Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
de 23 de noviembre de 2023 (*)
«Recurso de casación — Ayuda de Estado — Artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b) — Mercado sueco del transporte aéreo — Régimen de ayuda notificado por el Reino de Suecia — Garantías de préstamo al objeto de apoyar a las compañías aéreas en el contexto de la pandemia de COVID‑19 — Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal — Decisión de la Comisión Europea de no formular objeciones — Ayuda destinada a poner remedio a una grave perturbación en la economía — Principios de proporcionalidad y no discriminación — Libre prestación de servicios»
En el asunto C‑209/21 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 1 de abril de 2021,
Ryanair DAC, con domicilio social en Swords (Irlanda), representada por la Sra. V. Blanc y los Sres. F.‑C. Laprévote y E. Vahida, avocats, el Sr. I.‑G. Metaxas-Maranghidis, dikigoros, y los Sres. D. Pérez de Lamo y S. Rating, abogados,
parte recurrente,
en el que las otras partes en el procedimiento son:
Comisión Europea, representada por los Sres. L. Flynn y S. Noë y la Sra. F. Tomat, en calidad de agentes,
parte demandada en primera instancia,
República Francesa, representada inicialmente por la Sra. A.‑L. Desjonquères, los Sres. P. Dodeller y T. Stéhelin y la Sra. N. Vincent, posteriormente por la Sra. Desjonquères, el Sr. Stéhelin y la Sra. Vincent y por último por la Sra. Desjonquères y el Sr. Stéhelin, en calidad de agentes,
Reino de Suecia, representado inicialmente por el Sr. O. Simonsson, la Sra. H. Eklinder, el Sr. J. Lundberg y las Sras. C. Meyer-Seitz, A. M. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson y H. Shev y posteriormente por el Sr. Simonsson y las Sras. Eklinder, Meyer-Seitz, Runeskjöld, Salborn Hodgson, Shahsavan Eriksson y Shev, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. C. Lycourgos, Presidente de Sala, y la Sra. O. Spineanu-Matei, los Sres. J.‑C. Bonichot y S. Rodin (Ponente) y la Sra. L. S. Rossi, Jueces;
Abogado General: Sr. G. Pitruzzella;
Secretario: Sr. M. Longar, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 19 de octubre de 2022;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de marzo de 2023;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso de casación, Ryanair DAC solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 17 de febrero de 2021, Ryanair/Comisión (T‑238/20, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2021:91), por la que dicho tribunal desestimó su recurso de anulación de la Decisión C(2020) 2366 final de la Comisión, de 11 de abril de 2020, sobre la ayuda de Estado SA.56812 (2020/N) — Suecia — COVID‑19: sistema de garantías de préstamo a favor de las compañías aéreas (DO 2020, C 269, p. 2; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
Antecedentes del litigio y Decisión controvertida
2 Los antecedentes del litigio, tal como se desprenden de la sentencia recurrida, pueden resumirse del siguiente modo:
3 El 3 de abril de 2020, el Reino de Suecia notificó a la Comisión Europea una medida de ayuda en forma de sistema de garantías de préstamo para determinadas compañías aéreas (en lo sucesivo, «régimen controvertido de ayudas»). El régimen controvertido de ayudas tenía por objeto lograr que las compañías aéreas que ostentaban una licencia de explotación otorgada por dicho Estado miembro (en lo sucesivo, «licencia sueca»), las cuales contribuyen a la «conectividad» del territorio sueco, dispusieran de suficiente liquidez para evitar que las perturbaciones causadas por la pandemia de COVID‑19 pusieran en peligro su viabilidad, y para salvaguardar la continuidad de la actividad económica durante la crisis sanitaria y después de ella. El régimen controvertido de ayudas debían beneficiar a todas las compañías aéreas que a 1 de enero de 2020 ostentaran una licencia sueca para realizar actividades comerciales de aviación con arreglo al artículo 3 del Reglamento (CE) n.º 1008/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad (DO 2008, L 293, p. 3), con la excepción de las compañías aéreas cuya actividad principal fuera la explotación de servicios discrecionales de transporte aéreo de pasajeros. El importe máximo de los préstamos garantizados en virtud de dicho régimen era de 5 000 000 000 de coronas suecas (SEK) (unos 455 millones de euros). Las garantías recaían sobre créditos para inversión y créditos de capital circulante, podían concederse como máximo hasta el 31 de diciembre de 2020 y se les estableció una duración máxima de seis años.
4 El 11 de abril de 2020, la Comisión adoptó la Decisión controvertida, en virtud de la cual, tras concluir que la medida en cuestión era «ayuda de Estado» a efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1, evaluó su compatibilidad con el mercado interior a la luz de su Comunicación de 19 de marzo de 2020 «Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID‑19» [C(2020) 1863, DO 2020, C 91 I, p. 1], en su versión modificada por su Comunicación de 3 de abril de 2020 [C(2020) 2215, DO 2020, C 112 I, p. 1] (en lo sucesivo, «Marco Temporal»).
5 A ese respecto, en primer lugar, la Comisión consideraba, de conformidad con el Reglamento n.º 1008/2008, que las compañías aéreas que podían optar al régimen controvertido de ayudas tenían su «centro de actividad principal» en Suecia y que la situación financiera de estas era objeto de control periódico por parte de la autoridad nacional encargada de conceder licencias. Además, consideraba que la explotación de servicios regulares de transporte de pasajeros por parte de los beneficiarios de la medida controvertida podía desempeñar un papel clave en la «conectividad» del país y que, por consiguiente, los criterios de selección del régimen eran pertinentes para identificar qué compañías aéreas tenían vínculos con Suecia y contribuían a la «conectividad» del país, de conformidad con el objetivo del referido régimen. En segundo lugar, consideraba que el régimen controvertido de ayudas era necesario, idóneo y proporcionado para poner remedio a una grave perturbación de la economía sueca y que cumplía todos los requisitos pertinentes que se mencionan en el apartado 3.2 del Marco Temporal, titulado «Ayudas en forma de garantías de préstamos».
6 Así pues, llegaba a la conclusión de que, con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), el régimen controvertido de ayudas era compatible con el mercado interior, por lo que no le planteaba ninguna objeción.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
7 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 19 de junio de 2020, Ryanair interpuso un recurso de anulación de la Decisión controvertida.
8 En apoyo de su recurso, Ryanair invocó cuatro motivos, basados, el primero, en la violación de los principios de no discriminación por razón de la nacionalidad y de libre prestación de servicios; el segundo, en el incumplimiento de la obligación de ponderar los efectos positivos de la ayuda con los efectos negativos que tenga en las condiciones de los intercambios comerciales y el mantenimiento de la libre competencia; el tercero, en que la Comisión había vulnerado los derechos que le asistían en el procedimiento administrativo al negarse a incoar el procedimiento de investigación formal pese a la existencia de serias dudas sobre la compatibilidad de la medida notificada con el mercado interior, y, el cuarto, en la infracción del artículo 296 TFUE, párrafo segundo.
9 Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó por infundados los motivos primero, segundo y cuarto invocados por Ryanair. Respecto del tercer motivo, consideró, en particular a la luz de las razones que lo habían llevado a desestimar los dos primeros motivos, que no era necesario examinar su fundamentación. En consecuencia, el Tribunal General desestimó el recurso en su totalidad, sin pronunciarse sobre su admisibilidad.
Pretensiones de las partes ante el Tribunal de Justicia
10 Mediante su recurso de casación, Ryanair solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la sentencia recurrida.
– Anule la Decisión controvertida.
– Condene en costas a la Comisión, a la República Francesa y al Reino de Suecia.
O, con carácter subsidiario:
– Anule la sentencia recurrida.
– Devuelva el asunto al Tribunal General y reserve la decisión sobre las costas.
11 La Comisión y el Reino de Suecia solicitan al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso de casación.
– Condene en costas a la recurrente.
12 La República Francesa solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación.
Sobre el recurso de casación
13 En apoyo de su recurso de casación, Ryanair invoca cinco motivos. El primer motivo se basa en errores de Derecho en tanto en cuanto el Tribunal General desestimó erróneamente el motivo del recurso de primera instancia basado en la violación del principio de no discriminación. El segundo motivo se basa en un error de Derecho y en una desnaturalización manifiesta de los hechos en el examen del motivo del recurso de primera instancia basado en la vulneración de la libre circulación de servicios. El tercer motivo de casación se basa en que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al excluir la aplicación del criterio de la ponderación de los efectos positivos y negativos del régimen de ayudas. El cuarto motivo se basa en un error de Derecho y en una desnaturalización manifiesta de los hechos en tanto en cuanto el Tribunal General declaró que la Comisión no había incumplido la obligación de motivación que le incumbe en virtud del artículo 296 TFUE, párrafo segundo. El quinto motivo se basa en un error de Derecho y en una desnaturalización manifiesta de los hechos en que incurrió el Tribunal General al decidir no examinar la fundamentación del tercer motivo del recurso de primera instancia, basado en la vulneración de los derechos que a la recurrente le asistían en el procedimiento administrativo.
Primer motivo de casación
Alegaciones de las partes
14 Mediante su primer motivo, que comprende cuatro partes y se refiere a los apartados 25 a 57 de la sentencia recurrida, Ryanair sostiene que el Tribunal General incurrió en errores de Derecho al considerar que el régimen controvertido de ayudas no violaba el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad.
15 Mediante la primera parte de su primer motivo, Ryanair alega que el Tribunal General no aplicó debidamente el principio de prohibición de cualquier discriminación basada en la nacionalidad, que afirma que es un principio esencial del ordenamiento jurídico de la Unión Europea. Entiende que, aunque el Tribunal General reconoció, en el apartado 30 de la sentencia recurrida, que la diferencia de trato establecida por el régimen controvertido de ayudas podía asimilarse a una discriminación a la luz de uno de los criterios de selección, a saber, la titularidad de una licencia sueca, consideró erróneamente que tal discriminación solo debía apreciarse a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), debido a que dicha disposición constituía una disposición particular en el sentido del artículo 18 TFUE. En efecto, para la recurrente, la limitación de la posibilidad de acogerse al régimen controvertido de ayudas a las empresas de transporte aéreo que ostentaran una licencia sueca equivale a una discriminación directa basada en la nacionalidad, dado que, para obtener tal licencia, una compañía aérea debe tener necesariamente su centro de actividad principal en Suecia.
16 Además, aduce que el Tribunal General debería haber examinado si tal discriminación estaba justificada por razones de orden público, seguridad o salud públicas, en el sentido del artículo 52 TFUE, o, en cualquier caso, si se basaba en consideraciones objetivas que resultaran independientes de la nacionalidad de las personas afectadas.
17 Mediante la segunda parte del presente motivo, la recurrente sostiene que el Tribunal General, en los apartados 32 a 33 de la sentencia recurrida, incurrió en un error de Derecho y una desnaturalización manifiesta de los hechos en lo referente a la determinación del objetivo del régimen controvertido de ayudas. Afirma que, en particular, el Tribunal General consideró erróneamente que el objetivo de dicho régimen se limitaba a garantizar la «conectividad» de Suecia, o que era conforme con el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), siendo así que de la Decisión controvertida se desprende claramente que ese objetivo era garantizar suficiente liquidez a las compañías aéreas «titulares de una licencia sueca».
18 Mediante la tercera parte de su primer motivo, Ryanair sostiene que la sentencia recurrida adolece de un error de Derecho y de una desnaturalización manifiesta de los hechos en tanto en cuanto el Tribunal General consideró, en los apartados 38 a 44 de la sentencia recurrida, que el régimen controvertido de ayudas, del que solo se benefician las compañías aéreas titulares de una licencia sueca, era idóneo para alcanzar su objetivo. A este respecto, afirma que el Tribunal General, al interpretar erróneamente el Reglamento n.º 1008/2008 y al completar ilegalmente la motivación de la Decisión controvertida, estimó por error, en primer lugar, que un Estado miembro que ha concedido una licencia a una compañía aérea puede controlar cómo utilizan la ayuda los beneficiarios; en segundo lugar, que dicho Estado miembro puede asegurarse de que la compañía aérea titular de la licencia cumpla con los préstamos concedidos, con el fin de reducir el riesgo de que entre juego la garantía, y, en tercer lugar, que las compañías aéreas que ostentan una licencia de explotación tienen un vínculo más estrecho con la economía del Estado miembro que ha otorgado dicha licencia. En efecto, para la recurrente, no existe ninguna diferencia, en términos de controles ejercidos por el Estado miembro que concedió la ayuda, de riesgo de impago de los préstamos y de vínculos con la economía de dicho Estado miembro, entre las compañías aéreas titulares de una licencia de explotación expedida por dicho Estado miembro y las titulares de una licencia de explotación expedida por otro Estado miembro.
19 Mediante la cuarta parte del referido motivo, Ryanair invoca, en esencia, un error de Derecho y una desnaturalización manifiesta de los hechos en tanto en cuanto el Tribunal General consideró, en los apartados 45 a 54 de la sentencia recurrida, que el régimen controvertido de ayudas era proporcionado.
20 La recurrente aduce que, en primer término, el Tribunal General afirmó erróneamente, en los apartados 45 y 51 de la sentencia recurrida, que el requisito de una licencia sueca era «el que mejor [podía] asegurar el carácter duradero de la presencia de una línea aérea en [el] territorio [sueco]», y que el «centro de actividad principal», esto es, el lugar en el que se adoptan las decisiones administrativas y financieras, era «especialmente importante en el caso de autos para garantizar que en Suecia la conectividad no se [viera] interrumpida de la noche a la mañana». A su juicio, esa relación de causalidad entre la obligación de ser titular de una licencia sueca y la garantía de prestar servicio en territorio sueco es totalmente hipotética y se ve refutada por los datos que Ryanair facilitó al Tribunal General.
21 En segundo término, el Tribunal General afirmó erróneamente, en el apartado 45 de la sentencia recurrida, que las compañías aéreas que podían optar a la ayuda «contribuyen en su conjunto de manera mayoritaria a prestar servicio regular a Suecia». A su juicio, se trata de una desnaturalización manifiesta de los hechos, dado que, sobre la base de las cifras facilitadas por el propio Tribunal General en el apartado 46 de la sentencia recurrida, las compañías aéreas que ostentan una licencia sueca representaban en Suecia una minoría de los servicios aéreos regulares en dos de los tres segmentos de esos servicios, a saber, los vuelos realizados dentro de la Unión, con una cuota de mercado combinada del 49 %, y los vuelos realizados fuera de la Unión, con una cuota de mercado combinada del 35 %. Añade que ese fundamento también adolece de un error de Derecho y, más concretamente, de una aplicación errónea del principio de proporcionalidad, al igual que el fundamento enunciado en el apartado 46 de la sentencia recurrida, según el cual las compañías aéreas que ostentan una licencia sueca representaban el 98 % del tráfico nacional de pasajeros y el 84 % del transporte nacional de carga y este era un «dato esencial habida cuenta de la extensión y la situación geográfica» de Suecia. Para la recurrente, de conformidad con el principio mencionado, el Tribunal General debería haber evaluado la proporción del tráfico nacional en el tráfico total de Suecia.
22 En tercer término, el Tribunal General no evaluó en la sentencia recurrida el efecto competitivo del régimen controvertido de ayudas a efectos del criterio de la proporcionalidad. Pues bien, afirma que tal apreciación es esencial para determinar, según los propios términos del Tribunal General, si el régimen controvertido de ayudas no va «más allá de lo necesario» para alcanzar su objetivo declarado.
23 En cuarto término, el Tribunal General incurrió en error al justificar, en los apartados 50 y 51 de la sentencia recurrida, los criterios discriminatorios en el acceso a la medida, y la incoherencia que de ello se deriva, mediante el objetivo alegado del régimen controvertido de ayudas, cuando afirmó que las pequeñas compañías explotaban «sobre todo» vuelos con un propósito específico, que la recurrente había reducido su presencia en Suecia a una sola base con solo una aeronave y que su cuota de mercado había disminuido antes del inicio de la pandemia de COVID‑19. Afirma que, de ese modo, el Tribunal General no tuvo en cuenta la importancia de la cuota de mercado del 5 % de Ryanair. Impugna asimismo la afirmación del Tribunal General según la cual «los recursos que puede asignar el Estado miembro de que se trata no son infinitos y, por tanto, deben responder a prioridades».
24 En quinto término, el Tribunal General erró al negarse, en el apartado 53 de la sentencia recurrida, a examinar otro escenario de ayuda y aducir para ello que no podía encargarse a la Comisión «analizar cualquier medida alternativa que pudiera contemplarse». A ese respecto, según la recurrente, el Tribunal General se basó erróneamente en su sentencia de 6 de mayo de 2019, Scor/Comisión (T‑135/17, EU:T:2019:287), de la que únicamente se desprende que en su motivación la Comisión no estaba obligada a examinar todas las medidas alternativas.
25 Además, entiende que el motivo expuesto por el Tribunal General en el apartado 54 de la sentencia recurrida, según el cual la hipotética medida alternativa, consistente en extender el régimen controvertido de ayudas a compañías no establecidas en Suecia, no habría permitido alcanzar el objetivo de «conectividad» en la misma medida, se basa, por una remisión a los apartados 40 a 44 de dicha sentencia, en la errónea hipótesis jurídica de que, en virtud del Reglamento n.º 1008/2008, las compañías aéreas que ostentan una licencia de explotación expedida por otro Estado miembro pueden interrumpir más fácilmente aquellos de sus enlaces aéreos que discurren hacia Suecia y desde Suecia.
26 La Comisión, la República Francesa y el Reino de Suecia sostienen que el primer motivo de casación debe desestimarse por carecer de fundamento.
Apreciación del Tribunal de Justicia
27 Con carácter preliminar, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la calificación de una medida nacional como «ayuda de Estado», a efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1, requiere que se cumplan todos los requisitos siguientes. En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. En segundo lugar, esa intervención debe poder afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros. En tercer lugar, debe conferir una ventaja selectiva a su beneficiario. En cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia (sentencia de 28 de junio de 2018, Alemania/Comisión, C‑208/16 P, EU:C:2018:506, apartado 79 y jurisprudencia citada).
28 Por tanto, el artículo 107 TFUE, apartado 1, establece el principio de incompatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado interior respecto a medidas que presentan tales características y tienen tales efectos, en tanto en cuanto pueden falsear el juego de la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
29 En particular, la exigencia de selectividad que se deriva del artículo 107 TFUE, apartado 1, supone que la Comisión demuestre que la ventaja económica, en un sentido amplio, derivada directa o indirectamente de una medida determinada beneficia específicamente a una o a varias empresas. Para ello, corresponde a la Comisión demostrar, en particular, que la medida de que se trate introduce diferenciaciones entre empresas que se hallan, a la luz del objetivo perseguido, en una situación comparable. Es necesario, por tanto, que la ventaja se conceda de manera selectiva y pueda colocar a determinadas empresas en una situación más favorable que la de otras (sentencia de 28 de septiembre de 2023, Ryanair/Comisión, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, apartado 103 y jurisprudencia citada).
30 No obstante, el artículo 107 TFUE, apartados 2 y 3, prevé determinadas excepciones al principio de incompatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado interior, mencionado en el apartado 28 de la presente sentencia, como la enunciada en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), en relación con las ayudas destinadas a «poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro». Así, son compatibles o pueden ser declaradas compatibles con el mercado interior ayudas de Estado otorgadas para los fines y según los requisitos previstos en esas disposiciones que establecen excepciones, a pesar de que presenten las características y tengan los efectos enunciados en el apartado 27 de la presente sentencia.
31 De ello se infiere que, a riesgo de privar a las citadas disposiciones que establecen excepciones de todo efecto útil, las ayudas de Estado que se conceden de conformidad con tales requisitos, es decir, en aras de un objetivo en ellas reconocido y dentro de los límites de lo necesario y proporcionado para el cumplimiento de dicho objetivo, no pueden considerarse incompatibles con el mercado interior en atención únicamente a las características o efectos contemplados en el apartado 27 de la presente sentencia, o a efectos inherentes a cualquier ayuda de Estado, esto es, en particular, por razones relacionadas con que la ayuda sea selectiva o falsee la competencia (sentencia de 28 de septiembre de 2023, Ryanair/Comisión, C‑320/21 P, EU:C:2003:712, apartado 107 y jurisprudencia citada).
32 Así pues, una ayuda no puede considerarse incompatible con el mercado interior por razones relacionadas únicamente con que la ayuda es selectiva o con que falsea o amenaza con falsear la competencia (sentencia de 28 de septiembre de 2023, Ryanair/Comisión, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, apartado 108).
33 Sentado lo anterior, por lo que se refiere a la primera parte de su primer motivo, mediante la que Ryanair invoca un error de Derecho basado en que el Tribunal General no aplicara, en el apartado 31 de la sentencia recurrida, el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad consagrado en el artículo 18 TFUE, sino que examinara la medida en cuestión a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), procede recordar que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE no debe nunca conducir a un resultado contrario a las disposiciones específicas del Tratado FUE. Así pues, una ayuda que, como tal o debido a alguna de sus modalidades, infringe disposiciones o vulnera principios generales del Derecho de la Unión no puede declararse compatible con el mercado interior (sentencias de 31 de enero de 2023, Comisión/Braesch y otros, C‑284/21 P, EU:C:2023:58, apartado 96, y de 28 de septiembre de 2023, Ryanair/Comisión, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, apartado 109).
34 No obstante, en lo relativo específicamente al artículo 18 TFUE, constituye reiterada jurisprudencia que este artículo solo está destinado a aplicarse de manera autónoma en situaciones que se rijan por el Derecho de la Unión y para las que el Tratado FUE no establezca normas específicas que prohíban la discriminación (sentencias de 18 de julio de 2017, Erzberger, C‑566/15, EU:C:2017:562, apartado 25, y de 28 de septiembre de 2023, Ryanair/Comisión, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, apartado 110).
35 Dado que, tal como se ha recordado en el apartado 30 de la presente sentencia, el artículo 107 TFUE, apartados 2 y 3, prevé excepciones al principio, contemplado en el apartado 1 de ese artículo, de la incompatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado interior y admite así, en particular, diferencias de trato entre las empresas, siempre que se cumplan los requisitos previstos en tales excepciones, estas deben considerarse «disposiciones particulares» previstas en los Tratados, en el sentido del artículo 18 TFUE, párrafo primero (sentencia de 28 de septiembre de 2023, Ryanair/Comisión, C‑320/21 P, EU:C:2023: 712, apartado 111).
36 De lo anterior se infiere que el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al considerar, en el apartado 31 de la sentencia recurrida, que el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), constituía una de esas disposiciones particulares y que había solamente de examinarse si la diferencia de trato inducida por la medida en cuestión estaba permitida con arreglo a esa disposición.
37 De ello se deduce que las diferencias de trato que conlleva el régimen controvertido de ayudas tampoco tienen que justificarse a la luz de las razones enunciadas en el artículo 52 TFUE, en contra de lo que sostiene Ryanair.
38 Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar por infundada la primera parte del primer motivo.
39 Mediante la segunda parte del referido motivo de casación, Ryanair sostiene, en esencia, que el Tribunal General identificó mal, en los apartados 32 y 33 de la sentencia recurrida, el objetivo del régimen controvertido de ayudas, tal como este se desprende de la Decisión controvertida, y que consideró erróneamente que dicho objetivo consistía en salvaguardar la «conectividad» de Suecia.
40 A ese respecto, el Tribunal General señaló, en el apartado 32 de la sentencia recurrida, que el objetivo del régimen controvertido de ayudas consistía, de conformidad con el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), en poner remedio a la grave perturbación ocasionada en la economía sueca por la pandemia de COVID‑19, garantizando la «conectividad» de Suecia.
41 Esa descripción del objetivo perseguido por el mencionado régimen es conforme con la que se expone en la Decisión controvertida, en particular en sus considerandos 8 y 43, citados en la sentencia recurrida, en los que la Comisión, por un lado, enunciaba el objetivo consistente en garantizar la «conectividad» del territorio sueco y, por otro lado, evaluaba la pertinencia de dicho objetivo a efectos de la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). En cambio, a diferencia de lo que sostiene Ryanair, de dicha Decisión no se desprende que la titularidad de una licencia sueca constituyera un objetivo en sí mismo del régimen de ayudas controvertido, sino que tal titularidad constituía, como consideró, en esencia, el Tribunal General en el apartado 32 de la sentencia recurrida, un criterio para poder acogerse a dicho régimen.
42 En la medida en que, mediante la referida segunda parte del presente motivo, Ryanair reprocha además al Tribunal General haber desnaturalizado los elementos de hecho que le fueron presentados, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, del artículo 256 TFUE, apartado 1, párrafo segundo, y del artículo 58, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea resulta que el Tribunal General, por una parte, es el único competente para determinar los hechos, salvo en los casos en que la inexactitud material de sus comprobaciones se desprenda de los documentos que obran en autos, y, por otra parte, es el único competente para apreciar estos hechos (sentencia de 25 de junio de 2020, CSUE/KF, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, apartado 103 y jurisprudencia citada).
43 De lo anterior se infiere que la apreciación de los hechos, salvo en el caso de desnaturalización de los elementos de prueba aportados ante el Tribunal General, no constituye una cuestión de Derecho sujeta, como tal, al control del Tribunal de Justicia (sentencia de 25 de junio de 2020, CSUE/KF, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, apartado 104 y jurisprudencia citada).
44 Cuando un recurrente alega una desnaturalización de las pruebas por parte del Tribunal General, el artículo 256 TFUE, el artículo 58, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el artículo 168, apartado 1, letra d), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia le obligan a indicar con precisión las pruebas que en su opinión desnaturalizó el Tribunal General y a demostrar los errores de análisis que, a su juicio, llevaron al Tribunal General a incurrir en esa desnaturalización. Por otra parte, es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que la desnaturalización debe resultar manifiesta a la vista de los documentos que obran en autos, sin necesidad de efectuar una nueva apreciación de los hechos y de las pruebas (sentencia de 25 de junio de 2020, CSUE/KF, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, apartado 105 y jurisprudencia citada).
45 En el caso de autos, procede observar que, en apoyo de la citada parte del motivo de casación, Ryanair no precisa los elementos de prueba que el Tribunal General desnaturalizó al determinar el objetivo del régimen controvertido de ayudas ni, mucho menos, demuestra en qué medida fueron desnaturalizados.
46 Así las cosas, ha de desestimarse por ser infundada la segunda parte del primer motivo.
47 Mediante la tercera parte del referido motivo, Ryanair sostiene que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho y en una desnaturalización de los hechos al declarar, en los apartados 38 a 44 de la sentencia recurrida, que el régimen controvertido de ayudas, en la medida en que solo beneficiaba a las compañías aéreas titulares de una licencia sueca, y no a las que explotan servicios discrecionales de transporte aéreo de pasajeros, era adecuado para lograr su objetivo.
48 A ese respecto, Ryanair alega, mediante una primera imputación, en esencia, que, al afirmar, en particular en el apartado 40 de la sentencia recurrida, que el criterio de la titularidad de una licencia expedida por el Estado miembro que otorga la ayuda permitía controlar cómo esta es utilizada por los beneficiarios, el Tribunal General estaba exponiendo una justificación que no figuraba en la Decisión controvertida, de modo que sustituyó los motivos invocados por la Comisión en apoyo de dicha Decisión por los suyos propios.
49 Ciertamente, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, en el marco del control de la legalidad a que se refiere el artículo 263 TFUE, el Tribunal de Justicia y el Tribunal General no pueden, en ningún caso, sustituir la motivación del autor del acto impugnado por la suya propia (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2021, World Duty Free Group y España/Comisión, C‑51/19 P y C‑64/19 P, EU:C:2021:793, apartado 70 y jurisprudencia citada). No obstante, procede observar que, en el considerando 43 de la Decisión controvertida, la Comisión expone que las compañías aéreas que ostentan una licencia sueca tienen su centro de actividad principal en Suecia y están sujetas en ese país a un seguimiento regular de su situación financiera. Así pues, en el apartado 40 de la sentencia recurrida, el Tribunal General se limitó a responder a la argumentación de la recurrente mencionada en el apartado 38 de dicha sentencia, a explicitar la motivación de la Decisión controvertida y, más concretamente, a extraer determinadas indicaciones de los elementos que figuran en ella, sin proceder a una sustitución de los motivos de dicha Decisión.
50 Por lo que respecta a la segunda imputación formulada en el marco de la tercera parte del primer motivo, procede observar que, basándose en las afirmaciones que figuran en los apartados 40 a 42 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró, en el apartado 43 de dicha sentencia, que, al limitar el régimen controvertido de ayudas a las compañías aéreas que fueran titulares de licencia sueca y que dispusieran, por consiguiente, de su centro de actividad principal en Suecia, el Reino de Suecia había tratado legítimamente, en esencia, de asegurar que las compañías aéreas que se beneficiaban de su garantía tuvieran un vínculo duradero con él, y, en el apartado 44 de la referida sentencia, que el criterio de selección consistente en la titularidad de tal licencia era, por tanto, idóneo para lograr el objetivo de poner remedio a la grave perturbación de la economía de ese Estado miembro.
51 A ese respecto, en primer lugar, el Tribunal General solo se basó en el Reglamento n.º 1008/2008, en los apartados 43 y 44 de la sentencia recurrida, para acreditar la especificidad y estabilidad del vínculo que une a las compañías aéreas titulares de una licencia de explotación con el Estado miembro que otorgó dicha licencia, habida cuenta de las disposiciones de dicho Reglamento, que regula sus relaciones, y, en particular, los controles financieros que ejercen las autoridades de ese Estado miembro sobre dichas compañías aéreas. Pues bien, a efectos de determinar si los criterios de selección son adecuados para alcanzar el objetivo perseguido por el régimen controvertido de ayudas, el hecho, que invoca Ryanair, de que esos controles no se refieran específicamente a la utilización de las ayudas otorgadas a las compañías aéreas que ostentan una licencia sueca, o de que un control de la utilización de dichas ayudas pueda asimismo efectuárseles a compañías aéreas que no son titulares de licencia sueca, carece por sí mismo de incidencia en la apreciación de dicho vínculo.
52 Si bien, en segundo lugar, Ryanair aduce una desnaturalización de los hechos por lo que respecta a las consideraciones mencionadas en el apartado 50 de la presente sentencia, basta con señalar que no ha formulado ninguna alegación que pueda demostrar que el Tribunal General incurrió en tal desnaturalización, de conformidad con la jurisprudencia que se ha recordado en el apartado 44 de la presente sentencia.
53 Habida cuenta de lo anterior, ha de desestimarse por infundada la tercera parte del primer motivo.
54 Mediante la cuarta parte del referido motivo, Ryanair sostiene, en esencia, que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho y en una desnaturalización de los hechos en tanto en cuanto consideró, en los apartados 45 a 54 de la sentencia recurrida, que el régimen controvertido de ayudas era proporcionado.
55 A ese respecto, en tanto en cuanto la recurrente impugna, mediante las imputaciones primera, segunda y cuarta de la mencionada parte del presente motivo, determinadas afirmaciones del Tribunal General que figuran, en particular, en los apartados 45, 46, 50 y 51 de la sentencia recurrida y que se exponen en los apartados 20 y 21 de la presente sentencia, ha de señalarse, por un lado, que con ello la recurrente pretende, en realidad, cuestionar la apreciación soberana de los hechos y de los elementos de prueba que el Tribunal General efectuó para declarar, en particular en el apartado 55 de la sentencia recurrida, que la Comisión no había incurrido en error de apreciación en lo que respecta a la proporcionalidad del régimen controvertido de ayudas.
56 Por otro lado, si bien, en el marco de la segunda imputación, la recurrente ha invocado una desnaturalización de los hechos en la que alega que incurrió el Tribunal General en el apartado 45 de la sentencia recurrida, en tanto en cuanto la afirmación de este según la cual las compañías aéreas que podían acogerse al régimen controvertido de ayudas «contribuyen en su conjunto de manera mayoritaria a prestar servicio regular a Suecia» supuestamente no resulta de los datos que el propio Tribunal General utilizó, procede señalar que la apreciación de esos datos no demuestra ninguna apreciación manifiestamente errónea que constituya una desnaturalización de los hechos.
57 En efecto, habida cuenta de los elevados porcentajes de la cuota de tráfico nacional de pasajeros (98 %) y de carga (84 %) vehiculado por las compañías aéreas titulares de una licencia sueca, datos que tienen carácter esencial en la garantía del objetivo perseguido por el régimen controvertido de ayudas, lo que, como tal, no ha sido rebatido por la recurrente, así como de los importantes porcentajes por lo que respecta a la cuota de dichas compañías en el tráfico aéreo de pasajeros tanto dentro de la Unión (49 %) como en países terceros (35 %), el Tribunal General pudo afirmar, sin incurrir en una desnaturalización de esos elementos fácticos, que, en su conjunto, las compañías aéreas que podían optar a la medida contribuyen de manera mayoritaria a prestar servicio regular a Suecia, por lo que atañe tanto a la carga como al transporte de pasajeros, lo que se corresponde con el objetivo de garantizar la «conectividad» de Suecia, ya se trate de enlaces aéreos dentro de Suecia, desde Suecia o hacia Suecia.
58 En consecuencia, debe declararse la inadmisibilidad de las imputaciones primera, segunda y cuarta de la cuarta parte del primer motivo y, en cualquier caso, desestimarlas por infundadas.
59 Por lo que atañe a la quinta imputación de esa misma parte del primer motivo, dirigida contra el apartado 53 de la sentencia recurrida, ha de observarse que el Tribunal General consideró únicamente a mayor abundamiento, en dicho apartado 53, que la Comisión no tenía que pronunciarse sobre todas las medidas alternativas al régimen controvertido de ayudas. En efecto, como ha señalado el Abogado General en los puntos 65 y 66 de sus conclusiones, el Tribunal General declaró, en el apartado 54 de dicha sentencia, que, en cualquier caso, las medidas alternativas propuestas por la recurrente no habrían permitido alcanzar el objetivo perseguido por dicho régimen. Para ello, el Tribunal General se basó en los apartados 40 a 44 de la mencionada sentencia, que, como se desprende de los apartados 48 a 53 de la presente sentencia, no adolecen de error de Derecho.
60 Por consiguiente, esa imputación debe desestimarse por inoperante.
61 Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar la cuarta parte del primer motivo y, por ello, dicho motivo en su totalidad, sin perjuicio del examen de la tercera imputación de esa cuarta parte, mencionada en el apartado 22 de la presente sentencia, que está relacionada con la argumentación expuesta en el marco del tercer motivo del recurso de casación y se examina conjuntamente con este, en los apartados 84 a 90 de la presente sentencia.
Segundo motivo de casación
Alegaciones de las partes
62 Mediante su segundo motivo, Ryanair sostiene que el Tribunal General, en los apartados 62 a 64 de la sentencia recurrida, incurrió en un error de Derecho y en una desnaturalización manifiesta de los hechos al desestimar la tercera parte del primer motivo de su recurso de primera instancia, en la que invocaba la violación del principio de libre prestación de servicios.
63 Mediante la primera parte del referido motivo, Ryanair alega que, contrariamente a lo que se indica en el apartado 63 de la sentencia recurrida, sí había invocado ante el Tribunal General una infracción del Reglamento n.º 1008/2008, cuando sostuvo que se había pasado por alto el principio de libre prestación de servicios en el sector del transporte aéreo. Afirma que, al desestimar sus alegaciones por considerar erróneamente que la recurrente «no alega ninguna infracción de dicho Reglamento», el Tribunal General desnaturalizó manifiestamente sus escritos procesales y no motivó su apreciación de modo suficiente en Derecho.
64 Mediante la segunda parte del referido motivo, la recurrente sostiene que el Tribunal General declaró, en el apartado 64 de la sentencia recurrida, de manera contradictoria y errónea, que ella no acreditaba cómo su exclusión del régimen controvertido de ayudas podía disuadirla de realizar prestaciones de servicios desde Suecia y hacia Suecia. Ryanair afirma que el hecho de que las compañías aéreas queden excluidas de una ventaja reservada a lo que denomina «compañías aéreas suecas» basta, en efecto, para demostrar que se está desincentivando la libre prestación de servicios, sin que se requiera ninguna otra demostración. Añade que, por otra parte, la circunstancia de que haya reducido progresivamente su actividad en el mercado sueco no es pertinente para determinar si el régimen controvertido restringe la libre prestación de servicios.
65 Para la recurrente, por tanto, el Tribunal General desnaturalizó las pruebas al no examinar los importantes elementos aportados por ella en cuanto al efecto restrictivo del régimen controvertido de ayudas sobre la libre prestación de servicios y al atender a consideraciones sobre la evolución previa de su cuota que carecen de pertinencia.
66 Mediante la tercera parte del segundo motivo, Ryanair sostiene que, en el marco de su recurso de primera instancia, demostró de modo suficiente en Derecho, contrariamente a lo que consideró el Tribunal General en el apartado 64 de la sentencia recurrida, que los efectos restrictivos del régimen controvertido de ayudas sobre la libre prestación de servicios no estaban justificados.
67 Según la recurrente, el Tribunal General no examinó correctamente esa restricción a la luz de los criterios pertinentes de adecuación y proporcionalidad. Alega que, además, ella aportó múltiples pruebas que demostraban que el régimen controvertido de ayudas presentaba efectos restrictivos sobre la libre prestación de servicios, efectos que carecían de utilidad, idoneidad y proporción respecto del objetivo del referido régimen, a saber, garantizar la «conectividad» de Suecia. Aduce que, por otra parte, mencionó, en este contexto, un criterio alternativo de selección de la ayuda, basado en las cuotas de mercado, que habría sido menos perjudicial para la libre prestación de servicios. Afirma que, por añadidura, mencionó expresamente dicho criterio en la correspondencia dirigida, antes de la adopción de la Decisión controvertida, al Primer Ministro sueco y a la Comisaria Europea de Competencia, correspondencia que adjuntó a la demanda de primera instancia.
68 Pues bien, según Ryanair, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al afirmar que no era necesario examinar la mencionada medida alternativa en el marco de la apreciación de la idoneidad y proporcionalidad de la restricción controvertida a la libre prestación de servicios.
69 La Comisión, la República Francesa y el Reino de Suecia sostienen que el segundo motivo de casación debe desestimarse por carecer de fundamento.
Apreciación del Tribunal de Justicia
70 Mediante las partes segunda y tercera del segundo motivo, que es preciso examinar conjuntamente y en primer lugar, Ryanair alega, en esencia, que la sentencia recurrida adolece de errores de Derecho en que incurrió el Tribunal General, en el apartado 64 de la sentencia recurrida, en tanto en cuanto examinó el hecho de que el régimen controvertido de ayudas solo recayera sobre lo que denomina las «compañías aéreas suecas», a saber, las compañías aéreas titulares de una licencia sueca, únicamente a la luz de los criterios del artículo 107 TFUE, en lugar de comprobar si dicha medida estaba justificada a la luz de los motivos contemplados en las disposiciones del Tratado FUE relativas a la libre prestación de servicios. Pues bien, Ryanair considera que presentó al Tribunal General elementos de hecho y de Derecho que demostraban la infracción de tales disposiciones.
71 A ese respecto, como se ha recordado en el apartado 33 de la presente sentencia, el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE no debe nunca conducir a un resultado contrario a las disposiciones específicas del Tratado. Así pues, una ayuda que, como tal o debido a alguna de sus modalidades, infringe disposiciones o viola principios generales del Derecho de la Unión no puede declararse compatible con el mercado interior.
72 No obstante, por una parte, los efectos restrictivos que una medida de ayuda tendría en la libre prestación de servicios no constituyen una restricción prohibida por el Tratado, en tanto en cuanto puede tratarse de un efecto inherente a la propia naturaleza de una ayuda de Estado, como su carácter selectivo (sentencia de 28 de septiembre de 2023, Ryanair/Comisión, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, apartado 132).
73 Por otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, cuando las modalidades de una ayuda están tan indisolublemente vinculadas al objeto de la ayuda que no sea posible apreciarlas aisladamente, el efecto de estas sobre la compatibilidad o incompatibilidad de la ayuda en su conjunto con el mercado interior debe apreciarse necesariamente a través del procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE (véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de marzo de 1977, Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:51, apartado 14; de 31 de enero de 2023, Comisión/Braesch y otros, C‑284/21 P, EU:C:2023:58, apartado 97, y de 28 de septiembre de 2023, Ryanair/Comisión, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, apartado 133).
74 Pues bien, en el caso de autos, como se desprende de los apartados 40 y 41 de la presente sentencia, si bien la titularidad de una licencia sueca no constituía en sí misma el objetivo del régimen controvertido de ayudas, sino un criterio para poder acogerse a dicho régimen, ese criterio estaba, como tal, indisolublemente vinculado al objeto de ese mismo régimen, el cual consistía en poner remedio a la grave perturbación ocasionada en la economía sueca por la pandemia de COVID‑19, garantizando la «conectividad» de Suecia. De ello se infiere que el efecto que sobre el mercado interior resulta de dicho criterio de selección del régimen controvertido de ayudas no puede examinarse por separado del de la compatibilidad de dicha medida de ayuda, en su conjunto, con el mercado interior a través del procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE.
75 De la anterior motivación y de la jurisprudencia que se ha recordado en el apartado 31 de la presente sentencia resulta que el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al declarar, en el apartado 64 de la sentencia recurrida, en esencia, que, para acreditar que el régimen controvertido de ayudas constituía, por el hecho de que la ayuda en cuestión solo beneficiara a las compañías aéreas titulares de licencia sueca, y no beneficiara, en particular, a Ryanair, un obstáculo a la libre prestación de servicios, la recurrente debería haber demostrado, en el caso de autos, que esa medida tenía efectos restrictivos que iban más allá de los inherentes a una ayuda estatal concedida de conformidad con lo exigido por el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b) (véase, por analogía, la sentencia de 28 de septiembre de 2023, Ryanair/Comisión, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, apartado 135).
76 Pues bien, la argumentación expuesta por Ryanair en apoyo de las partes segunda y tercera del segundo motivo tiene por objeto, en su conjunto, criticar el régimen controvertido de ayudas por el hecho de que solo las compañías aéreas titulares de licencia sueca pudieran acogerse a dicho régimen y por los efectos restrictivos que sobre la libre prestación de servicios tiene ese criterio de selección, aun cuando tales efectos sean inherentes al carácter selectivo de dicho régimen.
77 Además, respecto de las pruebas que supuestamente presentó ante el Tribunal General, procede observar que Ryanair no ha formulado ninguna alegación que pueda demostrar que dicho órgano jurisdiccional las desnaturalizara.
78 De ello se infiere que han de desestimarse por infundadas las partes segunda y tercera del segundo motivo.
79 Por último, la primera parte del referido motivo debe desestimarse por inoperante, en tanto en cuanto tiene por objeto impugnar el apartado 63 de la sentencia recurrida, cuyos fundamentos se expusieron a mayor abundamiento de los recogidos en su apartado 64. Habida cuenta de lo anterior, se ha de desestimar en su totalidad el segundo motivo.
Tercer motivo de casación
Alegaciones de las partes
80 Mediante su tercer motivo, Ryanair sostiene, en esencia, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar, en los apartados 68 y 69 de la sentencia recurrida, que el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), no obliga a la Comisión a ponderar, cuando examina la compatibilidad de una ayuda, los efectos positivos de dicha ayuda con los efectos negativos que tenga en las condiciones de los intercambios comerciales y en el mantenimiento de la libre competencia. Este motivo debe ponerse en relación con la tercera imputación de la cuarta parte del primer motivo, mencionada en el apartado 22 de la presente sentencia, mediante la que la recurrente reprocha al Tribunal General no haber evaluado el efecto contrario a la competencia del régimen controvertido de ayudas.
81 Mediante la primera parte del tercer motivo, la recurrente alega que el Tribunal General adoptó una interpretación excesivamente amplia de la sentencia de 22 de septiembre de 2020, Austria/Comisión (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), apartados 20 y 39, para declarar que el requisito de que la ayuda no afecte de manera excesiva a las condiciones de los intercambios comerciales se aplica a las ayudas contempladas en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), pero no a las contempladas en la letra b), de ese mismo apartado. Para la recurrente, en primer lugar, el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), aplicado por dicha sentencia, solo hace referencia al efecto de la ayuda sobre las condiciones de los intercambios comerciales, y no a la protección de la libre competencia, que, como admitió el Tribunal General, también debe tenerse en cuenta en la ponderación de los efectos positivos y negativos de la ayuda. En segundo lugar, en dicho asunto, el Tribunal de Justicia no examinó en profundidad el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). En tercer lugar, la obligación de ponderar los efectos positivos de la ayuda y los efectos negativos que tenga en las condiciones de los intercambios comerciales y en el mantenimiento de la libre competencia resulta asimismo de principios que se aplican con carácter general a todas las ayudas comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 3.
82 Mediante la segunda parte del tercer motivo, la recurrente sostiene que, a diferencia de lo que consideró el Tribunal General en el apartado 68 de la sentencia recurrida, la existencia de una grave perturbación en la economía de un Estado miembro no debe permitir presumir que los efectos positivos de una ayuda prevalecen sobre sus efectos negativos, sino que, por el contrario, debe dar lugar a una especial vigilancia en la ponderación de esos efectos al apreciar la compatibilidad de dicha ayuda.
83 La Comisión, la República Francesa y el Reino de Suecia sostienen que el tercer motivo de casación debe desestimarse por carecer de fundamento.
Apreciación del Tribunal de Justicia
84 Ha de señalarse que, en el apartado 20 de la sentencia de 22 de septiembre de 2020, Austria/Comisión (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), el Tribunal de Justicia puso de relieve las diferencias entre los tenores respectivos del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), y señaló, en particular, que solo la primera de esas disposiciones enunciaba el requisito de que la ayuda en cuestión persiguiera un objetivo de interés común. El Tribunal de Justicia dedujo de ello que el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), no supeditaba la compatibilidad de una ayuda a tal condición.
85 Por un motivo similar, basado en la comparación de los tenores respectivos de las disposiciones de que se trata, como declaró, en esencia, el Tribunal General en el apartado 67 de la sentencia recurrida, a falta de referencia, en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), a la demostración de que no se alteran las condiciones de los intercambios comerciales en forma contraria al interés común y, por tanto, a la necesidad de ponderar los efectos positivos y los efectos negativos de la ayuda, esa disposición no puede interpretarse, a diferencia del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), en el sentido de exigir que la Comisión lleve a cabo tal ponderación a efectos de apreciar la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior.
86 Como señaló acertadamente la República Francesa en su escrito de contestación, esa diferencia de apreciación de la compatibilidad de las ayudas contempladas en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y de las contempladas en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), se explica por la naturaleza particular de las ayudas contempladas en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), que persiguen objetivos de carácter excepcional y de particular peso, consistentes en fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o en poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro. Por tanto, puede considerarse que las medidas de ayuda que toman parte en uno de esos objetivos, siempre que sean necesarias y proporcionadas, garantizan un justo equilibrio entre los efectos positivos y los efectos negativos que puedan tener sobre el mercado interior y responden, en consecuencia, al interés común de la Unión.
87 Por consiguiente, dado que el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), refleja la ponderación que, de los efectos de las ayudas de Estado recogidas en dicha disposición, llevaron a cabo los autores del Tratado, la Comisión no está obligada a efectuar una nueva ponderación de esos efectos al examinar la compatibilidad de una ayuda cuya concesión se contempla sobre la base de dicha disposición.
88 Por otra parte, si bien la excepción al principio de incompatibilidad de las ayudas de Estado prevista en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), debe interpretarse en sentido estricto, los términos empleados para definir dicha excepción no han de interpretarse de tal manera que se restrinja indebidamente el alcance de esta o que quede privada de efectos. En efecto, la interpretación de las excepciones debe ser acorde con los objetivos que estas persiguen (véase la sentencia de 11 de septiembre de 2014, Fastweb, C‑19/13, EU:C:2014:2194, apartado 40).
89 Habida cuenta de lo anterior, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al considerar que el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), no obligaba a la Comisión a ponderar los efectos positivos del régimen controvertido de ayudas con los efectos negativos que tenga en las condiciones de los intercambios comerciales y en el mantenimiento de la libre competencia.
90 De ello se infiere que debe desestimarse por infundado el tercer motivo.
Cuarto motivo de casación
Alegaciones de las partes
91 Mediante su cuarto motivo, Ryanair alega que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho y una desnaturalización manifiesta de los hechos en tanto en cuanto declaró erróneamente, en los apartados 77 a 81 de la sentencia recurrida, que la Comisión no había incumplido la obligación de motivación que le incumbe en virtud del artículo 296 TFUE, párrafo segundo.
92 Según la recurrente, el Tribunal General admitió que el contexto en el que se adoptó la Decisión controvertida, marcado por el acaecimiento de la pandemia de COVID-19 y las dificultades que dicha pandemia acaso suscitó en la redacción de las decisiones de la Comisión, podía justificar que faltaran determinados elementos cruciales en la motivación de dicha Decisión, pese a que esos elementos le fueran necesarios a la propia recurrente para comprender el razonamiento que subyacía a las conclusiones de la Comisión. La recurrente entiende que la interpretación del artículo 296 TFUE, párrafo segundo, realizada por el Tribunal General es contraria a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y priva de todo efecto útil a la obligación de motivación.
93 La Comisión, la República Francesa y el Reino de Suecia sostienen que el cuarto motivo de casación debe desestimarse por carecer de fundamento.
Apreciación del Tribunal de Justicia
94 Es preciso recordar que, según jurisprudencia reiterada, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE, párrafo segundo, debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados, así como el interés que los destinatarios del acto u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE, párrafo segundo, debe apreciarse en relación no solo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Tempus Energy y Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, apartado 198 y jurisprudencia citada).
95 Por lo que se refiere, más concretamente, como en el caso de autos, a una decisión, adoptada con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 3, de no formular objeciones a una medida de ayuda, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de precisar que tal decisión, que se adopta en plazos breves, únicamente debe contener las razones por las cuales la Comisión considera que no existen serias dificultades de apreciación de la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado interior, y que procede considerar que incluso una motivación sucinta de dicha decisión cumple el requisito de motivación exigido en el artículo 296 TFUE, párrafo segundo, siempre que muestre de manera clara e inequívoca las razones por las cuales la Comisión consideró que no existían dificultades de ese tipo, siendo el aspecto de la fundamentación de tal motivación ajeno al citado requisito (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Tempus Energy y Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, apartado 199 y jurisprudencia citada).
96 Ha de examinarse a la luz de esos requisitos si el Tribunal General incurrió en error jurídico al estimar que la Decisión controvertida estaba suficientemente motivada en Derecho.
97 A ese respecto, por un lado, en la medida en que Ryanair imputa al Tribunal General, en esencia, haber suavizado los requisitos relativos a la obligación de motivación a la luz del contexto de la pandemia de COVID‑19 en el que se había adoptado la Decisión controvertida, ha de observarse que, al referirse, en el apartado 77 de la sentencia recurrida, al contexto en el que se había adoptado la Decisión controvertida, a saber, el formado por una pandemia y la extrema urgencia en que la Comisión había adoptado el Marco Temporal, analizado las medidas que le habían notificado los Estados miembros, en particular con arreglo a dicho Marco Temporal, y adoptado las decisiones referidas a esas medidas, incluida la Decisión controvertida, el Tribunal General tomó en consideración acertadamente, como exige la jurisprudencia mencionada en los apartados 94 y 95 de la presente sentencia, elementos pertinentes para determinar si, mediante la adopción de la citada Decisión, la Comisión había cumplido con su obligación de motivación.
98 Por otro lado, en tanto en cuanto Ryanair menciona elementos concretos sobre los que la Comisión, a su juicio, pasando por alto la obligación de motivación que le incumbe, no se pronunció o no apreció en la Decisión controvertida, como la conformidad del régimen controvertido de ayudas con el principio de igualdad de trato y con la libre prestación de servicios, su efecto sobre los intercambios y sobre la competencia, así como la ponderación de los efectos positivos de la ayuda con sus efectos negativos, se desprende de los apartados 79 y 80 de la sentencia recurrida que el Tribunal General consideró que, o bien dichos elementos no eran pertinentes a efectos de dicha Decisión, o bien que en la Decisión se hacía referencia a ellos de modo suficiente en Derecho como para que se comprendiera el razonamiento expuesto por la Comisión a ese respecto.
99 Pues bien, no parece que, con esas apreciaciones, el Tribunal General estuviera pasando por alto los requisitos de motivación de la decisión que la Comisión había adoptado, con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 3, de no formular objeciones, según dichos requisitos se derivan de la jurisprudencia que se ha recordado en los apartados 94 y 95 de la presente sentencia, ya que esa motivación permite, en el caso de autos, a Ryanair conocer las razones de dicha decisión y al juez de la Unión ejercer su control sobre ella, como se desprende, por lo demás, de la sentencia recurrida.
100 Además, en la medida en que la alegación formulada en el cuarto motivo pretende en realidad demostrar que la Decisión controvertida fue adoptada sobre la base de una apreciación insuficiente o jurídicamente errónea de la Comisión, tal alegación, al guardar más relación con la fundamentación de dicha Decisión que con la exigencia de motivación como requisito sustancial de forma, debe desestimarse, a la luz de la jurisprudencia que se ha recordado en el apartado 95 de la presente sentencia.
101 De lo anterior se desprende que el Tribunal General no incurrió en error de Derecho alguno al declarar, en los apartados 77 a 81 de la sentencia recurrida, que la Decisión controvertida estaba motivada de manera suficiente en Derecho.
102 Por último, proceder observar que Ryanair no ha formulado ninguna alegación que pueda demostrar que el Tribunal General desnaturalizara elementos de hecho, en el sentido de la jurisprudencia que se ha recordado en el apartado 44 de la presente sentencia, al examinar el cuarto motivo del recurso de primera instancia.
103 Por lo tanto, debe desestimarse por infundado el cuarto motivo de casación.
Quinto motivo de casación
Alegaciones de las partes
104 Mediante su quinto motivo, Ryanair alega que, al considerar, en los apartados 82 y 83 de la sentencia recurrida, que el tercer motivo de su recurso de primera instancia, relativo a la negativa de la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, quedaba privado de su finalidad declarada como consecuencia de la desestimación de los dos primeros motivos de dicho recurso y carecía de contenido autónomo respecto de esos dos motivos, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho y en una desnaturalización manifiesta de los hechos.
105 En efecto, para la recurrente, contrariamente a lo que consideró el Tribunal General, ese tercer motivo presentaba un contenido autónomo respecto de los dos primeros motivos del recurso de primera instancia. Entiende que el control jurisdiccional relativo a la existencia de serias dificultades que deberían haber llevado a la incoación de un procedimiento de investigación formal difiere del relativo al error de Derecho o al error manifiesto de apreciación en que incurrió la Comisión al examinar la medida de ayuda en cuanto al fondo. Así pues, según Ryanair, la existencia de serias dificultades podría constatarse aun cuando, contrariamente a lo que ella había sostenido en sus dos primeros motivos de primera instancia, el examen por la Comisión del régimen controvertido de ayudas no adoleciera ni de error manifiesto de apreciación ni de error de Derecho.
106 Del mismo modo, a su juicio, el tercer motivo del recurso de primera instancia no se vio privado de su finalidad declarada, ya que la demostración de la existencia de un error manifiesto de apreciación por parte de la Comisión es totalmente distinta de la demostración de las serias dificultades que deberían haber llevado a la incoación de un procedimiento de investigación formal. Afirma, asimismo, que formuló alegaciones autónomas a tal efecto, que demostraban, en particular, que la Comisión no disponía de datos de mercado sobre la «conectividad» aérea de Suecia, y que esos datos revestían una importancia crucial para examinar la compatibilidad del régimen controvertido de ayudas a la luz del objetivo que este proclamaba perseguir. Añade que, ante el Tribunal General, identificó lagunas precisas en la información de la Comisión y puso de manifiesto serias dificultades que conferían a su motivo un contenido autónomo respecto de los dos primeros motivos del recurso.
107 La Comisión, la República Francesa y el Reino de Suecia sostienen que el quinto motivo de casación debe desestimarse por carecer de fundamento.
Apreciación del Tribunal de Justicia
108 Cuando un demandante solicita la anulación de una decisión de la Comisión de no formular objeciones sobre una ayuda de Estado, está aduciendo esencialmente que la decisión fue adoptada sin que dicha institución incoara el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, vulnerando, por este motivo, sus derechos de procedimiento. Para que se estime su demanda de anulación, el demandante puede invocar cualquier motivo que esté en condiciones de demostrar que la apreciación de la información y de los elementos de que disponía la Comisión, en la fase previa de examen de la medida notificada, debería haber planteado dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior. La formulación de este tipo de alegaciones no puede, sin embargo, transformar el objeto del recurso ni modificar sus requisitos de admisibilidad. Por el contrario, la existencia de dudas sobre dicha compatibilidad es precisamente la prueba que debe aportarse para demostrar que la Comisión tenía que incoar el procedimiento de investigación formal a que se refieren el artículo 108 TFUE, apartado 2, y el artículo 6, apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (DO 2015, L 248, p. 9) (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, apartado 59 y jurisprudencia citada).
109 Así pues, corresponde al autor de una demanda de anulación de una decisión de no formular objeciones demostrar que existían dudas sobre la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior, de modo que la Comisión estaba obligada a incoar el procedimiento de investigación formal. Tal prueba debe buscarse tanto en las circunstancias de la adopción de la mencionada decisión como en su contenido, a partir de un conjunto de indicios concordantes (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Tempus Energy y Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, apartado 40 y jurisprudencia citada).
110 En particular, el carácter insuficiente o incompleto del examen realizado por la Comisión durante el procedimiento de examen previo constituye un indicio de que dicha institución se enfrentó a serias dificultades para apreciar la compatibilidad de la medida notificada con el mercado interior, lo que debería haberla llevado a incoar el procedimiento de investigación formal (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Tempus Energy y Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, apartado 41 y jurisprudencia citada).
111 A ese respecto, por lo que atañe, en primer lugar, a la imputación basada en que el Tribunal General declarara, en el apartado 83 de la sentencia recurrida, que el tercer motivo del recurso de primera instancia carecía de contenido autónomo, ha de señalarse que es cierto, como ha alegado Ryanair en su recurso de casación, que, si se hubiera demostrado la existencia de serias dificultades, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia mencionada en el apartado 110 de la presente sentencia, la Decisión controvertida podría haber sido anulada por esta única razón, aun cuando no se hubiera probado que las apreciaciones realizadas por la Comisión sobre el fondo adolecían, por otro lado, de error de Derecho o de hecho (véase, por analogía, la sentencia de 2 de abril de 2009, Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión, C‑431/07 P, EU:C:2009:223, apartado 66).
112 Además, la existencia de semejantes dificultades puede buscarse, en particular, en esas apreciaciones y, en principio, puede acreditarse mediante los motivos o alegaciones formulados por el demandante para impugnar el carácter fundado de la decisión de no formular objeciones, aun cuando el examen de dichos motivos o dichas alegaciones no lleve a la conclusión de que las apreciaciones realizadas por la Comisión sobre el fondo adolecen de error de Derecho o de hecho (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de abril de 2009, Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión, C‑431/07 P, EU:C:2009:223, apartados 63 y 66 y jurisprudencia citada).
113 En el caso de autos, procede señalar que el tercer motivo del recurso de primera instancia de Ryanair se basaba, en esencia, en el carácter incompleto e insuficiente del examen efectuado por la Comisión en el procedimiento de examen previo y en la distinta apreciación de la compatibilidad del régimen controvertido de ayudas a la que la Comisión habría llegado si hubiera decidido incoar un procedimiento de investigación formal. Pues bien, de dicho recurso también se desprende que, en apoyo de ese motivo, la recurrente, en esencia, bien reprodujo de forma resumida alegaciones formuladas en el marco de los motivos primero y segundo del citado recurso, relativos a la fundamentación de la Decisión controvertida, bien remitió directamente a tales alegaciones.
114 En esas circunstancias, el Tribunal General pudo considerar justificadamente, en el apartado 83 de la sentencia recurrida, que el tercer motivo del recurso de primera instancia «carec[ía] de contenido autónomo» respecto de sus dos primeros motivos, en el sentido de que, al haber examinado estos en cuanto al fondo, incluidas las alegaciones basadas en el carácter incompleto e insuficiente del examen realizado por la Comisión, no estaba obligado a apreciar la fundamentación del tercer motivo de dicho recurso de manera separada, máxime cuando, como también señaló justificadamente el Tribunal General en ese apartado 83, Ryanair no había puesto de manifiesto, mediante este último motivo, ningún elemento concreto que pudiera demostrar la existencia de las eventuales serias dificultades encontradas por la Comisión para apreciar la compatibilidad de la medida en cuestión con el mercado interior.
115 De ello se infiere que el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al considerar, en el apartado 84 de la sentencia recurrida, que no procedía pronunciarse sobre la fundamentación del tercer motivo del recurso de primera instancia. A ese respecto, no es necesario examinar, por otra parte, si el Tribunal General declaró acertadamente, en el apartado 82 de la sentencia recurrida, que dicho motivo tenía carácter subsidiario y que quedaba privado de su finalidad declarada.
116 Por último, procede observar que Ryanair no ha formulado ninguna alegación que pueda demostrar que el Tribunal General desnaturalizó pruebas, en el sentido de la jurisprudencia que se ha recordado en el apartado 44 de la presente sentencia, en su examen del tercer motivo del recurso de primera instancia.
117 De lo anterior se desprende que debe desestimarse por infundado el quinto motivo.
118 Al no haberse estimado ninguno de los motivos invocados por la recurrente, procede desestimar en su totalidad el recurso de casación.
Costas
119 A tenor del artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado.
120 A tenor del artículo 138, apartado 1, del citado Reglamento, aplicable al procedimiento en casación en virtud de su artículo 184, apartado 1, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimados los motivos invocados por la recurrente y al haber solicitado la Comisión su condena en costas, procede condenar a aquella a cargar con las costas del presente recurso de casación.
121 De conformidad con el artículo 184, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, una parte coadyuvante en primera instancia que participe en la fase escrita o en la fase oral del procedimiento ante el Tribunal de Justicia podrá ser condenada en costas. El Tribunal de Justicia podrá decidir que cargue con sus propias costas. En consecuencia, la República Francesa y el Reino de Suecia, partes coadyuvantes en primera instancia que han participado en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide:
1) Desestimar el recurso de casación.
2) Condenar a Ryanair DAC a cargar, además de con sus propias costas, con las de la Comisión Europea.
3) La República Francesa y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas.
Firmas