne retning dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 199 og den deri nævnte retspraksis).
96 Det er i lyset af disse krav, at det skal undersøges, om Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at den omtvistede afgørelse var tilstrækkeligt begrundet.
97 For det første skal det i denne henseende, for så vidt som Ryanair i det væsentlige har foreholdt Retten, at den lettede kravene til begrundelsespligten i lyset af covid-19-pandemiens sammenhæng, hvori den omtvistede afgørelse blev vedtaget, fastslås, at Retten ved i den appellerede doms præmis 77 at henvise til den sammenhæng, hvori den omtvistede afgørelse blev vedtaget – nemlig en pandemi og den særligt hastende situation, hvorunder Kommissionen havde vedtaget de midlertidige rammebestemmelser, undersøgt de foranstaltninger, som medlemsstaterne anmeldte til den bl.a. i medfør af disse rammebestemmelser, og vedaget afgørelser om disse foranstaltninger, herunder denne afgørelse – med føje, således som det kræves i medfør af den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 94 og 95, tog hensyn til de relevante elementer med henblik på at afgøre, om Kommissionen havde opfyldt begrundelsespligten ved vedtagelsen af nævnte afgørelse.
98 For det andet fremgår det, for så vidt som Ryanair har omtalt specifikke forhold, som Kommissionen under tilsidesættelse af begrundelsespligten ikke tog stilling til, eller som den ikke vurderede i den omtvistede afgørelse, såsom den omhandlede støtteordnings forenelighed med ligebehandlingsprincippet og princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, dens indvirkning på samhandelen og konkurrencen samt afvejningen af støttens gunstige virkninger med dens negative virkninger, af den appellerede doms præmis 79 og 80, at Retten fastslog, at disse forhold enten ikke var relevante med henblik på denne afgørelse, eller at der i tilstrækkelig grad var henvist til disse i nævnte afgørelse, således at Kommissionens ræsonnement i denne henseende blev forstået.
99 Det ses ikke, at Retten med disse vurderinger tilsidesatte kravene til en begrundelse af Kommissionens afgørelser om ikke at gøre indsigelser i medfør af artikel 108, stk. 3, TEUF, således som disse krav fremgår af den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 94 og 95, idet denne begrundelse i det foreliggende tilfælde gav Ryanair mulighed for at få kendskab til grundlaget for denne afgørelse og for Unionens retsinstanser at efterprøve denne, således som det i øvrigt fremgår af den appellerede dom.
100 For så vidt som den argumentation, der er fremført inden for rammerne af det fjerde anbringende, i virkeligheden tilsigter at godtgøre, at den omtvistede afgørelse blev vedtaget på grundlag af Kommissionens utilstrækkelige eller retligt fejlagtige vurdering, skal denne argumentation, der snarere vedrører grundlaget for denne afgørelse end begrundelseskravet som væsentlig formforskrift, forkastes i lyset af den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 95.
101 Det følger af det ovenstående, at Retten ikke begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 77-81 at fastslå, at den omtvistede afgørelse var tilstrækkeligt begrundet.
102 Endelig skal det fastslås, at Ryanair ikke har fremført noget argument, der kan godtgøre, at Retten gengav de faktiske omstændigheder urigtigt som omhandlet i den retspraksis, der er omtalt i nærværende doms præmis 44, da den undersøgte det fjerde anbringende i første instans.
103 Det fjerde appelanbringende skal derfor forkastes som ugrundet.
Det femte anbringende
Parternes argumentation
104 Med det femte anbringende har Ryanair gjort gældende, at Retten begik retlige fejl og gengav de faktiske omstændigheder åbenbart urigtigt ved i den appellerede doms præmis 82 og 83 at fastslå, at selskabets tredje anbringende i første instans om Kommissionens afslag på at indlede den formelle undersøgelsesprocedure fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF ikke havde det anførte formål, eftersom de to første anbringender i dette søgsmål var blevet forkastet, og ikke havde selvstændigt indhold i forhold til disse to anbringender.
105 I modsætning til, hvad Retten fastslog, havde dette tredje anbringende nemlig et selvstændigt indhold i forhold til de to første anbringender i første instans. Domstolsprøvelsen af, om der foreligger alvorlige vanskeligheder, som burde have foranlediget indledningen af en formel undersøgelsesprocedure, adskiller sig fra prøvelsen af, om Kommissionen begik en retlig fejl eller anlagde et åbenbart urigtigt skøn i forbindelse med den materielle undersøgelse af støtteforanstaltningen. Det kan således fastslås, at der foreligger alvorlige vanskeligheder, selv om Kommissionens undersøgelse af den omhandlede støtteordning i modsætning til, hvad appellanten havde gjort gældende med sine to første anbringender i første instans, hverken var behæftet med et åbenbart urigtigt skøn eller en retlig fejl.
106 Det tredje anbringende i første instans savnede heller ikke det anførte formål, eftersom påvisningen af, at Kommissionen har anlagt et åbenbart urigtigt skøn, adskiller sig fuldstændigt fra påvisningen af alvorlige vanskeligheder, som burde have ført til indledningen af en formel undersøgelsesprocedure. Ryanair har desuden fremført selvstændige argumenter, som bl.a. godtgør, at Kommissionen ikke havde markedsoplysninger om Sveriges »forbindelsesmuligheder« ad luftvejen, hvilke oplysninger var afgørende for at undersøge, om den omhandlede støtteordning, henset til det angivelige formål hermed, var forenelig med det indre marked. For Retten identificerede Ryanair præcise mangler i Kommissionens oplysninger og påviste alvorlige vanskeligheder, hvorved selskabets anbringende fik et selvstændigt indhold i forhold til de to første anbringender.
107 Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik og Kongeriget Sverige, gjort gældende, at det femte appelanbringende skal forkastes som ugrundet.
Domstolens bemærkninger
108 Når en sagsøger har nedlagt påstand om annullation af Kommissionens afgørelse om ikke at gøre indsigelse mod en statsstøtte, kritiserer vedkommende som det væsentlige, at denne afgørelse blev vedtaget, uden at Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, hvorved denne institution tilsidesatte sagsøgerens proceduremæssige rettigheder. Sagsøgeren kan for at få taget sin påstand om annullation til følge påberåbe sig ethvert anbringende, der kan godtgøre, at vurderingen af de oplysninger, Kommissionen rådede over, under den foreløbige undersøgelse af den anmeldte foranstaltning burde have rejst tvivl med hensyn til dens forenelighed med det indre marked. Anvendelsen af sådanne argumenter kan imidlertid ikke bevirke en ændring af sagsgenstanden eller betingelserne for at antage søgsmålet til realitetsbehandling. Den omstændighed, at der foreligger tvivl med hensyn til foranstaltningens forenelighed med det indre marked, er derimod netop det bevis, som kræves ført for at godtgøre, at Kommissionen var forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 6, stk. 1, i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EUT 2015, L 248, s. 9) (jf. i denne retning dom af 24.5.2011, Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, C-83/09 P, EU:C:2011:341, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).
109 Det tilkommer således den, der har nedlagt påstand om annullation af en afgørelse om ikke at gøre indsigelser, at godtgøre, at der var tvivl om støttens forenelighed med det indre marked, således at Kommissionen havde pligt til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Et sådant bevis skal søges i både omstændighederne for vedtagelsen af afgørelsen og i dens indhold på grundlag af en række samstemmende indicier (jf. i denne retning dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
110 Navnlig udgør den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse under den foreløbige undersøgelsesprocedure et indicium for, at der forelå alvorlige vanskeligheder for denne institution ved vurderingen af den anmeldte foranstaltnings forenelighed med det indre marked, hvilket burde have foranlediget den til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (jf. i denne retning dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
111 I denne henseende skal det hvad indledningsvis angår klagepunktet om, at Retten i den appellerede doms præmis 83 fastslog, at det tredje anbringende i første instans ikke havde selvstændigt indhold, bemærkes, at det er korrekt, således som Ryanair har gjort gældende i sin appel, at såfremt der var påvist alvorlige vanskeligheder som omhandlet i Domstolens praksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 110, kunne den omtvistede afgørelse alene af denne årsag annulleres, uanset om det i øvrigt var godtgjort, at Kommissionens materielle vurderinger var behæftet med retlige eller faktiske fejl (jf. analogt dom af 2.4.2009, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen, C-431/07 P, EU:C:2009:223, præmis 66).
112 Forekomsten af sådanne vanskeligheder kan endvidere bl.a. søges i disse vurderinger og kan principielt påvises ved de anbringender eller argumenter, som en sagsøger har fremført med henblik på at anfægte, at der var grundlag for afgørelsen om ikke at gøre indsigelser, selv om undersøgelsen af disse anbringender eller argumenter ikke fører til den konklusion, at Kommissionens materielle vurderinger var faktisk eller retligt urigtige (jf. i denne retning dom af 2.4.2009, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen, C-431/07 P, EU:C:2009:223, præmis 63 og 66 og den deri nævnte retspraksis).
113 I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at Ryanairs tredje anbringende i første instans i det væsentlige vedrørte den ufuldstændige og utilstrækkelige karakter af Kommissionens undersøgelse under den foreløbige undersøgelsesprocedure og det forhold, at Kommissionen ville være nået til en anden vurdering af den omhandlede støtteordnings forenelighed med det indre marked, hvis den havde besluttet at indlede en formel undersøgelsesprocedure. Det fremgår ligeledes af dette søgsmål, at appellanten til støtte for dette anbringende i det væsentlige enten i sammenfattet form gentog de argumenter, der var fremført inden for rammerne af det første og det andet anbringende i nævnte søgsmål vedrørende spørgsmålet, om den omtvistede afgørelse var velbegrundet, eller direkte henviste til disse argumenter.
114 På denne baggrund kunne Retten i den appellerede doms præmis 83 med føje fastslå, at det tredje anbringende i første instans ikke havde »selvstændigt indhold« i forhold til de to første anbringender i denne sag, således at Retten efter realitetsbehandlingen af de sidstnævnte anbringender, herunder argumenterne om, at Kommissionens undersøgelse var ufuldstændig og utilstrækkelig, ikke var forpligtet til at foretage en særskilt vurdering af, om det tredje anbringende i dette søgsmål var velbegrundet, hvilket gælder så meget desto mere, således som Retten med føje anførte i denne præmis 83, eftersom Ryanair med sidstnævnte anbringende ikke havde fremført specifikke forhold, der kunne påvise eventuelle alvorlige vanskeligheder, som Kommissionen stødte på med henblik på vurderingen af, om den omhandlede foranstaltning var forenelig med det indre marked.
115 Det følger heraf, at Retten ikke begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 84 af fastslå, at det var ufornødent at træffe afgørelse om det tredje anbringende i første instans. Det er i denne henseende i øvrigt ufornødent at undersøge, om Retten i den appellerede doms præmis 82 med føje fastslog, at dette anbringende var af subsidiær karakter, og at det ikke havde det anførte formål.
116 Det skal endelig fastslås, at Ryanair ikke har fremført noget argument, der kan godtgøre, at Retten gengav beviserne urigtigt som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 44, som led i sin undersøgelse af det tredje anbringende i første instans.
117 Det fremgår af det ovenstående, at det femte anbringende skal forkastes som ugrundet.
118 Da ingen af de af appellanten fremførte anbringender er taget til følge, skal appellen forkastes i sin helhed.
Sagsomkostninger
119 I henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 2, træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen ikke tages til følge.
120 Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, som i medfør af dets artikel 184, stk. 1, ligeledes finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da appellanten har tabt sagen, og Kommissionen og SAS har nedlagt påstand om, at appellanten tilpligtes at betale sagsomkostningerne, bør det pålægges appellanten at betale sagsomkostningerne i forbindelse med den foreliggende appel.
121 I henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 4, kan en intervenient i første instans, som har deltaget i den skriftlige eller den mundtlige del af retsforhandlingerne for Domstolen, pålægges at betale sagsomkostningerne. Domstolen kan bestemme, at den pågældende skal bære sine egne omkostninger. Den Franske Republik og Kongeriget Sverige, som var intervenienter i første instans, og som har deltaget i sagen for Domstolen, bærer følgelig deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):
1) Appellen forkastes.
2) Ryanair DAC bærer sine egne omkostninger og betaler de af Europa-Kommissionen afholdte omkostninger.
3) Den Franske Republik og Kongeriget Sverige bærer hver deres egne omkostninger.
Underskrifter