PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
23. studenoga 2023.(*)
„Žalba – Državna potpora – Članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a – Švedsko tržište zračnog prijevoza – Program potpore koji je prijavila Kraljevina Švedska – Jamstva za zajam namijenjen potpori zračnim prijevoznicima u okviru pandemije bolesti COVID-19 – Privremeni okvir mjera državne potpore – Odluka Europske komisije o neospornosti – Potpora namijenjena otklanjanju ozbiljnog poremećaja u gospodarstvu – Načela proporcionalnosti i nediskriminacije – Slobodno pružanje usluga”
U predmetu C‑209/21 P,
povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 1. travnja 2021.,
Ryanair DAC, sa sjedištem u Swordsu (Irska), koji zastupaju V. Blanc, F.-C. Laprévote i E. Vahida, avocats, I.-G. Metaxas‑Maranghidis, dikigoros, te D. Pérez de Lamo i S. Rating, abogados,
žalitelj,
a druge stranke postupka su:
Europska komisija, koju zastupaju L. Flynn, S. Noë i F. Tomat, u svojstvu agenata,
tuženik u prvostupanjskom postupku,
Francuska Republika, koju su u početku zastupali A.-L. Desjonquères, P. Dodeller, T. Stéhelin i N. Vincent, zatim A.-L. Desjonquères, T. Stéhelin i N. Vincent, te naposljetku A.-L. Desjonquères i T. Stéhelin, u svojstvu agenata,
Kraljevina Švedska, koju su u početku zastupali O. Simonsson, H. Eklinder, J. Lundberg, C. Meyer‑Seitz, A. M. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson i H. Shev, a zatim O. Simonsson, H. Eklinder, C. Meyer‑Seitz, A. M. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson i H. Shev, u svojstvu agenata,
intervenijenti u prvostupanjskom postupku,
SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: C. Lycourgos, predsjednik vijeća, O. Spineanu‑Matei, J.-C. Bonichot, S. Rodin (izvjestitelj) i L. S. Rossi, suci,
nezavisni odvjetnik: G. Pitruzzella,
tajnik: M. Longar, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 19. listopada 2022.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 16. ožujka 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Svojom žalbom Ryanair DAC zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 17. veljače 2021., Ryanair/Komisija (T‑238/20, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2021:91), kojom je on odbio njegovu tužbu za poništenje Odluke Komisije C(2020) 2366 final od 11. travnja 2020. o državnoj potpori SA.56812 (2020/N) – Švedska – COVID-19: program jamstava za zajmove u korist zračnih prijevoznika (SL 2020., C 269, str. 2., u daljnjem tekstu: sporna odluka).
Okolnosti spora i sporna odluka
2 Okolnosti spora, kako proizlaze iz pobijane presude, mogu se sažeti na sljedeći način.
3 Kraljevina Švedska prijavila je 3. travnja 2020. Europskoj komisiji mjeru potpore u obliku programa jamstava za zajmove određenim zračnim prijevoznicima (u daljnjem tekstu: predmetni program potpore). Cilj je predmetnog programa potpore bio osigurati da zračni prijevoznici koji imaju operativnu licenciju koju je izdala ta država članica (u daljnjem tekstu: švedska licencija), koji su važni za „povezanost” švedskog državnog područja, raspolažu dovoljnom likvidnošću kako bi se izbjeglo to da poremećaji uzrokovani pandemijom bolesti COVID-19 ugroze njihovu održivost i kako bi se očuvao kontinuitet gospodarske aktivnosti tijekom zdravstvene krize i nakon nje. Predmetni program potpore trebao je koristiti svim zračnim prijevoznicima koji su na dan 1. siječnja 2020. bili nositelji švedske licencije za obavljanje komercijalnih djelatnosti u zrakoplovstvu na temelju članka 3. Uredbe (EZ) br. 1008/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. rujna 2008. o zajedničkim pravilima za obavljanje zračnog prijevoza u Zajednici (SL 2008., L 293, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 8., str. 164.), osim zračnih prijevoznika čija se glavna djelatnost sastoji od obavljanja usluga izvanrednog zračnog prijevoza. Najveći iznos zajmova osiguranih u okviru tog programa iznosio je 5 milijardi švedskih kruna (SEK) (oko 455 milijuna eura). Jamstva koja se odnose na kredite za ulaganje i kredite za obrtni kapital mogla su se odobriti najkasnije do 31. prosinca 2020. na razdoblje od najviše šest godina.
4 Komisija je 11. travnja 2020. donijela spornu odluku, kojom je, nakon što je zaključila da predmetni program potpore čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, ocijenila njezinu spojivost s unutarnjim tržištem s obzirom na svoju Komunikaciju od 19. ožujka 2020., naslovljenu „Privremeni okvir za mjere državne potpore u svrhu podrške gospodarstvu u aktualnoj pandemiji COVIDA-19” (C(2020) 1863, SL 2020., C 91 I, str. 1.), kako je izmijenjena njezinom Komunikacijom od 3. travnja 2020. (C(2020) 2215, SL 2020., C 112 I, str. 1.) (u daljnjem tekstu: privremeni okvir).
5 U tom pogledu, kao prvo, Komisija je smatrala da, u skladu s Uredbom br. 1008/2008, zračni prijevoznici prihvatljivi za predmetni program potpore imaju „glavno poslovno sjedište” u Švedskoj i da njihovu financijsku situaciju redovito nadzire nacionalno tijelo zaduženo za izdavanje licencija. Osim toga, smatrala je da linijski putnički prijevoz koji obavljaju korisnici predmetne mjere može imati važnu ulogu u „povezanosti” zemlje i da su, slijedom toga, kriteriji prihvatljivosti tog programa relevantni za utvrđivanje zračnih prijevoznika koji imaju vezu sa Švedskom i koji doprinose njezinoj „povezanosti” u skladu s ciljem navedenog programa. Kao drugo, smatrala je da je predmetni program potpore nužan, prikladan i proporcionalan za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u švedskom gospodarstvu i da ispunjava sve relevantne uvjete navedene u točki 3.2. privremenog okvira, naslovljenoj „Potpore u obliku jamstava za zajmove”.
6 Komisija je stoga zaključila da je predmetni program potpore spojiv s unutarnjim tržištem u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a pa protiv njega nije istaknula prigovore.
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
7 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 1. svibnja 2020. Ryanair je pokrenuo postupak za poništenje sporne odluke.
8 U prilog svojoj tužbi Ryanair je istaknuo četiri tužbena razloga, od kojih se prvi temeljio na povredi načela nediskriminacije na temelju državljanstva i slobodnog pružanja usluga, drugi na povredi obveze odvagivanja korisnih i negativnih učinaka potpore na trgovinske uvjete i na održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja, treći na tome da je Komisija povrijedila njegova postupovna prava time što je odbila pokrenuti službeni istražni postupak unatoč postojanju ozbiljnih sumnji o spojivosti prijavljene mjere s unutarnjim tržištem i, četvrti, na povredi članka 296. drugog stavka UFEU‑a.
9 Pobijanom presudom Opći sud odbio je prvi, drugi i četvrti tužbeni razlog koje je istaknuo Ryanair kao neosnovane. Što se tiče trećeg tužbenog razloga, smatrao je, osobito s obzirom na razloge koji su doveli do odbijanja prvih dvaju tužbenih razloga, da nije potrebno ispitati njegovu osnovanost. Slijedom toga, Opći sud odbio je tužbu u cijelosti a da pritom nije odlučivao o njezinoj dopuštenosti.
Zahtjevi stranaka pred Sudom
10 Svojom žalbom Ryanair od Suda zahtijeva da:
– ukine pobijanu presudu;
– poništi spornu odluku;
– naloži Komisiji, Francuskoj Republici i Kraljevini Švedskoj snošenje troškova ili, podredno;
– ukine pobijanu presudu i
– vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje i naknadno odluči o troškovima.
11 Komisija i Kraljevina Švedska od Suda zahtijevaju da:
– odbije žalbu i
– naloži žalitelju snošenje troškova.
12 Francuska Republika od Suda zahtijeva da odbije žalbu.
O žalbi
13 U prilog svojoj žalbi Ryanair ističe pet žalbenih razloga. Prvi žalbeni razlog temelji se na pogreškama koje se tiču prava jer je Opći sud pogrešno odbio tužbeni razlog koji se temeljio na povredi načela nediskriminacije. Drugi žalbeni razlog temelji se na pogrešci koja se tiče prava i očitom iskrivljavanju činjenica prilikom ispitivanja tužbenog razloga koji se temeljio na povredi slobodnog kretanja usluga. Treći žalbeni razlog temelji se na tome da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je odbio primijeniti kriterij odvagivanja korisnih i negativnih učinaka programa potpore. Četvrti žalbeni razlog temelji se na tome da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava i očito iskrivio činjenice time što je presudio da Komisija nije povrijedila svoju obvezu obrazlaganja na temelju članka 296. drugog stavka UFEU‑a. Peti žalbeni razlog temelji se na pogrešci koja se tiče prava i očitom iskrivljavanju činjenica koje je Opći sud počinio time što je odlučio da neće ispitati osnovanost trećeg tužbenog razloga, koji se temeljio na povredi žaliteljevih postupovnih prava.
Prvi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
14 Svojim prvim žalbenim razlogom, koji se sastoji od četiriju dijelova i koji se odnosi na točke 25. do 57. pobijane presude, Ryanair tvrdi da je Opći sud počinio pogreške koje se tiču prava time što je smatrao da se predmetnim programom potpore ne povređuje načelo nediskriminacije na temelju državljanstva.
15 Prvim dijelom svojeg prvog žalbenog razloga Ryanair tvrdi da Opći sud nije pravilno primijenio načelo zabrane svake diskriminacije na temelju državljanstva, koje je temeljno načelo pravnog poretka Europske unije. Iako je Opći sud u točki 30. pobijane presude priznao da se različito postupanje uspostavljeno predmetnim programom potpore može izjednačiti s diskriminacijom s obzirom na jedan od kriterija prihvatljivosti, odnosno posjedovanje švedske licencije, pogrešno je smatrao da takvu diskriminaciju treba ocijeniti samo s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU‑a jer je ta odredba posebna odredba u smislu članka 18. UFEU‑a. Naime, ograničenje korištenja predmetnim programom potpore na zračne prijevoznike koji su nositelji švedske licencije jednako je izravnoj diskriminaciji na temelju državljanstva s obzirom na to da za dobivanje takve licencije zračni prijevoznik nužno mora imati glavno poslovno sjedište u Švedskoj.
16 Osim toga, žalitelj tvrdi da je Opći sud trebao ispitati je li takva diskriminacija opravdana razlozima javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja, u smislu članka 52. UFEU‑a, ili u svakom slučaju je li se temeljila na objektivnim razlozima, neovisnima o državljanstvu dotičnih osoba.
17 Drugim dijelom tog žalbenog razloga žalitelj tvrdi da je Opći sud u točkama 32. i 33. pobijane presude počinio pogrešku koja se tiče prava i da je očito iskrivio činjenice u pogledu utvrđivanja cilja predmetnog programa potpore. Konkretno, pogrešno je smatrao da je cilj tog programa samo osigurati „povezanost” Švedske ili da je u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a, iako iz sporne odluke jasno proizlazi da je taj cilj bio osigurati dovoljnu likvidnost zračnim prijevoznicima koji su „nositelji švedske licencije”.
18 Trećim dijelom svojeg prvog žalbenog razloga Ryanair tvrdi da je pobijana presuda zahvaćena pogreškom koja se tiče prava i očitim iskrivljavanjem činjenica jer je Opći sud u točkama 38. do 44. pobijane presude smatrao da je predmetni program potpore, od kojeg imaju koristi samo zračni prijevoznici koji su nositelji švedske licencije, prikladan za postizanje njegova cilja. U tom je pogledu Opći sud, pogrešno tumačeći Uredbu br. 1008/2008 i nezakonito dopunjujući obrazloženje sporne odluke, pogrešno ocijenio, kao prvo, da država članica koja je dodijelila licenciju zračnom prijevozniku može kontrolirati način na koji korisnici potpore koriste potporu, kao drugo, da se ta država članica može uvjeriti da zračni prijevoznik koji je nositelj licencije vraća odobrene zajmove kako bi smanjila rizik od upotrebe jamstva i, kao treće, da su zračni prijevoznici koji su nositelji operativne licencije uže povezani s gospodarstvom države članice koja je dodijelila tu licenciju. Naime, ne postoji nikakva razlika – u pogledu kontrola koje provodi država članica koja je odobrila potporu, rizika neplaćanja zajmova i povezanosti s gospodarstvom te države članice – između zračnih prijevoznika koji posjeduju operativnu licenciju koju je izdala navedena država članica i onih koji posjeduju operativnu licenciju koju je izdala druga država članica.
19 Četvrtim dijelom tog žalbenog razloga Ryanair u biti ističe pogrešku koja se tiče prava i očito iskrivljavanje činjenica jer je Opći sud u točkama 45. do 54. pobijane presude smatrao da je predmetni program potpore proporcionalan.
20 Kao prvo, Opći sud je u točkama 45. i 51. pobijane presude pogrešno tvrdio da se zahtjevom švedske licencije „najbolje može zajamčiti trajna prisutnost zračnog prijevoznika na [švedskom] državnom području” i da je „glavno poslovno sjedište”, mjesto u kojem se donose upravne i financijske odluke, „osobito važno u ovom slučaju kako bi se osiguralo to da se povezanost Švedske ne prekine od danas do sutra”. Ta uzročna veza između obveze posjedovanja švedske licencije i jamstva povezanosti švedskog državnog područja potpuno je hipotetska i proturječi podacima koje je Ryanair dostavio Općem sudu.
21 Kao drugo, Opći sud je u točki 45. pobijane presude pogrešno tvrdio da zračni prijevoznici koji ispunjavaju uvjete „u velikoj mjeri zajednički doprinose redovnoj povezanosti Švedske”. Riječ je o očitom iskrivljavanju činjenica s obzirom na to da su, na temelju podataka koje je sam Opći sud naveo u točki 46. pobijane presude, zračni prijevoznici nositelji švedske licencije činili manjinu redovnih usluga zračnog prijevoza u Švedskoj u dvama od tri segmenta tih usluga, to jest letovima unutar Unije, sa zajedničkim tržišnim udjelom od 49 %, i letovima izvan Unije, sa zajedničkim tržišnim udjelom od 35 %. Štoviše, taj je razlog također zahvaćen pogreškom koja se tiče prava, točnije pogrešnom primjenom načela proporcionalnosti, kao i razlog naveden u točki 46. pobijane presude, prema kojem su zračni prijevoznici nositelji švedske licencije činili 98 % unutarnjeg putničkog prometa i 84 % unutarnjeg teretnog prijevoza i prema kojem je to „presudan podatak s obzirom na opseg i zemljopisni položaj” Švedske. U skladu s tim načelom, Opći sud trebao je ocijeniti udio unutarnjeg prometa u ukupnom prometu u Švedskoj.
22 Kao treće, Opći sud u pobijanoj presudi nije ocijenio učinak predmetnog programa potpore na tržišno natjecanje za potrebe kriterija proporcionalnosti. Međutim, takva je ocjena ključna za utvrđivanje, u skladu s navodima Općeg suda, prekoračuje li predmetni program potpore ono što je nužno za postizanje svojeg utvrđenog cilja.
23 Kao četvrto, Opći sud je u točkama 50. i 51. pobijane presude pogrešno opravdao diskriminatorne kriterije prihvatljivosti i nedosljednost koja iz toga proizlazi navedenim ciljem predmetnog programa potpore time što je tvrdio da mali prijevoznici „osobito” upravljaju letovima s posebnom svrhom, da je žalitelj ograničio svoju prisutnost u Švedskoj na samo jednu bazu sa samo jednim zrakoplovom i da se njegov tržišni udio smanjio prije početka pandemije bolesti COVID-19. Time je zanemario veličinu tržišnog udjela Ryanaira od 5 %. Žalitelj također osporava tvrdnju Općeg suda da „sredstva koja predmetna država članica može dodijeliti nisu neograničena i da stoga treba odgovoriti na prioritete”.
24 Kao peto, Opći sud je u točki 53. pobijane presude pogrešno odbio ispitati drugi scenarij potpore jer Komisija nije mogla biti zadužena za „ispitivanje svake moguće alternativne mjere”. Opći sud se u tom pogledu pogrešno oslonio na svoju presudu od 6. svibnja 2019., Scor/Komisija (T‑135/17, EU:T:2019:287), iz koje samo proizlazi da Komisija nije bila dužna ispitati sve alternativne mjere u svojem obrazloženju.
25 Osim toga, razlog koji je Opći sud naveo u točki 54. pobijane presude, prema kojem hipotetska alternativna mjera, koja se sastoji od proširenja predmetnog programa potpore na prijevoznike koji nemaju poslovni nastan u Švedskoj, ne bi omogućila postizanje cilja „povezanosti” u istoj mjeri, temelji se, upućivanjem na točke 40. do 44. te presude, na pogrešnoj pravnoj pretpostavci da na temelju Uredbe br. 1008/2008 zračni prijevoznici nositelji operativne licencije koju je izdala druga država članica mogu lakše prekinuti svoje linije prema Švedskoj i iz nje.
26 Komisija, Francuska Republika i Kraljevina Švedska tvrde da prvi žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Ocjena Suda
27 Najprije treba podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, kvalifikacija određene nacionalne mjere „državnom potporom”, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, zahtijeva prethodno ispunjenje svih sljedećih uvjeta. Prvo, mora biti riječ o intervenciji države ili intervenciji putem državnih sredstava. Drugo, ta mjera mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama. Treće, ona mora davati selektivnu prednost svojem korisniku. Četvrto, njome se mora narušavati ili prijetiti da će se narušiti tržišno natjecanje (presuda od 28. lipnja 2018., Njemačka/Komisija, C‑208/16 P, EU:C:2018:506, t. 79. i navedena sudska praksa).
28 Stoga se u pogledu mjera koje imaju takva obilježja i proizvode takve učinke, u smislu da bi mogle narušiti tržišno natjecanje i negativno utjecati na trgovinu između država članica, člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a utvrđuje načelo nespojivosti državnih potpora s unutarnjim tržištem.
29 Konkretno, zahtjev selektivnosti koji proizlazi iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a pretpostavlja da Komisija dokaže da gospodarska prednost u širem smislu, koja izravno ili neizravno proizlazi iz određene mjere, posebno pogoduje jednom poduzetniku ili više njih. Kako bi to učinila, na Komisiji je da posebice dokaže da mjera o kojoj je riječ uvodi razlike između poduzetnika koji se, s obzirom na cilj koji nastoje postići, nalaze u usporedivoj situaciji. Stoga je potrebno da se prednost dodjeljuje selektivno i da može staviti određene poduzetnike u povoljniji položaj u odnosu na druge (presuda od 28. rujna 2023., Ryanair/Komisija, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, t. 103. i navedena sudska praksa).
30 Međutim, člankom 107. stavcima 2. i 3. UFEU‑a predviđena su određena odstupanja od načela nespojivosti državnih potpora s unutarnjim tržištem, navedenog u točki 28. ove presude, poput onog navedenog u članku 107. stavku 3. točki (b) UFEU‑a, u vezi s potporama za „otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice”. Stoga su državne potpore koje se dodjeljuju u svrhu i u skladu s uvjetima predviđenima tim odredbama o odstupanju spojive ili se mogu proglasiti spojivima s unutarnjim tržištem, bez obzira na činjenicu da imaju značajke i proizvode učinke navedene u točki 27. ove presude.
31 Iz toga proizlazi da se, osim ako bi se navedene odredbe o odstupanju lišile svakog korisnog učinka, državne potpore koje su dodijeljene u skladu s tim zahtjevima, odnosno kako bi se postigao cilj koji je u njima priznat i u granicama onoga što je nužno i proporcionalno za ostvarenje tog cilja, ne mogu smatrati nespojivima s unutarnjim tržištem samo s obzirom na obilježja ili samo s obzirom na učinke navedene u točki 27. ove presude, koji su svojstveni svakoj državnoj potpori, odnosno osobito zbog razloga povezanih s time da je potpora selektivna ili da bi narušila tržišno natjecanje (presuda od 28. rujna 2023., Ryanair/Komisija, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, t. 107. i navedena sudska praksa).
32 Potpora se stoga ne može smatrati nespojivom s unutarnjim tržištem zbog razloga koji su povezani isključivo s time da je potpora selektivna ili da se njome narušava ili prijeti da će se narušiti tržišno natjecanje (presuda od 28. rujna 2023., Ryanair/Komisija, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, t. 108.).
33 Međutim, što se tiče prvog dijela njegova prvog žalbenog razloga, kojim se Ryanair poziva na pogrešku koja se tiče prava koja se temelji na tome da Opći sud u točki 31. pobijane presude nije primijenio načelo nediskriminacije na temelju državljanstva iz članka 18. UFEU‑a, nego je predmetnu mjeru ispitao s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU‑a, valja podsjetiti na to da iz sudske prakse Suda proizlazi da postupak predviđen člankom 108. UFEU‑a nikada ne smije dovesti do rezultata protivnog posebnim odredbama UFEU‑a. Tako državna potpora kojom se, kao takvom ili nekim od njezinih uvjeta, povređuju odredbe ili opća načela prava Unije ne može biti proglašena spojivom s unutarnjim tržištem (presude od 31. siječnja 2023., Komisija/Braesch i dr., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, t. 96. i od 28. rujna 2023., Ryanair/Komisija, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, t. 109.).
34 Međutim, kad je konkretno riječ o članku 18. UFEU‑a, ustaljena je sudska praksa da se taj članak samostalno primjenjuje samo u situacijama uređenima pravom Unije za koje se u UFEU‑u ne predviđaju posebna pravila o nediskriminaciji (presude od 18. srpnja 2017., Erzberger, C‑566/15, EU:C:2017:562, t. 25. i od 28. rujna 2023., Ryanair/Komisija, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, t. 110.).
35 S obzirom na to da se, kao što je to navedeno u točki 30. ove presude, člankom 107. stavcima 2. i 3. UFEU‑a predviđaju odstupanja od načela nespojivosti državnih potpora s unutarnjim tržištem iz stavka 1. tog članka te se na taj način, među ostalim, priznaju razlike u postupanju među poduzetnicima, pod uvjetom da ispunjavaju zahtjeve predviđene tim odstupanjima, treba ih smatrati „posebnim odredbama” predviđenima Ugovorima u smislu članka 18. prvog stavka UFEU‑a (presuda od 28. rujna 2023., Ryanair/Komisija, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, t. 111.).
36 Iz toga slijedi da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 31. pobijane presude smatrao da je članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a takva posebna odredba i da je trebalo samo ispitati je li različito postupanje koje proizlazi iz predmetne mjere bilo dopušteno na temelju te odredbe.
37 Iz toga proizlazi da različito postupanje do kojeg dovodi predmetni program potpore ne treba biti opravdano s obzirom na razloge navedene u članku 52. UFEU‑a, suprotno onomu što tvrdi Ryanair.
38 S obzirom na prethodno navedeno, prvi dio prvog žalbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
39 Drugim dijelom tog žalbenog razloga Ryanair u biti tvrdi da je Opći sud u točkama 32. i 33. pobijane presude pogrešno utvrdio cilj predmetnog programa potpore, kako proizlazi iz sporne odluke, i da je pogrešno smatrao da je taj cilj očuvati „povezanost” Švedske.
40 U tom je pogledu Opći sud u točki 32. pobijane presude istaknuo da je cilj predmetnog programa potpore, u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a, otkloniti ozbiljan poremećaj švedskog gospodarstva uzrokovan pandemijom bolesti COVID-19 osiguravanjem „povezanosti” Švedske.
41 Taj opis cilja koji se želi postići tim programom u skladu je s onim iznesenim u spornoj odluci, osobito u njezinim uvodnim izjavama 8. i 43., navedenima u pobijanoj presudi, u kojima je Komisija, s jedne strane, navela cilj osiguranja „povezanosti” švedskog državnog područja i, s druge strane, ocijenila relevantnost tog cilja u svrhu primjene članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a. Nasuprot tomu, za razliku od onoga što tvrdi Ryanair, iz te odluke ne proizlazi da je posjedovanje švedske licencije samo po sebi cilj predmetnog programa potpore, nego da je to posjedovanje, kao što je to Opći sud u biti smatrao u točki 32. pobijane presude, kriterij prihvatljivosti tog programa.
42 U dijelu u kojem Ryanair tim drugim dijelom žalbenog razloga prigovara Općem sudu i da je iskrivio činjenice koje su mu bile podnesene, valja podsjetiti na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, iz članka 256. stavka 1. drugog podstavka UFEU‑a i članka 58. prvog stavka Statuta Suda Europske unije proizlazi da je Opći sud isključivo nadležan, s jedne strane, za utvrđivanje činjenica, osim u slučaju kada materijalna netočnost njegovih utvrđenja proizlazi iz sadržaja spisa koji mu je podnesen, te, s druge strane, za ocjenjivanje tih činjenica (presuda od 25. lipnja 2020., SATCEN/KF, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, t. 103. i navedena sudska praksa).
43 Iz toga proizlazi da ocjena činjenica nije, osim u slučaju iskrivljavanja dokaza podnesenih Općem sudu, pravno pitanje koje, kao takvo, može biti predmet nadzora Suda (presuda od 25. lipnja 2020., SATCEN/KF, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, t. 104. i navedena sudska praksa).
44 Kada navodi da je Opći sud iskrivio dokaze, žalitelj treba – primjenom članka 256. UFEU‑a, članka 58. prvog stavka Statuta Suda Europske unije i članka 168. stavka 1. točke (d) Poslovnika Suda – precizno navesti dokaze koji su prema njegovu mišljenju iskrivljeni i dokazati pogreške u analizi koje su prema njegovoj procjeni dovele do toga da je Opći sud iskrivio dokaze. Usto, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, iskrivljavanje mora očito proizlaziti iz sadržaja spisa a da nije potrebno provoditi novu ocjenu činjenica i dokaza (presuda od 25. lipnja 2020., SATCEN/KF, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, t. 105. i navedena sudska praksa).
45 U ovom slučaju valja utvrditi da Ryanair u prilog navedenom dijelu žalbenog razloga ne precizira dokaze koje je Opći sud iskrivio time što je utvrdio cilj predmetnog programa potpore i, a fortiori, ne dokazuje zbog čega su ti dokazi iskrivljeni.
46 U tim okolnostima drugi dio prvog žalbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
47 Trećim dijelom tog žalbenog razloga Ryanair tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava i iskrivio činjenice time što je u točkama 38. do 44. pobijane presude presudio da je predmetni program potpore, s obzirom na to da su od njega koristi imali samo zračni prijevoznici nositelji švedske licencije, osim onih koji obavljaju izvanredne usluge zračnog prijevoza putnika, prikladan za postizanje svojeg cilja.
48 U tom pogledu Ryanair prvim prigovorom u biti tvrdi da je Opći sud, tvrdeći, osobito u točki 40. pobijane presude, da kriterij posjedovanja licencije koju je izdala država članica koja dodjeljuje potporu omogućava nadzor načina na koji je korisnici upotrebljavaju, iznio opravdanje koje se nije nalazilo u spornoj odluci, tako da je svojim obrazloženjem zamijenio obrazloženje koje je Komisija navela u prilog toj odluci.
49 Točno je da iz sudske prakse Suda proizlazi da u okviru ispitivanja zakonitosti iz članka 263. UFEU‑a Sud i Opći sud ni u kojem slučaju ne mogu svojim obrazloženjem zamijeniti ono autora pobijanog akta (vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 2021.,World Duty Free Group i Španjolska/Komisija, C‑51/19 P i C‑64/19 P, EU:C:2021:793, t. 70. i navedenu sudsku praksu). Međutim, valja utvrditi da Komisija u uvodnoj izjavi 43. sporne odluke navodi činjenicu da zračni prijevoznici nositelji švedske licencije imaju svoje glavno poslovno sjedište u Švedskoj i da ondje podliježu redovnom nadzoru svoje financijske situacije. Tako se u točki 40. pobijane presude Opći sud ograničio na davanje odgovora na žaliteljevu argumentaciju navedenu u točki 38. te presude, na pojašnjavanje obrazloženja sporne odluke i, konkretnije, na izvođenje određenih zaključaka iz njezinih elemenata a da pritom nije zamijenio obrazloženje te odluke.
50 Što se tiče drugog prigovora istaknutog u okviru trećeg dijela prvog žalbenog razloga, valja utvrditi da je Opći sud, oslanjajući se na tvrdnje iz točaka 40. do 42. pobijane presude, u točki 43. te presude smatrao da je, time što je ograničila primjenu predmetnog programa potpore samo na zračne prijevoznike koji posjeduju švedsku licenciju i stoga imaju glavno poslovno sjedište u Švedskoj, Kraljevina Švedska u biti legitimno nastojala osigurati postojanje stalne veze između nje i zračnih prijevoznika korisnika njezina jamstva i, u točki 44. navedene presude, da je kriterij prihvatljivosti koji se odnosi na posjedovanje takve licencije stoga prikladan za postizanje cilja otklanjanja ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu te države članice.
51 U tom pogledu, kao prvo, Opći sud se u točkama 43. i 44. pobijane presude oslonio na Uredbu br. 1008/2008 samo kako bi utvrdio posebnost i stabilnost veze između zračnih prijevoznika koji posjeduju operativnu licenciju i države članice koja je izdala tu licenciju, uzimajući u obzir odredbe navedene uredbe koje uređuju njihove odnose i, osobito, financijske kontrole koje nad tim zračnim prijevoznicima provode tijela te države članice. Međutim, kako bi se utvrdilo jesu li kriteriji prihvatljivosti prikladni za postizanje cilja koji se želi postići predmetnim programom potpore, na ocjenu te veze ne utječe činjenica kao takva da se te kontrole ne odnose posebno na korištenje potpora dodijeljenih zračnim prijevoznicima koji su nositelji švedske licencije ili da se nadzor nad korištenjem tih potpora može provesti i kod zračnih prijevoznika koji nemaju švedsku licenciju, kao što to tvrdi Ryanair.
52 Kao drugo, iako Ryanair tvrdi da je došlo do iskrivljavanja činjenica u pogledu razmatranja navedenih u točki 50. ove presude, dovoljno je utvrditi da nije iznio nijedan argument kojim bi se moglo dokazati da je Opći sud počinio takvo iskrivljavanje, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 44. ove presude.
53 S obzirom na prethodno navedeno, treći dio prvog žalbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
54 Četvrtim dijelom tog žalbenog razloga Ryanair u biti tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava i iskrivio činjenice time što je u točkama 45. do 54. pobijane presude smatrao da je predmetni program potpore proporcionalan.
55 U tom pogledu, u dijelu u kojem žalitelj prvim, drugim i četvrtim prigovorom tog dijela žalbenog razloga osporava određene tvrdnje Općeg suda koje se nalaze, među ostalim, u točkama 45. i 46. te 50. i 51. pobijane presude i koje su navedene u točkama 20. i 21. ove presude, valja utvrditi, s jedne strane, da žalitelj tako zapravo želi dovesti u pitanje samostalnu ocjenu činjenica i dokaza koju je Opći sud izvršio kako bi presudio, osobito u točki 55. pobijane presude, da Komisija nije počinila pogrešku u ocjeni u pogledu proporcionalnosti predmetnog programa potpore.
56 S druge strane, iako se žalitelj u okviru drugog prigovora pozvao na iskrivljavanje činjenica koje je Opći sud navodno počinio u točki 45. pobijane presude, s obzirom na to da njegova tvrdnja prema kojoj zračni prijevoznici koji ispunjavaju uvjete za predmetni program potpore „u velikoj mjeri zajednički doprinose redovnoj povezanosti Švedske” ne proizlazi iz podataka koje je sam Opći sud upotrijebio, valja istaknuti da ocjena tih podataka ne pokazuje nikakvu očito pogrešnu ocjenu koja bi činila iskrivljavanje činjenica.
57 Naime, s obzirom na visoke postotke unutarnjeg putničkog prometa (98 %) i prijevoza tereta (84 %) koje osiguravaju zračni prijevoznici koji posjeduju švedsku licenciju, pri čemu su ti podaci presudni za osiguranje cilja koji se želi postići predmetnim programom potpore, što žalitelj kao takvo nije osporio, kao i na znatne postotke u pogledu udjela tih prijevoznika u zračnom prometu putnika unutar (49 %) i izvan (35 %) Unije, Opći sud mogao je tvrditi, a da pritom ne iskrivi te činjenice, da ukupno gledano prihvatljivi zračni prijevoznici u velikoj mjeri doprinose redovnoj povezanosti Švedske kako u pogledu tereta tako i u pogledu putničkog prijevoza, što odgovara cilju osiguranja „povezanosti” Švedske, neovisno o tome je li riječ o zračnim linijama u Švedskoj, iz Švedske ili prema njoj.
58 Slijedom toga, prvi, drugi i četvrti prigovor četvrtog dijela prvog žalbenog razloga treba odbaciti kao nedopuštene i, u svakom slučaju, odbiti kao neosnovane.
59 Što se tiče petog prigovora tog dijela prvog žalbenog razloga, usmjerenog protiv točke 53. pobijane presude, valja utvrditi da je Opći sud u toj točki 53. samo podredno smatrao da Komisija nije morala odlučiti o svim mjerama koje su alternativne predmetnom programu potpore. Naime, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 65. i 66. svojeg mišljenja, Opći sud je u točki 54. te presude presudio da, u svakom slučaju, alternativne mjere koje je predložio žalitelj ne bi omogućile postizanje cilja koji se želi postići tim programom. Opći sud se u tu svrhu oslonio na točke 40. do 44. navedene presude, koje, kao što to proizlazi iz točaka 48. do 53. ove presude, nisu zahvaćene pogreškom koja se tiče prava.
60 Stoga taj prigovor treba odbiti kao bespredmetan.
61 S obzirom na prethodno navedeno, treba odbiti četvrti dio prvog žalbenog razloga i, slijedom toga, taj žalbeni razlog u cijelosti, podložno ispitivanju trećeg prigovora iz njegova četvrtog dijela, navedenog u točki 22. ove presude, koji se podudara s argumentacijom iznesenom u okviru trećeg žalbenog razloga i koji se zajedno s njim ispituje u točkama 84. do 90. ove presude.
Drugi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
62 Svojim drugim žalbenim razlogom Ryanair tvrdi da je Opći sud u točkama 62. do 64. pobijane presude počinio pogrešku koja se tiče prava i očito iskrivio činjenice time što je odbio treći dio prvog tužbenog razloga, kojim je on istaknuo povredu načela slobodnog pružanja usluga.
63 Prvim dijelom tog žalbenog razloga Ryanair tvrdi da je, suprotno onomu što je navedeno u točki 63. pobijane presude, pred Općim sudom istaknuo povredu Uredbe br. 1008/2008, tvrdeći da je povrijeđeno načelo slobodnog pružanja usluga u sektoru zračnog prijevoza. Odbivši njegove argumente zbog pogrešnog razloga da „tužitelj uopće ne ističe povredu te uredbe”, Opći sud očito je iskrivio njegove podneske i nije u dovoljnoj mjeri obrazložio svoju presudu.
64 Drugim dijelom tog žalbenog razloga Ryanair tvrdi da je Opći sud u točki 64. pobijane presude na proturječan i pogrešan način presudio da on nije dokazao na koji ga je način njegovo isključenje iz predmetnog programa potpore moglo odvratiti od pružanja usluga iz Švedske i prema njoj. Naime, činjenica da su zračni prijevoznici isključeni iz prednosti koja je rezervirana za one koje on naziva „švedskim zračnim prijevoznicima” dovoljna je da se dokaže da se slobodno pružanje usluga obeshrabruje, a da pritom nije potrebno nikakvo daljnje dokazivanje. Osim toga, okolnost da je žalitelj postupno smanjivao svoju djelatnost na švedskom tržištu nije relevantna za utvrđivanje ograničava li predmetni program slobodno pružanje usluga.
65 Opći sud stoga je iskrivio dokaze time što nije ispitao važne elemente koje je žalitelj pružio u vezi s ograničavajućim učinkom predmetnog programa potpore na slobodno pružanje usluga i time što se usredotočio na nerelevantna razmatranja u pogledu prošlog razvoja žaliteljeva tržišnog udjela.
66 Trećim dijelom drugog žalbenog razloga Ryanair tvrdi da je u okviru svoje tužbe u dovoljnoj mjeri dokazao, suprotno onomu što je Opći sud smatrao u točki 64. pobijane presude, da ograničavajući učinci predmetnog programa potpore na slobodno pružanje usluga nisu opravdani.
67 Opći sud nije pravilno ispitao to ograničenje s obzirom na relevantne kriterije prikladnosti i proporcionalnosti. Žalitelj je osim toga pružio nekoliko dokaza da predmetni program potpore ima ograničavajuće učinke na slobodno pružanje usluga koji su beskorisni, neprikladni i neproporcionalni s obzirom na cilj navedenog programa, odnosno osiguranje „povezanosti” Švedske. Osim toga, on je u tom kontekstu naveo alternativni kriterij prihvatljivosti potpore koji se temelji na tržišnim udjelima i koji je manje štetan za slobodno pružanje usluga. On je, osim toga, izričito spomenuo taj kriterij u korespondenciji koju je prije donošenja sporne odluke uputio švedskom premijeru i europskom povjereniku za tržišno natjecanje, a koju je priložio tužbi.
68 Međutim, prema mišljenju Ryanaira, Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava time što je utvrdio da nije potrebno ispitati tu alternativnu mjeru u okviru ocjene prikladnosti i proporcionalnosti ograničenja slobodnog pružanja usluga o kojima je riječ.
69 Komisija, Francuska Republika i Kraljevina Švedska tvrde da drugi žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Ocjena Suda
70 Drugim i trećim dijelom drugog žalbenog razloga, koje valja ispitati zajedno i na prvom mjestu, Ryanair u biti tvrdi da je Opći sud u točki 64. pobijane presude počinio pogreške koje se tiču prava jer je ispitao činjenicu da je predmetni program potpore imao koristi samo za one koje on naziva „švedskim zračnim prijevoznicima”, odnosno za zračne prijevoznike koji posjeduju švedsku licenciju, isključivo s obzirom na kriterije iz članka 107. UFEU‑a, umjesto da provjeri je li ta mjera opravdana s obzirom na razloge navedene u odredbama UFEU‑a koje se odnose na slobodno pružanje usluga. Međutim, Ryanair je Općem sudu podnio činjenične i pravne elemente koji dokazuju povredu tih odredbi.
71 U tom pogledu, kao što to proizlazi iz točke 33. ove presude, postupak predviđen u članku 108. UFEU‑a nikada ne smije dovesti do rezultata koji bi bio suprotan posebnim odredbama Ugovora. Tako potpora kojom se, kao takvom ili nekim od njezinih uvjeta, povređuju odredbe ili opća načela prava Unije ne može biti proglašena spojivom s unutarnjim tržištem.
72 Međutim, s jedne strane, ograničavajući učinci koje bi mjera potpore imala na slobodno pružanje usluga ipak ne predstavljaju ograničenje zabranjeno Ugovorom, s obzirom na to da se može raditi o učinku svojstvenom samoj prirodi državne potpore, kao što je to njezin selektivni karakter (presuda od 28. rujna 2023., Ryanair/Komisija, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, t. 132.).
73 S druge strane, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da, kada su pravila o potpori u tolikoj mjeri neodvojivo povezana s predmetom potpore da ih nije moguće ocjenjivati odvojeno, njihov učinak na spojivost ili nespojivost potpore u cijelosti s unutarnjim tržištem nužno treba ocjenjivati na temelju postupka predviđenog u članku 108. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 22. ožujka 1977., Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:51, t. 14.; od 31. siječnja 2023., Komisija/Braesch i dr., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, t. 97. i od 28. rujna 2023., Ryanair/Komisija, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, t. 133.).
74 Međutim, u ovom slučaju, kao što to proizlazi iz točaka 40. i 41. ove presude, iako posjedovanje švedske licencije nije samo po sebi cilj predmetnog programa potpore, nego kriterij prihvatljivosti tog programa, taj je kriterij kao takav neodvojivo povezan s predmetom navedenog programa, koji se sastojao od otklanjanja ozbiljnih poremećaja u švedskom gospodarstvu koji su nastali zbog pandemije bolesti COVID-19, osiguravanjem „povezanosti” Švedske. Iz toga slijedi da se učinak koji proizlazi iz tog kriterija prihvatljivosti predmetnog programa potpore na unutarnje tržište ne može ispitati odvojeno od učinka spojivosti te mjere potpore u cjelini s unutarnjim tržištem na temelju postupka predviđenog u članku 108. UFEU‑a.
75 Iz prethodnih obrazloženja i sudske prakse navedene u točki 31. ove presude proizlazi da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 64. pobijane presude u biti presudio da je, kako bi se utvrdilo da predmetni program potpore čini, zbog toga što su korist od te potpore imali samo zračni prijevoznici koji posjeduju švedsku licenciju, a ne, među ostalim, Ryanair, prepreku slobodnom pružanju usluga, on u ovom slučaju morao dokazati da ta mjera proizvodi ograničavajuće učinke koji premašuju učinke svojstvene državnoj potpori dodijeljenoj u skladu sa zahtjevima predviđenima u članku 107. stavku 3. točki (b) UFEU‑a (vidjeti po analogiji presudu od 28. rujna 2023., Ryanair/Komisija, C‑320/21 P, EU:C:2023:712, t. 135.).
76 Međutim, cilj je argumentacije koju je Ryanair iznio u prilog drugom i trećem dijelu drugog žalbenog razloga općenito kritizirati predmetni program potpore jer su samo zračni prijevoznici koji posjeduju švedsku licenciju ispunjavali uvjete za taj program i ograničavajuće učinke tog kriterija prihvatljivosti na slobodno pružanje usluga, iako su takvi učinci svojstveni selektivnosti navedenog programa.
77 Usto, što se tiče dokaza koje je Ryanair podnio Općem sudu, valja utvrditi da to društvo nije iznijelo nijedan argument kojim bi se moglo dokazati da je on iskrivio te dokaze.
78 Iz toga slijedi da drugi i treći dio drugog žalbenog razloga treba odbiti kao neosnovane.
79 Naposljetku, prvi dio tog žalbenog razloga treba odbiti kao bespredmetan u dijelu u kojem se njime osporava točka 63. pobijane presude, čiji su razlozi suvišni u odnosu na one iznesene u točki 64. te presude. S obzirom na prethodno navedeno, drugi žalbeni razlog treba odbiti u cijelosti.
Treći žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
80 Svojim trećim žalbenim razlogom Ryanair u biti tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točkama 68. i 69. pobijane presude smatrao da Komisija na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a nije obvezna prilikom ispitivanja spojivosti potpore odvagnuti korisne učinke te potpore s njezinim negativnim učincima na trgovinske uvjete i održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja. Taj žalbeni razlog treba usporediti s trećim prigovorom četvrtog dijela prvog žalbenog razloga, navedenim u točki 22. ove presude, kojim žalitelj prigovara Općem sudu da je propustio ocijeniti protutržišni učinak predmetnog programa potpore.
81 Prvim dijelom trećeg žalbenog razloga ističe da je Opći sud usvojio preširoko tumačenje presude od 22. rujna 2020., Austrija/Komisija (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, t. 20. i 39.) kako bi presudio da se uvjet koji se odnosi na to da potpora ne utječe prekomjerno na trgovinske uvjete primjenjuje na potpore iz članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a, ali ne i na potpore iz stavka 3. točke (b) tog članka. Kao prvo, članak 107. stavak 3. točka (c) UFEU‑a, koji je u toj presudi primijenjen, upućuje samo na učinak potpore na trgovinske uvjete, a ne na zaštitu nenarušenog tržišnog natjecanja koju, kao što je to Opći sud priznao, također treba uzeti u obzir prilikom odvagivanja pozitivnih i negativnih učinaka potpore. Kao drugo, u tom predmetu Sud nije temeljito ispitao članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU‑a. Kao treće, obveza odvagivanja pozitivnih i negativnih učinaka potpore na trgovinske uvjete i održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja također proizlazi iz načela koja se općenito primjenjuju na sve potpore obuhvaćene člankom 107. stavkom 3. UFEU‑a.
82 Drugim dijelom trećeg žalbenog razloga žalitelj tvrdi da se, suprotno onomu što je Opći sud smatrao u točki 68. pobijane presude, na temelju postojanja ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu države članice ne može pretpostaviti da pozitivni učinci potpore prevladavaju nad njezinim negativnim učincima, nego bi, naprotiv, oni trebali dovesti do posebnog opreza pri odvagivanju tih učinaka u svrhu ocjene spojivosti te potpore.
83 Komisija, Francuska Republika i Kraljevina Švedska tvrde da treći žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Ocjena Suda
84 Valja istaknuti da je Sud u točki 20. presude od 22. rujna 2020., Austrija/Komisija (C‑594/18 P, EU:C:2020:742) istaknuo razlike između teksta članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a i članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a te je osobito istaknuo da se samo u prvoj od tih odredbi navodi uvjet prema kojem se predmetnom potporom treba postići cilj od zajedničkog interesa. Sud je iz toga zaključio da se člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU‑a spojivost potpore ne podvrgava takvom uvjetu.
85 Zbog sličnog razloga koji se temelji na usporedbi teksta predmetnih odredbi, kao što je to Opći sud u biti presudio u točki 67. pobijane presude, s obzirom na to da se u članku 107. stavku 3. točki (b) UFEU‑a ne upućuje na dokazivanje nepostojanja promjene trgovinskih uvjeta u mjeri koja je protivna zajedničkom interesu i stoga na potrebu odvagivanja korisnih i negativnih učinaka potpore, ta se odredba ne može tumačiti, za razliku od članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a, na način da zahtijeva da Komisija provede takvo odvagivanje radi ocjene spojivosti potpore s unutarnjim tržištem.
86 Kao što je to pravilno istaknula Francuska Republika u svojem odgovoru na žalbu, ta razlika u ocjeni spojivosti potpora iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a i potpora iz članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a objašnjava se posebnom prirodom potpora iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, kojima se nastoje postići ciljevi iznimne naravi i posebne važnosti koji se sastoje od promicanja provedbe važnog projekta od zajedničkog europskog interesa ili otklanjanja ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu države članice. Stoga se može smatrati da mjere potpore koje doprinose jednom od tih ciljeva, pod uvjetom da su nužne i proporcionalne, osiguravaju pravednu ravnotežu između svojih korisnih i negativnih učinaka na unutarnje tržište te da su stoga u skladu sa zajedničkim interesom Unije.
87 Stoga, budući da članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a odražava odvagivanje učinaka državnih potpora iz te odredbe koje su proveli autori Ugovora, Komisija nije dužna provesti novo odvagivanje tih učinaka kada ispituje spojivost potpore čija je dodjela predviđena na temelju navedene odredbe.
88 Osim toga, iako odstupanje od načela nespojivosti državnih potpora predviđeno člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a treba usko tumačiti, izrazi upotrijebljeni za određivanje tog odstupanja ne smiju se tumačiti na način koji bi neopravdano ograničio njegov doseg ili ga lišio njegovih učinaka. Naime, odstupanje se mora tumačiti u skladu s ciljevima koji se njime žele postići (vidjeti u tom smislu presudu od 11. rujna 2014., Fastweb, C‑19/13, EU:C:2014:2194, t. 40.).
89 S obzirom na prethodno navedeno, Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da Komisija nije bila primorana člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a odvagnuti korisne učinke predmetnog programa potpore s njegovim negativnim učincima na trgovinske uvjete i održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja.
90 Iz toga slijedi da treći žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Četvrti žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
91 Svojim četvrtim žalbenim razlogom Ryanair tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava i očito iskrivio činjenice time što je u točkama 77. do 81. pobijane presude pogrešno presudio da Komisija nije povrijedila obvezu obrazlaganja koju ima na temelju članka 296. drugog stavka UFEU‑a.
92 Prema žaliteljevu mišljenju, Opći sud je priznao da kontekst u kojem je donesena sporna odluka, obilježen pojavom pandemije bolesti COVID-19 i poteškoćama koje je ta pandemija mogla prouzročiti pri sastavljanju Komisijinih odluka, može opravdati nepostojanje određenih ključnih elemenata u obrazloženju te odluke, iako su mu ti elementi bili potrebni kako bi razumio rasuđivanje na kojem se temelje Komisijini zaključci. Tumačenje članka 296. drugog stavka UFEU‑a, koje je dao Opći sud, protivno je sudskoj praksi Suda i lišilo je obvezu obrazlaganja svakog korisnog učinka.
93 Komisija, Francuska Republika i Kraljevina Švedska tvrde da četvrti žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Ocjena Suda
94 Valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, obrazloženje koje se zahtijeva člankom 296. drugim stavkom UFEU‑a treba odgovarati prirodi predmetnog akta te treba jasno i nedvosmisleno odražavati rasuđivanje institucije koja je donijela akt, kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, a nadležnom sudu da provede svoj nadzor. Zahtjev za obrazlaganje mora se ocijeniti s obzirom na okolnosti predmetnog slučaja, osobito sadržaj akta, prirodu navedenih razloga i interes koji adresati akta ili druge osobe na koje se akt izravno i osobno odnosi mogu imati za dobivanje objašnjenja. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve relevantne činjenične i pravne okolnosti, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. drugog stavka UFEU‑a mora ocjenjivati ne samo u odnosu na njegov tekst nego i na njegov kontekst i na sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno područje (presuda od 2. rujna 2021., Komisija/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, t. 198. i navedena sudska praksa).
95 Konkretnije, kad je, kao u ovom slučaju, riječ o odluci o neospornosti u pogledu mjere potpore donesenoj primjenom članka 108. stavka 3. UFEU‑a, Sud je već imao priliku pojasniti da takva odluka, donesena u kratkim rokovima, treba sadržavati samo razloge zbog kojih Komisija smatra da ne postoje ozbiljne poteškoće u ocjeni spojivosti predmetne mjere s unutarnjim tržištem te da se čak i sažeto obrazloženje te odluke treba smatrati dostatnim s obzirom na zahtjev obrazlaganja, koji predviđa članak 296. drugi stavak UFEU‑a, ako se u njemu ipak jasno i nedvosmisleno navode razlozi zbog kojih je Komisija smatrala da takve poteškoće ne postoje, pri čemu je pitanje osnovanosti tog obrazloženja različito od tog zahtjeva (vidjeti u tom smislu presudu od 2. rujna 2021., Komisija/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, t. 199. i navedenu sudsku praksu).
96 S obzirom na te zahtjeve valja ispitati je li Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da je sporna odluka u dovoljnoj mjeri obrazložena.
97 U tom pogledu, s jedne strane, u dijelu u kojem Ryanair u biti prigovara Općem sudu da je ublažio zahtjeve koji se odnose na obvezu obrazlaganja s obzirom na kontekst pandemije bolesti COVID-19 u kojem je donesena sporna odluka, valja utvrditi da je, time što se u točki 77. pobijane presude pozvao na kontekst u kojem je sporna odluka donesena, odnosno kontekst pandemije i iznimne hitnosti u kojoj je Komisija donijela privremeni okvir, ispitala mjere koje su joj priopćile države članice, osobito na temelju tog okvira, i donijela odluke koje se odnose na te mjere, među kojima je i ta odluka, Opći sud pravilno, kao što to zahtijeva sudska praksa navedena u točkama 94. i 95. ove presude, uzeo u obzir relevantne elemente kako bi utvrdio je li Komisija donošenjem navedene odluke postupila u skladu sa svojom obvezom obrazlaganja.
98 S druge strane, u dijelu u kojem Ryanair navodi posebne elemente o kojima se Komisija, povređujući svoju obvezu obrazlaganja, nije izjasnila ili koje nije ocijenila u spornoj odluci, kao što su usklađenost predmetnog programa potpore s načelom jednakog postupanja i sa slobodnim pružanjem usluga, njegov učinak na trgovinu i tržišno natjecanje kao i odvagivanje korisnih učinaka potpore s njezinim negativnim učincima, iz točaka 79. i 80. pobijane presude proizlazi da je Opći sud smatrao da ti elementi ili nisu relevantni za tu odluku ili da je u Komisija u dovoljnoj mjeri na njih uputila u navedenoj odluci kako bi se njezino rasuđivanje razumjelo u tom pogledu.
99 Međutim, nije razvidno da je Opći sud tim ocjenama povrijedio zahtjeve obrazlaganja Komisijine odluke o neospornosti, u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, kako proizlaze iz sudske prakse navedene u točkama 94. i 95. ove presude, s obzirom na to da to obrazloženje u ovom slučaju omogućuje Ryanairu da se upozna s razlozima te odluke, a sudu Unije da provede svoj nadzor u tom pogledu, kao što to, uostalom, proizlazi iz pobijane presude.
100 Osim toga, budući da se argumentacijom iznesenom u okviru četvrtog žalbenog razloga zapravo nastoji dokazati da je sporna odluka donesena na temelju Komisijine nedostatne ili pravno pogrešne ocjene, tu argumentaciju, koja se odnosi na osnovanost te odluke, a ne na zahtjev obrazlaganja kao bitan postupovni zahtjev, treba odbiti s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 95. ove presude.
101 Iz prethodno navedenog proizlazi da Opći sud nije počinio nikakvu pogrešku koja se tiče prava time što je u točkama 77. do 81. pobijane presude presudio da je sporna odluka u dovoljnoj mjeri obrazložena.
102 Naposljetku, valja utvrditi da Ryanair nije iznio nijedan argument kojim bi se moglo dokazati da je Opći sud prilikom ispitivanja četvrtog tužbenog razloga iskrivio činjenice, u smislu sudske prakse navedene u točki 44. ove presude.
103 Stoga četvrti žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Peti žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
104 Svojim petim žalbenim razlogom Ryanair tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava i očito iskrivio činjenice time što je u točkama 82. i 83. pobijane presude smatrao da je treći tužbeni razlog, koji se odnosio na Komisijino odbijanje pokretanja službenog istražnog postupka predviđenog člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, izgubio svoju svrhu zbog odbijanja prvih dvaju tužbenih razloga i da nema samostalan sadržaj u odnosu na ta dva tužbena razloga.
105 Naime, suprotno onomu što je smatrao Opći sud, taj treći tužbeni razlog imao je samostalan sadržaj u odnosu na prva dva tužbena razloga. Sudski nadzor koji se odnosi na postojanje ozbiljnih poteškoća koje su trebale dovesti do pokretanja službenog istražnog postupka razlikuje se od sudskog nadzora koji se odnosi na pogrešku koja se tiče prava ili očitu pogrešku u ocjeni koju je počinila Komisija prilikom meritornog ispitivanja mjere potpore. Postojanje ozbiljnih poteškoća može se stoga utvrditi iako, suprotno onomu što je žalitelj tvrdio svojim prvim dvama tužbenim razlozima, Komisijino ispitivanje predmetnog programa potpore nije zahvaćeno ni očitom pogreškom u ocjeni ni pogreškom koja se tiče prava.
106 Isto tako, treći tužbeni razlog nije bio lišen svoje navedene svrhe, s obzirom na to da se dokazivanje postojanja Komisijine očite pogreške u ocjeni potpuno razlikuje od dokazivanja postojanja ozbiljnih poteškoća koje su trebale dovesti do pokretanja službenog istražnog postupka. Osim toga, Ryanair je u tu svrhu istaknuo samostalne argumente koji dokazuju, među ostalim, da Komisija nije raspolagala tržišnim podacima o zračnoj „povezanosti” Švedske, koji su bili od ključne važnosti za ispitivanje spojivosti predmetnog programa potpore s obzirom na njegov navodni cilj. Ryanair je pred Općim sudom utvrdio konkretne nedostatke u informiranju Komisije te je istaknuo ozbiljne poteškoće, zbog čega je njegov tužben razlog imao samostalan sadržaj u odnosu na prva dva tužbena razloga.
107 Komisija, Francuska Republika i Kraljevina Švedska tvrde da peti žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Ocjena Suda
108 Kad tužitelj zahtijeva poništenje Komisijine odluke o neospornosti državne potpore, on u biti dovodi u pitanje činjenicu da je ta odluka donesena bez pokretanja službenog istražnog postupka predviđenog člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, čime su povrijeđena njegova postupovna prava. Kako bi se prihvatio njegov zahtjev za poništenje, tužitelj može istaknuti bilo koji razlog kojim dokazuje da je ocjena informacija i elemenata kojima je Komisija raspolagala tijekom faze prethodnog ispitivanja prijavljene mjere trebala pobuditi sumnje u njezinu spojivost s unutarnjim tržištem. Međutim, posljedica upotrebe takvih argumenata ne može biti promjena predmeta tužbe ni izmjena pretpostavki njezine dopuštenosti. Naprotiv, postojanje sumnji u tu spojivost upravo je dokaz koji treba podnijeti kako bi se dokazalo da je Komisija bila dužna pokrenuti službeni istražni postupak iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 6. stavka 1. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a] (SL 2015., L 248, str. 9.) (vidjeti u tom smislu presudu od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, t. 59. i navedenu sudsku praksu).
109 Stoga je na autoru zahtjeva za poništenje odluke o neospornosti da dokaže da su postojale sumnje o spojivosti potpore s unutarnjim tržištem, tako da je Komisija bila dužna pokrenuti službeni istražni postupak. Takav dokaz treba tražiti kako u okolnostima donošenja odluke o neospornosti tako i u njezinu sadržaju, na temelju skupa podudarajućih indicija (vidjeti u tom smislu presudu od 2. rujna 2021., Komisija/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, t. 40. i navedenu sudsku praksu).
110 Konkretno, nedostatnost ili nepotpunost ispitivanja koje je Komisija provela tijekom faze prethodnog ispitivanja čini indiciju da se ta institucija suočila s ozbiljnim poteškoćama prilikom ocjene spojivosti prijavljene mjere s unutarnjim tržištem, što ju je trebalo navesti na pokretanje službenog istražnog postupka (vidjeti u tom smislu presudu od 2. rujna 2021., Komisija/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, t. 41. i navedenu sudsku praksu).
111 U tom pogledu, kad je riječ, prije svega, o prigovoru koji se temelji na tome da je Opći sud u točki 83. pobijane presude presudio da treći tužbeni razlog nema samostalan sadržaj, valja istaknuti da je točno, kao što to Ryanair tvrdi u svojoj žalbi, da je, ako je dokazano postojanje ozbiljnih poteškoća u smislu sudske prakse Suda iz točke 110. ove presude, sporna odluka mogla biti poništena samo zbog tog razloga, čak i ako, osim toga, nije utvrđeno da su ocjene merituma koje je Komisija iznijela bile pravno ili činjenično pogrešne (vidjeti po analogiji presudu od 2. travnja 2009., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija, C‑431/07 P, EU:C:2009:223, t. 66.).
112 Usto, postojanje takvih poteškoća može se tražiti, među ostalim, u tim ocjenama i u načelu se može utvrditi tužbenim razlozima ili argumentima koje tužitelj iznese u svrhu osporavanja osnovanosti odluke o neospornosti, čak i ako ispitivanje tih tužbenih razloga ili argumenata ne dovede do zaključka da su ocjene o meritumu koje je Komisija provela činjenično ili pravno pogrešne (vidjeti u tom smislu presudu od 2. travnja 2009., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija, C‑431/07 P, EU:C:2009:223, t. 63. i 66. i navedenu sudsku praksu).
113 U ovom slučaju valja utvrditi da se Ryanairov treći tužbeni razlog u biti temeljio na nepotpunosti i nedostatnosti ispitivanja koje je Komisija provela tijekom postupka prethodnog ispitivanja i na tome da bi Komisija donijela drukčiju ocjenu spojivosti predmetnog programa potpore da je odlučila pokrenuti službeni istražni postupak. Međutim, iz te tužbe također proizlazi da je žalitelj u prilog tom tužbenom razlogu u bitnome ili sažeto ponovio argumente iznesene u okviru prvih dvaju tužbenih razloga, koji su se odnosili na osnovanost sporne odluke, ili je izravno uputio na te argumente.
114 U tim je okolnostima Opći sud u točki 83. pobijane presude pravilno mogao smatrati da treći tužbeni razlog „nema samostalan sadržaj” u odnosu na prva dva tužbena razloga, u smislu da – s obzirom na to da je ispitao meritum potonjih tužbenih razloga, uključujući argumente koji se temelje na nepotpunosti i nedostatnosti ispitivanja koje je provela Komisija – nije bio dužan odvojeno ocijeniti osnovanost trećeg tužbenog razloga, tim više što, kao što je to Opći sud također pravilno istaknuo u toj točki 83., Ryanair tim tužbenim razlogom nije istaknuo posebne elemente kojima se može dokazati postojanje eventualnih ozbiljnih poteškoća s kojima se Komisija suočila prilikom ocjene spojivosti predmetne mjere s unutarnjim tržištem.
115 Iz toga slijedi da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je u točki 84. pobijane presude smatrao da nije potrebno odlučiti o osnovanosti trećeg tužbenog razloga. Osim toga, u tom pogledu nije potrebno ispitati je li Opći sud u točki 82. pobijane presude pravilno presudio da je taj tužbeni razlog podredan i da je izgubio svoju navedenu svrhu.
116 Naposljetku, valja utvrditi da Ryanair nije iznio nijedan argument kojim bi se moglo dokazati da je Opći sud iskrivio dokaze, u smislu sudske prakse navedene u točki 44. ove presude, u okviru svojeg ispitivanja trećeg tužbenog razloga.
117 Iz prethodno navedenog proizlazi da peti žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
118 Budući da nije prihvaćen nijedan žalbeni razlog, žalbu treba u cijelosti odbiti.
Troškovi
119 U skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika, kada je žalba odbijena, Sud odlučuje o troškovima.
120 U skladu s člankom 138. stavkom 1. tog Poslovnika, koji se primjenjuje na žalbeni postupak na temelju njegova članka 184. stavka 1., stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se žalitelju naloži snošenje troškova i da on nije uspio u postupku, valja mu naložiti snošenje troškova ovog žalbenog postupka.
121 U skladu s člankom 184. stavkom 4. Poslovnika, stranci koja je intervenirala u prvom stupnju i koja sudjeluje u pisanom ili usmenom dijelu postupka pred Sudom može se naložiti snošenje troškova. Sud može odlučiti da ona snosi vlastite troškove. Posljedično, budući da su Francuska Republika i Kraljevina Švedska, intervenijenti u prvostupanjskom postupku, sudjelovale u postupku pred Sudom, snosit će vlastite troškove.
Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Žalba se odbija.
2. Društvo Ryanair DAC snosi vlastite troškove i one Europske komisije.
3. Francuska Republika i Kraljevina Švedska snose vlastite troškove.
Potpisi