РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
23 ноември 2023 година(*)
„Преюдициално запитване — Обща селскостопанска политика — Европейски фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА), секция „Гарантиране“ — Схема на Общността за подпомагане на мерките за горското стопанство в земеделието — Регламент (ЕИО) № 2080/92 — Член 3, първа алинея, букви б) и в) — Схема за помощи — Премии за поддръжка и премии за загуба на доходи — Условия за предоставяне — Национална правна уредба, която предвижда изискване за минимална гъстота на засаждане на парцелите — Неспазване на изискването поради причина, за която бенефициерът не носи отговорност — Задължение за възстановяване на помощта — Непреодолима сила — Принцип на пропорционалност“
По дело C‑213/22
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Supremo Tribunal Administrativo (Върховен административен съд, Португалия) с акт от 24 февруари 2022 г., постъпил в Съда на 22 март 2022 г., в рамките на производство по дело
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP
срещу
CS,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: K. Jürimäe, председател на състава, N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen и M. Gavalec (докладчик), съдии,
генерален адвокат: L. Medina,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за CS, от J. Teles Branco, advogado,
– за португалското правителство, от H. Almeida, P. Barros da Costa, P. Direitinho и A. Pimenta, в качеството на представители,
– за гръцкото правителство, от E. Leftheriotou, M. Tassopoulou и A.‑E. Vasilopoulou, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от B. Rechena и A. Sauka, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 3, букви б) и в) от Регламент (ЕИО) № 2080/92 на Съвета от 30 юни 1992 година относно въвеждане на схема на Общността за подпомагане на мерките за горското стопанство в земеделието (ОВ L 215, 1992 г., стр. 96), както и на принципа на пропорционалност.
2 Запитването е отправено в рамките на спор между CS и Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (Институт за финансиране на селското стопанство и рибарството, IP, Португалия) (наричан по-нататък „IFAP“) относно законосъобразността на решение на последния, с което се разпорежда възстановяване на премиите, получени от CS като помощ за залесяване на земеделски площи по Регламент № 2080/92.
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Считано от 2 юли 1999 г., Регламент № 2080/92 е отменен с Регламент (ЕО) № 1257/1999 на Съвета от 17 май 1999 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) и за изменение и отмяна на някои регламенти (ОВ L 160, 1999 г., стр. 80; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 28, стр. 134). Като се има предвид обаче член 55, параграф 3 от последния регламент, Регламент № 2080/92 продължава да се прилага за действията, които Комисията е одобрила съгласно този регламент преди 1 януари 2000 г., така че за спора в главното производство продължават да се прилагат разпоредбите на посочения регламент.
4 Първо, второ, трето и пето съображение от Регламент № 2080/92 гласят:
„[К]ато има предвид, че залесяването на земеделските земи е от особено значение както от гледна точка на използването на почвата и за околната среда, така и като принос към намаляването на дефицита на определени горски ресурси в Общността и като допълнение към общностната политика, насочена към контролирането на селскостопанското производство;
като има предвид, че опитът на земеделските производители по отношение на залесяването на земеделска земя показва, че съществуващите схеми за помощи за насърчаване на залесяването са недостатъчни и че дейностите по залесяване на земеделските площи, изтеглени от земеделското производство през последните години, се оказаха незадоволителни;
като има предвид, че поради това е целесъобразно мерките, посочени в дял VIII от Регламент (ЕИО) № 2328/91 на Съвета от 15 юли 1991 година за повишаване на ефективността на земеделските структури [(ОВ L 218, 1991 г., стр. 1)], да бъдат заменени с мерки, които отговарят по-добре на необходимостта от ефикасно насърчаване на залесяването на земеделските площи;
[…]
като има предвид, че прогресивно намаляваща премия за първите пет години, предназначена да допринесе за разходите за поддържане на новите залесявания, може да бъде важен елемент за насърчаване на залесяването“ [неофициален превод].
5 Член 1 от този регламент е озаглавен „Цел на схемата за помощи“ и предвижда:
„Създава се общностна схема за помощи, финансирани съвместно с Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА), секция „Гарантиране“, които:
– да подпомагат предвидените във връзка с общите организации на пазарите промени,
– да допринасят за дългосрочното подобряване на горските ресурси,
– да допринасят за управлението на ландшафта по начин, който е по-съвместим с равновесието на околната среда,
– да се борят с парниковия ефект и за абсорбирането на въглеродния диоксид.
Целта на тази общностна схема за помощи е:
a) алтернативно използване на земеделските земи чрез залесяване;
б) развитие на горските дейности в земеделските стопанства“ [неофициален превод].
6 Член 2 („Схема за помощи“), параграф 1 от посочения регламент гласи:
„Схемата за помощи може да включва:
a) помощи за покриване на разходите за залесяване;
б) годишна премия за залесен хектар, предназначена да покрие разходите за поддръжка на залесените площи през първите пет години;
в) годишна премия за хектар, предназначена да компенсира загубите на доходи, произтичащи от залесяването на земеделските площи;
г) помощи за инвестиции в подобрения на залесените площи като ветрозащитни пояси, противопожарни просеки, пунктове за водоснабдяване и горски пътища, както и в подобрения на площите, залесени с корков дъб“ [неофициален превод].
7 Съгласно член 3 („Размер на помощите“), първа алинея, букви б) и в):
„Максималните допустими размери на помощите, посочени в член 2, се определят:
[…]
б) по отношение на разходите за поддръжка на:
– 250 [евро] на хектар годишно за първите две години и 150 [евро] на хектар годишно за следващите години за иглолистни насаждения,
– 500 [евро] на хектар годишно за първите две години и 300 [евро] на хектар годишно за следващите години за широколистни насаждения или смесени насаждения с поне 75 % широколистни дървета.
[…]
в) по отношение на премията, предназначена да компенсира загубите на доходи, на:
– 600 [евро] на хектар годишно, ако залесяването се извършва от земеделски производител или група от земеделски производители, които са обработвали земята преди залесяването,
– 150 [евро] на хектар годишно, ако залесяването е извършено от друг бенефициер, посочен в член 2, параграф 2, буква б),
за максимален срок от двадесет години, считано от първоначалното залесяване“ [неофициален превод].
8 Член 4 („Програми за подпомагане“) от Регламент № 2080/92 предвижда:
„1. Държавите членки прилагат схемата за помощи, посочена в член 2, чрез многогодишни национални или регионални програми, свързани с целите, посочени в член 1, и които определят по-специално:
– размера и продължителността на помощите, посочени в член 2, в зависимост от действителните разходи за залесяване и поддържане на видовете или типовете дървета, използвани за залесяване, или в зависимост от загубата на доходи;
– условията за отпускане на помощи, и по-специално тези, свързани със залесяването;
– […].
2. Държавите членки могат също така да прилагат планове за залесяване на определени райони, които планове отразяват различните условия на околната среда, естествените условия и земеделските структури.
Плановете за залесяване на определени райони се отнасят по-специално до:
– определянето на цел за залесяване,
– условията за определяне и групиране на площи, които могат да бъдат залесени,
– лесовъдните практики, които трябва да се спазват,
– подбора на видовете дървета, съобразени с местните условия“ [неофициален превод].
Португалското право
9 Съгласно член 5 („Годишни премии“) от Portaria 199/94 do Ministério da Agricultura (Наредба № 199/94 на Министерството на земеделието) от 6 април 1994 г. (Diário da República, серия 1, бр. 80, 6 април 1994 г.) в редакцията, приложима към фактите в главното производство (наричана по-нататък „Наредба № 199/94“):
„Без да се засяга следващият член, бенефициерите на посочената в предходния член помощ за залесяване на земеделски площи имат право на две годишни премии за хектар залесена площ, предназначени за:
a) покриване през първите пет години на разходите, свързани с поддръжката на залесените площи, включени в инвестиционния проект;
b) компенсиране на загубите на доходи, произтичащи от залесяването на земеделските площи“.
10 Член 6 („Бенефициери“) от тази наредба гласи:
„1 — От предвидените в настоящата наредба помощи могат да се ползват:
a) помощи за залесяване на земеделски площи: всички физически или юридически лица;
b) помощи за подобряване на залесените площи: земеделските производители и техните сдружения;
c) премия за покриване на разходите за поддръжка на залесените площи: всички бенефициери на помощи за залесяване на земеделски площи;
d) премия за компенсиране на загубата на доходи: всички физически лица или частноправни юридически лица, които получават помощ за залесяване, с изключение на тези, които преустановяват дейността си в съответствие с Регламент (ЕИО) № 2070/92 на Съвета от 30 юни 1992 г. [за изменение на Регламент (ЕИО) № 3493/90 за определяне на общи правила относно предоставянето на премия за производителите на овче месо (ОВ L 215, 1992 г., стр. 63)].
2 — Що се отнася до бързорастящите видове, отглеждани чрез ротация под шестнадесет години, помощите се отпускат само за залесяване на земеделски площи и единствено на земеделски производители, за които земеделието е основна дейност“.
11 Член 7 („Задължения на бенефициерите“) от посочената наредба предвижда:
„За целите на предоставянето на помощите, предвидени в настоящата наредба, бенефициерите трябва по-специално да поемат задължението да:
a) се придържат към практиките на отглеждане, предвидени в плана за ориентиране на управлението, свързан с инвестиционния проект;
b) гарантират, че през годината, следваща попълването на празни места, извършеното повторно залесяване е осигурило минималната гъстота, посочена в приложение С;
c) поддържат и защитават засадените или подобрените горски насаждения, както и намиращата се в тях инфраструктура, за минимален период от десет години, или в случай на изплащане на премия за загуба на доходи, докато тази премия се предоставя.
[…]“.
12 Член 26 от същата наредба е озаглавен „Частично плащане на премиите“ и гласи:
„Когато част от залесяването е унищожена по причини, за които бенефициерът не носи отговорност, предвидените в настоящата наредба премии се изплащат в размер, съответстващ на парцела, поддържан в добро вегетационно състояние“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
13 На 4 март 1997 г. IFAP и CS сключват договор за предоставяне на CS на помощи за залесяване на земеделски земи в съответствие с Регламент № 2080/92. Този договор се отнася до пет парцела и предвижда изплащането на първоначална помощ за покриване на разходите за залесяване, на годишни премии за поддръжка и на годишни премии за загуба на доходи.
14 Съгласно точка С.7 от общите условия по договора, която възпроизвежда член 7, буква b) от Наредба № 199/94, CS трябва да „гарантира, че през годината, следваща годината на попълване на празните места, извършеното повторно залесяване отговаря на предвидената в закона минимална гъстота на засаждане“ (наричано по-нататък „изискването за минимална гъстота на засаждане“).
15 Освен това част Е („Едностранно прекратяване и изменение“) от същите общи условия гласи следното:
„E.1. IFAP може едностранно да прекрати или измени настоящия договор в случай на неизпълнение от страна на бенефициера на някое от неговите задължения или на неизпълнение или преустановяване на изпълнението на някое от изискванията за отпускане на помощта, за което той носи отговорност.
E.2. IFAP може също така едностранно да промени размера на помощите, до които се отнася настоящият договор, при условие че тази промяна е оправдана с оглед на конкретните условия за извършване на инвестицията или с оглед на условията за поддържане на гората.
E.3. По-специално в случай на частично унищожаване на гората премиите за поддръжка и за загуба на доходи се намаляват пропорционално на унищожената площ, при условие че унищожаването е по причина, за която бенефициерът не носи отговорност“.
16 През 2006 г. IFAP констатира, че три от петте парцела, за които се отнася посоченият в предходната точка договор, не отговарят на изискването за минимална гъстота на засаждане. Поради това с решение от 11 септември 2006 г. в съответствие с клауза E.2. от общите условия IFAP разпорежда едностранно изменение на договора и изисква възстановяването на главница в размер на 3 992,08 евро, увеличена с предвидените в закона и подзаконовата уредба лихви, съответстваща на разликата между, от една страна, премиите за поддръжка и за загуба на доходи, недължимо платени за тези три парцела за 1998 г. и 1999 г., и от друга страна, премиите за поддръжка и за загуба на доходи, които трябва да бъдат изплатени за другите два парцела за периода 2003—2005 г. За сметка на това IFAP не поставя под въпрос изплатената първоначална помощ за покриване на разходите за залесяване, имайки предвид положените от CS усилия за залесяване на посочените парцели.
17 CS оспорва това решение пред Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Районен административен съд Лисабон, Португалия), като обяснява, че са положени всички усилия, за да се постигне изискваната от закона гъстота на засаждане, и че неспазването на това изискване не е по вина на CS, а се дължи на неблагоприятни климатични явления.
18 С решение от 26 май 2017 г. този съд отменя решението от 11 септември 2006 г., след като установява, че премиите за загуба на доходи за 1998 г. и 1999 г. не са били недължимо платени на CS. Посоченият съд осъжда IFAP да изплати премиите за загуба на доходи за периода 2003—2005 г., както и премиите за поддръжка за 2003 г. и 2004 г.
19 IFAP обжалва това решение пред Tribunal Central Administrativo do Sul (Централен административен съд Юг, Португалия). С решение от 9 май 2019 г. този съд отхвърля жалбата, като приема, че изискването за минимална гъстота на засаждане представлява задължение за действие, а не за резултат, и че следователно, за да може да изисква възстановяване на премиите, IFAP е трябвало да докаже наличието на вина на CS във връзка с използваните средства.
20 IFAP подава касационна жалба пред Supremo Tribunal Administrativo (Върховен административен съд, Португалия), който е запитващата юрисдикция.
21 Тази юрисдикция има съмнения относно съответствието на член 7, буква b) от Наредба № 199/94 с общите правила и принципи на Съюза.
22 На първо място, тя иска да се установи дали предвиденото в тази разпоредба изискване за минимална гъстота на засаждане трябва да се разглежда като задължение за действие или като задължение за резултат. В това отношение тя има съмнения относно възприетото от въззивния съд тълкуване, че плащането на премии за поддръжка и за загуба на доходи се дължи винаги когато бенефициерът е извършил залесяване и е положил всички усилия, за да спази това изискване.
23 На второ място, ако се приеме, че посоченото изискване представлява задължение за резултат, Supremo Tribunal Administrativo (Върховен административен съд) поставя въпроса дали въведената от португалския законодател програма е в съответствие с принципа на пропорционалност. По-конкретно тази юрисдикция иска да се установи дали принципът на пропорционалност допуска тълкуване на членове 7 и 26 от Наредба № 199/94, съгласно което частичното унищожаване на залесяването поради настъпването на неблагоприятни климатични явления през годините, следващи тази на оценяването на попълването на празните места, води до частично изплащане на премиите (за парцелите, които отговарят на изискването за минимална гъстота), докато настъпването на сходни климатични явления със същите последици през годината на самото оценяване води до пълна загуба на правото на премии.
24 На трето и последно място, запитващата юрисдикция споменава обстоятелството, че първоначално въведената с Наредба № 199/94 схема е изменена през 2012 г., което поражда съмнения относно пропорционалността на първоначалната схема. Тя посочва, че тези изменения всъщност се изразяват в намаляване на прага относно минималната гъстота на засаждане съгласно приложение С, както и в промяна на режима „всичко или нищо“, съществувал дотогава за предоставянето на премии в зависимост от броя на растенията през годината, следваща годината на попълване на празни места. Според запитващата юрисдикция зачитането на минималната гъстота на засаждане вече се преценява през годината, следваща годината на приключване на инвестицията, и през периода на предоставяне на премията за поддръжка. Освен това според нея, в случай че растенията бъдат унищожени по причини, за които бенефициерът не носи отговорност, новата правна уредба предвижда, че премиите продължават да се изплащат в частта, отнасяща се до парцела, който остава в добро вегетационно състояние.
25 При тези обстоятелства Supremo Tribunal Administrativo (Върховен административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Могат ли да бъдат дължими разходите за поддръжка и премиите за загуба на доходи, предвидени съответно в член 3, първа алинея, букви б) и в) от Регламент [№ 2080/92], когато бенефициерът докаже, че условията за залесяване, предвидени в националната програма за подпомагане, не са били изпълнени по независещи от волята му причини и че той е положил всички възможни усилия за постигане на желания резултат?
2) Съобразено ли е с нормите на европейското право решението, което следва от тълкуването на разпоредбата на член 7, буква b) от Наредба № 199/94 във връзка с член 26 от нея и съгласно което наличието на неблагоприятни климатични явления през годините след годината на оценяване (която е годината, следваща годината на попълване на празните места) води до частично изплащане на премиите, докато наличието на същите резултати вследствие на същите неблагоприятни климатични явления през годината, следваща годината на попълване, води до пълна загуба на правото на премии?
3) Трябва ли решението — което е предвидено в член 7, […] буква b) от Наредба № 199/94 и от което произтича пълна загуба за бенефициера на правото на премии за поддръжка и загуба на доходи, ако не бъде постигната гъстотата на засаждане, посочена в приложение С, без да се допуска пропорционално намаляване на тези премии в случаите, когато резултатът се дължи на външни причини (като климата) — да се счита за противоречащо на принципа на пропорционалност като общ принцип на Съюза, както сякаш следва (a contrario sensu) от решение [от 30 март 2017 г., Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, т. 29 и 35)]?“.
По преюдициалните въпроси
26 С трите си въпроса, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 3, първа алинея, букви б) и в) от Регламент № 2080/92 и принципът на пропорционалност трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат бенефициерът на премии за поддръжка и на премии за загуба на доходи, изплатени въз основа на поет от него многогодишен ангажимент за залесяване на земеделски земи, да бъде задължен да възстанови тези премии, когато по време на изпълнението на посочения ангажимент предвидено в националната правна уредба условие за отпускане на премиите, свързано с наличието на минимална гъстота на горските насаждения, не е изпълнено поради настъпването на неблагоприятни климатични явления.
27 Като начало следва да се отбележи, че както е видно от член 1 от Регламент № 2080/92 във връзка с първо, второ и трето съображение от този регламент, същият въвежда схема за помощи за залесяване на земеделски земи, която има за цел по-специално да насърчи алтернативно използване на земеделските земи чрез залесяване, като същевременно позволи развитие на горските дейности в земеделските стопанства, да допринесе за управление на ландшафта по начин, който е по-съвместим с равновесието на околната среда, да се бори с парниковия ефект, да допринесе за абсорбирането на въглеродния диоксид, както и да допринесе за дългосрочното подобряване на горските ресурси.
28 Така посоченият регламент преследва цели на селскостопанската политика, насочени към подпомагане на горското стопанство, както и цел за опазване на околната среда — цели, които по естеството си имат многогодишно измерение и изискват постигане на ефективно и устойчиво залесяване на земеделските земи.
29 В този контекст, на първо място, от член 2, параграф 1, букви б) и в) от същия регламент следва, че въведената с него схема за помощи за залесяване на земеделски земи може да включва в частност годишна премия, предназначена да покрие разходите за поддръжка на залесените площи през първите пет години, и годишна премия, предназначена да компенсира загубите на доходи, произтичащи от залесяването на земеделските площи, като тези премии се изплащат „за залесен хектар“.
30 По-нататък, член 3, първа алинея, букви б) и в) от Регламент № 2080/92 само определя максималните допустими размери на тези премии в зависимост от площта на залесяването (в хектари), както и максималния срок, през който тези премии могат да се изплащат. В това отношение, докато първа алинея, буква б) от този член във връзка с пето съображение от този регламент предвижда, че изплащането на премиите за поддръжка може да бъде разсрочено за период от пет години, стига да бъде осигурена поддръжката на новите насаждения, буква в) от тази алинея предвижда, че премията за загуба на доходи може да бъде предоставена за максимален срок от двадесет години, считано от първоначалното залесяване.
31 Що се отнася до член 4, параграф 1 от посочения регламент, той възлага на държавите членки грижата да приложат тази схема за помощи чрез многогодишни национални или регионални програми, чиито подробни правила те определят. В този контекст държавите членки определят по-специално размера и продължителността на помощите в зависимост от действителните разходи за залесяване и поддържане на видовете или типовете дървета, използвани за залесяване, или в зависимост от загубата на доходи, както и условията за отпускане на помощи за залесяване.
32 От съвместния прочит на тези разпоредби следва, че макар Регламент № 2080/92 да не определя пряко условията, от които зависи изплащането на различните премии за залесяване, той обвързва предоставянето на тези премии с действителното залесяване на площите, обхванати от многогодишния ангажимент, през целия срок на действие на този ангажимент.
33 Следователно самата констатация, че не е изпълнено някое условие за отпускането на премии за поддръжка и на премии за загуба на доходи, е достатъчна, за да се окаже предоставянето на тези премии необосновано и лишено от правно основание. Ето защо такива изплатени премии не могат да се считат за дължими, дори бенефициерът да е положил всички възможни усилия, за да изпълни изискването за минимална гъстота на засаждане, предвидено в член 7, буква b) от Наредба № 199/94.
34 Това тълкуване се потвърждава от преследваните с Регламент № 2080/92 цели, припомнени в точки 27 и 28 от настоящото решение. Всъщност подпомагането на горското стопанство, както и опазването на околната среда, което се вписва в по-общата цел за борба с парниковия ефект чрез абсорбирането на въглеродния диоксид, изискват да се постигне действително залесяване на земеделските земи.
35 Посоченото тълкуване се подкрепя и от общата структура на Регламент № 2080/92. Всъщност, от една страна, като в съответствие с член 4, параграф 1 от този регламент е оставил на държавите членки грижата да определят в многогодишните си програми условията за отпускане на помощите за залесяване и от друга страна, като по силата на член 4, параграф 2 от посочения регламент е признал на тези държави, в рамките на плановете за залесяване на определени райони, възможността да вземат предвид различните условия на околната среда и да избират видовете дървета, съобразени с местните географски и хидрографски условия, законодателят на Съюза е искал успешното извършване на залесяването да не зависи единствено от полагането на дължимата грижа от бенефициера.
36 От горното следва, че правната уредба на Съюза изисква условията за отпускане на помощ за залесяване да бъдат изпълнени през целия период на изпълнение на многогодишния ангажимент, за да бъдат дължимо платени премиите за поддръжка и за загуба на доходи, без бенефициерът на тези премии да може да обоснове неизпълнението на някое от тези условия (например на изискването за минимална гъстота на засаждане) чрез доказване единствено на положената от него дължима грижа.
37 На второ място, следва да се отбележи, че Регламент № 2080/92 не съдържа никакви разпоредби относно последиците, които следва да се изведат от неизпълнението на някое от условията за отпускане на премиите, посочени в член 2 от този регламент, и по-специално когато това неизпълнение се дължи на непреодолима сила.
38 Съгласно постоянната съдебна практика обаче дори при липсата на изрична разпоредба в приложимата правна уредба продължава да е възможно бенефициерът на премии да се позове на непреодолима сила (вж. в този смисъл решения от 19 април 1988 г., Inter-Kom, 71/87, EU:C:1988:186, т. 10 и 15, и от 7 декември 1993 г., Huygen и др., C‑12/92, EU:C:1993:914, т. 31).
39 Що се отнася до правната уредба в областта на селското стопанство, макар понятието „непреодолима сила“ да не предполага абсолютна невъзможност, то все пак изисква неизпълнението на условие за отпускане на помощ да се дължи на извънредни и непредвидими, външни за икономическия оператор обстоятелства, чиито последици не са могли да бъдат избегнати, въпреки положената дължима грижа (вж. в този смисъл решение от 17 декември 2015 г., Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, т. 58). Освен това като изключение то следва да се тълкува стриктно.
40 Доколкото установяването на тези обстоятелства представлява фактическа преценка, запитващата юрисдикция следва да провери дали в главното производство са налице тези характеристики.
41 В настоящия случай, видно от акта за преюдициално запитване, от една страна, тази юрисдикция по общ начин е установила, че изтъкнатите от CS неблагоприятни климатични явления се дължат на външни за CS обстоятелства, и от друга страна, въпреки положената от CS дължима грижа не са могли да бъдат избегнати последиците от тези климатични явления за залесяването на парцелите. Все пак, за да приеме, че е налице „непреодолима сила“ по смисъла на правото на Съюза, запитващата юрисдикция следва да провери и дали тези обстоятелства са били извънредни и непредвидими.
42 Също така само събитие, което има характеристиките на непреодолима сила, тоест има извънреден и непредвидим характер, би могло да освободи бенефициера от задължението му за възстановяване на получените помощи поради неизпълнение на изискването за минимална гъстота на засаждане.
43 На трето място, що се отнася до въпроса на запитващата юрисдикция дали принципът на пропорционалност допуска национална правна уредба като член 7, буква b) от Наредба № 199/94, следва да се уточни, че Регламент № 2080/92 не съдържа никаква разпоредба, предоставяща възможност за държава членка да намалява пропорционално изплащането на тези премии в зависимост от настъпването на външни за бенефициера обстоятелства. От постоянната съдебна практика обаче следва, че националните разпоредби, които държавата членка приема, когато упражнява своята компетентност да привежда в действие правната уредба на Съюза, трябва да спазват общите принципи на правото на Съюза, сред които е принципът на пропорционалност (решение от 28 октомври 2010 г., SGS Belgium и др., C‑367/09, EU:C:2010:648, т. 40). Този принцип изисква с въведените с национална разпоредба мерки да може да се постигне преследваната цел и те да не надхвърлят необходимото за нейното постигане (решение от 7 април 2022 г., Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, т. 42).
44 Като се имат предвид изложените в точки 33 и 42 от настоящото решение съображения, според които бенефициерът на премии за поддръжка и за загуба на доходи може да обоснове неизпълнението на някое от условията за отпускане на тези премии (като например изискването за минимална гъстота на засаждане) само чрез доказване на наличието на непреодолима сила, то не може да се приеме, че национална практика, която, както в случая, изисква пълно възстановяване на премиите, съответстващи на площите, които не отговарят на това изискване, нарушава принципа на пропорционалност. Напротив, тази практика просто гарантира по подходящ и необходим начин, че с помощите за залесяване се финансират операции, съответстващи на съответната програма за залесяване.
45 Всъщност от постоянната практика на Съда следва, че при неспазване на някое от условията за предоставяне на помощ нейният бенефициер е длъжен да възстанови всички суми, които вече са му изплатени като помощи, без принципът на пропорционалност да може да бъде пречка пред това задължение за възстановяване (вж. в този смисъл решение от 26 май 2016 г., Ezernieki, C‑273/15, EU:C:2016:364, т. 41—46 и цитираната съдебна практика).
46 Доводите, изведени от решение от 30 март 2017 г., Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244), не могат да поставят под въпрос гореизложеното тълкуване. Всъщност това решение се вписва в различен правен контекст, в който Съдът е трябвало да тълкува разпоредбите на Регламент (EО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (OB L 277, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101). В това решение на Съда е разгледан въпросът дали изплащането на компенсаторни обезщетения по програма „Натура 2000“ може да бъде изцяло отказано на частноправен субект, когато много малка част от площта, за която е подадена молбата за изплащане на помощ, принадлежи на държава членка, при положение че този регламент изисква помощта да се отпуска само за площи, които са собственост на частноправни субекти. След като в точка 29 от това решение посочва, че националните разпоредби, които държавата членка приема, когато упражнява своята компетентност да привежда в действие правната уредба на Съюза, трябва да спазват принципа на пропорционалност, в точки 30, 33 и 35 от посоченото решение Съдът приема, че националната правна уредба, която напълно изключва отпускането на помощ по програма „Натура 2000“ за даден горски район поради наличието на принадлежаща на тази държава площ, не отразява пропорционално реалното съотношение на правата на собственост и нарушава този принцип, тъй като въпросните плащания трябва да се извършват за хектар гора.
47 Така принципът на пропорционалност допуска национална правна уредба, която предвижда пълна загуба на правото на премии за поддръжка и за загуба на доходи, когато някое от условията за предоставяне на тези премии не е изпълнено поради настъпването на външни за бенефициера обстоятелства, които нямат характеристиките на непреодолима сила.
48 На четвърто място, запитващата юрисдикция иска да се установи дали принципът на пропорционалност допуска тълкуване на членове 7 и 26 от Наредба № 199/94, съгласно което частичното унищожаване на залесяването поради настъпването на неблагоприятни климатични явления през годините, следващи тази на оценяването на попълването на празните места, води до частично изплащане на премиите (за парцелите, които отговарят на изискването за минимална гъстота), докато настъпването на сходни климатични явления със същите последици през годината на самото оценяване води до пълна загуба на правото на премии.
49 С оглед на свободата, с която разполагат държавите членки за прилагането на програмата за подпомагане, предвидена в член 4 от Регламент № 2080/92, няма никаква пречка държава членка да предвиди условие за предоставяне като условието по член 7, буква b) от Наредба № 199/94 и да определи момента на проверка за изпълнението на това условие през годината, следваща годината на попълването на празни места.
50 В допълнение, никоя разпоредба от Регламент № 2080/92 не е пречка за национална разпоредба като член 26 от тази наредба, съгласно който, когато част от залесяването е унищожена по причини, за които бенефициерът не носи отговорност, премиите се изплащат в размер, съответстващ на парцела, поддържан в добро вегетационно състояние, тъй като тази разпоредба само обвързва изплащането на премиите със спазването на изискването за минимална гъстота на засаждане и цели да се избегне пълната загуба на правото на премии за поддръжка и за загуба на доходи в случай на частично унищожаване на залесяването.
51 По изложените съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че член 3, първа алинея, букви б) и в) от Регламент № 2080/92 и принципът на пропорционалност трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат бенефициерът на премии за поддръжка и на премии за загуба на доходи, изплатени въз основа на поет от него многогодишен ангажимент за залесяване на земеделски земи, да бъде задължен да възстанови тези премии, когато по време на изпълнението на посочения ангажимент предвидено в националната правна уредба условие за отпускане на премиите, свързано с наличието на минимална гъстота на горските насаждения, не е изпълнено поради настъпването на неблагоприятни климатични явления.
По съдебните разноски
52 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
Член 3, първа алинея, букви б) и в) от Регламент (ЕИО) № 2080/92 на Съвета от 30 юни 1992 година относно въвеждане на схема на Общността за подпомагане на мерките за горското стопанство в земеделието, както и принципът на пропорционалност
трябва да се тълкуват в смисъл, че
допускат бенефициерът на премии за поддръжка и на премии за загуба на доходи, изплатени въз основа на поет от него многогодишен ангажимент за залесяване на земеделски земи, да бъде задължен да възстанови тези премии, когато по време на изпълнението на посочения ангажимент предвидено в националната правна уредба условие за отпускане на премиите, свързано с наличието на минимална гъстота на горските насаждения, не е изпълнено поради настъпването на неблагоприятни климатични явления.
Подписи