DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
23. november 2023 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – fælles landbrugspolitik – Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen – fællesskabsordning med støtte til skovbrugsforanstaltninger i landbruget – forordning (EØF) nr. 2080/92 – artikel 3, stk. 1, litra b) og c) – støtteordning – præmier for beplantningspleje og præmier for udligning af indkomsttab – betingelser for tildeling – national lovgivning, der fastsætter et krav om minimumstæthed af skovrejsningen for arealerne – manglende opfyldelse af kravet, der ikke kan tilskrives støttemodtageren – forpligtelse til at tilbagebetale støtten – force majeure – proportionalitetsprincippet«
I sag C-213/22,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Portugal) ved afgørelse af 24. februar 2022, indgået til Domstolen den 22. marts 2022, i sagen
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP
mod
CS,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, K. Jürimäe, og dommerne N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen og M. Gavalec (refererende dommer),
generaladvokat: L. Medina,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– CS ved advogado J. Teles Branco,
– den portugisiske regering ved H. Almeida, P. Barros da Costa, P. Direitinho og A. Pimenta, som befuldmægtigede,
– den græske regering ved E. Leftheriotou, M. Tassopoulou og A.-E. Vasilopoulou, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved B. Rechena og A. Sauka, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, litra b) og c), i Rådets forordning (EØF) nr. 2080/92 af 30. juni 1992 om en fællesskabsordning med støtte til skovbrugsforanstaltninger i landbruget (EFT 1992, L 215, s. 96) samt af proportionalitetsprincippet.
2 Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem CS og Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (institut for finansiering af landbrug og fiskeri, Portugal) (herefter »IFAP«) vedrørende lovligheden af en afgørelse fra sidstnævnte, som pålægger CS at tilbagebetale de til denne udbetalte præmier for beplantning af landbrugsarealer, som blev indført ved forordning nr. 2080/92.
Retsforskrifter
EU-retten
3 Forordning nr. 2080/92 blev ophævet ved Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger (EFT 1999, L 160, s. 80) med virkning fra den 2. juli 1999. Henset til denne forordnings artikel 55, stk. 3, anvendes forordning nr. 2080/92 imidlertid fortsat for foranstaltninger, som er blevet godkendt af Kommissionen i henhold til denne forordning inden den 1. januar 2000, således at tvisten i hovedsagen fortsat reguleres af bestemmelserne i den nævnte forordning.
4 Første til tredje og femte betragtning til forordning nr. 2080/92 har følgende ordlyd:
»Det er af væsentlig betydning, at der gennemføres skovrejsning på landbrugsarealer, ikke blot af hensyn til jordudnyttelsen og miljøet, men også som et bidrag til at afhjælpe underskuddet af skovbrugsressourcer i Fællesskabet og som et supplement til den fællesskabspolitik, hvis sigte er at bringe landbrugsproduktionen under kontrol;
erfaringen med landbrugernes skovrejsning på landbrugsjord har vist, at de nuværende støtteordninger til fremme af skovrejsning er utilstrækkelige, og at der kun i utilfredsstillende omfang er gennemført skovrejsning på de landbrugsarealer, der er taget ud af produktion i de seneste år;
det er derfor hensigtsmæssigt, at de foranstaltninger, der er fastsat i afsnit VIII i Rådets forordning (EØF) nr. 2328/91 af 15. juli 1991 om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet [(EFT 1991, L 218, s. 1),] erstattes med foranstaltninger, som i højere grad modsvarer behovet for en effektiv tilskyndelse til skovrejsning på landbrugsarealer;
[…]
en vigtig del af tilskyndelsen til skovrejsning kan bestå i, at der for de første fem år ydes en gradvis aftagende præmie, som skal bidrage til dækning af de udgifter, der er forbundet med de nye beplantningers pleje.«
5 Denne forordnings artikel 1 med overskriften »Støtteordningens formål« fastsætter:
»Der indføres en EF-støtteordning, som medfinansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, med det formål:
– at ledsage ændringerne inden for de fælles markedsordninger
– at bidrage til en mere langsigtet forbedring af skovressourcerne
– at bidrage til en naturpleje, der er mere forenelig med miljøligevægten
– at bekæmpe drivhuseffekten og absorbere kuldioxid.
EF-støtteordningen har følgende sigte:
a) alternativ udnyttelse af landbrugsarealerne ved skovrejsning
b) udvikling af skovbrugsaktiviteter på landbrugsbedrifterne.«
6 Den nævnte forordnings artikel 2 med overskriften »Støtteordning« bestemmer i stk. 1:
»Støtteordningen kan omfatte følgende:
a) støtte, der skal bidrage til dækning af udgifterne til tilplantning
b) en årlig[…] præmie pr. tilplantet hektar, der skal bidrage til dækning af udgifterne til de tilplantede arealers pleje i de første fem år
c) en årlig hektarp[r]æmie, der skal udligne indkomsttabet som følge af skovrejsning på landbrugsarealer
d) støtte til investeringer i forbedring af skovarealer, såsom etablering af læhegn, brandbælter, vandforsyningssteder og skovveje på bedrifterne, og til forbedring af arealer med korkeg.«
7 Følgende fremgår af den samme forordnings artikel 3, stk. 1, litra b) og c), med overskriften »Støttebeløb«:
»De i artikel 2 nævnte refusionsberettigede maksimumsbeløb fastsættes således:
[…]
b) for udgifter til beplantningspleje:
– 250 [EUR] pr. ha pr. år i de første to år og 150 [EUR] pr. ha pr. år i de følgende år, hvis der er tale om nåletræsbeplantninger
– 500 [EUR] pr. ha pr. år i de første to år og 300 [EUR] pr. ha pr. år i de følgende år, hvis der er tale om løvtræsbeplantninger eller om blandede beplantninger, hvor løvtræer udgør mindst 75%.
[…]
c) for præmien til udligning af indkomsttab:
– 600 [EUR] pr. ha pr. år, hvis skovrejsningen foretages af en landbruger eller sammenslutning af landbrugere, der har udnyttet jorden inden skovrejsningen
– 150 [EUR] pr. ha pr. år, hvis skovrejsningen foretages af anden støttemodtager som omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra b)
og højst i 20 år fra første tilplantning.«
8 Artikel 4 i forordning nr. 2080/92 med overskriften »Støtteprogrammer« bestemmer:
»1. Medlemsstaterne iværksætter den i artikel 2 omhandlede støtteordning ved hjælp af flerårige nationale eller regionale programmer vedrørende målene i artikel 1, som navnlig fastsætter:
– størrelsen og varigheden af den i artikel 2 omhandlede støtte under hensyn til de faktiske udgifter til skovrejsningen og til plejen af de træarter eller trætyper, der anvendes til skovrejsningen, eller under hensyn til indkomsttabet
– betingelserne for ydelse af støtte, navnlig til skovrejsning
– […]
2. Medlemsstaterne kan ligeledes iværksætte zoneplaner for skovrejsning, som afspejler forskellene for så vidt angår miljøforhold, naturbetingelser og landbrugsstrukturer.
Zoneplaner for skovrejsning skal navnlig omfatte følgende:
– fastsættelse af et mål for skovrejsningen
– bestemmelser om beliggenhed og sammenlægning af arealer, der kan tilplantes
– de driftsmetoder, der skal anvendes
– udvælgelsen af de træarter, der er tilpasset de lokale forhold.«
Portugisisk ret
9 Artikel 5 i Portaria 199/94 do Ministério da Agricultura (bekendtgørelse nr. 199/94 fra landbrugsministeriet) af 6. april 1994 (Diário da República, serie 1, nr. 80, af 6.4.1994) har i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »ministeriel bekendtgørelse nr. 199/94«), med overskriften »Årlige præmier«, følgende ordlyd:
»Med forbehold af bestemmelserne i det følgende stykke har modtagerne af den i det foregående stykke omhandlede støtte til skovrejsning på landbrugsjord ret til to årlige præmier pr. hektar skovrejsning til:
a) dækning i de første fem år af udgifterne til pleje af skovarealer omfattet af investeringsprojektet
b) udligning af indkomsttab som følge af skovrejsning på landbrugsarealer.«
10 Denne ministerielle bekendtgørelses artikel 6 med overskriften »Støttemodtagere« har følgende ordlyd:
»1 – Følgende har adgang til den i nærværende bekendtgørelse omhandlede støtte:
a) støtte til skovrejsning på landbrugsarealer: alle fysiske og juridiske personer
b) støtte til forbedring af skovarealer: landbrugere og deres sammenslutninger
c) præmie, der skal bidrage til dækning af udgifterne til pleje af de beplantede arealer: alle modtagerne af støtte til skovrejsning på landbrugsarealer
d) præmie til udligning af indkomsttab: alle fysiske eller privatretlige juridiske personer, som modtager støtte til skovrejsning, bortset fra dem, der indstiller deres aktiviteter i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 2070/92 af 30. juni 1992 [om ændring af forordning (EØF) nr. 3493/90 om almindelige regler for ydelse af præmien til fåre- og gedekødsproducenter (EFT 1992, L 215, s. 63)].
2 – For så vidt angår hurtigt voksende arter, der dyrkes på grundlag af en rotation under 16 år, ydes der kun støtte til skovrejsning på landbrugsarealer og kun til landbrugere, der har landbrug som hovederhverv.«
11 Den nævnte ministerielle bekendtgørelses artikel 7 med overskriften »Støttemodtagernes forpligtelse« fastsætter:
»Med henblik på tildeling af den støtte, der er fastsat i denne bekendtgørelse, skal støttemodtagerne navnlig forpligte sig til at:
a) overholde dyrkningsmetoderne fastsat i den med investeringsprojektet forbundne driftsudviklingsplan
b) sikre, at beplantede bevoksninger har den i bilag C fastsatte minimumstæthed i året efter genplantingen
c) pleje og beskytte beplantede eller forbedrede skovbevoksninger samt den derpå beliggende infrastruktur i en minimumsperiode på ti år, eller, i tilfælde af udbetaling af præmien for indkomsttab, så længe denne præmie ydes.
[…]«
12 Artikel 26 i den samme ministerielle bekendtgørelse med overskriften »Delvis udbetaling af præmier« bestemmer:
»Hvis en del af skovrejsningen ødelægges af årsager, der ikke kan tilskrives støttemodtageren, udbetales præmierne i henhold til denne bekendtgørelse i forhold til den del af arealet, der fortsat er i god vegetativ tilstand.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
13 Den 4. marts 1997 indgik IFAP og CS en kontrakt, hvorved det blev aftalt, at sidstnævnte skulle ydes støtte til skovrejsning på landbrugsjord omfattet af forordning nr. 2080/92. Denne kontrakt, som vedrørte fem arealer, omfattede udbetaling af den første udbetaling af støtte, der skal bidrage til dækning af udgifterne til tilplantning, årlige præmier for beplantningspleje og for indtægtstab.
14 I overensstemmelse med punkt C.7 i de generelle betingelser i kontrakten, som gengav bestemmelserne i artikel 7, litra b), i ministeriel bekendtgørelse nr. 199/94, var CS forpligtet til at »sikre, at skovrejsningen i året efter genplantningen har den minimumstæthed, der er fastsat i loven« (herefter »kravet om minimumstæthed af skovrejsningen«).
15 Del E med overskriften »Ensidig opsigelse og ændring« i disse samme generelle betingelser havde følgende ordlyd:
»E.1. IFAP kan ensidigt opsige eller ændre denne kontrakt, hvis støttemodtageren ikke overholder enhver af sine forpligtelser, eller hvis en af de betingelser for tildeling af støtte, som IFAP er ansvarlig for, mangler eller ikke længere er opfyldt.
E.2. IFAP kan ligeledes ensidigt ændre det støttebeløb, der er omfattet af denne kontrakt, forudsat at en sådan ændring er begrundet i de særlige betingelser for gennemførelse af investeringen eller for beplantningspleje af skoven.
E.3. Navnlig nedsættes præmierne for beplantningspleje og udligning af indkomsttab i tilfælde af delvis ødelæggelse af skoven i forhold til det ødelagte areal, forudsat at ødelæggelsen ikke kan tilskrives støttemodtageren.«
16 I løbet af 2006 konstaterede IFAP, at tre ud af de fem arealer omfattet af den i den foregående præmis omhandlede kontrakt ikke opfyldte kravet om minimumstæthed af skovrejsningen. Ved afgørelse af 11. september 2006 pålagde IFAP derfor i overensstemmelse med punkt E.2 i de generelle betingelser en ensidig ændring af kontrakten og krævede tilbagebetaling af en hovedstol på 3 992,08 EUR, forhøjet med lovbestemte renter, svarende til forskellen mellem på den ene side præmierne for beplantningspleje og udligning af indkomsttab, som uretmæssigt blev udbetalt for disse tre arealer i 1998 og 1999, og på den anden side de præmier for beplantningspleje og udligning af indkomsttab, som skulle udbetales for de to andre arealer for 2003-2005. Derimod rejste IFAP ikke tvivl om den første udbetaling af støtte, der skal bidrage til dækning af udgifterne til plantning, som blev udbetalt under hensyntagen til CS’ indsats i forbindelse med skovrejsningen på de nævnte arealer.
17 CS anfægtede denne afgørelse ved Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (kredsdomstol i forvaltningsretlige sager i Lissabon, Portugal) og forklarede, at vedkommende havde gjort sit bedste for, at beplantningen havde den i henhold til loven krævede tæthed, og at den manglende overholdelse af dette krav ikke skyldes en årsag, der kan tilskrives CS, men ugunstige vejrforhold.
18 Ved dom af 26. maj 2017 annullerede denne ret afgørelsen af 11. september 2006 efter at have fastslået, at CS ikke med urette havde modtaget præmierne for indtægtstab for 1998 og 1999. Den nævnte ret pålagde IFAP at betale præmierne for indtægtstab for 2003-2005 samt præmierne for beplantningspleje for 2003 og 2004.
19 IFAP iværksatte appel til prøvelse af denne dom ved Tribunal Central Administrativo do Sul (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Portugal). Ved dom af 9. maj 2019 stadfæstede denne ret dommen, idet den fastslog, at kravet om minimumstæthed af skovrejsningen udgjorde en forpligtelse til at anvende midler og ikke en forpligtelse til at opnå et resultat, og at det følgelig påhvilede IFAP at godtgøre, at CS havde begået en fejl med hensyn til de anvendte midler.
20 IFAP har iværksat appel ved Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Portugal), den forelæggende ret.
21 Denne ret er i tvivl om, hvorvidt artikel 7, litra b), i ministeriel bekendtgørelse nr. 199/94 er forenelig med de EU-retlige regler og almindelige principper.
22 For det første ønsker den forelæggende ret oplyst, om det i denne bestemmelse fastsatte krav om minimumstæthed af skovrejsningen skal anses for en forpligtelse til at anvende midler eller som en forpligtelse til at opnå et resultat. I denne henseende har den sat spørgsmålstegn ved den af appeldomstolen anlagte fortolkning, hvorefter der altid skal ske udbetaling af præmierne for beplantningspleje og indtægtstab, når støttemodtageren har tilplantet grunden og gjort sit yderste for at overholde dette krav.
23 Selv hvis det antages, at det nævnte krav udgør en resultatforpligtelse, ønsker Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) for det andet oplyst, om det af den portugisiske lovgiver indførte program er foreneligt med proportionalitetsprincippet. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om proportionalitetsprincippet er til hinder for en fortolkning af artikel 7 og 26 i ministeriel bekendtgørelse nr. 199/94, hvorefter delvis ødelæggelse af en skovrejsning som følge af, at der indtræffer ugunstige vejrforhold i årene efter det år, hvor der er foretaget en vurdering af genplantningen, medfører en delvis udbetaling af præmierne (for de arealer, som opfylder kravet om minimumstæthed), mens den omstændighed, at der indtræffer de samme ugunstige vejrforhold i året for selve vurderingen med de samme resultater, medfører, at retten til præmierne helt bortfalder.
24 For det tredje og sidste har den forelæggende ret nævnt det forhold, at den ordning, som oprindeligt blev indført ved ministeriel bekendtgørelse nr. 199/94, blev ændret i 2012, hvilket kan give anledning til tvivl om den oprindelige ordnings proportionalitet. Disse ændringer består således i en nedsættelse af den minimumstæthed af skovrejsning, der kræves i bilag C, og i en ændring af det hidtil eksisterende »alt eller intet«-system for tildeling af præmierne på grundlag af antallet af planter i året efter det år, hvor genplantningen fandt sted. Overholdelse af minimumstætheden af skovrejsning vurderes nu i året efter det år, hvor investeringen ophørte, og i perioden for tildeling af præmien for beplantningspleje. Derudover er det i disse nye regler fastsat, at præmierne i tilfælde, hvor planter ødelægges af årsager, der ikke kan tilskrives støttemodtageren, vil blive udbetalt for den del af arealet, der fortsat er i god vegetativ stand.
25 På denne baggrund har Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Kan udgifterne til beplantningspleje og præmierne til udligning af indkomsttab, der er fastsat i henholdsvis artikel 3, stk. 1, litra b) og c), i [forordning nr. 2080/92], kræves tilbagebetalt, når støttemodtageren godtgør, at de betingelser for skovrejsning, der kræves af det nationale støtteprogram, ikke er blevet opfyldt af grunde, som støttemodtageren ikke er herre over, og når denne har gjort alt for at opnå resultatet?
2) Er den løsning, der følger af fortolkningen af bestemmelserne i artikel 7, litra b), i [ministeriel bekendtgørelse nr. 199/94], sammenholdt med artikel 26 i samme bekendtgørelse, hvorefter eksistensen af ugunstige vejrforhold i årene efter det år, hvor der er foretaget en vurdering (dvs. året efter genplantningen) medfører en delvis udbetaling af præmierne, mens de samme resultater afledt af de samme ugunstige vejrforhold i året efter genplantningen fandt sted, medfører, at retten til præmierne helt bortfalder, i overensstemmelse med EU-retten?
3) Skal den løsning, der angives i artikel 7, stk. 1, litra b), i ministeriel bekendtgørelse nr. 199/94, som medfører, at retten til præmierne til beplantningspleje og udligning af indkomsttab helt bortfalder for modtageren i tilfælde af, at den i bilag C fastsatte skovrejsningstæthed ikke opnås, og uden at det tillades, at betalingen af disse præmier nedsættes forholdsmæssigt i tilfælde, hvor resultatet kan tilskrives eksogene grunde såsom klimaet, anses for at være i strid med proportionalitetsprincippet som almindeligt EU-retligt princip, som det synes at kunne udledes modsætningsvis af [dom af 30. marts 2017, Lingurár (C-315/16, EU:C:2017:244, præmis 29 og 35)]?«
Om de præjudicielle spørgsmål
26 Med de tre spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 1, litra b) og c), i forordning nr. 2080/92 og proportionalitetsprincippet skal fortolkes således, at de er til hinder for, at en modtager af præmier for beplantningspleje og udligning af indkomsttab, som er blevet udbetalt i medfør af en flerårig forpligtelse til skovrejsning på landbrugsjord, som modtageren har påtaget sig, er forpligtet til at tilbagebetale disse præmier, når en i den nationale lovgivning fastsat betingelse for tildeling af støtte vedrørende en minimumstæthed af skovrejsning ikke er opfyldt i løbet af perioden for gennemførelse af den nævnte forpligtelse som følge af, at der er indtruffet ugunstige vejrforhold.
27 Det skal indledningsvis bemærkes, at der, således som det fremgår af artikel 1 i forordning nr. 2080/92, sammenholdt med første til tredje betragtning til denne forordning, herved er indført en støtteordning til skovrejsning på landbrugsjord, som navnlig har til formål at fremme en alternativ udnyttelse af landbrugsarealerne ved skovrejsning og samtidig sikre udvikling af skovbrugsaktiviteter på landbrugsbedrifterne, bidrage til en naturpleje, der er mere forenelig med miljøligevægten, bekæmpe drivhuseffekten, absorbere kuldioxid og bidrage til en mere langsigtet forbedring af skovressourcerne.
28 Den nævnte forordning forfølger således landbrugspolitiske formål til støtte for skovsektoren og et formål om miljøbeskyttelse, hvilke formål efter deres art har en flerårig dimension og kræver, at der opnås en effektiv og bæredygtig skovrejsning af landbrugsarealerne.
29 I denne forbindelse fremgår det i første række af artikel 2, stk. 1, litra b) og c), i nævnte forordning, at den støtteordning til skovrejsning på landbrugsjord, der blev indført ved forordningen, navnlig kan omfatte en årlig præmie, der skal bidrage til dækning af udgifterne til de tilplantede arealers pleje i de første fem år og en årlig præmie, der skal udligne indkomsttabet som følge af skovrejsning på landbrugsarealer, idet disse præmier udbetales »pr. tilplantet hektar«.
30 Dernæst fastsætter artikel 3, stk. 1, litra b) og c), i forordning nr. 2080/92 blot de refusionsberettigede maksimumsbeløb for disse præmier under hensyn til arealet af skovrejsningen (i ha) og den maksimale varighed af udbetalingen af disse præmier. Mens denne artikels stk. 1, litra b), sammenholdt med femte betragtning til forordningen, fastsætter, at udbetaling af præmierne for beplantningspleje kan fordeles over 5 år, på den betingelse, at plejen af de nye beplantninger sikres, fremgår det i denne sammenhæng af den nævnte artikels stk. 1, litra c), at præmien til udligning af indkomsttab kan ydes i højst 20 år fra første tilplantning.
31 For så vidt angår den nævnte forordnings artikel 4, stk. 1, henvises der til, at det overlades til medlemsstaterne at iværksætte denne støtteordning ved hjælp af flerårige nationale eller regionale programmer, som de fastsætter gennemførelsesbestemmelserne for. I denne forbindelse fastsætter medlemsstaterne navnlig størrelsen og varigheden af støtten under hensyn til de faktiske udgifter til skovrejsningen og til plejen af de træarter eller trætyper, der anvendes til skovrejsningen, eller under hensyn til indkomsttabet samt betingelserne for ydelse af støtte til skovrejsning.
32 Det følger af en samlet læsning af disse bestemmelser, at selv om forordning nr. 2080/92 ikke direkte fastsætter de betingelser, som tildelingen af disse præmier er underlagt, knytter den tildelingen af disse præmier til den effektive skovrejsning af de arealer, der er omfattet af forpligtelsen, i hele varigheden heraf.
33 Den blotte konstatering af, at en betingelse for tildeling af præmierne for beplantningspleje og udligning af indkomsttab ikke er opfyldt, er derfor tilstrækkelig til at gøre tildelingen af disse præmier uberettiget og dermed uden retligt grundlag. Det kan følgelig ikke antages, at de præmier, som er blevet udbetalt, skulle have været udbetalt, blot fordi støttemodtageren har gjort alt for at opfylde et krav som det, der er fastsat i artikel 7, litra b), i ministeriel bekendtgørelse nr. 199/94 om en minimumstæthed af skovrejsning.
34 Denne fortolkning understøttes af de formål, der forfølges med forordning nr. 2080/92, således som de er anført i nærværende doms præmis 27 og 28. Støtten til skovsektoren og miljøbeskyttelse, som indgår i et mere generelt perspektiv om bekæmpelse af drivhuseffekten gennem fjernelse af kuldioxid, kræver nemlig, at der opnås effektiv skovrejsning af landbrugsarealerne.
35 Den nævnte fortolkning bekræftes ligeledes af opbygningen af det system, der ligger til grund for forordning nr. 2080/92. Ved på den ene side i overensstemmelse med denne forordnings artikel 4, stk. 1, at henvise til, at det overlades til medlemsstaterne at fastsætte betingelserne for tildeling af støtte til skovrejsning i deres flerårige programmer, og, på den anden side, i medfør af den nævnte forordnings artikel 4, stk. 2, at give disse medlemsstater mulighed for inden for rammerne af zoneplaner for skovrejsning at tage hensyn til forskellene for så vidt angår miljøforhold og udvælge de træarter, der er tilpasset de lokale forhold og hydrografiske forhold, har det været EU-lovgivers hensigt, at spørgsmålet om, hvorvidt skovrejsningen er lykkedes, alene beror på den omhu, der er udvist af støttemodtageren.
36 Det følger heraf, at EU-lovgivningen kræver, at betingelserne for tildeling af en støtte til skovrejsning skal være opfyldt under hele varigheden af gennemførelsen af den en flerårlig forpligtelse, for at præmierne for beplantningspleje og udligning af indkomsttab er behørigt udbetalt, uden at modtageren af disse præmier kan begrunde en misligholdelse af en af disse betingelser, såsom kravet om minimumstæthed af skovrejsningen, ved blot at henvise til den af den pågældende udviste omhu.
37 Når dette er sagt, skal det i anden række bemærkes, at forordning nr. 2080/92 ikke indeholder nogen bestemmelser vedrørende de konsekvenser, der skal drages af en misligholdelse af en af betingelserne for tildeling af de i denne forordnings artikel 2 omhandlede præmier, navnlig når denne misligholdelse skyldes force majeure.
38 Også uden en udtrykkelig bestemmelse i den gældende lovgivning er det imidlertid i henhold til fast praksis fortsat muligt for modtageren af præmier at påberåbe sig force majeure (jf. i denne retning dom af 19.4.1988, Inter-Kom, 71/87, EU:C:1988:186, præmis 10 og 15, og af 7.12.1993, Huygen m.fl., C-12/92, EU:C:1993:914, præmis 31).
39 Selv om begrebet force majeure på landbrugsområdet ikke forudsætter absolut umulighed, kræver det dog, at misligholdelse af en betingelse for tildeling af en støtte skyldes helt usædvanlige, uforudsigelige og uden for den pågældende erhvervsdrivendes vilje liggende omstændigheder, hvis følger trods enhver udvist agtpågivenhed kun ville have kunnet undgås ved helt uforholdsmæssige opofrelser fra denne (jf. i denne retning dom af 17.12.2015, Szemerey, C-330/14, EU:C:2015:826, præmis 58). Derudover skal den, som en undtagelse, fortolkes strengt.
40 For så vidt som afgørelsen af, om disse omstændigheder foreligger, udgør en bedømmelse af de faktiske omstændigheder, påhviler det den forelæggende ret at efterprøve, om den i hovedsagen omhandlede sag har disse kendetegn.
41 I det foreliggende tilfælde fremgår det for det første af forelæggelsesafgørelsen, at denne ret helt generelt har fastslået, at de af CS påberåbte ugunstige vejrforhold skyldtes omstændigheder, der ligger uden for dennes vilje, og for det andet, at CS, trods enhver af denne udvist agtpågivenhed, ikke havde kunnet undgå konsekvenserne af disse vejrforhold for skovrejsningen af arealerne. For at antage, at der foreligger »force majeure« som omhandlet i EU-retten, tilkommer det imidlertid ydermere den forelæggende ret at efterprøve, om disse omstændigheder var helt usædvanlige og uforudsigelige.
42 Dertil kommer, at kun en hændelse, som må anses for force majeure, dvs. som er helt usædvanlig og uforudsigelig, kan frigøre en støttemodtager fra sin forpligtelse til at tilbagebetale den modtagne støtte på grund af misligholdelse af kravet om minimumstæthed af skovrejsningen.
43 Hvad i tredje række angår spørgsmålet om, hvorvidt proportionalitetsprincippet er til hinder for en national lovgivning såsom artikel 7, litra b), i ministeriel bekendtgørelse nr. 199/94, således som den forelæggende ret ønsker oplyst, skal det præciseres, at forordning nr. 2080/92 ikke indeholder nogen bestemmelse, som giver en medlemsstat mulighed for at nedsætte betalingen af disse præmier forholdsmæssigt under hensyn til, at der indtræffer eksterne omstændigheder, der ikke vedrører støttemodtageren. Det fremgår imidlertid af fast retspraksis, at de nationale bestemmelser, som vedtages i forbindelse med en medlemsstats udøvelse af sin kompetence til at gennemføre EU-retten, skal overholde de almindelige EU-retlige principper, som bl.a. omfatter proportionalitetsprincippet (dom af 28.10.2010, SGS Belgium m.fl., C-367/09, EU:C:2010:648, præmis 40). Dette princip kræver, at de midler, hvormed en bestemmelse gennemføres, er egnede til at opfylde det tilsigtede formål og ikke går videre end nødvendigt for at opfylde det (dom af 7.4.2022, Avio Lucos, C-176/20, EU:C:2022:274, præmis 42).
44 Henset til betragtningerne i nærværende doms præmis 33 og 42, hvorefter en modtager af præmier for beplantningspleje og udligning af indkomsttab kun kan begrunde en misligholdelse af en af betingelserne for tildeling af disse præmier, såsom kravet om minimumstæthed af skovrejsningen, ved at påvise, at der er indtruffet en begivenhed, der udgør force majeure, kan det ikke antages, at en national praksis, der som i den foreliggende sag kræver fuld tilbagebetaling af præmierne for de arealer, der ikke overholder et sådant krav, udgør en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Tværtimod sikrer denne praksis blot i tilstrækkelig og nødvendig grad, at støtten til skovrejsning finansierer operationer i overensstemmelse med det pågældende skovrejsningsprogram.
45 Det fremgår nemlig af Domstolens faste praksis, at modtageren af en støtte i tilfælde af manglende overholdelse af en af betingelserne for tildeling af denne støtte er forpligtet til at tilbagebetale det samlede støttebeløb, som allerede er udbetalt, og som vedrører denne støtte, uden at proportionalitetsprincippet er til hinder for denne tilbagebetalingsforpligtelse (jf. i denne retning dom af 26.5.2016, Ezernieki, C-273/15, EU:C:2016:364, præmis 41-46 og den deri nævnte retspraksis).
46 Den argumentation, der er baseret på dom af 30. marts 2017, Lingurár (C-315/16, EU:C:2017:244), ændrer ikke den nævnte fortolkning. Den pågældende dom indgik nemlig i en anden retlig sammenhæng, hvor Domstolen skulle fortolke bestemmelser i Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2005, L 277, s. 1). I den pågældende dom var Domstolen blevet anmodet om at tage stilling til, om der over for en privat ejer kunne gives fuldstændigt afslag på udbetaling af kompenserende støtte inden for rammerne af Natura 2000-nettet, såfremt en ubetydelig del af det areal, for hvilket støtteansøgningen var indgivet, var ejet af en medlemsstat, og selv om denne forordning krævede, at støtten kun blev ydet for de arealer, der ejes af private ejere. Efter i den pågældende doms præmis 29 at have anført, at de nationale bestemmelser, som blev vedtaget i forbindelse med denne medlemsstats udøvelse af sin kompetence til at gennemføre EU-retten, skulle overholde proportionalitetsprincippet, fastslog Domstolen i den nævnte doms præmis 30, 33 og 35, at den nationale lovgivning, der medførte en fuldstændig udelukkelse af et skovbrugsområde fra Natura 2000-støtten som følge af den omstændighed, at der fandtes et areal, der tilhørte staten, ikke afspejlede realiteten i ejendomsforholdene forholdsmæssigt og dermed tilsidesatte dette princip, for så vidt som de pågældende betalinger skulle udbetales pr. ha skov.
47 Proportionalitetsprincippet er således ikke til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at retten til præmierne til beplantningspleje og udligning af indkomsttab helt bortfalder, såfremt en af betingelserne for tildeling af disse præmier ikke er opfyldt som følge af, at der indtræffer eksterne omstændigheder, der ikke vedrører støttemodtageren, og som ikke kan anses for force majeure.
48 I fjerde og sidste række ønsker den forelæggende ret oplyst, om proportionalitetsprincippet er til hinder for en fortolkning af artikel 7 og 26 i ministeriel bekendtgørelse nr. 199/94, hvorefter delvis ødelæggelse af en skovrejsning som følge af, at der indtræffer ugunstige vejrforhold i årene efter det år, hvor der er foretaget en vurdering af genplantningen, medfører en delvis udbetaling af præmierne (for de arealer, som opfylder kravet om minimumstæthed), mens den omstændighed, at der indtræffer de samme ugunstige vejrforhold i året for selve vurderingen, som har de samme resultater, medfører, at retten til præmierne helt bortfalder.
49 Henset til den frihed, som medlemsstaterne råder over i forbindelse med gennemførelsen af støtteprogrammet, således som det er fastsat i artikel 4 i forordning nr. 2080/92, er der intet til hinder for, at en medlemsstat fastsætter en betingelse for tildeling som den, der fremgår af artikel 7, litra b), i ministeriel bekendtgørelse nr. 199/94, og at den pågældende medlemsstat fastsætter tidspunktet for, hvornår overholdelsen af denne betingelse kontrolleres i året efter genplantningen finder sted.
50 I øvrigt er der ikke nogen bestemmelse i forordning nr. 2080/92, som er til hinder for en national bestemmelse såsom artikel 26 i denne ministerielle bekendtgørelse, som fastsætter, at hvis en del af skovrejsningen ødelægges af årsager, der ikke kan tilskrives støttemodtageren, udbetales præmierne i henhold til denne bekendtgørelse i forhold til den del af arealet, der fortsat er i god vegetativ tilstand, eftersom denne bestemmelse begrænser sig til at knytte tildelingen af præmierne til en fastholdelse af kravet om minimumstæthed af skovrejsningen og har til formål at undgå, at retten til præmierne til beplantningspleje og udligning af indkomsttab helt bortfalder i tilfælde af delvis ødelæggelse af skovrejsningen.
51 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 1, litra b) og c), i forordning nr. 2080/92 og proportionalitetsprincippet skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at en modtager af præmier for beplantningspleje og udligning af indkomsttab, som er blevet udbetalt i medfør af en flerårig forpligtelse til skovrejsning på landbrugsjord, som modtageren har påtaget sig, er forpligtet til at tilbagebetale disse præmier, når en i den nationale lovgivning fastsat betingelse for tildeling af støtte vedrørende en minimumstæthed af skovrejsning ikke er opfyldt i løbet af perioden for gennemførelse af den nævnte forpligtelse som følge af, at der er indtruffet ugunstige vejrforhold.
Sagsomkostninger
52 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
Artikel 3, stk. 1, litra b) og c), i Rådets forordning (EØF) nr. 2080/92 af 30. juni 1992 om en fællesskabsordning med støtte til skovbrugsforanstaltninger i landbruget og proportionalitetsprincippet
skal fortolkes således, at
de ikke er til hinder for, at en modtager af præmier for beplantningspleje og udligning af indkomsttab, som er blevet udbetalt i medfør af en flerårig forpligtelse til skovrejsning på landbrugsjord, som modtageren har påtaget sig, er forpligtet til at tilbagebetale disse præmier, når en i den nationale lovgivning fastsat betingelse for tildeling af støtte vedrørende en minimumstæthed af skovrejsning ikke er opfyldt i løbet af perioden for gennemførelse af den nævnte forpligtelse som følge af, at der er indtruffet ugunstige vejrforhold.
Underskrifter