SODBA SODIŠČA (tretji senat)
z dne 23. novembra 2023(*)
„Predhodno odločanje – Skupna kmetijska politika – Jamstveni oddelek Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) –Program pomoči Skupnosti za gozdarske ukrepe v kmetijstvu – Uredba (EGS) št. 2080/92 – Člen 3, prvi odstavek, točki (b) in (c) – Shema pomoči – Premije za vzdrževanje in premije za izgubo dohodka – Pogoji za dodelitev – Nacionalna ureditev, s katero je določena zahteva minimalne gostote sestojev na parcelah – Neizpolnjevanje zahteve iz razloga, ki ga ni mogoče pripisati upravičencu – Obveznost vračila pomoči – Višja sila – Načelo sorazmernosti“
V zadevi C‑213/22,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Supremo Tribunal Administrativo (vrhovno upravno sodišče, Portugalska) z odločbo z dne 24. februarja 2022, ki je na Sodišče prispela 22. marca 2022, v postopku
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP
proti
CS,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi K. Jürimäe, predsednica senata, N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen in M. Gavalec (poročevalec), sodniki,
generalna pravobranilka: L. Medina,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za CS J. Teles Branco, advogado,
– za portugalsko vlado H. Almeida, P. Barros da Costa, P. Direitinho in A. Pimenta, agenti,
– za grško vlado E. Leftheriotou, M. Tassopoulou in A.‑E. Vasilopoulou, agentke,
– za Evropsko komisijo B. Rechena in A. Sauka, agenta,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalne pravobranilke, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 3(b) in (c) Uredbe Sveta (EGS) št. 2080/92 z dne 30. junija 1992 o uvedbi programa pomoči Skupnosti za gozdarske ukrepe v kmetijstvu (UL 1992, L 215, str. 96) ter načela sorazmernosti.
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med osebo CS in Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (inštitut za financiranje kmetijstva in ribištva, IP, Portugalska) (v nadaljevanju: IFAP) glede zakonitosti odločbe tega inštituta, s katero je bilo odrejeno vračilo premij, ki jih je oseba CS prejela kot pomoči za pogozdovanje kmetijskih površin, uvedene z Uredbo št. 2080/92.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 Uredba št. 2080/92 je bila razveljavljena z Uredbo Sveta (ES) št. 1257/1999 z dne 17. maja 1999 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) ter o spremembi in razveljavitvi določenih uredb (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 25, str. 391) z učinkom od 2. julija 1999. Vendar se je ob upoštevanju člena 55(3) zadnjenavedene uredbe Uredba št. 2080/92 še naprej uporablja za aktivnosti, ki jih je Komisija na podlagi te uredbe odobrila pred 1. januarjem 2000, tako da se za spor o glavni stvari še naprej uporabljajo določbe navedene uredbe.
4 V prvi, drugi, tretji in peti uvodni izjavi Uredbe št. 2080/92 je navedeno:
„[K]er je pogozdovanje kmetijskih površin posebnega pomena tako za rabo tal in okolje kot tudi kot prispevek k zmanjšanju primanjkljaja gozdnih virov v Skupnosti in kot dopolnitev politike Skupnosti za obvladovanje kmetijske proizvodnje;
ker je iz izkušenj v zvezi s pogozdovanjem kmetijskih zemljišč s strani kmetov razvidno, da obstoječe sheme pomoči za spodbujanje pogozdovanja ne zadostujejo, in ker so se dejavnosti pogozdovanja kmetijskih površin, na katerih je v zadnjih letih prenehala kmetijska proizvodnja, izkazale za nezadovoljive;
ker je treba zato ukrepe iz naslova VIII Uredbe Sveta (EGS) št. 2328/91 z dne 15. julija 1991 o izboljšanju učinkovitosti kmetijskih struktur [(UL 1991, L 218, str. 1)] nadomestiti z ukrepi, ki bolje ustrezajo potrebi po učinkovitem spodbujanju pogozdovanja kmetijskih površin;
[…]
ker lahko degresivna premija za prvih pet let za prispevanje k stroškom vzdrževanja novo pogozdenih območij znatno prispeva k spodbujanju pogozdovanja“.
5 Člen 1 te uredbe, naslovljen „Cilj sheme pomoči“, določa:
„Ustanovi se shema pomoči Skupnosti, ki jo sofinancira Jamstveni oddelek Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), za:
– podporo sprememb, ki so predvidene na področju skupnih ureditev trga,
– prispevanje h končnemu izboljšanju gozdnih virov,
– prispevanje k upravljanju naravnih območij, ki je bolj združljivo z okoljskim ravnovesjem,
– boj proti učinku tople grede in za absorpcijo ogljikovega dioksida.
Namen te sheme pomoči Skupnosti je:
(a) alternativna uporaba kmetijskih zemljišč s pogozdovanjem;
(b) razvoj gozdarskih dejavnosti v okviru kmetijskih gospodarstev.“
6 Člen 2 navedene uredbe, naslovljen „Shema pomoči“, v odstavku 1 določa:
„Shema pomoči lahko vključuje:
(a) pomoči za kritje stroškov pogozdovanja;
(b) letno premijo na pogozdeni hektar za kritje stroškov vzdrževanja pogozdenih površin v prvih petih letih;
(c) letno premijo na hektar za nadomestilo izgub dohodka zaradi pogozdovanja kmetijskih površin;
(d) pomoči za naložbe v zvezi z izboljšanjem pogozdenih površin, kot so ureditev vetrobranov, protipožarnih presek, mest za preskrbo z vodo in gozdnih poti, ter izboljšanjem gozdnih nasadov hrasta plutovca.“
7 Člen 3 iste uredbe, naslovljen „Znesek pomoči“, v prvem odstavku, točki (b) in (c), določa:
„Najvišji upravičeni zneski pomoči iz člena 2 so:
[…]
(b) v zvezi s stroški vzdrževanja:
– 250 [EUR] na hektar na leto v prvih dveh letih in 150 [EUR] na hektar na leto v naslednjih letih v primeru sajenja iglavcev,
– 500 [EUR] na hektar na leto v prvih dveh letih in 300 [EUR] na hektar na leto v naslednjih letih v primeru sajenja listavcev ali mešanega sajenja z najmanj 75 % listavcev.
[…]
(c) v zvezi s premijo za kritje izpada dohodka:
– 600 [EUR] na hektar na leto, če pogozdovanje opravi kmet ali skupina kmetov, ki so zemljišče uporabljali pred pogozditvijo,
– 150 [EUR] na hektar na leto, če pogozdovanje opravi drug upravičenec iz člena 2(2)(b),
za obdobje največ 20 let od prvotne pogozditve.“
8 Člen 4 Uredbe št. 2080/92, naslovljen „Programi pomoči“, določa:
„1. Države članice izvajajo shemo pomoči iz člena 2 z večletnimi nacionalnimi ali regionalnimi programi, povezanimi s cilji iz člena 1, s katerimi se določijo zlasti:
– zneski in trajanje pomoči iz člena 2 glede na dejanske stroške pogozdovanja in vzdrževanja vrst ali tipov dreves, ki se uporabijo za pogozdovanje, ali glede na izpad dohodka,
– pogoje za dodelitev pomoči, zlasti pogoje v zvezi s pogozdovanjem,
– […]
2. Države članice lahko izvajajo tudi območne načrte pogozdovanja, ki odražajo različne okoljske razmere, naravne pogoje in kmetijske strukture.
Območni načrti pogozdovanja se nanašajo zlasti na:
– določitev cilja pogozdovanja,
– pogoje v zvezi z lokacijo in združevanjem površin, ki se lahko pogozdijo,
– gozdarske prakse, ki jih je treba uporabiti,
– izbiro vrst dreves, prilagojenih lokalnim razmeram.“
Portugalsko pravo
9 Člen 5 Portaria 199/94 do Ministério da Agricultura (odlok št. 199/94 ministrstva za kmetijstvo) z dne 6. aprila 1994 (Diário da República, 1. serija, št. 80, z dne 6. aprila 1994) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v postopku v glavni stvari (v nadaljevanju: ministrski odlok št. 199/94), naslovljen „Letne premije“, določa:
„Brez poseganja v naslednji odstavek so upravičenci do pomoči za pogozdovanje kmetijskih površin iz prejšnjega odstavka upravičeni do dveh letnih premij na pogozdeni hektar, ki sta namenjeni:
(a) kritju stroškov vzdrževanja pogozdenih površin, vključenih v naložbeni projekt, v prvih petih letih;
(b) kritju izpada dohodka zaradi pogozdovanja kmetijskih površin.“
10 Člen 6 tega ministrskega odloka, naslovljen „Upravičenci“, določa:
„1. – Do pomoči, določenih s tem odlokom, so upravičeni:
(a) za pomoči za pogozdovanje kmetijskih površin: vse fizične ali pravne osebe;
(b) za pomoči za izboljšanje pogozdenih površin: kmeti in njihova združenja;
(c) premija za kritje stroškov vzdrževanja pogozdenih površin: vsi upravičenci do pomoči za pogozdovanje kmetijskih površin;
(d) premija za kritje izpada dohodka: vse fizične ali pravne osebe zasebnega prava, ki prejemajo pomoči za pogozdovanje, razen tistih, ki prenehajo opravljati svojo dejavnost v skladu z Uredbo Sveta (EGS) št. 2070/92 z dne 30. junija 1992 [o spremembi Uredbe (EGS) št. 3493/90 o določitvi splošnih pravil za dodelitev premij proizvajalcem ovčjega in kozjega mesa (UL 1992, L 215, str. 63)].
2. – Za hitro rastoče vrste, ki se izkoriščajo v ciklih, krajših od šestnajst let, se pomoč dodeli le za pogozdovanje kmetijskih površin in samo kmetom, ki kmetijstvo opravljajo kot glavno dejavnost.“
11 Člen 7 navedenega ministrskega odloka, naslovljen „Zaveza upravičencev“, določa:
„Za dodelitev pomoči, predvidenih s tem odlokom, se morajo upravičenci med drugim zavezati, da:
(a) bodo uporabljali prakse gojenja, določene v usmeritvenem načrtu upravljanja, povezanim z naložbenim projektom;
(b) bodo zagotovili, da pri posajenih sestojih obstaja minimalna gostota, določena v prilogi C, v letu, ki sledi letu ponovnega sajenja;
(c) bodo vzdrževali in varovali gozdne sestoje, ki se posadijo ali izboljšajo, in tamkajšnjo infrastrukturo vsaj deset let ali v primeru izplačila premije za izgubo dohodka v celotnem obdobju, v katerem je ta premija dodeljena.
[…]“
12 Člen 26 tega ministrskega odloka, naslovljen „Delno plačilo premij“, določa:
„Če je del sestoja uničen iz razlogov, ki jih ni mogoče pripisati upravičencu, mu bodo premije, ki jih določa ta odlok še naprej izplačane za parcelo, na kateri je ohranjeno dobro rastlinsko stanje.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
13 IFAP in oseba CS sta 4. marca 1997 sklenila pogodbo, s katero je bilo dogovorjeno, da bo ta oseba prejela pomoč za pogozditev kmetijskih zemljišč iz Uredbe št. 2080/92. S to pogodbo, ki se je nanašala na pet parcel, je bilo določeno izplačilo prvotne pomoči za kritje stroškov pogozdovanja, letnih premij za vzdrževanje in letnih premij za izgubo dohodka.
14 V skladu s točko C.7. splošnih pogojev pogodbe, v kateri so bile povzete določbe člena 7(b) ministrskega odloka št. 199/94, je morala oseba CS „zagotoviti, da pri posajenih gozdnih sestojih obstajajo z zakonom določene minimalne gostote v letu, ki sledi letu ponovnega sajenja“ (v nadaljevanju: zahteva minimalne gostote sestoja).
15 Poleg tega je bilo v delu E istih splošnih pogojev, naslovljenem „Odstop in enostranska sprememba“, navedeno:
„E.1. IFAP lahko enostransko odstopi od pogodbe ali jo spremeni, če upravičenec ne izpolnjuje katere koli obveznosti ali če po svoji krivdi ne izpolnjuje oziroma neha izpolnjevati katerega koli od pogojev za dodelitev pomoči.
E.2. IFADAP lahko tudi enostransko spremeni to pogodbo glede višine pomoči, če je ta sprememba utemeljena glede na specifične pogoje za izvedbo naložbe ali pogoje za vzdrževanje rastja.
E.3. Premije za vzdrževanje in za izpad dohodka se lahko zmanjšajo zlasti zaradi delnega uničenja rastja in sicer sorazmerno z uničeno površino, če do uničenja pride iz razloga, ki ga ni mogoče pripisati upravičencu.“
16 IFAP je leta 2006 ugotovil, da na treh od petih parcel, na katere se nanaša pogodba iz prejšnje točke, ni izpolnjena zahteva minimalne gostote sestoja. IFAP je zato z odločbo z dne 11. septembra 2006 v skladu s klavzulo E.2. splošnih pogojev odredil enostransko spremembo pogodbe in zahteval vračilo glavnice v višini 3992,08 EUR skupaj z zakonskimi obrestmi in obrestmi, določenimi z drugimi predpisi, ki ustreza razliki med premijami za vzdrževanje in za izgubo dohodka, ki so bile neupravičeno izplačane za te tri parcele v letih 1998 in 1999, na eni strani ter premijami za vzdrževanje in za izpad dohodka, ki jih je bilo treba izplačati za preostali parceli v letih od 2003 do 2005, na drugi strani. Za IFAP pa ni bila sporna prvotna pomoč, namenjena kritju stroškov pogozdovanja, ki je bila izplačana ob upoštevanju prizadevanj osebe CS za pogozdovanje navedenih parcel.
17 Oseba CS je to odločbo izpodbijala pred Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (okrožno upravno sodišče v Lizboni, Portugalska), pri čemer je pojasnila, da je storila vse, da bi nasad imel zakonsko zahtevano gostoto, in da do neizpolnitve te zahteve ni prišlo zaradi njene napake, ampak zaradi neugodnih podnebnih razmer.
18 To sodišče je s sodbo z dne 26. maj 2017, potem ko je ugotovilo, da oseba CS premij za izgubo dohodka za leti 1998 in 1999 ni prejela neupravičeno, odpravilo odločbo z dne 11. septembra 2006. Navedeno sodišče je IFAP naložilo izplačilo premij za izgubo dohodka za leta od 2003 do 2005 ter premij za vzdrževanje za leti 2003 in 2004.
19 IFAP je zoper to sodbo vložil pritožbo pri Tribunal Central Administrativo do Sul (osrednje upravno sodišče za jug, Portugalska). To sodišče je s sodbo z dne 9. maja 2019 pritožbo zavrnilo, pri čemer je presodilo, da zahteva minimalne gostote sestoja pomeni obveznost prizadevanja in ne rezultata ter da mora zato IFAP, da bi lahko zahteval vračilo premij, dokazati obstoj napake, ki jo je storila oseba CS v zvezi z uporabljenimi sredstvi.
20 IFAP je vložil pritožbo pri Supremo Tribunal Administrativo (vrhovno upravno sodišče, Portugalska), ki je predložitveno sodišče.
21 To sodišče dvomi o skladnosti člena 7(b) ministrskega odloka št. 199/94 s splošnimi pravili in načeli Unije.
22 Na prvem mestu, sprašuje se, ali je treba zahtevo minimalne gostote sestoja iz te določbe po analizi šteti za obveznost prizadevanja ali obveznost rezultata. V zvezi s tem dvomi o razlagi, ki jo je sprejelo pritožbeno sodišče in v skladu s katero je treba vedno izplačati premije za vzdrževanje in za izgubo dohodka, če je upravičenec pogozdil zemljišče in si po najboljših močeh prizadeval izpolniti to zahtevo.
23 Na drugem mestu, ob predpostavki, da navedena zahteva pomeni obveznost rezultata, se Supremo Tribunal Administrativo (vrhovno upravno sodišče) sprašuje o skladnosti programa, ki ga je uvedel portugalski zakonodajalec, z načelom sorazmernosti. Natančneje, to sodišče želi izvedeti, ali načelo sorazmernosti nasprotuje razlagi členov 7 in 26 ministrskega odloka št. 199/94, v skladu s katero delno uničenje sestoja zaradi nastopa neugodnih podnebnih razmer v letih, ki sledijo letu ocenjevanja ponovnega sajenja, povzroči delno izplačilo premij (za parcele, ki izpolnjujejo zahtevo minimalne gostote), medtem ko nepričakovan nastop podobnih podnebnih razmer v ocenjevalnem letu z enakimi učinki povzroči popolno izgubo upravičenosti do premij.
24 Na tretjem in zadnjem mestu, predložitveno sodišče navaja dejstvo, da je bila ureditev, ki je bila prvotno uvedena z ministrskim odlokom št. 199/94, leta 2012 spremenjena, zaradi česar naj bi bilo mogoče dvomiti o sorazmernosti prvotne ureditve. Pri teh spremembah naj bi šlo namreč za znižanje praga minimalne gostote sestoja, ki se zahteva v prilogi C, in za spremembo sistema „vse ali nič“, ki je do tedaj obstajal za dodelitev premij glede na število rastlin v letu, ki sledi letu ponovnega sajenja. Spoštovanje minimalnih gostot sestoja naj bi se odslej presojalo v letu, ki sledi dokončanju naložbe, in ob dodelitvi premije za vzdrževanje. Poleg tega naj bi bilo v primeru uničenja rastlin iz razlogov, ki jih ni mogoče pripisati upravičencu, s to novo ureditvijo določeno, da se premije še naprej izplačujejo za del, ki se nanaša na parcelo, ki ostaja v dobrem rastlinskem stanju.
25 V teh okoliščinah je Supremo Tribunal Administrativo (vrhovno upravno sodišče) odločilo, da prekine odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predloži ta vprašanja:
„1. Ali je mogoče terjati izplačilo stroškov za vzdrževanje in premij za izpad dohodka, ki jih določa člen 3, prvi odstavek, točki (b) in (c), Uredbe [št. 2080/92], če upravičenec dokaže, da pogoji za pogozdovanje, določeni z nacionalnim programom pomoči, niso bili izpolnjeni iz razlogov, na katere ni mogel vplivati, ter da si je z vsemi močmi prizadeval za dosego rezultata?
2. Ali je z določbami prava Unije skladna ureditev, ki izhaja iz razlagale določb člena 7(b) [ministrski odlok št. 199/94] v povezavi s členom 26 tega ministrskega odloka, v skladu s katerim neugodne podnebne razmere v letu, ki sledi ocenjevalnemu letu (ki je leto po ponovnem sajenju) povzročijo delno izplačilo premij, medtem ko enaki rezultati v enakih neugodnih podnebnih razmerah v letu, ki sledi letu ponovnega sajenja, povzroči popolno izgubo upravičenosti do premij?
3. Ali je v nasprotju z načelom sorazmernosti, ki je splošno načelo Unije, kot je mogoče sklepati po nasprotnem razlogovanju iz sodbe z dne 30. marca 2017, Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, točki 29 in 35), rešitev, ki je določena v členu [7(b)] ministrskega odloka št. 199/94, v skladu s katero upravičenec v celoti izgubi pravico do premij za vzdrževanje in za izpad dohodka, če se s ponovnim pogozdovanjem ne doseže stopnja gostote gozdnega sestoja iz priloge C navedenega ministrskega odloka, brez možnosti za sorazmerno zmanjšanje izplačil premij, kadar do takega rezultata pride zaradi zunanjih dejavnikov, kot je podnebje?“
Vprašanja za predhodno odločanje
26 Predložitveno sodišče s tremi vprašanji, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 3, prvi odstavek, točki (b) in (c), Uredbe št. 2080/92 in načelo sorazmernosti razlagati tako, da nasprotujeta temu, da se upravičencu do premij za vzdrževanje in premij za izgubo dohodka, ki se izplačajo za večletno obveznost pogozdovanja kmetijskih zemljišč, ki jo je prevzel, naloži vračilo teh premij, kadar eden od pogojev za dodelitev, ki je določen z nacionalno ureditvijo in ki se nanaša na obstoj minimalne gostote gozdnega sestoja, med izpolnjevanjem navedene obveznosti ni izpolnjen zaradi nastopa neugodnih podnebnih razmer.
27 Najprej je treba opozoriti, da je bila z Uredbo št. 2080/92, kot izhaja iz njenega člena 1 v povezavi z uvodnimi izjavami od 1 do 3 te uredbe, uvedena shema pomoči za pogozdovanje kmetijskih zemljišč, katere namen je zlasti spodbujanje alternativne uporabe kmetijskih zemljišč s pogozdovanjem ob hkratnem omogočanju razvoja gozdarskih dejavnosti v okviru kmetijskih gospodarstev, prispevanje k upravljanju naravnih območij, ki je bolj združljivo z okoljskim ravnovesjem, boj proti učinku tople grede, absorpcija ogljikovega dioksida in prispevanje h končnemu izboljšanju gozdnih virov.
28 Navedena uredba tako sledi ciljem kmetijske politike v podporo gozdarskemu sektorju in cilju varstva okolja, pri čemer gre za cilje, ki imajo po naravi večletno razsežnost in s katerimi se zahteva, da se doseže dejanska in trajna pogozditev kmetijskih zemljišč.
29 V tem okviru, na prvem mestu, iz člena 2(1)(b) in (c) iste uredbe izhaja, da lahko shema pomoči za pogozdovanje kmetijskih zemljišč, uvedena s to uredbo, med drugim vključuje letno premijo za kritje stroškov vzdrževanja pogozdenih površin v prvih petih letih in letno premijo za nadomestilo izgub dohodka zaradi pogozdovanja kmetijskih površin, pri čemer se te premije izplačajo „na pogozdeni hektar“.
30 Dalje, člen 3, prvi odstavek, točki (b) in (c), Uredbe št. 2080/92 določa le najvišje upravičene zneske teh premij glede na površino pogozdovanja (v hektarjih) in najdaljše obdobje, v katerem se te premije lahko izplačujejo. Medtem ko v zvezi s tem točka (b) prvega odstavka tega člena v povezavi s peto uvodno izjavo te uredbe določa, da se lahko izplačilo premij za vzdrževanje razporedi v petletnem obdobju pod pogojem, da se zagotovi vzdrževanje novih nasadov, točka (c) tega odstavka določa, da se lahko premija za izpad dohodka dodeli za največ 20 let od prvotne pogozditve.
31 Člen 4(1) navedene uredbe pa državam članicam prepušča, da to shemo pomoči izvajajo z večletnimi nacionalnimi ali regionalnimi programi, za katere določijo podrobna pravila. V tem okviru države članice določijo zlasti zneske in trajanje pomoči glede na dejanske stroške pogozdovanja in vzdrževanja vrst ali tipov dreves, ki se uporabijo za pogozdovanje, ali glede na izpad dohodka, ter pogoje za dodelitev pomoči za pogozdovanje.
32 Iz povezanega branja teh določb izhaja, da Uredba št. 2080/92, čeprav ne določa neposredno pogojev za dodelitev različnih premij za pogozdovanje, dodelitev teh premij povezuje z dejansko pogozditvijo površin, za katere velja zaveza, in sicer ves čas trajanja te zaveze.
33 Zato že zgolj ugotovitev, da ni izpolnjen eden od pogojev za dodelitev premij za vzdrževanje in premij za izgubo dohodka, zadostuje, da postane dodelitev teh premij neupravičena in zato brez pravne podlage. Zato ni mogoče šteti, da so dolgovane take premije, ki so bile izplačane, in sicer tudi če si je upravičenec po najboljših močeh prizadeval izpolniti zahtevo minimalne gostote sestoja, kot je določena v členu 7(b) ministrskega odloka št. 199/94.
34 To razlago potrjujejo cilji Uredbe št. 2080/92, kot so navedeni v točkah 27 in 28 te sodbe. S podporo gozdarskemu sektorju in varstvu okolja, ki je del splošnejše možnosti boja proti učinku tople grede z absorpcijo ogljikovega dioksida, se namreč zahteva, da se doseže dejanska pogozditev kmetijskih zemljišč.
35 Navedeno razlago podpira tudi ureditev sistema, na katerem temelji Uredba št. 2080/92. Zakonodajalec Unije je namreč s tem, da je na eni strani v skladu s členom 4(1) te uredbe državam članicam prepustil, da v svojih večletnih programih določijo pogoje za dodelitev pomoči za pogozdovanje, in na drugi strani s tem, da je v skladu s členom 4(2) navedene uredbe tem državam priznal možnost, da v okviru območnih načrtov pogozdovanja upoštevajo različne okoljske razmere in izberejo vrste dreves, prilagojene lokalnim geografskim in hidrografskim razmeram, želel, da uspeh dejavnosti pogozdovanja ne bi bil odvisen zgolj od skrbnosti upravičenca.
36 Iz tega izhaja, da se z ureditvijo Unije zahteva, da so za to, da se premije za vzdrževanje in izgubo dohodka upravičeno izplačajo, pogoji za dodelitev pomoči za pogozdovanje izpolnjeni v celotnem obdobju izvajanja večletne zaveze, ne da bi lahko upravičenec do teh premij neizpolnitev enega od teh pogojev, kot je zahteva minimalne gostote sestoja, upravičil z dokazom zgolj svoje skrbnosti.
37 Ob tem je treba, na drugem mestu, navesti, da Uredba št. 2080/92 ne vsebuje nobene določbe o posledicah, ki jih je treba izpeljati iz neizpolnjevanja enega od pogojev za dodelitev premij iz člena 2 te uredbe, kar natančneje velja tudi za neizpolnitev, do katere pride zaradi višje sile.
38 Vendar se lahko v skladu z ustaljeno sodno prakso upravičenec do premij, tudi če v zakonodaji, ki se uporabi, ni izrecne določbe, sklicuje na nastop višje sile (glej v tem smislu sodbi z dne 19. aprila 1988, Inter‑Kom, 71/87, EU:C:1988:186, točki 10 in 15, in z dne 7. decembra 1993, Huygen in drugi, C‑12/92, EU:C:1993:914, točka 31).
39 Čeprav na področju kmetijske zakonodaje pojem „višja sila“ ni pogojen z absolutno nemožnostjo, se z njim kljub temu zahteva, da so vzrok za neizpolnitev pogoja za dodelitev pomoči neobičajne in nepredvidljive okoliščine zunaj nadzora zadevnega gospodarskega subjekta, katerih posledicam se ni bilo mogoče izogniti kljub vsej izkazani skrbnosti (glej v tem smislu sodbo z dne17. decembra 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, točka 58). Poleg tega je treba ta pojem kot izjemo razlagati ozko.
40 Ker ugotavljanje obstoja teh okoliščin pomeni presojo dejanskega stanja, mora predložitveno sodišče preveriti, ali so v zadevi iz postopka v glavni stvari podane te značilnosti.
41 V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe na eni strani razvidno, da je to sodišče na splošno ugotovilo, da so neugodne podnebne razmere, na katere se je sklicevala oseba CS, posledica okoliščin zunaj njenega nadzora, in na drugi strani, da se ta oseba kljub vsej skrbnosti, ki jo je izkazala, ni mogla izogniti posledicam teh podnebnih razmer za sestoje na parcelah. Vendar mora predložitveno sodišče za ugotovitev, da gre za „višjo silo“ v smislu prava Unije, preveriti še, ali so bile te okoliščine neobičajne in nepredvidljive.
42 Tako bi lahko samo dogodek, ki ima značilnosti višje sile, in sicer, da je neobičajen in nepredvidljiv, upravičenca razbremenil obveznosti vračila prejetih pomoči zaradi neizpolnitve zahteve minimalne gostote sestoja.
43 Na tretjem mestu, v zvezi s tem, ali – kot sprašuje predložitveno sodišče – načelo sorazmernosti nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je člen 7(b) ministrskega odloka št. 199/94, je treba pojasniti, da Uredba št. 2080/92 ne vsebuje nobene določbe, ki bi državi članici omogočala, da bi sorazmerno znižala izplačilo teh premij glede na nastop okoliščin zunaj nadzora upravičenca. Vendar je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da morajo nacionalne določbe, ki jih država članica sprejme v okviru izvajanja svoje pristojnosti za izvrševanje predpisov Unije, spoštovati splošna načela Unije, med katerimi je načelo sorazmernosti (sodba z dne 28. oktobra 2010, SGS Belgium in drugi, C‑367/09, EU:C:2010:648, točka 40). To načelo zahteva, da morajo biti sredstva, ki se uporabijo z nacionalno določbo, primerna za uresničitev zastavljenega cilja in da ne smejo presegati tega, kar je nujno za njegovo dosego (sodba z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, točka 42).
44 Ob upoštevanju ugotovitev iz točk 33 in 42 te sodbe, glede na katere lahko upravičenec do premij za vzdrževanje in izpad dohodka neizpolnitev enega od pogojev za priznanje izplačila teh premij, kot je zahteva minimalne gostote sestoja, upraviči le s tem, da dokaže, da je prišlo do dogodka višje sile, pa ni mogoče šteti, da je z nacionalno prakso, s katero se tako kot v obravnavanem primeru zahteva vračilo celotnih premij, ki ustrezajo površinam, na katerih take zahteve niso izpolnjene, kršeno načelo sorazmernosti. Nasprotno, s to prakso se zgolj ustrezno in nujno zagotavlja, da se s pomočjo za pogozdovanje financirajo dejavnosti, ki so v skladu z zadevnim programom pogozdovanja.
45 Iz ustaljene sodne prakse Sodišča je namreč razvidno, da mora upravičenec do pomoči v primeru neizpolnitve enega od pogojev za dodelitev te pomoči vrniti vse že plačane zneske, ki se nanašajo na to pomoč, ne da bi lahko načelo sorazmernosti oviralo to obveznost vračila (glej v tem smislu sodbo z dne 23. maja 2016, Ezernieki, C‑273/15, EU:C:2016:364, točke od 41 do 46 in navedena sodna praksa).
46 Z argumentacijo, ki izhaja iz sodbe z dne 30. marca 2017, Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244), te razlage ni mogoče omajati. Ta sodba je namreč spadala v drugačen pravni okvir, v katerem je moralo Sodišče razložiti določbe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL 2005, L 277, str. 1). Sodišče je bilo v tej sodbi vprašano, ali je mogoče posamezniku izplačilo kompenzacijskih plačil v zvezi z omrežjem Natura 2000 v celoti zavrniti, kadar je površina, za katero je bil vložen zahtevek za pomoč, v majhnem delu v lasti države članice in čeprav ta uredba zahteva, da se pomoč dodeli le za površine, ki so v lasti posameznikov. Sodišče pa je, potem ko je v točki 29 te sodbe navedlo, da morajo nacionalne določbe, ki jih država članica sprejme v okviru izvajanja svoje pristojnosti za izvrševanje predpisov Unije, spoštovati načelo sorazmernosti, v točkah 30, 33 in 35 navedene sodbe presodilo, da nacionalna ureditev, s katero se gozdno območje popolna izključi iz upravičenosti do podpore Natura 2000 zaradi prisotnosti površine v lasti navedene države, ne odraža sorazmerno resničnosti lastniških razmerij in krši to načelo, ker je treba zadevna plačila izvesti glede na hektar gozda.
47 Načelo sorazmernosti tako ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa popolno izgubo upravičenosti do premij za vzdrževanje in izpad dohodka, kadar eden od pogojev za dodelitev teh premij ni izpolnjen zaradi nastopa okoliščin zunaj nadzora upravičenca, ki nimajo značilnosti višje sile.
48 Na četrtem in zadnjem mestu, predložitveno sodišče se sprašuje, ali načelo sorazmernosti nasprotuje razlagi členov 7 in 26 ministrskega odloka št. 199/94, v skladu s katero delno uničenje sestoja zaradi nastopa neugodnih podnebnih razmer v letih, ki sledijo letu ocenjevanja ponovnega sajenja, povzroči delno izplačilo premij (za parcele, ki izpolnjujejo zahtevo minimalne gostote), medtem ko nastop podobnih podnebnih razmer v samem ocenjevalnem letu z enakimi učinki povzroči popolno izgubo upravičenosti do premij.
49 Ob upoštevanju svobode, ki jo imajo države članice pri izvajanju programa pomoči in kot je določena v členu 4 Uredbe št. 2080/92, nič ne nasprotuje temu, da država članica določi tak pogoj za dodelitev, kot je v členu 7(b) ministrskega odloka št. 199/94, in da določi, kdaj se izpolnjevanje tega pogoja preveri v letu, ki sledi letu ponovnega sajenja.
50 Poleg tega nobena določba Uredbe št. 2080/92 ne nasprotuje nacionalni določbi, kot je člen 26 tega ministrskega odloka, ki določa, da se, če je del sestoja uničen iz razlogov, ki jih ni mogoče pripisati upravičencu, premije še naprej izplačajo za parcelo, na kateri je ohranjeno dobro rastlinsko stanje, saj je ta določba omejena na to, da pogojuje izplačilo premij z ohranjanjem izpolnjevanja zahteve minimalne gostote sestoja, in je njen namen, da se prepreči popolna izguba upravičenosti do premij za vzdrževanje in za izgubo dohodka v primeru delnega uničenja sestoja.
51 Glede na vse zgoraj navedene razloge je treba na zastavljena vprašanja odgovoriti, da je treba člen 3, prvi odstavek, točki (b) in (c), Uredbe št. 2080/92 in načelo sorazmernosti razlagati tako, da ne nasprotujeta temu, da se upravičencu do premij za vzdrževanje in premij za izgubo dohodka, ki se izplačajo za večletno obveznost pogozdovanja kmetijskih zemljišč, ki jo je prevzel, naloži vračilo teh premij, kadar eden od pogojev za dodelitev, ki je določen z nacionalno ureditvijo in ki se nanaša na obstoj minimalne gostote gozdnega sestoja, med izpolnjevanjem navedene obveznosti ni izpolnjen zaradi nastopa neugodnih podnebnih razmer.
Stroški
52 Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
Člen 3, prvi odstavek, točki (b) in (c), Uredbe Sveta (EGS) št. 2080/92 z dne 30. junija 1992 o uvedbi programa pomoči Skupnosti za gozdarske ukrepe v kmetijstvu ter na načelo sorazmernosti
je treba razlagati tako, da
ne nasprotujeta temu, da se upravičencu do premij za vzdrževanje in premij za izgubo dohodka, ki se izplačajo za večletno obveznost pogozdovanja kmetijskih zemljišč, ki jo je prevzel, naloži vračilo teh premij, kadar eden od pogojev za dodelitev, ki je določen z nacionalno ureditvijo in ki se nanaša na obstoj minimalne gostote gozdnega sestoja, med izpolnjevanjem navedene obveznosti ni izpolnjen zaradi nastopa neugodnih podnebnih razmer.
Podpisi