A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (harmadik tanács)
2023. november 23.(*)
„Előzetes döntéshozatal – Közös agrárpolitika – Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlege – Mezőgazdasági erdészeti intézkedésekre irányuló közösségi támogatási rendszer – 2080/92/EGK rendelet – A 3. cikk első bekezdésének b) és c) pontja – Támogatási rendszer – Fenntartási támogatás és a bevételkiesés miatt járó támogatás – A biztosítás feltételei – A parcellák minimális telepítési sűrűségére vonatkozó követelményt előíró nemzeti szabályozás – A követelmény a kedvezményezettnek nem betudható okból történő megsértése – A támogatás visszafizetésére vonatkozó kötelezettség – Vis maior – Az arányosság elve”
A C‑213/22. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Supremo Tribunal Administrativo (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Portugália) a Bírósághoz 2022. március 22‑én érkezett, 2022. február 24‑i határozatával terjesztett elő
az Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP
és
CS
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (harmadik tanács),
tagjai: K. Jürimäe tanácselnök, N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen és M. Gavalec (előadó) bírák,
főtanácsnok: L. Medina,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– CS képviseletében J. Teles Branco advogado,
– a portugál kormány képviseletében H. Almeida, P. Barros da Costa, P. Direitinho és A. Pimenta, meghatalmazotti minőségben,
– a görög kormány képviseletében E. Leftheriotou, M. Tassopoulou és A.‑E. Vasilopoulou, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Bizottság képviseletében B. Rechena és A. Sauka, meghatalmazotti minőségben
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a mezőgazdasági erdészeti intézkedésekre irányuló közösségi támogatási rendszer létrehozásáról szóló, 1992. június 30‑i 2080/92/EGK tanácsi rendelet (HL 1992. L 215., 96. o.) 3. cikke b) és c) pontjának és az arányosság elvének értelmezésére vonatkozik.
2 E kérelem előterjesztésére a CS és az Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (mezőgazdasági és halászati finanszírozásokért felelős hivatal, IP, Portugália) (a továbbiakban: IFAP) közötti, az IFAP által hozott, a 2080/92 rendelettel létrehozott, mezőgazdasági területek erdősítéséhez nyújtott támogatás címén CS‑nek nyújtott összegek visszatérítését elrendelő határozat jogszerűségére vonatkozó jogvita keretében került sor.
Jogi háttér
Az uniós jog
3 A 2080/92 rendeletet 1999. július 2‑i hatállyal hatályon kívül helyezte az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapból (EMOGA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról, valamint egyes rendeletek módosításáról, illetve hatályon kívül helyezéséről szóló, 1999. május 17‑i 1257/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 160., 80. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 25. kötet, 391. o.). Mindazonáltal, ez utóbbi rendelet 55. cikkének (3) bekezdésére tekintettel a 2080/92 rendeletet továbbra is alkalmazni kellett a Bizottság által e rendelet alapján 2000. január 1. előtt jóváhagyott intézkedésekre, így az alapügyre továbbra is az említett rendelet rendelkezései irányadók.
4 A 2080/92 rendelet első, második, harmadik, és ötödik preambulumbekezdése kimondja:
„[M]ivel a mezőgazdasági területek erdősítése különösen fontos egyrészt a talajhasznosítás és a környezetvédelem szempontjából, másrészt a Közösségen belüli erdészeti erőforrások hiányának csökkentéséhez való hozzájárulásként és a mezőgazdasági termelés ellenőrzésére irányuló közösségi politika kiegészítéseként;
mivel a mezőgazdasági földterületek mezőgazdasági termelők általi erdősítése terén szerzett tapasztalatok azt mutatják, hogy az erdősítés előmozdítását célzó meglévő támogatási programok nem elégségesek, és az elmúlt években a mezőgazdasági termelésből kivont termőföldek erdősítésére irányuló tevékenységek nem bizonyultak kielégítőnek;
mivel ezért az agrárstruktúra hatékonyságának javításáról szóló, 1991. július 15‑i 2328/91/EGK tanácsi rendelet (HL 1991. L 218., 1. o.) VIII. címében említett intézkedéseket olyan intézkedésekkel kell felváltani, amelyek jobban kielégítik a mezőgazdasági területek hatékony erdősítésének szükségességét;
[…]
mivel az új erdősítések fenntartásának költségeihez való hozzájárulást célzó, az első öt évre vonatkozó degresszív támogatás az erdősítés ösztönzésének fontos elemét képezheti”.
5 E rendelet „A támogatási rendszer célja” című 1. cikke előírja:
„A jelen rendelet bevezet egy, az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlegével közösen társfinanszírozott közösségi támogatási rendszert
– a közös piacszervezések keretében várható változások figyelemmel kísérése,
– az erdészeti erőforrások hosszú távú javításához való hozzájárulás,
– a környezet egyensúlyával jobban összeegyeztethető tájrendezés elősegítése,
– az üvegházhatás elleni küzdelem és a szén‑dioxid elnyelése érdekében.
E közösségi támogatási rendszer célja:
a) a mezőgazdasági földterületek erdősítéssel történő alternatív hasznosítása;
b) az erdészeti tevékenységek fejlesztése a mezőgazdasági üzemekben.”
6 Az említett rendelet „Támogatási rendszer” című 2. cikke az (1) bekezdésében kimondja:
„A támogatási rendszer a következőket foglalhatja magában:
a) az erdősítés költségeinek fedezésére nyújtott támogatás;
b) az első öt évben az erdősített területek fenntartási költségeinek fedezésére erdősített hektáronkénti éves támogatás;
c) a mezőgazdasági területek erdősítéséből eredő bevételkiesés ellentételezésére hektáronkénti éves támogatás;
d) az olyan erdős területek fejlesztését célzó beruházásokhoz nyújtott támogatások, mint például szélvédő, tűzvédelmi sávok, vízvételi helyek kialakítása és erdészeti utak építése, valamint a parafatölgyekkel beültetett területek fejlesztése.”
7 Ugyanezen rendeletnek „A támogatás összege” című 3. cikke az első bekezdésének b) és c) pontjában kimondja:
„A 2. cikkben említett támogatások maximális elszámolható összegei a következők:
[…]
b) a fenntartási költségeket illetően:
– Az első két évben hektáronként évente 250 [euró], az azt követő években hektáronként évente 150 [euró] tűlevelűek ültetése esetében,
– Az első két évben hektáronként évente 500 [euró], az azt követő években hektáronként évente 300 [euró] tűlevelűek ültetése esetében,
[…]
c) a bevételkiesés ellentételezésére szolgáló támogatást illetően:
– hektáronként évente 600 [euró], ha az erdősítést olyan mezőgazdasági termelő vagy mezőgazdasági termelők csoportja valósítja meg, akik a földterületet az erdősítés előtt hasznosították,
– hektáronként évente 150 [euró], ha az erdősítést a 2. cikk (2) bekezdésének b) pontjában említett más kedvezményezett végzi,
az eredeti erdősítéstől számított legfeljebb húsz évig”.
8 A 2080/92 rendelet „Támogatási programok” című 4. cikke kimondja:
„(1) A tagállamok a 2. cikkben említett támogatási rendszert az 1. cikkben említett célkitűzések megvalósítására irányuló többéves nemzeti vagy regionális programokon keresztül hajtják végre, amelyek különösen a következőket határozzák meg:
– a 2. cikkben említett támogatások összege és időtartama, az erdősítés, valamint az erdősítésre használt fajok vagy fafajták fenntartásának tényleges költségeitől vagy a bevételkieséstől függően,
– a támogatás nyújtásának feltételei, beleértve az erdősítésre vonatkozó feltételeket,
– […]
(2) A tagállamok a környezeti helyzetek, a természeti adottságok és a mezőgazdasági struktúrák sokféleségét tükröző területi erdősítési terveket is megvalósíthatnak.
A területi erdősítési tervek különösen a következőkre vonatkoznak:
– az erdősítési cél meghatározása,
– az erdősíthető területek elhelyezkedésére és csoportosítására vonatkozó feltételek,
– a betartandó erdőgazdálkodási gyakorlatok,
– a helyi viszonyoknak megfelelő fafajok kiválasztása.”
A portugál jog
9 Az 1994. április 6‑i Portaria 199/94 do Ministério da Agricultura (199/94. sz. mezőgazdasági minisztériumi rendelet; Diário da República, 1. sorozat, 80. sz., 1994. április 6.) az alapügy tényállására alkalmazandó változatának (a továbbiakban: 199/94. sz. miniszteri rendelet) „Éves támogatások” című 5. cikke kimondja:
„A következő bekezdés sérelme nélkül, az előző bekezdésben említett mezőgazdasági területek erdősítéséhez nyújtott támogatás kedvezményezettjei erdősített hektáronként két éves támogatásra jogosultak:
a) az első öt évben a beruházási projektben szereplő erdősített területek fenntartási költségeinek fedezésére;
b) a mezőgazdasági területek erdősítéséből származó bevételkiesés ellentételezésére.”
10 E miniszteri rendelet „Kedvezményezettek” című 6. cikke kimondja:
„1 – A jelen rendeletben előírt támogatásokban részesülhetnek:
a) mezőgazdasági területek erdősítéséhez nyújtott támogatás: bármely természetes vagy jogi személy;
b) erdősített területek fejlesztéséhez nyújtott támogatás: mezőgazdasági termelők és társulásaik;
c) erdősített területek fenntartási költségeinek fedezésére szánt támogatás: a mezőgazdasági területek erdősítéséhez nyújtott támogatások bármely kedvezményezettje;
d) bevételkiesés ellentételezésére szolgáló támogatás: minden olyan magánjogi természetes vagy jogi személy, aki vagy amely erdősítési támogatásban részesül, kivéve azokat, akik tevékenységüket [a juhhústermelőknek nyújtott jövedelemtámogatásra vonatkozó általános szabályok megállapításáról szóló 3493/90/EGK rendelet módosításáról szóló,] 1992. június 30‑i 2070/92/EGK tanácsi rendelettel (HL 1992. L 215., 63. o.) összhangban beszüntetik.
2 – A tizenhat évnél rövidebb vetésforgóban kitermelt, gyors növekedésű fajok esetében a támogatás csak a mezőgazdasági területek erdősítésére nyújtható, és kizárólag elsődlegesen a mezőgazdasági termelők részére.”
11 Az említett miniszteri rendeletnek „A kedvezményezettek kötelezettségvállalása” című 7. cikke előírja:
„A jelen rendeletben előírt támogatások nyújtása céljából a kedvezményezetteknek többek között a következőket kell vállalniuk:
a) tiszteletben tartják a beruházási projekthez kapcsolódó gazdálkodási orientációs tervben meghatározott növénytermesztési gyakorlatokat;
b) biztosítják, hogy az ültetett állomány a záródáshiány megszüntetésének évét követő évben a C. mellékletben meghatározott minimális telepítési sűrűségnek feleljen meg;
c) az ültetett vagy javított faállomány, valamint az ott található infrastruktúra fenntartása és védelme legalább tíz évig vagy a bevételkiesés ellentételezésére szolgáló támogatás esetén a juttatás időtartama alatt.
[…]”
12 Ugyanezen miniszteri rendeletnek „A támogatások részleges kifizetése” című 26. cikke kimondja:
„Amennyiben az állomány egy része a kedvezményezettnek fel nem róható okból megsemmisül, a jelen rendeletben előírt támogatásokat továbbra is folyósítják a jó vegetációs állapotban maradó parcella után.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
13 1997. március 4‑én az IFAP és CS megállapodást kötöttek arról, hogy ez utóbbi a 2080/92 rendelet hatálya alá tartozó mezőgazdasági földterületek erdősítésére nyújtott támogatásban részesül. E megállapodás öt parcellára vonatkozott, és az erdősítés költségeinek fedezésére szánt eredeti támogatás, a fenntartási költségeket fedező éves támogatások és a bevételkiesés ellentételezésére szolgáló éves támogatás folyósítását írta elő.
14 A megállapodás általános feltételei C.7. pontjának megfelelően, amely átvette a 199/94. sz. miniszteri rendelet 7. cikke b) pontjának rendelkezéseit, CS köteles volt „biztosítani, hogy a telepített erdőállomány a záródáshiány megszüntetésének évét követő évben megfeleljen a meghatározott minimális telepítési sűrűségnek” (a továbbiakban: minimális telepítési sűrűség követelménye).
15 Ezenkívül ugyanezen általános feltételek „Felmondás és egyoldalú módosítás” című E. részének szövege a következő volt:
„E.1. Az IFAP egyoldalúan felmondhatja vagy módosíthatja a jelen megállapodást abban az esetben, ha a kedvezményezett nem teljesíti valamely kötelezettségét, vagy ha a támogatás nyújtásának valamely feltétele az általános feltételek kedvezményezettjének betudható okból hiányzik vagy megszűnik”.
E.2. Az IFAP egyoldalúan módosíthatja a jelen megállapodást a támogatás összegét illetően is, ha a beruházás megvalósításával vagy az erdő fenntartásának feltételeivel kapcsolatban bizonyos, ezt indokoló körülmények és feltételek fennállását állapítják meg.
E.3. A fenntartási és bevételkiesési támogatások többek között az erdő részleges elpusztulása esetén, a megsemmisült terület függvényében csökkennek, feltéve, hogy a pusztulás a kedvezményezettnek fel nem róható ok miatt következett be.”
16 2006‑ban az IFAP megállapította, hogy az előző pontban említett megállapodással érintett öt parcella közül három nem felel meg a minimális telepítési sűrűség követelményének. Következésképpen az IFAP 2006. szeptember 11‑i határozatával az általános feltételek E.2. kikötésének megfelelően elrendelte a megállapodás egyoldalú módosítását, és 3992,08 euró törvényes kamattal növelt tőkeösszeg visszatérítését követelte, amely összeg egyrészt az 1998. és 1999. évre vonatkozóan e három parcella után jogalap nélkül kifizetett fenntartási és bevételkiesés miatti támogatások, másrészt pedig a 2003 és 2005 közötti időszakra a másik két parcella után fizetendő fenntartási és bevételkiesés miatti támogatások közötti különbségnek felel meg. Ezzel szemben az IFAP nem kérdőjelezte meg az erdősítés költségeinek fedezésére szánt eredeti támogatást, figyelemmel a CS által az említett parcellák erdősítése érdekében tett erőfeszítésekre.
17 CS megtámadta ezt a határozatot a Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Lisszaboni Kerületi Közigazgatási Bíróság, Portugália) előtt, kifejtve, hogy minden tőle telhetőt megtett annak érdekében, hogy a telepítés megfeleljen a jogilag megkövetelt sűrűségnek, és hogy e követelmény teljesítésének elmulasztása nem az ő hibájából, hanem a kedvezőtlen időjárási körülmények miatt következett be.
18 E bíróság 2017. május 26‑i ítéletével megsemmisítette a 2006. szeptember 11‑i határozatot, miután megállapította, hogy az 1998. és 1999. évre vonatkozó bevételkiesés miatti támogatásokat CS nem jogalap nélkül kapta meg. Az említett bíróság kötelezte az IFAP‑ot a 2003 és 2005 közötti időszakra vonatkozó, bevételkiesés miatti támogatások, valamint a 2003. és 2004. évekre vonatkozó fenntartási támogatás megfizetésére.
19 Az IFAP fellebbezést nyújtott be ezen ítélettel szemben a Tribunal Central Administrativo do Sulhoz (déli központi közigazgatási bíróság, Portugália). 2019. május 9‑i ítéletével e bíróság elutasította a fellebbezést, mivel úgy ítélte meg, hogy a minimális telepítési sűrűség követelménye gondossági, nem pedig eredménykötelezettséget jelent, következésképpen az IFAP‑nak kell bizonyítania CS vétkességét a felhasznált eszközöket illetően.
20 Az IFAP felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Supremo Tribunal Administrativóhoz (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Portugália), a kérdést előterjesztő bírósághoz.
21 E bíróságnak kétségei vannak afelől, hogy a 199/94. sz. miniszteri rendelet 7. cikkének b) pontja összeegyeztethető‑e az Unió szabályaival és általános elveivel.
22 Először is e bíróság arra keres választ, hogy a minimális telepítési sűrűség e rendelkezésben előírt követelményét gondossági kötelezettségként vagy eredménykötelezettségként kell‑e értelmezni. E tekintetben kétségei vannak a fellebbviteli bíróság által elfogadott azon értelmezéssel kapcsolatban, amely szerint a fenntartási támogatást és a bevételkiesés ellentételezésére szolgáló támogatást mindig ki kell fizetni, ha a kedvezményezett erdősítette a földterületet, és minden erőfeszítést megtett e követelmény tiszteletben tartása érdekében.
23 Másodszor, feltételezve, hogy az említett követelmény eredménykötelezettségnek minősül, a Supremo Tribunal Administrativo (legfelsőbb közigazgatási bíróság) arra keres választ, hogy a portugál jogalkotó által bevezetett program összeegyeztethető‑e az arányosság elvével. Közelebbről e bíróság azt kívánja megtudni, hogy az arányosság elvével ellentétes‑e a 199/94. sz. miniszteri rendelet 7. és 26. cikkének azon értelmezése, amely szerint valamely állománynak a záródáshiány megszüntetésének évét követő években bekövetkező, kedvezőtlen időjárási viszonyok miatti részleges elpusztulása a támogatások részleges kifizetését vonja maga után (a minimális telepítési sűrűségre vonatkozó követelménynek megfelelő parcellák esetében), míg hasonló időjárási viszonyoknak magában az értékelésnek az évében történő és ugyanilyen hatással járó bekövetkezése a támogatásra való jogosultság teljes elvesztését vonja maga után.
24 Végül harmadszor a kérdést előterjesztő bíróság megemlíti, hogy az eredetileg a 199/94. sz. miniszteri rendelettel bevezetett rendszert 2012‑ben módosították, ami kétségessé teszi az eredeti rendszer arányosságát. E módosítások ugyanis a C. mellékletben előírt minimális telepítési sűrűség küszöbértékét csökkentették, valamint a támogatások odaítélésénél addig fennálló „mindent vagy semmit” rendszert alakították át a záródáshiány megszüntetésének évét követő év tekintetében a növények száma alapján. A minimális telepítési sűrűség tiszteletben tartását ezentúl a beruházás befejezését követő évben és a fenntartási támogatás nyújtásának időszaka alatt értékelik. Ezenkívül arra az esetre, ha a növények a kedvezményezettnek fel nem róható okból pusztulnak el, ezen új szabályozás előírja, hogy a támogatást továbbra is folyósítani kell a parcella azon része után, ahogy a növényzet jó állapotban maradt.
25 Ilyen körülmények között a Supremo Tribunal Administrativo (legfelsőbb közigazgatási bíróság) felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából az alábbi kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1) Kifizethetők‑e a [2080/92] rendelet 3. cikke első bekezdésének b), illetve c) pontjában előírt fenntartási költségek, illetve a bevételkiesés címén járó támogatások, amennyiben a kedvezményezett bizonyítja, hogy a nemzeti támogatási programban előírt erdősítési feltételek rajta kívül álló okok miatt nem teljesültek, és az eredmény elérése érdekében minden lehetséges erőfeszítést megtett?
2) Összhangban van‑e az uniós jog szabályaival a [199/94. sz. miniszteri rendelet] 7. cikke b) pontja rendelkezéseinek jogszabályi értelmező szakaszából következő azon megoldás, ugyanezen rendelet 26. cikkével együttesen értelmezve, amely szerint a kedvezőtlen éghajlati jelenségeknek az elbírálás évét követő években (amely a záródáshiány megszüntetésének évét követő év) való bekövetkezése a támogatások részleges kifizetését eredményezi, míg ugyanezen eredményeknek ugyanezen kedvezőtlen éghajlati jelenségek következményeként a záródáshiány megszüntetésének évét követő évben való bekövetkezése a támogatásra való jogosultság teljes elvesztését eredményezi?
3) Úgy kell‑e tekinteni az 199/94. sz. miniszteri rendelet [7. cikkének b) pontjában] előírt megoldást – amely szerint a fenntartási és bevételkiesési támogatásra való jogosultság teljesen elvész, amennyiben a C. mellékletben előírt erdősítési sűrűséget nem sikerül elérni, az említett támogatások arányos csökkentésének lehetővé tétele nélkül azokban az esetekben, amikor az eredmény olyan külső tényezőknek tulajdonítható, mint például az időjárás –, hogy az ellentétes az uniós jog általános elvének minősülő arányosság elvével, amint az a 2017. március 30‑i Lingurâr ítéletből (C‑315/16, EU:C:2017:244, 29. és 35. pont) (a contrario sensu) következni látszik?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
26 Együttesen vizsgálandó három kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy a 2080/92 rendelet 3. cikke első bekezdésének b) és c) pontját, valamint az arányosság elvét úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az, hogy a termőföldek erdősítésére vonatkozó többéves kötelezettségvállalás alapján kifizetett fenntartási és bevételkiesési támogatások kedvezményezettjét e támogatások visszafizetésére kötelezik, ha a támogatás nyújtására vonatkozóan a nemzeti szabályozás által meghatározott, a minimális erdősítési sűrűség fennállására vonatkozó feltétel az említett kötelezettségvállalás teljesítése során kedvezőtlen időjárási viszonyok bekövetkezése miatt nem teljesül.
27 Mindenekelőtt meg kell jegyezni, hogy – amint az a 2080/92 rendelet első, második és harmadik preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 1. cikkéből kitűnik – e rendelet a mezőgazdasági földterületek erdősítés útján történő alternatív hasznosításának előmozdítására irányuló támogatási rendszert hozott létre, amelynek célja többek között a mezőgazdasági üzemekben erdészeti tevékenységek fejlesztésének lehetővé tétele, a környezet egyensúlyával jobban összeegyeztethető tájrendezés elősegítése, az üvegházhatás elleni küzdelem és a szén‑dioxid elnyelése, valamint az erdészeti erőforrások hosszú távú javításához való hozzájárulás.
28 Így az említett rendelet az erdészeti ágazat támogatására irányuló agrárpolitikai célokat, valamint környezetvédelmi célt követ, amely célkitűzések jellegüknél fogva több évre terjednek ki, és a mezőgazdasági földterületek tényleges és tartós erdősítésének elérését követelik meg.
29 Ennek keretében először is ugyanezen rendelet 2. cikke (1) bekezdésének b) és c) pontjából kitűnik, hogy az e rendelettel bevezetett, a mezőgazdasági földterületek erdősítésére irányuló támogatási program magában foglalhat többek között az első öt évben az erdősített területek fenntartási költségeinek fedezésére hektáronkénti éves támogatást, valamint a mezőgazdasági területek erdősítéséből eredő bevételkiesés ellentételezésére szolgáló éves támogatást, amely támogatásokat „erdősített hektáronként” fizetik ki.
30 Továbbá a 2080/92 rendelet 3. cikke első bekezdésének b) és c) pontja arra szorítkozik, hogy a (hektárban kifejezett) erdősítés területétől függően meghatározza e támogatások maximális elszámolható összegét, valamint azt a maximális időtartamot, amely alatt e támogatások folyósíthatók. E tekintetben, míg e cikk első bekezdésének b) pontja – e rendelet ötödik preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezve – előírja, hogy a fenntartási támogatás kifizetése ötéves időszakra elosztható, feltéve hogy biztosított az újonnan telepített növények fenntartása, addig e bekezdés c) pontja kimondja, hogy a bevételkiesés miatt járó támogatás legfeljebb az eredeti erdősítéstől számított húsz évre nyújtható.
31 Ami az említett rendelet 4. cikkének (1) bekezdését illeti, az a tagállamokra bízza e támogatási programnak az általuk meghatározott többéves nemzeti vagy regionális programok révén történő végrehajtását. Ennek keretében a tagállamok határozzák meg többek között a támogatások összegét és időtartamát az erdősítés, valamint az erdősítésre használt fajok vagy fafajták fenntartásának tényleges költségeitől vagy a bevételkieséstől függően, valamint az erdősítésre vonatkozó támogatások nyújtásának feltételeit.
32 E rendelkezések együttes olvasatából következik, hogy noha a 2080/92 rendelet nem határozza meg közvetlenül a különböző erdősítési támogatások nyújtásának feltételeit, e támogatások nyújtását a kötelezettségvállalás hatálya alá tartozó területek tényleges erdősítéséhez köti a kötelezettségvállalás teljes időtartama alatt.
33 Következésképpen annak puszta megállapítása, hogy a fenntartási támogatás és a bevételkiesés miatt járó támogatás nyújtásának valamely feltétele nem teljesül, elegendő ahhoz, hogy e támogatások nyújtását indokolatlanná, ennélfogva jogalap nélkülivé tegye. Következésképpen az ilyen, már kifizetett támogatások nem tekinthetők úgy, mint amelyek megilletik a kedvezményezettet, még akkor sem, ha a kedvezményezett minden lehetséges erőfeszítést megtett annak érdekében, hogy megfeleljen a 199/94. sz. miniszteri rendelet 7. cikkének b) pontjában előírthoz hasonló, a minimális telepítési sűrűségre vonatkozó követelménynek.
34 Ezt az értelmezést támasztják alá a 2080/92 rendelet által követett, a jelen ítélet 27. és 28. pontjában felidézett célok is. Ugyanis az erdészeti ágazatnak nyújtott támogatás, valamint a környezetvédelem, amely a szén‑dioxid elnyelése révén az üvegházhatás elleni küzdelem általánosabb szemléletébe illeszkedik, megköveteli a mezőgazdasági földterületek tényleges erdősítését.
35 Az említett értelmezést a 2080/92 rendelet alapjául szolgáló rendszer szerkezete is megerősíti. Az uniós jogalkotó ugyanis egyrészt azáltal, hogy e rendelet 4. cikke (1) bekezdésének megfelelően a tagállamokra bízta az erdősítési támogatások nyújtására vonatkozó feltételek többéves programjaikban történő meghatározását, másrészt pedig azáltal, hogy az említett rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében elismerte ezen államok számára a területi erdősítési tervek keretében a környezeti helyzetek sokfélesége figyelembevételének és a helyi földrajzi és vízrajzi feltételekhez igazodó fafajok kiválasztásának lehetőségét, úgy döntött, hogy az erdősítési műveletek sikerét nem teszi kizárólag a kedvezményezett gondosságától függővé.
36 Ebből következik, hogy az uniós szabályozás megköveteli, hogy az erdősítési támogatás nyújtásának feltételei a többéves kötelezettségvállalás teljesítésének teljes időtartama alatt teljesüljenek annak érdekében, hogy a fenntartási és bevételkiesés miatti támogatásokat megfelelően kifizessék, anélkül hogy e támogatások kedvezményezettje e feltételek valamelyikének – mint például a minimális telepítési sűrűség követelményének – megsértését kizárólag gondossága bizonyításával igazolhatná.
37 Mindamellett másodszor meg kell állapítani, hogy a 2080/92 rendelet nem tartalmaz semmilyen rendelkezést az e rendelet 2. cikkében meghatározott, a támogatások nyújtására vonatkozó valamely feltétel megszegésének következményeit illetően, különösen, ha e kötelezettségszegés vis maior következménye.
38 Mindazonáltal az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a támogatások kedvezményezettjének még az alkalmazandó szabályozás kifejezett rendelkezésének hiányában is lehetősége van arra, hogy vis maior bekövetkeztére hivatkozzon (lásd ebben az értelemben: 1988. április 19‑i Inter‑Kom ítélet, 71/87, EU:C:1988:186, 10. és 15. pont; 1993. december 7‑i Huygen és társai ítélet, C‑12/92, EU:C:1993:914, 31. pont).
39 A mezőgazdasági szabályozás területén, noha a vis maior fogalma nem feltételez teljes lehetetlenséget, megköveteli, hogy a támogatás nyújtására vonatkozó feltétel megsértését az érintett gazdasági szereplőn kívül álló, rendkívüli és előre nem látható körülmények okozzák, amelyek következményeit a legnagyobb gondosság mellett sem lehetett volna elkerülni (lásd ebben az értelemben: 2015. december 17‑i Szemerey ítélet, C‑330/14, EU:C:2015:826, 58. pont). Ezenfelül, mint kivételt, szigorúan kell értelmezni.
40 Mivel e körülmények fennállásának meghatározása ténybeli értékelésnek minősül, a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy az alapügyben fennállnak‑e ilyen sajátosságok.
41 A jelen ügyben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik egyrészt, hogy e bíróság általánosságban megállapította, hogy a CS által hivatkozott kedvezőtlen időjárási viszonyok a CS‑en kívül álló körülményeknek tudhatók be, másrészt pedig, hogy CS minden gondosság ellenére sem kerülhette el ezen időjárási viszonyoknak a parcellák állományára gyakorolt következményeit. Ugyanakkor az uniós jog értelmében vett „vis maiornak” való minősítés megállapításához a kérdést előterjesztő bíróságnak azt is meg kell vizsgálnia, hogy e körülmények rendkívüliek és előre nem láthatók voltak‑e.
42 Továbbá csak a vis maior jellemzőivel rendelkező, rendkívüli és előre nem látható esemény mentesíthetné a kedvezményezettet a kapott támogatások a minimális telepítési sűrűség követelményének megsértése miatti visszatérítésére vonatkozó kötelezettsége alól.
43 Harmadszor, ami azt a kérdést illeti – amint azt a kérdést előterjesztő bíróság kéri –, hogy az arányosság elvével ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, mint a 199/94. sz. miniszteri rendelet 7. cikkének b) pontja, pontosítani kell, hogy a 2080/92 rendelet nem tartalmaz egyetlen olyan rendelkezést sem, amely lehetővé tenné a tagállamok számára, hogy a kedvezményezetten kívüli körülmények bekövetkezésével arányosan csökkentsék e támogatások kifizetését. Mindazonáltal az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy az uniós szabályozás végrehajtására vonatkozó tagállami hatáskör gyakorlásának keretében elfogadott nemzeti rendelkezéseknek tiszteletben kell tartaniuk az uniós jog általános elveit, amelyek között szerepel az arányosság elve (2010. október 28‑i SGS Belgium és társai ítélet, C‑367/09, EU:C:2010:648, 40. pont). Ezen elv megköveteli, hogy a nemzeti rendelkezés által alkalmazott eszközök alkalmasak legyenek az elérni kívánt cél megvalósítására, és ne lépjék túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket (2022. április 7‑i Avio Lucos ítélet, C‑176/20, EU:C:2022:274, 42. pont).
44 Márpedig a jelen ítélet 33. és 42. pontjában szereplő megfontolásokra tekintettel, amelyek szerint a fenntartási és bevételkiesés miatti támogatások kedvezményezettje csak a vis maior körébe tartozó esemény bekövetkeztének bizonyításával igazolhatja az e támogatások folyósítására vonatkozó feltételek valamelyikének – mint például a minimális telepítési sűrűség követelményének – a megsértését, nem tekinthető úgy, hogy sérti az arányosság elvét az olyan nemzeti gyakorlat, amely – mint a jelen ügyben is – az e követelménynek nem megfelelő területek után járó támogatások teljes visszatérítését követeli meg. Ellenkezőleg, ez a gyakorlat annak megfelelő és szükséges biztosítására korlátozódik, hogy az erdősítési támogatások az érintett erdősítési programmal összhangban álló műveleteket finanszírozzanak.
45 A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából ugyanis az következik, hogy a támogatás kedvezményezettje az e támogatás nyújtására vonatkozó feltételek valamelyikének be nem tartása esetén köteles a támogatással összefüggésben már kifizetett teljes összeget visszatéríteni, anélkül hogy az arányosság elve akadályát képezhetné e visszatérítési kötelezettségnek (lásd ebben az értelemben: 2016. május 26‑i Ezernieki ítélet, C‑273/15, EU:C:2016:364, 41–46. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
46 A 2017. március 30‑i Lingurár ítéletre (C‑315/16, EU:C:2017:244) alapított érvelés nem kérdőjelezheti meg az említett értelmezést. Ez az ítélet ugyanis eltérő jogi összefüggésbe illeszkedett, amelyben a Bíróságnak az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló, 2005. szeptember 20‑i 1698/2005/EK tanácsi rendelet (HL 2005. L 277., 1. o.) rendelkezéseit kellett értelmeznie. Ebben az ítéletben a Bíróságnak arra a kérdésre kellett választ adnia, hogy a Natura 2000 hálózat tekintetében nyújtott kompenzációs támogatások teljes mértékben megtagadhatók‑e egy magánszemélytől abban az esetben, ha az a terület, amelyre a támogatási kérelmet benyújtották, egy csekély részében valamely tagállamhoz tartozik, noha a rendelet előírja, hogy a támogatás csak magánszemélyek tulajdonában lévő területek után nyújtható. Márpedig a Bíróság, miután ezen ítélet 29. pontjában jelezte, hogy az uniós szabályozás végrehajtására vonatkozó tagállami hatáskör gyakorlásának keretében elfogadott nemzeti rendelkezéseknek tiszteletben kell tartaniuk az arányosság elvét, az említett ítélet 30., 33. és 35. pontjában megállapította, hogy az olyan nemzeti szabályozás, amely az említett államhoz tartozó terület jelenléte miatt teljes mértékben kizárja az erdőterület Natura 2000 támogatásból való részesülést, nem tükrözi arányosan a tényleges tulajdoni viszonyokat, és sérti ezt az elvet, mivel a szóban forgó kifizetéseket az erdőterület után hektáronként kell nyújtani.
47 Így az arányosság elvével nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely a fenntartási és bevételkiesés miatti támogatásokra való jogosultság teljes elvesztését írja elő abban az esetben, ha e támogatások nyújtásának egyik feltétele nem teljesül a jogosulton kívül álló olyan körülmények bekövetkezése miatt, amelyek nem rendelkeznek a vis maior jellemzőivel.
48 Negyedszer és utolsósorban a kérdést előterjesztő bíróság arra keres választ, hogy az arányosság elvével ellentétes‑e a 199/94. sz. miniszteri rendelet 7. és 26. cikkének azon értelmezése, amely szerint valamely állománynak a záródáshiány megszüntetésének évét követő években bekövetkező, kedvezőtlen időjárási viszonyok miatti részleges elpusztulása a támogatások részleges kifizetését vonja maga után (a minimális telepítési sűrűségre vonatkozó követelménynek megfelelő parcellák esetében), míg hasonló időjárási viszonyoknak magában az értékelésnek az évében történő és ugyanilyen hatással járó bekövetkezése a támogatásra való jogosultság teljes elvesztését vonja maga után.
49 Tekintettel a tagállamokat a támogatási program végrehajtása során megillető szabadságra, amelyet a 2080/92 rendelet 4. cikke ír elő, semmi nem zárja ki, hogy valamely tagállam olyan jellegű odaítélési feltételt állapítson meg, mint amilyen a 199/94. sz. miniszteri rendelet 7. cikkének b) pontjában szerepel, és meghatározza azt az időpontot, amikor ezt a feltétel tiszteletben tartását a záródáshiány megszüntetésének évét követő évben ellenőrzik.
50 Egyébiránt a 2080/92 rendelet egyetlen rendelkezésével sem ellentétes az olyan nemzeti rendelkezés, mint e miniszteri rendelet 26. cikke, amely kimondja, hogy amennyiben az állomány egy része a kedvezményezettnek fel nem róható okokból megsemmisül, a támogatásokat továbbra is ki kell fizetni a jó vegetációs állapotban maradó parcella után, mivel e rendelkezés arra szorítkozik, hogy a támogatások kifizetését a minimális telepítési sűrűség követelményének tiszteletben tartásához köti, és annak elkerülésére irányul, hogy a állomány részleges megsemmisülése esetén elkerüljék a fenntartási és bevételkiesés miatti támogatásokra való jogosultság teljes elvesztését.
51 A fenti indokok összességére tekintettel az előterjesztett kérdésekre azt a választ kell adni, hogy a 2080/92 rendelet 3. cikke első bekezdésének b) és c) pontját, valamint az arányosság elvét úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az, hogy a termőföldek erdősítésére vonatkozó többéves kötelezettségvállalás alapján kifizetett fenntartási és bevételkiesési támogatások kedvezményezettjét e támogatások visszafizetésére kötelezik, ha a támogatás nyújtására vonatkozóan a nemzeti szabályozás által meghatározott, a minimális erdősítési sűrűség fennállására vonatkozó feltétel az említett kötelezettségvállalás teljesítése során kedvezőtlen időjárási viszonyok bekövetkezése miatt nem teljesül.
A költségekről
52 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:
A mezőgazdasági erdészeti intézkedésekre irányuló közösségi támogatási rendszer létrehozásáról szóló, 1992. június 30‑i 2080/92/EGK tanácsi rendelet 3. cikke első bekezdésének b) és c) pontját, valamint az arányosság elvét
a következőképpen kell értelmezni:
azokkal nem ellentétes az, hogy a termőföldek erdősítésére vonatkozó többéves kötelezettségvállalás alapján kifizetett fenntartási és bevételkiesési támogatások kedvezményezettjét e támogatások visszafizetésére kötelezik, ha a támogatás nyújtására vonatkozóan a nemzeti szabályozás által meghatározott, a minimális erdősítési sűrűség fennállására vonatkozó feltétel az említett kötelezettségvállalás teljesítése során kedvezőtlen időjárási viszonyok bekövetkezése miatt nem teljesül.
Aláírások