null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
TAMARY ĆAPETA
přednesené dne 23. listopadu 2023(1)
Spojené věci C‑29/22 P a C‑44/22 P
KS,
KD
proti
Radě Evropské unie (C‑29/22 P),
Evropské komisi (C‑29/22 P),
Evropské službě pro vnější činnost (ESVČ) (C‑29/22 P)
a
Evropská komise
proti
KS,
KD,
Radě Evropské unie (C‑44/22 P),
Evropské službě pro vnější činnost (ESVČ) (C‑44/22 P)
„Kasační opravný prostředek – Společná zahraniční a bezpečnostní politika (SZBP) – Společná akce 2008/124/SZBP – Mise Evropské unie v Kosovu na podporu právního státu (Eulex Kosovo) – Mimosmluvní odpovědnost Evropské unie – Zločiny spáchané v Kosovu v roce 1999 – Škoda, kterou jednotlivci údajně utrpěli v souvislosti s nedostatečným vyšetřováním zmizení a zabití jejich rodinných příslušníků – Údajné porušení základních práv – Pravomoc unijních soudů – Články 2, 6, 19 a 24 SEU – Články 268, 275 a 340 SFEU“
I. Úvodní poznámky
1. KS a KD v důsledku kosovského konfliktu v roce 1999 ztratily své rodinné příslušníky. Tyto vraždy a zmizení nebyly nikdy vyřešeny. V roce 2008 zřídila Unie civilní misi, a sice misi Unie v Kosovu na podporu právního státu (dále jen „Eulex Kosovo“)(2), která byla pověřena mimo jiné vyšetřováním takových trestných činů. KS a KD proti Evropské unii podaly žalobu na náhradu škody, v níž tvrdily, že jejich základní práva byla porušena tím, že tyto trestné činy nebyly řádně vyšetřeny.
2. Mohou unijní soudy rozhodovat o jejich nárocích? Tribunál konstatoval, že nemohou. A tak jsme se dostali k projednávaným kasačním opravným prostředkům.
3. Soudní dvůr tyto kasační opravné prostředky projednává souběžně s jinou věcí, Neves 77 Solutions (C‑351/22), přičemž mé stanovisko v této věci je předneseno téhož dne. Tato věc rovněž nastoluje, i když v odlišném kontextu, otázku rozsahu omezení pravomoci unijních soudů v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky (dále jen „SZBP“) podle čl. 24 odst. 1 SEU a článku 275 SFEU.
4. Širším kontextem obou druhů případů jsou probíhající jednání o přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv (dále jen „EÚLP“). Jednání o všech ostatních kapitolách, které byly v důsledku posudku 2/13 otevřeny(3), se jeví být uzavřeny, kromě jedné zbývající otázky: rozsahu pravomoci unijních soudů v rámci SZBP.
II. Skutkový stav
5. Tento případ vyplývá z kasačních opravných prostředků podaných dvěma jednotlivci, KS a KD, jakož i Evropskou komisí, proti usnesení Tribunálu (dále jen „napadené usnesení“)(4). Tímto usnesením Tribunál odmítl žalobu KS a DS podanou proti Evropské unii na základě článku 268 SFEU a čl. 340 druhého pododstavce SFEU. KS a KD požadovaly náhradu škody za údajné porušení Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a EÚLP při provádění společné akce Rady, která zřídila misi Eulex Kosovo. Tribunál konstatoval, že nemá pravomoc o žalobě rozhodnout. Tento závěr je v rámci projednávaných kasačních opravných prostředků zpochybňován.
A. Skutečnosti vedoucí k řízení před Tribunálem
1. Zřízení a úkoly mise Eulex Kosovo
6. Pozadí tohoto případu lze sledovat zpět až ke kosovskému konfliktu v letech 1998 a 1999, do kterého byli zapojeni kosovští Albánci a etničtí Srbové, podporováni armádou (tehdejší) Svazové republiky Jugoslávie. Mezi 28. březnem a 8. červnem 1999 zasáhla Organizace Severoatlantické smlouvy (dále jen „NATO“) prostřednictvím náletů, po kterých jugoslávská armáda své síly z Kosova stáhla. Bezprostředně poté, 10. června 1999, přijala Rada bezpečnosti OSN rezoluci 1244 (1999), která rozhodla o přítomnosti mezinárodních sil v Kosovu, které tam zůstaly dodnes. Tato rezoluce povolila zřízení mezinárodních bezpečnostních sil v Kosovu pod vedením NATO, známých jako Kosovo Force nebo KFOR, jakož i mezinárodní civilní mise známé jako Prozatímní správní mise Organizace spojených národů v Kosovu (dále jen „UNMIK“).
7. Do kompetence UNMIK byla, podobně jako státu, svěřena pravomoc nad územím a lidem Kosova, včetně moci zákonodárné, výkonné a správy soudnictví. Po vyhlášení nezávislosti kosovskými orgány a vstupu v platnost nové ústavy dne 15. června 2008 však byly úkoly UNMIK upraveny tak, aby se zaměřily především na podporu bezpečnosti, stability a dodržování lidských práv v Kosovu(5).
8. V roce 2008 Evropská unie zřídila misi Eulex Kosovo. Poté, co byl schválen operační plán („OPLAN“), byly výkonné odpovědnosti UNMIK převedeny na Eulex Kosovo.
9. Eulex Kosovo je civilní mise společné bezpečnostní a obranné politiky (dále jen „SBOP“) zřízená společnou akcí 2008/124(6). SBOP je nedílnou součástí SZBP(7), v jejímž rámci má Evropská unie operativní schopnost k nasazení civilních a vojenských misí a operací mimo Evropskou unii za účelem udržení míru, předcházení konfliktům a posílení mezinárodní bezpečnosti(8).
10. Mise Eulex Kosovo byla původně plánována na 2,5 roku(9), funguje však již více než 15 let. Současný mandát má do 14. června 2025(10). V roce 2018 se však Evropská unie rozhodla misi a úkoly Eulex Kosovo omezit(11).
11. Při plnění svého poslání byla mise Eulex Kosovo pověřena plněním řady úkolů, mezi něž patřilo zejména „zajišť[ování], aby případy válečných zločinů, terorismu, organizované trestné činnosti, korupce, zločinů mezi národnostními skupinami, finančních či hospodářských trestných činů a další závažné trestné činnosti byly řádně vyšetřovány, stíhány, bylo o nich rozhodováno a aby opatření proti nim byla vynucována“(12).
12. Rok poté, co mise Eulex Kosovo začala fungovat, zřídila Rada Kontrolní komisi pro dodržování lidských práv (dále jen „KKLP“)(13), která má zkoumat stížnosti na údajné porušování lidských práv, kterého se dopustila mise Eulex Kosovo při výkonu jejího výkonného mandátu(14).
13. KKLP má pravomoc přezkoumat stížnosti týkající se údajného porušování lidských práv ze strany Eulex Kosovo, ke kterému došlo od 9. prosince 2008. Má pravomoc stížnosti posuzovat podle řady mezinárodních nástrojů v oblasti lidských práv, ale v praxi jsou stížnosti založeny především na EÚLP(15).
14. KKLP má pouze poradenské funkce; její zjištění a doporučení nejsou závazná, může nicméně navrhnout, aby vedoucí mise přijal nápravná opatření. Je však výslovně stanoveno, že KKLP nemůže doporučit peněžitou náhradu(16).
2. Předchozí žaloby podané KS a KD
15. KS a KD jsou nejbližší rodinné příslušnice osob, které v Kosovu po zřízení UNMIK v červnu 1999 zmizely nebo byly zabity. Žádosti o vyšetření těchto trestných činů, které KS a KD v průběhu let podávaly příslušným orgánům, přinesly jen malou nebo žádnou odezvu.
16. KS a KD proto nejprve podaly stížnosti k Poradnímu výboru pro lidská práva (dále jen „PVLP“), orgánu zřízenému za účelem prošetření údajného porušování lidských práv ze strany UNMIK(17), a později – se zřízením Eulex Kosovo – ke KKLP.
17. Pokud jde o KS, KKLP zjistila, že Eulex Kosovo porušila práva této osoby podle procesních částí článků 2 a 3 EÚLP tím, že neprovedla účinné vyšetřování. Rovněž shledala porušení jejího práva na rodinný život podle článku 8 EÚLP a práva na účinné opravné prostředky podle článku 13 EÚLP. KKLP předložila vedoucímu mise řadu doporučení(18).
18. Pokud jde o KD, KKLP zjistila, že vyšetřovací úsilí Eulex Kosovo bylo nedostatečné a vedlo k porušení práv této osoby zaručených články 2 a 3 EÚLP a článkem 13 EÚLP ve spojení s článkem 2 EÚLP. Stejně jako v případě KS, KKLP předložilo vedoucímu mise řadu doporučení(19).
19. V návaznosti na implementaci svých doporučení(20) KKLP v podstatě prohlásila, že vedoucí mise její doporučení provedl pouze částečně a rozhodla se případy uzavřít.
20. Dne 19. července 2017 podala KS k Tribunálu žalobu proti Radě, Komisi a Evropské službě pro vnější činnost (dále jen „ESVČ“) na „zrušení nebo změnu“ společné akce 2008/124 a následných opatření, která ji mění, za porušení článku 47 Listiny a článku 13 EÚLP a za „mimosmluvní odpovědnost“ založenou na porušení článků 2, 3, 6, 13 a 14 EÚLP(21).
21. Tribunál žalobu usnesením ze dne 14. prosince 2017(22) odmítl zejména z důvodu zjevného nedostatku pravomoci ukládat příkazy orgánům Unie, a protože čl. 24 odst. 1 SEU a článek 275 SFEU mu bránily přijmout pravomoc ke zrušení aktů SZBP. Tribunál tuto žalobu nepovažoval za žalobu na náhradu škody.
22. Následující rok, dne 14. června 2018, KS a KD podaly spolu s šesti dalšími jednotlivci žalobu k High Court of Justice (Anglie a Wales), Queen’s Bench Division [Vrchní soud (Anglie a Wales), Queen’s Bench Division (senát Queen’s Bench), Spojené království]. Za údajné porušení svých lidských práv podle Listiny a EÚLP žádaly náhradu škody od Evropské unie, Rady a vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, jakož i od mise Eulex Kosovo.
23. Rozsudkem ze dne 13. února 2019(23) High Court of Justice (Anglie a Wales), Queen’s Bench Division [Vrchní soud (Anglie a Wales), Queen’s Bench Division (senát Queen’s Bench)] rozhodl, že nemá pravomoc žalobu projednat. Podle názoru tohoto soudu měl výlučnou pravomoc tento nárok projednat a požadovanou náhradu škody přiznat Soudní dvůr.
B. Širší kontext: přistoupení Evropské unie k EÚLP
24. Jak bylo uvedeno v úvodu, otázka rozsahu kompetenčního omezení unijních soudů v SZBP podle čl. 24 odst. 1 SEU a čl. 275 SFEU je zasazena do širšího kontextu obnovených jednání o přistoupení Evropské unie k EÚLP.
25. V posudku 2/13 Soudní dvůr uvedl, že návrh dohody o přistoupení v tehdejší podobě nebyl v souladu s některými prvky právního řádu Unie, jak jsou stanoveny ve Smlouvách. Otázku slučitelnosti tohoto návrhu dohody o přistoupení s příslušnými ustanoveními Smluv o SZBP však ponechal otevřenou. Soudní dvůr uvedl, že dosud neměl příležitost upřesnit rozsah omezení své pravomoci vyplývajících z čl. 24 odst. 1 SEU a článku 275 SFEU(24).
26. Za účelem reakce na obavy vznesené v uvedeném posudku byla vytvořena ad hoc vyjednávací skupina známá jako skupina „46 + 1“(25). V březnu 2023 dosáhla skupina „46 + 1“ jednomyslné prozatímní shody na téměř všech aspektech vznesených v posudku 2/13(26). Jediným otevřeným tématem zůstal tzv. koš 4, týkající se rozsahu pravomoci unijních soudů v rámci SZBP. Bylo dohodnuto, že Evropská unie vyřeší tento problém interně a o řešení bude své vyjednávací partnery informovat(27).
C. Řízení před Tribunálem a napadené usnesení
27. Poté, co soud Spojeného království jejich žaloby odmítl, se KS a KD obrátily zpět na soudy Unie. Dne 29. prosince 2020 podaly žalobu k Tribunálu, v níž požadovaly náhradu škody, kterou utrpěly v důsledku porušení svých základních práv, které bylo společně a nerozdílně přičitatelné Radě, Komisi a ESVČ.
28. KS a KD namítaly následujících šest porušení:
– porušení článků 2 a 3 EÚLP a odpovídajících článků 2 a 4 Listiny ze strany Eulex Kosovo;
– porušení čl. 6 odst. 1 a článku 13 EÚLP a článku 47 Listiny z důvodu neposkytnutí právní pomoci;
– nepřijetí nápravných opatření, když vedoucí mise Eulex Kosovo dne 29. dubna 2016 upozornil na zjištění KKLP Evropskou unii;
– obejití či zneužití výkonné moci ze strany Rady a ESVČ dne 12. října 2017 v důsledku tvrzení, že Eulex Kosovo vyvinul maximální úsilí pro vyšetření únosu a pravděpodobné vraždy manžela KS a vraždu manžela a syna KD a že KKLP není koncipována na to být soudním orgánem;
– zneužití či nevyužití výkonné moci v rozsahu, v němž rozhodnutím 2018/856 došlo k odejmutí výkonného mandátu mise Eulex Kosovo, zatímco porušování práv nadále pokračovalo.
– obejití nebo zneužití výkonné moci v důsledku nezajištění toho, aby byl v případě KS – prima facie válečného zločinu – ze strany mise Eulex Kosovo nebo Úřadu zvláštního žalobce proveden z právního hlediska řádný přezkum před specializovaným senátem pro Kosovo za účelem vyšetření a stíhání.
29. KS a KD podaly dne 25. března 2021 žádost o doplnění mise Eulex Kosovo do případu jako žalované, jež byla rozhodnutím předsedy senátu ze dne 31. března 2021 zamítnuta.
30. Dne 5. června 2021 podaly KS a KD žádost o provedení dokazování s cílem zajistit předložení dokumentu OPLAN, který je utajovaným dokumentem a na který ESVČ odkázala ve svém žalobním důvodu.
31. Tribunál v napadeném usnesení konstatoval, že zjevně nemá pravomoc ve věci rozhodnout.
32. Tribunál zaprvé uvedl, že věc vyplynula z činů nebo jednání, které spadaly do rámce politických nebo strategických otázek spojených s definováním činností, priorit a zdrojů mise Eulex Kosovo a rozhodnutím ustavit jako součást této mise kontrolní komisi. V souladu se společnou akcí 2008/124 spadalo zřízení a činnost této mise do oblasti ustanovení Smluv týkajících se SZBP (bod 28 napadeného usnesení).
33. Zadruhé Tribunál zdůraznil, že pravomoc unijních soudů v oblasti SZBP je vymezena čl. 24 odst. 1 druhým pododstavcem SEU a čl. 275 prvním pododstavcem SFEU. Konstatoval, že pokud jde o ustanovení Smlouvy týkající se SZBP a akty přijaté na základě těchto ustanovení, unijní soudy zpravidla nemají pravomoc. I když Smlouvy z této zásady výslovně stanoví dvě výjimky, žádná z těchto výjimek – kontrola dodržování článku 40 SFEU a kontrola legality omezujících opatření vůči fyzickým a právnickým osobám – se v projednávané věci neuplatnila (body 29 až 33 napadeného usnesení).
34. Zatřetí Tribunál tuto věc odlišil od jiných věcí v rámci SZBP, ve kterých byla shledána pravomoc Soudního dvora, a sice rozsudků ve věcech Elitaliana(28), H(29) a Bank Refah(30) (body 34 až 39 napadeného usnesení).
35. Začtvrté se Tribunál opíral o rozsudek ve věci Carvalho(31), když odmítl možnost neuplatnění ve Smlouvách výslovně stanovených podmínek pouze na základě zásady účinné soudní ochrany (body 40 a 41 napadeného usnesení).
36. Tribunál dospěl k závěru, že věc je pro nedostatek pravomoci třeba odmítnout, aniž zkoumal námitky nepřípustnosti vznesené Radou, Komisí a ESVČ nebo rozhodl o žádosti KS a KD o provedení dokazování za účelem předložení dokumentu OPLAN (bod 42 napadeného usnesení).
D. Řízení před Soudním dvorem
37. KS a KD se svým kasačním opravným prostředkem podaným dne 12. ledna 2022 ve věci C‑29/22 P, jakož i kasační odpovědí podanou dne 2. března 2022 ve věci C‑44/22 P, domáhají, aby Soudní dvůr uznal kasační opravný prostředek přijatelným, zrušil napadené usnesení a opatřením navrhovaným u Tribunálu vyhověl, nebo podpůrně uznal kasační opravný prostředek přijatelným a vrátil věc Tribunálu ke konečnému rozhodnutí. KS a KD rovněž navrhují, aby Soudní dvůr uložil Radě, Komisi a ESVČ náhradu nákladů řízení.
38. Ve svém kasačním opravném prostředku podaném dne 19. ledna 2022 ve věci C‑44/22 P, jakož i v kasační odpovědi podané dne 1. dubna 2022 ve věci C‑29/22 P, Komise navrhuje, aby Soudní dvůr napadené usnesení zrušil, stanovil, že výlučnou pravomoc k projednání věci mají soudy Unie, a věc za účelem rozhodnutí o přípustnosti a ve věci samé vrátil Tribunálu. Komise rovněž požaduje, aby Soudní dvůr rozhodl o náhradě nákladů řízení.
39. Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 21. března 2022 byly věci C‑29/22 P a C‑44/22 P spojeny pro účely písemné i ústní části řízení, jakož i pro účely rozhodnutí, kterým se řízení ukončí.
40. Rada ve své kasační odpovědi podané dne 4. dubna 2022 navrhuje, aby Soudní dvůr kasační opravné prostředky zamítl a uložil KS a KD náhradu nákladů řízení.
41. ESVČ ve své kasační odpovědi podané dne 1. dubna 2022 požaduje, aby Soudní dvůr, pokud shledá, že má k rozhodnutí o žalobě pravomoc a dostatečné podklady, prohlásil žalobu v rozsahu, v němž se týká ESVČ, za nepřípustnou a nařídil KS a KD náhradu nákladů.
42. Usneseními ze dne 16. května 2022 a 12. května 2023 předseda Soudního dvora povolil vedlejší účastenství Francouzské republiky a České republiky na podporu návrhových žádání Rady.
43. Usneseními ze dne 27. dubna 2023 a 12. května 2023 předseda Soudního dvora povolil Belgickému království, Lucemburskému velkovévodství, Nizozemskému království, Rakouské republice, Rumunsku, Finské republice a Švédskému království vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Komise.
44. Dne 27. června 2023 se konalo jednání, na kterém KS a KD, Rada, Komise, ESVČ a tyto členské státy přednesly ústní vyjádření.
III. Analýza
45. Článek 24 odst. 1 SEU a článek 275 SFEU stanoví omezení pravomoci soudů Unie v oblasti SZBP. V rámci projednávané věci je Soudní dvůr žádán, aby vyložil, zda se toto omezení vztahuje na žalobu na náhradu škody údajně způsobené porušením základních práv, ke kterému došlo při provádění mise Eulex Kosovo.
46. Tribunál dospěl k závěru, že ano, a konstatoval tedy, že pravomoc nemá. KS a KD spolu s Komisí (dále jen společně „účastnice řízení podávající kasační opravný prostředek“) toto zjištění Tribunálu zpochybňují.
47. KS a KD uplatňují jediný důvod kasačního opravného prostředku, který je rozdělen na čtyři části. První část je založena na nesprávném výkladu čl. 24 odst. 1 SEU a článku 275 SFEU. Druhá část je založena na nesprávném použití rozsudku Bank Refah. Třetí část je založena na nesprávném použití rozsudku Carvalho. Čtvrtá část je založena na opomenutí zabývat se údajnými porušeními základních práv a nesprávné kvalifikaci žaloby jako směřující ke zpochybnění politických rozhodnutí v SZBP.
48. Komise, podporovaná belgickou, lucemburskou, nizozemskou, rakouskou, rumunskou, finskou a švédskou vládou, uplatňuje čtyři důvody kasačního opravného prostředku. První důvod vychází z nesprávného výkladu čl. 24 odst. 1 SEU a článku 275 SFEU. Druhý důvod vychází z toho, že žaloba nebyla kvalifikována jako žaloba týkající se údajného porušení základních práv. Třetí důvod je založen na nesprávném použití rozsudku Bank Refah. Čtvrtý důvod vychází z nestanovení výlučné pravomoci soudů Unie a nezajištění účinné nápravy pro žalobkyně.
49. Soudní dvůr již v rozsudku Bank Refah rozhodl, že má pravomoc projednávat nároky na náhradu škody související s omezujícími opatřeními. Mimo kontext omezujících opatření se však před Soudním dvorem jedná o novou otázku.
50. Na úvod je důležité vysvětlit, že tento případ nevyvolává žádné hmotněprávní otázky. Soudní dvůr proto není žádán, aby rozhodl, zda opomenutí uváděná před Tribunálem představují porušení základních práv, a pokud ano, kdo by měl v rámci Evropské unie nést odpovědnost a zda jsou splněny podmínky pro přiznání náhrady škody(32). Pokud by Soudní dvůr shledal kasační opravný prostředek opodstatněným, těmito otázkami by se nadále musel zabývat Tribunál. Tento kasační opravný prostředek vyvolává pouze otázku, zda soudy Unie vůbec mohou projednávat nároky na náhradu škody vznesené KS a KD.
51. Někteří právní komentátoři patrně nesouhlasí s tím, že by soudy Unie měly v oblasti SZBP pravomoc, a to i v případě, kdy žaloby na náhradu škody spočívají na údajném porušení základních práv(33). Jiní tvrdí opak(34).
52. Judikatura Soudního dvora z doby po posudku 2/13 již k zodpovězení otázky vznesené v těchto kasačních opravných prostředcích nabízí mnoho prvků. Je proto vhodné tyto případy prostudovat a určit zásady, které v nich již byly stanoveny.
A. Omezení pravomoci v rámci SZBP je výjimkou a musí být vykládáno restriktivně
53. Judikatura vykládající čl. 24 odst. 1 SEU a článek 275 SFEU spočívá na tom, že omezení obecné pravomoci soudů Unie na základě čl. 19 odst. 1 SEU je výjimkou a jako takové musí být vykládáno restriktivně(35).
54. V rozsudku Mauricius(36) Soudní dvůr shledal, že „čl. 24 odst. 1 druhý pododstavec poslední věta SEU a čl. 275 první pododstavec SFEU však zavádějí výjimku z pravidla obecné pravomoci, kterou článek 19 SEU přiznává Soudnímu dvoru za účelem zajištění dodržování práva při výkladu a provádění Smluv, a musí být tedy vykládány restriktivně“. Podobná formulace byla použita v následných věcech(37).
55. Tento restriktivní výklad byl dosud aplikován ve třech skupinách případů. Týkají se tří typů opatření, která může Evropská unie přijmout na základě právních základů SZBP: i) omezujících opatření, ii) unijních misí a iii) mezinárodních dohod.
1. Případy týkající se omezujících opatření
56. První skupina případů souvisí s omezujícími opatřeními přijatými podle článku 29 SEU. Článek 275 druhý pododstavec SFEU výslovně stanoví, že unijní soudy mají pravomoc přezkoumat legalitu omezujících opatření přijatých v rámci SZBP, pokud jsou napadány ze strany jednotlivců prostřednictvím žalob na neplatnost v souladu s čl. 263 čtvrtým pododstavcem SFEU.
57. Navzdory absenci výslovné zmínky ve znění čl. 275 druhého pododstavce SFEU Soudní dvůr konstatuje, že může rovněž přezkoumat legalitu omezujících opatření v jiných typech řízení.
58. V rozsudku Rosneft(38) Soudní dvůr shledal, že může posoudit legalitu omezujících opatření v řízení o předběžné otázce.
59. Soudní dvůr vyložil čl. 275 druhý pododstavec SFEU tak, že neodkazuje na druh řízení, v jehož rámci je možné vykonat přezkum legality (jinými slovy pouze žaloby na neplatnost), ale spíše na druh rozhodnutí, jejichž legalitu lze přezkoumat (jinými slovy omezující opatření)(39). Připomněl, že články 263 a 267 SFEU společně tvoří součást úplného systému přezkumu legality unijních opatření, což znamená, že Soudní dvůr může platnost omezujícího opatření přezkoumat rovněž nepřímo, pokud taková otázka vyvstane ve věci projednávané před vnitrostátním soudem(40). Je tomu tak, i když to není v článku 275 SFEU výslovně uvedeno. Soudní dvůr rovněž odkázal na rozsudek Foto-Frost(41), z něhož vyplývá, že vnitrostátní soud má povinnost předložit rozhodnutí o neplatnosti omezujících opatření Soudnímu dvoru.
60. V rozsudku Bank Refah(42) Soudní dvůr potvrdil svou pravomoc k projednání žaloby proti Evropské unii na náhradu škody za újmu, která jednotlivcům údajně vznikla z důvodu omezujících opatření. Vysvětlil, že žaloba na náhradu škody je samostatným procesním prostředkem, který má v rámci unijního systému procesních prostředků specifickou funkci.
61. Soudní dvůr uznal, že čl. 275 druhý pododstavec SFEU výslovně nezmiňuje pravomoc soudů Unie ve věcech žalob na náhradu škody. Neexistence výslovné zmínky však jeho pravomoci nebrání, jelikož omezení, která na něj SZBP uvaluje, musí být vykládána restriktivně(43).
62. Z těchto případů patrně vyplývá, že navzdory tomu, že čl. 275 druhý pododstavec SFEU výslovně zmiňuje pouze žaloby na neplatnost, jednotlivci mohou omezující opatření napadnout v rámci všech ostatních druhů procesních prostředků, které jsou před soudy Unie za účelem posouzení jejich legality k dispozici.
2. Případy týkající se unijních misí
63. Druhá skupina případů, ve kterých Soudní dvůr vyložil omezení své pravomoci restriktivně, souvisí s unijními misemi. V těchto případech Soudní dvůr založil svou pravomoc na zjištění, že opatření, které přezkoumával nebo vykládal, se záležitostí SZBP netýkalo, ačkoliv se nacházelo v této oblasti a bylo na aktu SZBP založeno.
64. V rozsudku Elitaliana(44) Soudní dvůr rozhodl, že akty, které byly napadeny, se týkaly zadání veřejné zakázky na služby poskytnutí vrtulníků konkurenčnímu uchazeči a vedly k výdajům, které měly být hrazeny z unijního rozpočtu v souladu s finančním nařízením Unie. Tyto akty, jejichž legalita byla v žalobách na neplatnost a na náhradu škody zpochybňována, byly přijaty misí Eulex Kosovo na základě společné akce 2008/124. Soudní dvůr nicméně konstatoval, že vyloučení jeho pravomoci v této situaci pouze proto, že dotčené akty byly učiněny v rámci SZBP, by představovalo příliš restriktivní výklad omezení jeho pravomoci v rámci této unijní politiky. Soudní dvůr proto rozhodl, že čl. 24 odst. 1 SEU a článek 275 SFEU nevylučují jeho pravomoc vykládat a uplatňovat ustanovení finančního nařízení Unie, ačkoliv byla rozhodnutí o zadávání veřejných zakázek přijímána v oblasti SZBP.
65. V rozsudku H(45) Soudní dvůr potvrdil pravomoc unijních soudů k projednání žaloby na neplatnost a na náhradu škody podané členkou civilní mise Unie v souvislosti s rozhodnutími vedoucího této mise o jejím přeřazení na regionální pracoviště. Podobně jako v rozsudku Elitaliana Soudní dvůr rozhodl, že ačkoli byly sporné unijní akty zasazeny do kontextu SZBP a souvisely s operativní činností v rámci SZBP, nepředstavovaly akty uvedené v čl. 24 odst. 1 SEU a článku 275 SFEU. Tyto akty se v podstatě týkaly záležitostí personálního řízení. V důsledku toho nebyla vyloučena pravomoc soudu k jejich přezkumu.
66. Z těchto případů patrně vyplývá, že akty, i když byly přijaty v rámci SZBP a na právním základě SZBP, se nevymykají pravomoci soudů Unie, pokud je jejich legalita posuzována ve vztahu k ustanovením Smlouvy o FEU nebo sekundárního práva přijatých podle těchto ustanovení.
3. Případy týkající se mezinárodních dohod
67. Poslední skupina případů se týká třetího typu opatření, které lze v rámci SZBP přijmout: mezinárodních dohod. Ve věci Mauricius(46) se Evropský parlament domáhal zrušení rozhodnutí v oblasti SZBP přijatého na základě článku 37 SEU, kterým Evropská unie uzavřela dohodu s Mauriciem(47). Ačkoli se věc týkala přezkumu opatření SZBP, Parlament jej napadl na základě chyb týkajících se postupu použitého pro jeho přijetí: článku 218 SFEU, který upravuje postup při uzavírání mezinárodních dohod jak v SZBP, tak v jiných politikách Unie. Soudní dvůr rozhodl, že rozsah omezení pravomoci stanoveného v čl. 24 odst. 1 SEU a článku 275 SFEU nemůže jít tak daleko, aby Soudnímu dvoru bránil ve výkladu a použití článku 218 SFEU, i když je to za účelem posouzení legality opatření v oblasti SZBP.
68. Hlavní otázkou vznesenou v této věci bylo, zda právní základ SZBP byl jediným hmotněprávním základem, na kterém měla být dohoda s Mauriciem založena. Je zajímavé, že Soudní dvůr v této věci nerozhodl na základě čl. 275 druhého pododstavce SFEU, který výslovně stanoví pravomoc Soudního dvora kontrolovat dodržování článku 40 SEU. Soudní dvůr se otázku pravomoci rozhodl řešit spíše tím, že sám rozsah omezení pravomoci zúžil(48), a své rozhodnutí založil na podobné logice jako v rozsudcích Elitaliana a H, že přezkum opatření v oblasti SZBP je možný, pokud je prováděn ve světle Smlouvy o FEU nebo sekundárního práva.
69. S ohledem na výše uvedenou judikaturu jsem toho názoru, že argumenty účastnic řízení podávajících kasační opravný prostředek(49), podle kterých se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, protože omezení pravomoci v čl. 24 odst. 1 SEU a článku 275 SFEU považoval za pravidlo, spíše než za výjimku, by měly být přijaty.
B. Širší kontext Smluv
70. To, že Soudní dvůr chápe omezení uvalené na jeho pravomoc v rámci SZBP jako výjimku, a nikoli jako pravidlo, s tím důsledkem, že takové omezení musí být vykládáno restriktivně, má svůj základ v ústavních zásadách Unie.
71. Za účelem vysvětlení restriktivního výkladu omezení pravomoci ve výše uvedených případech se Soudní dvůr opřel o základní hodnoty právního řádu Unie, zejména právní stát, zásadu účinné soudní ochrany a ochranu lidských práv. Na základě článků 21 a 23 SEU se tyto zásady použijí rovněž na oblast SZBP(50).
1. SZBP ve struktuře Smluv
72. Lisabonská smlouva opustila pilířovou strukturu a začlenila SZBP do ústavního režimu Unie. Výkon pravomoci v oblasti SZBP se tak také stal předmětem stejných ústavních zásad jako ostatní politiky Unie.
73. Článek 23 SEU to potvrzuje tím, že uvádí, že základní zásady a cíle Evropské unie vyjádřené v hlavě V kapitole 1 Smlouvy o EU platí i pro oblast SZBP.
74. V rozsudku Bank Refah(51) Soudní dvůr poukázal na to, že se změnila struktura Smluv a že Lisabonská smlouva přiznala Evropské unii jedinou právní subjektivitu zakotvenou v článku 47 SEU a ukončila rozlišování mezi bývalým Evropským společenstvím a Evropskou unií. To mělo za následek zejména začlenění ustanovení týkajících se SZBP do obecného rámce unijního práva, ačkoliv SZBP stále podléhá zvláštním pravidlům a postupům, jak vyplývá z článku 24 SEU(52).
75. Tento vývoj SZBP, opomenutý v odůvodnění napadeného usnesení, je důležitým prvkem, který je třeba vzít při rozhodování o rozsahu omezení pravomoci soudů Unie v úvahu.
76. Nyní přejdu k širšímu ústavnímu kontextu, který Soudnímu dvoru umožnil stanovit, že omezení pravomoci v oblasti SZBP musí být vykládáno restriktivně. Zásady stanovené v těchto věcech by měly Soudní dvůr při rozhodování o jeho pravomoci v projednávané věci vést.
2. Právní stát, základní práva a role unijních soudů
77. Začlenění SZBP do ústavního rámce Unie znamená, že základní principy právního řádu Unie platí také pro všechny činnosti Evropské unie prováděné v rámci této politiky. Tyto zásady, vyjádřené v článku 2 SEU, z nichž jsou pro projednávanou věc nejdůležitější právní stát, účinná soudní ochrana a ochrana lidských práv, tvoří součást ústavní identity Evropské unie(53).
78. Slovy Soudního dvora „článek 2 SEU nepředstavuje pouze vyjádření politického směrování nebo záměrů, ale obsahuje hodnoty, které [...] jsou součástí samotné identity Unie jako společného právního řádu“(54).
79. V případech, kdy Soudní dvůr považoval za nutné vykládat omezení pravomoci v rámci SZBP restriktivně, zdůraznil, že články 21 a 23 SEU, které se týkají vnější činnosti Unie obecně a SZBP konkrétně, vtahují hodnoty vyjádřené v článku 2 SEU do oblasti SZBP(55).
80. Zásada právního státu jako hodnota vyjádřená dnes v článku 2 SEU vyžaduje, aby orgány Unie i členských států podléhaly soudnímu přezkumu. To Soudní dvůr konstatoval již v rozsudku ve věci Les Verts(56).
81. Zásada právního státu tak vyžaduje, aby jednotlivcům, kteří z unijního práva odvozují práva, byla před orgány Unie a členských států zaručena účinná soudní ochrana. V rozsudku Associação Sindical dos Juízes Portugueses(57) Soudní dvůr vysvětlil, že takový požadavek je konkrétně vyjádřen v čl. 19 odst. 1 SEU.
82. Toto ustanovení unijním soudům svěřuje úkol ochrany práv založených na právu Unie, který sdílejí se soudy všech členských států(58). Žaloby směřující k ochraně proti jednání (nebo opomenutí) orgánů Unie v zásadě podléhají unijním soudům, zatímco jednotlivci musí o ochranu proti jednání (nebo opomenutí) členských států usilovat u vnitrostátních soudů.
83. Vzhledem k tomu, že SZBP podle Lisabonské smlouvy podléhá stejným základním ústavním zásadám, zásada právního státu v právním řádu Unie vyžaduje, aby unijní soudy při provádění této politiky zajistily legalitu jednání orgánů a institucí Unie.
84. Aby byla jednotlivcům, kteří tvrdí, že jejich základní práva zaručená právním řádem Unie byla unijními orgány nebo institucemi při výkonu SZBP porušena, zajištěna účinná soudní ochrana, musí mít unijní soudy v zásadě pravomoc o takových nárocích rozhodovat.
85. Jak Soudní dvůr připomněl v rozsudku Kadi I(59), respektování lidských práv je podmínkou legality předpisů Společenství a ve Společenství nelze připustit opatření, která jsou neslučitelná s jejich dodržováním. V tomto případě to zakládalo pravomoc Soudního dvora projednat návrhová žádání jednotlivců, podle kterých byla porušena jejich lidská práva, i když unijní orgány pouze (mechanicky) transponovaly své mezinárodní závazky. Soudní dvůr konstatoval, že mezinárodní závazek nemůže převážit nad ústavním příslibem, že orgány Unie nebudou porušovat lidská práva, který Evropská unie prostřednictvím svých soudů jednotlivcům zaručuje.
86. Slovy generálního advokáta P. Poiares Madura, „[t]vrzení, že opatření je nezbytné pro zachování mezinárodního míru a bezpečnosti, nemůže mít za následek umlčení obecných zásad práva [Unie] a zbavení jednotlivců jejich základních práv“(60). To je důvod, proč se „Soudní dvůr [...] ale nemůže [...] obrátit [...] zády k základním hodnotám právního řádu [Unie], které má povinnost chránit“(61).
87. V nedávné době v rozsudku Ledra Advertising(62) Soudní dvůr objasnil, že Listina zavazuje orgány Unie vždy, a to i tehdy, když jednají mimo právní rámec Unie. Skutečnost, že Komise jednala v rámci Evropského mechanismu stability (ESM), což je mezinárodní dohoda vytvořená mimo právní rámec Unie, neznamená, že Komise není vázána základními právy Unie. Výsledkem bylo, že unijním soudům nemohlo být zabráněno v projednání žalob na náhradu škody proti Evropské unii na základě protiprávního jednání spojeného s takovými akty ESM.
88. Ve výše uvedených případech vedla zásada, že soulad se základními právy je podmínkou legality opatření Unie, ke zjištění, že soudy Unie mají pravomoc rozhodovat o žalobách podaných jednotlivci, kteří tvrdí, že byla porušena jejich základní práva. V rozsudku Ledra Advertising Soudní dvůr mohl dokonce projednávat žalobu na náhradu škody údajně způsobené unijním orgánem mimo rámec unijního práva aktem, proti kterému nelze podat žalobu na neplatnost, protože nebyl unijní. Podobně v rozsudku Kadi I mohl jednotlivec o zrušení unijního prováděcího opatření usilovat tím, že tvrdil, že porušuje základní práva, i když tento jednotlivec nemohl u Soudního dvora napadnout opatření, které bylo prováděno, protože patřilo do systému OSN, a nikoli systému unijního práva.
89. A fortiori lze tedy tvrdit, že soudy Unie musí mít pravomoc projednávat žalobu na náhradu škody podanou jednotlivci, kteří tvrdí, že byla porušena jejich základní práva, i když tato žaloba zpochybňuje legalitu aktu Unie v SZBP, který je – ve srovnání s aktem dotčeným v rozsudku Ledra Advertising – aktem v pravomoci Unie.
90. Tyto základní zásady ústavního práva Unie, jmenovitě právní stát, účinná soudní ochrana a ochrana lidských práv – které odůvodňují rozsudky Soudního dvora, v nichž konstatoval, že omezení jeho pravomoci v čl. 24 odst. 1 SEU a článku 275 SFEU představuje výjimku, nikoli pravidlo, a je třeba jej vykládat restriktivně – byly Tribunálem v napadeném usnesení ponechány bez povšimnutí. Tribunál odlišil rozsudky Soudního dvora Elitaliana, H a Bank Refah od projednávaného případu na základě restriktivního a formalistického odůvodnění. V podstatě rozhodl, že tyto rozsudky nejsou se situací v projednávané věci srovnatelné pouze proto, že vyvstaly za jiných skutkových okolností(63), čímž zcela opomenul obecné zásady, na nichž jsou tyto věci založeny a jež jsou použitelné v každém případě, který vyžaduje výklad mezí pravomoci unijních soudů v rámci SZBP.
91. Je tedy třeba přijmout argumentaci účastnic řízení podávajících kasační opravný prostředek(64), že Tribunál tyto věci nesprávně odlišil.
92. Z tohoto důvodu se Tribunál nezabýval následující otázkou: jak tyto základní postuláty Smluv, jak jsou vykládány v judikatuře, ovlivňují odpověď na otázku vznesenou v projednávané věci?
C. Výklad čl. 24 odst. 1 SEU a článku 275 SFEU v projednávané věci
1. Výklad, nikoli změna Smluv
93. S ohledem na výše uvedené zásady se mi jeví zřejmé, že pravomoc soudů Unie k projednání žaloby, kterou se jednotlivec domáhá ochrany před porušením svých základních práv, nelze vyloučit jednoduše proto, že k tomuto porušení došlo v kontextu SZBP. Článek 24 odst. 1 SEU a článek 275 SFEU by proto měly být vykládány tak, že se nevztahují na žaloby na náhradu škody za údajné porušení základních práv vyplývající z opatření SZBP.
94. Zásada právního státu nejen zmocňuje soudy Unie k zajištění toho, že právo dodržují ostatní orgány a instituce Unie, ale k dodržování práva zavazuje také samotné unijní soudy.
95. Lze si proto položit otázku: co věrnost zákonu vyžaduje od Soudního dvora? Měl by se striktně řídit zněním Smluv, které jeho pravomoc v oblasti SZBP omezují, nebo by měl upřednostnit unijní ústavní zásady a pravomoc nezbytnou k ochraně základních práv stanovit i tehdy, když to znění Smluv výslovně nestanoví?
96. V rozsudku Les Verts Soudní dvůr konstatoval, že zásadě právního státu lépe poslouží zásah do znění Smlouvy(65). Jak uvedl generální advokát F. Mancini ve svém stanovisku k této věci, „povinnost dodržovat právo má přednost před přísnými podmínkami psaného práva“. Kdykoli je to požadováno v zájmu soudní ochrany, je Soudní dvůr připraven opravit nebo doplnit pravidla omezující jeho pravomoci ve jménu zásady, která vymezuje jeho poslání“(66).
97. V napadeném usnesení však Tribunál konstatoval, že judikatura, jak byla nedávno připomenuta v rozsudku Carvalho(67), mu brání v tom, aby v projednávané věci rozhodl, že má pravomoc ji projednat. Tribunál vysvětlil, že ačkoli ustanovení týkající se pravomoci soudů Unie musí být vykládána ve světle zásady účinné soudní ochrany, nemůže to vést k nezohlednění podmínek výslovně stanovených ve Smlouvách.
98. Účastnice řízení podávající kasační opravný prostředek tvrdí(68), že tato judikatura se liší, a není tedy na projednávaný případ použitelná, protože se týká podmínek upravujících žaloby na neplatnost podané jednotlivci, a nikoli žaloby na náhradu škody.
99. Nesouhlasím s tím, že toto je důvod pro odlišení této judikatury. Naopak považuji úvahy Soudního dvora ve věci Carvalho za použitelné na projednávaný případ, jelikož vyjadřují zásadu, že požadavek účinné soudní ochrany nemůže sám o sobě vést ke změně Smluv ze strany unijních soudů.
100. To však unijnímu soudu nebrání ve výkladu Smluv v souladu se zásadou účinné soudní ochrany. Podle mého názoru jsou unijní soudy dokonce povinny tak učinit.
101. Generální advokát M. Bobek ve svém stanovisku ve věci SatCen v. KF(69) učinil závěr podobně: „Jednoduše řečeno, článek 47 Listiny neumožňuje Soudnímu dvoru přepsat Smlouvy, ale ukládá mu povinnost vykládat stávající ustanovení tak, aby mohlo být dosaženo jejich plného potenciálu poskytovat soudní ochranu komukoliv, kdo je dotčen akty institucí či orgánů Unie.“
102. V napadeném usnesení Tribunál skutečně uznal nutnost vykládat čl. 24 odst. 1 SEU a článek 275 SFEU ve světle zásady účinné soudní ochrany(70). Nicméně se o to nepokusil.
103. Tribunál tedy nechal otázku, zda lze omezení pravomoci v oblasti SZBP vykládat tak, aby byla v projednávané věci zajištěna účinná soudní ochrana, otevřenou.
104. V kontextu těchto kasačních opravných prostředků je to právě tato otázka, kterou je třeba položit a odpovědět na ni. Lze omezení pravomoci soudů Unie v čl. 24 odst. 1 SEU a čl. 275 SFEU vykládat tak, že vylučuje žaloby na náhradu škody za porušení základních práv ze strany Evropské unie, i když k nim (údajně) dochází v oblasti SZBP?
2. Argumenty účastnic a vedlejších účastnic řízení
105. Účastnice řízení podávající kasační opravný prostředek tvrdí(71), že Tribunál nezohlednil, že nárok na náhradu škody byl založen na údajném porušení základních práv, a nevyložil omezení pravomoci soudů Unie v oblasti SZBP ve světle základních práv a zásady právního státu. Belgická, lucemburská, nizozemská, rakouská, rumunská, finská a švédská vláda, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastnice na podporu Komise, zdůrazňují, že s ohledem na základní hodnoty Evropské unie a obecné zásady unijního práva musí mít soudy Unie pravomoc rozhodovat o žalobách na náhradu škody týkajících se údajného porušení základních práv v oblasti SZBP. Česká vláda navíc tvrdí, že ačkoli podporuje postoj Rady, unijní soudy mají pravomoc zkoumat akty v oblasti SZBP, pokud by tyto akty mohly vést k porušení základních práv.
106. Komise konkrétně tvrdí, že projednávaná věc se týká údajného porušování lidských práv a SZBP představuje pouhý kontext, v němž k tomuto porušování došlo. Soudní dvůr tak stojí před něčím, co je v podstatě „nárokem na náhradu škody v oblasti lidských práv“, který vzniká podle unijního práva v souvislosti s opatřením v oblasti SZBP.
107. Tento argument patrně spočívá na podobné logice, na které byla založena pravomoc unijních soudů ve věcech jako Mauricius, Elitaliana a H. I když jsou unijní soudy vyzvány, aby rozhodly o legalitě aktu SZBP, na situaci v projednávané věci se nevztahuje omezení pravomoci podle čl. 24 odst. 1 SEU a článku 275 SFEU, protože legalita tohoto aktu závisí na výkladu práva obsaženého v Listině.
108. Komise dále tvrdí, že žádné ustanovení Smluv nestanoví žádnou výjimku z pravomoci unijních soudů, pokud jde o údajné porušení základních práv v jakékoli oblasti unijního práva, včetně SZBP. Výklad čl. 24 odst. 1 SEU a článku 275 SFEU, který by jednotlivce zbavil možnosti vznášet nároky vyplývající z údajného porušení jejich základních práv v rámci SZBP, by ohrozil základní charakteristiky systému soudní ochrany podle Smluv, jak je vykládá Soudní dvůr.
109. Rada a ESVČ tvrdí, že pravomoci soudů Unie v tomto případě brání čl. 24 odst. 1 SEU a článek 275 SFEU a že se na něj nevztahuje žádná ze stávajících větví judikatury Soudního dvora týkající se SZBP. Rada nicméně pravomoc soudů Unie ve věci údajného porušování základních práv v oblasti SZBP zcela nevylučuje a zdůrazňuje, že je třeba nalézt vhodná kritéria pro zachování užitečného účinku ustanovení Smlouvy omezujících pravomoc soudů Unie v oblasti SZBP. Podle Rady by se mělo jasně rozlišovat mezi akty, které zahrnují politická rozhodnutí, která nepodléhají soudní kontrole, a akty zaměřenými na provedení konkrétních opatření, jež jí podléhají. Tyto konkrétní akce v zásadě politická rozhodnutí neimplikují, ale představují pouhé provedení těchto rozhodnutí v kontextu SZBP.
110. Francouzská vláda, která vstoupila do řízení jako vedlejší účastnice na podporu Rady, má však za to, že rozlišování mezi politickými a jinými rozhodnutími v oblasti SZBP není možné. Podle tohoto členského státu je ustanovení Smlouvy omezující pravomoc soudů Unie v oblasti SZBP třeba vykládat podle jejich znění, a sice že unijní soudy nemají pravomoc nad žádným opatřením v oblasti SZBP, s výhradou dvou výjimek uvedených v čl. 275 druhém pododstavci SFEU.
3. Účel omezení pravomoci v oblasti SZBP
111. Souhlasím s francouzskou vládou a Radou, že omezení pravomoci soudů Unie v oblasti SZBP nelze přehlížet a je třeba mu přisuzovat určitý význam. Tím se dostává do popředí důležitá otázka, která je podle mého názoru klíčem k vymezení hranic pravomoci soudů Unie v oblasti SZBP: jaký je účel omezení pravomoci?
112. Rozlišení, které navrhla Rada a ESVČ, mezi politickými nebo strategickými rozhodnutími na straně jedné a pouhými administrativními opatřeními v oblasti SZBP na straně druhé by mohlo odrážet záměr autorů Smluv zabránit tomu, aby soudy Unie ovlivňovaly politická rozhodnutí v oblasti zahraničních vztahů. Je pravda, že ve většině případů, kdy je Soudní dvůr vyzván, aby vyložil určité pravidlo, může rozhodnout o jeho významu. Ačkoliv se rozhodnutí Soudního dvora řídí některými jinými pravidly a zájmy, stále se jedná o rozhodnutí(72).
113. Existují otázky, u nichž je třeba rozhodnutí ponechat výhradně na politickém procesu. Generální advokát M. Wathelet měl ve svém stanovisku ve věci Rosneft za to, že „omezení pravomoci Soudního dvora v oblasti SZBP, které zavádí klauzule ‚carve-out‘, je odůvodněno tím, že akty SZBP mají v zásadě vyjadřovat pouze rozhodnutí čistě politické povahy související s výkonem SZBP, jejichž soudní přezkum je stěží slučitelný s dělbou moci“(73). Omezení pravomoci soudů Unie by tak mohlo být chápáno jako jakási kodifikovaná „doktrína politických otázek“(74). Autoři Smluv to možná považovali za nutné výslovně uvést, protože Soudní dvůr nebyl (zatím)(75) připraven takovou doktrínu rozvinout.
114. Ve světle zásady dělby moci (v Evropské unii označované jako zásada institucionální rovnováhy), která je důležitou součástí zásady právního státu a demokratické zásady(76), není výsadou soudů, aby nahrazovaly politická rozhodnutí učiněná příslušnými politickými institucemi.
115. To však platí pro jakoukoli oblast unijního práva, nejen pro oblast SZBP. Unijní soudy nemají nahrazovat politická rozhodnutí orgánů Unie, kterým Smlouvy udělily rozhodovací pravomoci. Jak již bylo řečeno, v ústavních demokraciích nejsou politická rozhodnutí neomezená. V Unii založené na zásadě právního státu nemohlo být záměrem autorů Smluv připustit v oblasti SZBP porušování základních práv. Vzhledem k tomu, že porušení základního práva nemůže být politickým rozhodnutím, musí mít unijní soudy možnost kontrolovat, zda byla tato hranice překročena(77). Pouze tak mohou naplnit své poslání, aby při výkladu a aplikaci Smluv bylo dodržováno právo.
116. To vede k závěru, že prostřednictvím článku 24 odst. 1 SEU a článku 275 SFEU nelze vyloučit pravomoc unijních soudů přezkoumat jakékoli opatření v oblasti SZBP, včetně politického nebo strategického, za účelem zajištění jeho souladu se základními právy.
117. Připouštím, že dodržování základních práv lze zajistit různými způsoby a může ponechat určitý prostor pro politická rozhodnutí. Většinu práv zaručených Listinou lze omezit, pokud takové omezení slouží jinému legitimnímu účelu a dosahuje jej přiměřeným způsobem(78). Lze tak například omezit právo na ochranu osobních údajů (podle článku 8 Listiny) za účelem boje proti mezinárodnímu terorismu nebo omezit právo na vlastnictví (podle článku 17 Listiny) s cílem přispět k účinnosti sankcí zavedených proti třetímu státu. Posouzení odůvodnění, jakož i vhodnosti a nezbytnosti opatření, která omezují určitá práva, se mohou lišit. V tomto ohledu existuje důvod, proč se unijní soudy ve složitých otázkách mezinárodní politiky podřizují politickým rozhodnutím. Soudní dvůr se jeví k této obavě přistupovat citlivě, jak dokládá jeho judikatura(79). Nicméně platí, že ačkoliv lze o přiměřené úrovni kontroly diskutovat, nelze unijní soudy vyloučit z jejich ústavní úlohy poskytovat ochranu základním právům, pokud o to jednotlivci požádají.
118. Mohu souhlasit s tím, že existují určitá strategická rozhodnutí, do kterých unijní soudy skutečně zasahovat nemohou. Podle mého názoru unijní soudy například nemohou posoudit, zda by Evropská unie měla v určité části světa nasadit misi. Je tomu tak i tehdy, když by zřízení takové mise mohlo zlepšit lidskoprávní situaci lidí v této oblasti. Jakmile je však přijato politické rozhodnutí angažovat se v určité zemi nebo konfliktu, musí mít unijní soudy možnost kontrolovat, zda je navrženo a prováděno tak, aby neúměrně nezasahovalo do lidských práv.
119. Některá rozhodnutí v tomto ohledu vyžadují větší respekt k důvodům Rady nebo jiného odpovědného orgánu. Dostupnost financování konkrétní mise by například skutečně mohla ovlivnit práva osob, jejichž zmizení rodinných příslušníků nebylo úspěšně vyšetřeno. Unijní soudy však musí vzít v úvahu argumenty týkající se celkové finanční a personální kapacity Evropské unie, která má mise po celém světě, a nemůže zpětně kritizovat rozhodnutí, jak tyto zdroje nejlépe rozdělit. To však pravomoc unijních soudů zcela nevylučuje. Potřebný respekt a úroveň kontroly jsou spíše otázkami, které vyvstávají, jakmile je pravomoc stanovena.
120. V důsledku toho nemohu souhlasit s Radou, že v tomto případě by unijní soudy mohly posuzovat pouze to, zda mise Eulex Kosovo dodržovala základní práva při vedení svých vyšetřování, ale že by unijní soudy neměly pravomoc rozhodovat o legalitě rozhodnutí Rady o postupném zrušení výkonného mandátu mise Eulex Kosovo nebo přidělení dostatečných zdrojů misi Eulex Kosovo, protože tato rozhodnutí zahrnují politická a strategická rozhodnutí, která nepodléhají soudnímu přezkumu. Pokud by tato politická nebo strategická rozhodnutí mohla porušovat základní práva, musí mít unijní soudy možnost takovou stížnost jednotlivce projednat, i když je pravděpodobné, že budou respektovat důvody, které Rada uvedla ve svém posouzení, zda tato rozhodnutí porušují základní práva.
4. Co je vyloučeno z pravomoci unijních soudů ve věcech SZBP?
121. Omezení pravomoci nemůže jít tak daleko, aby vyloučilo přezkum souladu opatření SZBP se základními právy. Jaký je tedy rozsah tohoto omezení pravomoci?
122. Omezení pravomoci se podle mého názoru týká dvou otázek. Zaprvé unijní soudy nemohou přezkoumávat soulad aktů SZBP s ustanoveními Smluv týkajícími se SZBP(80). Zadruhé unijní soudy nemohou vykládat tato primární pravidla SZBP, ani akty SZBP přijaté na základě těchto pravidel. Při přezkumu legality aktů SZBP z hlediska základních práv se unijní soudy samozřejmě nemohou výkladu pravidel SZBP zcela vyhnout, protože to je předpokladem pro posouzení jejich souladu s těmito právy(81). V tomto ohledu však unijní soudy musí respektovat vysvětlení významu určitého politického rozhodnutí, které předkládá jeho tvůrce, a posoudit, zda takto chápané rozhodnutí překračuje limit povolený Listinou.
123. Dokud však politické rozhodnutí přijaté prostřednictvím opatření SZBP nepřekročí meze stanovené ústavním rámcem Unie, je zapojení unijních soudů vyloučeno. Pokud lze pravidlo SZBP vykládat třemi možnými způsoby (A, B nebo C) a žádný z nich není v rozporu se základními právy, unijní soud nemůže volit mezi možnostmi A, B a C. To znamená, že v oblasti SZBP chybí důležitá úloha, kterou Soudní dvůr podle Smluv má – zajistit jednotný výklad a uplatňování unijního práva. Má-li být zajištěna jednotnost, musí mít Soudní dvůr pravomoc volit mezi různými možnými výklady pravidla. S ohledem na to je třeba vycházet z toho, že tvůrci Smluv akceptovali rozdíly, které by mohly při provádění opatření SZBP v různých členských státech nastat. Příkladem takové situace je věc Neves 77 Solutions – mé stanovisko v této věci je rovněž předneseno dnes.
124. Shrnuto, orgány a instituce Unie jsou základními právy vázány vždy a rozhodnutí tato práva porušovat není politickým ani strategickým rozhodnutím, a to ani v oblasti SZBP. Pokud je účelem omezení pravomoci v oblasti SZBP zabránit unijním soudům zasahovat do politických a strategických rozhodnutí v oblasti SZBP, takový účel nevyžaduje vyloučení pravomoci k přezkumu údajného porušení základních práv. Politická a strategická rozhodnutí mají svá omezení, protože nikdy nemohou porušovat základní práva. Článek 24 odst. 1 SEU a článek 275 SFEU je proto třeba vykládat tak, že unijním soudům nebrání, aby na taková ústavní omezení dohlížely prostřednictvím projednávání žalob podaných jednotlivci na náhradu škody za údajné porušení základních práv opatřeními SZBP.
5. Článek 275 druhý pododstavec SFEU
125. Ustanovení čl. 24 odst. 1 SEU a čl. 275 první pododstavec SFEU jsou často označována jako klauzule „carve-out“, protože vyjímají část obecné pravomoci unijních soudů podle článku 19 SEU. Článek 275 druhý pododstavec SFEU je pak popsán jako klauzule „claw-back“, protože vyloučené pravidlo vrací zpět do pravomoci soudů Unie(82).
126. Chápeme-li vztah mezi prvním a druhým pododstavcem článku 275 SFEU tímto způsobem, z logiky věci vyplývá, že klauzule „claw-back“ jsou použitelné pouze tehdy, pokud klauzule „carve-out“ pravomoc unijních soudů v konkrétní situaci vylučují. Dospěla jsem k závěru, že soudní kontrolu možného porušení základních práv nelze z obecné pravomoci soudů Unie vyjmout, i když je akt, který má být přezkoumán, opatřením SZBP. Klauzule „claw-back“ obsažená v čl. 275 druhém pododstavci SFEU by proto nebyla relevantní pro určení pravomoci k žalobám na náhradu škody na základě údajného porušení základních práv.
127. Podle mého názoru by však čl. 275 druhý pododstavec SFEU neměl být vykládán jako klauzule „claw-back“, která ve vyjmenovaných situacích obnovuje „normální“ stav pravomoci soudů Unie. Namísto toho se domnívám, že čl. 275 druhý pododstavec SFEU by měl být vykládán jako ustanovení, na jehož základě je třeba vykládat rozsah omezení pravomoci podle čl. 24 odst. 1 SEU a čl. 275 prvního pododstavce SFEU.
128. Jak bylo uvedeno(83), znění čl. 24 odst. 1 SEU a čl. 275 prvního pododstavce SFEU nejsou totožná. Ustanovení čl. 24 odst. 1 SEU vylučuje pravomoc soudů Unie v souvislosti s „těmito ustanoveními“, přičemž odkazuje na ustanovení uvedená v předchozích větách čl. 24 odst. 1 SEU. Tato ustanovení stanoví, že při přijímání opatření SZBP rozhoduje Rada v zásadě jednomyslně; že legislativní akty jsou ze SZBP vyloučeny; že SZBP má být prováděna buď Evropskou unií, nebo členskými státy; a že Parlament a Komise mají zvláštní úlohu v rámci SZBP. Ustanovení čl. 24 odst. 1 SEU však stanoví, že unijní soudy musí mít možnost kontrolovat dodržování článku 40 SEU a mohou přezkoumávat legalitu některých rozhodnutí v oblasti SZBP. V tomto ohledu čl. 24 odst. 1 SEU odkazuje na čl. 275 druhý pododstavec SFEU.
129. Článek 275 první pododstavec SFEU pak opakuje omezení pravomoci unijních soudů již vyjádřené v čl. 24 odst. 1 SEU, ale dodává, že toto omezení se neuplatní pouze v souvislosti „s těmito ustanoveními“, tedy hlavy V kapitoly 2 SEU, ale také na akty přijaté na základě těchto ustanovení. Toto omezení je úzké, jak uznává judikatura. V tomto ohledu čl. 275 druhý pododstavec SFEU vysvětluje, co nelze vyjmout. Na rozdíl od prvního pododstavce musí být čl. 275 druhý pododstavec SFEU vykládán extenzivně, protože se jím řídí (úzký) výklad rozsahu vynětí.
130. Odkaz na článek 40 SEU v čl. 275 druhém pododstavci SFEU naznačuje, že si Soudní dvůr musí nad institucionální rovnováhou stanovenou Smlouvami zachovat pravomoc. Spory, které spadají do této kategorie, jsou spory o řádný právní základ pro přijetí určitého opatření a jsou obvykle motivovány rozdílnými pravomocemi, které tyto různé právní základy orgánům Unie přiznávají. Příklady takového sporu představují výše uvedené případy Mauricius a Tanzanie(84).
131. Odkaz na žaloby na neplatnost týkající se omezujících opatření vůči fyzickým a právnickým osobám se jeví být poměrně úzký. Lze jej však chápat v širším smyslu jako požadavek, aby pravomoc soudů Unie nemohla být omezena, pokud jde o kontrolu legality opatření SZBP, která omezují práva jednotlivců.
132. Zjednodušeným, ale podle mého názoru věrohodným vysvětlením pro výslovné zahrnutí pouhých žalob na neplatnost, které proti omezujícím opatřením podají jednotlivci, je to, že v době přijetí Lisabonské smlouvy byla – v důsledku judikatury ve věci Kadi – možná porušení práv jednotlivců v důsledku omezujících opatření zřejmým příkladem(85). Pokud je nicméně vykládán ve světle čl. 24 odst. 1 SEU, který odkazuje obecněji na soudní přezkum určitých opatření, lze čl. 275 druhý pododstavec SFEU vykládat tak, že zajišťuje, aby nebyl omezen soudní přezkum všech opatření SZBP, která omezují práva jednotlivců.
133. Je-li vztah mezi dvěma pododstavci článku 275 SFEU chápán tak, že druhý pododstavec formuje výklad pododstavce prvního, „červenou linií“ pro omezení pravomoci je ústavní úloha, kterou Smlouvy unijním soudům přiznávají. Zaprvé se týká ochrany institucionální struktury stanovené ve Smlouvách a zadruhé ochrany práv jednotlivců.
6. Možná role vnitrostátních soudů
134. Je jasné, že opatření SZBP by neměla porušovat základní práva jednotlivců. Je také jasné, že musí být k dispozici soudní přezkum údajného porušení základních práv. Dalo by se však namítnout, že takové případy nemusí projednávat soudy Unie, ale mohou být předloženy v rámci pravomoci vnitrostátních soudů(86).
135. Podle článku 274 SFEU spory, jejichž stranou je Evropská unie, nejsou vyloučeny z pravomoci vnitrostátních soudů z tohoto důvodu. Pokud jsou čl. 24 odst. 1 SEU a článek 275 SFEU vykládány tak, že vylučují pravomoc unijních soudů ve vztahu k žalobám na náhradu škody v důsledku porušení základních práv údajně způsobených opatřeními SZBP, mohou být takové nároky stále projednány vnitrostátními soudy, i když nároky míří na orgány a instituce Unie.
136. Splňovalo by takové řešení požadavky účinné soudní ochrany? Generální advokátka J. Kokott se ve svém názoru k posudku 2/13(87) domnívala, že ano. Její analýza však vycházela ze stanoviska, že omezení pravomoci unijních soudů v čl. 24 odst. 1 SEU a čl. 275 prvním pododstavci SFEU je pravidlem, a nikoli výjimkou(88) – stanoviska, které bylo nahrazeno pozdější judikaturou Soudního dvora.
137. Podle mého názoru – a projednávaná věc to jasně prokazuje – je sporné, zda by vnitrostátní soudy byly schopny poskytnout jednotlivcům účinnou soudní ochranu ve všech situacích, ve kterých by orgány a instituce Unie mohly prostřednictvím opatření SZBP jejich práva porušovat. Jak uvedla česká a lucemburská vláda, ve vztahu k takovým nárokům existuje mnoho praktických překážek přístupu k vnitrostátním soudům. Lze se například tázat, který soud a který členský stát by měl žalobu proti opatřením přijatým ze strany mise Unie nasazené ve třetí zemi projednávat? KS a KD se (v době před Brexitem) žalobu pokusily podat u soudů Spojeného království. Jak jsem vysvětlila dříve, vnitrostátní soud konstatoval, že žaloba nespadá do jeho pravomoci. Takové odepření pravomoci ze strany vnitrostátního soudu by však mohlo být překonáno, pokud by Soudní dvůr zaujal pevné stanovisko, že pravomoc nemá.
138. To stále neřeší otázku, který vnitrostátní soud by měl případ projednat. Francouzská vláda navrhla, že by to mohl být soud členského státu, který předsedá Radě. Neexistuje však žádný konkrétní důvod, proč by soud tohoto členského státu mohl nejlépe projednat případ týkající se údajného porušení základních práv ze strany unijní mise. Další možností je, že žalobu lze podat u soudů kteréhokoli členského státu. Takové řešení by mohlo vést k volbě příslušnosti (tzv. „forum shopping“), protože žalobci by hledali členský stát s nejpříznivějšími procesními pravidly upravujícími žaloby na náhradu škody.
139. Vzhledem k tomu, že vnitrostátní soudy by neměly možnost Soudnímu dvoru předkládat žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, výklad práv vyplývajících z Listiny by se při použití na opatření SZBP mohl lišit. Takové rozdíly by nakonec vyřešil Evropský soud pro lidská práva (dále jen „ESLP“), na který se jednotlivci mohou obrátit, pokud se domnívají, že jejich lidská práva nebyla dostatečně chráněna.
140. Když takovým praktickým problémům s výběrem příslušného vnitrostátního soudu čelila francouzská vláda, navrhla, aby byl zřízen nový společný soud, který by projednával případy týkající se porušení základních práv opatřeními SZBP. Ačkoliv to členské státy mohou udělat, zajímalo by mě, proč by byly ochotny svěřit pravomoc jinému nadnárodnímu soudu, nejsou-li ochotny takovou pravomoc přiznat soudům Unie.
141. A konečně, abych se vrátila k projednávané věci, nastoluje otázku, zda unijní soudy mohou projednávat žaloby založené na mimosmluvní odpovědnosti Unie za škody údajně způsobené opatřeními SZBP.
142. Soudní dvůr již rozhodl, že unijní soudy mají výlučnou pravomoc rozhodovat o žalobách na náhradu škody na základě mimosmluvní odpovědnosti Unie(89). Takové žaloby Evropskou unii odlišují od mezinárodních organizací, které vůči žalobám na náhradu škody u soudu obvykle poskytují rozsáhlou imunitu(90). Jak poznamenali komentátoři(91), tvůrci Smluv se shodli, že Evropská unie by neměla požívat imunity, pokud jde o její mimosmluvní odpovědnost, ale vnitrostátní soudy by neměly přijímat tato rozhodnutí.
143. V důsledku toho Smlouvy předpokládají, že žaloba na náhradu škody je výhradně v rukou soudů Unie. Vnitrostátní soudy nemohou rozhodovat o mimosmluvní odpovědnosti za škody údajně způsobené orgány a institucemi Unie v žádné oblasti, která spadá do působnosti unijního práva.
144. Kromě toho by žaloby na náhradu škody, pokud by byly ponechány na vnitrostátních soudech, vycházely z jejich vlastního vnitrostátního práva upravujícího mimosmluvní odpovědnost, což by vedlo k různým výsledkům v závislosti na použitelných vnitrostátních předpisech. Vnitrostátní soudy proto nemohou tuto mezeru zaplnit a poskytnout stejný druh opravného prostředku jako soudy unijní.
D. Možné důsledky pro přistoupení Evropské unie k EÚLP
145. Jak již bylo vysvětleno, tento případ by měl být zasazen do širšího kontextu jednání o přistoupení Evropské unie k EÚLP. Stojí za připomenutí, že podle čl. 6 odst. 2 SEU je takové přistoupení pro Evropskou unii povinností, nikoli volbou.
146. Jak nicméně ukazuje posudek 2/13, proces přistoupení k EÚLP je možný pouze tehdy, pokud respektuje specifické rysy unijního právního řádu a neovlivňuje pravomoci Unie vymezené Smlouvami.
147. Pokud Soudní dvůr přijme navrhovaný výklad, že čl. 24 odst. 1 SEU a článek 275 SFEU je třeba vykládat tak, že nevylučují pravomoc unijních soudů k projednání nároků na náhradu škody způsobené opatřeními SZBP, pokud jde o možná porušení základních práv, co by to znamenalo pro budoucí členství Evropské unie v EÚLP?
148. Zaprvé by to přispělo k jasnějšímu vymezení omezení pravomoci unijních soudů v oblasti SZBP, což je otázka, kterou Soudní dvůr ve svém posudku 2/13 ponechal otevřenou.
149. Zadruhé by to objasnilo, že kdykoli je opatření SZBP zpochybněno na základě jednoho z důvodů, o nichž rovněž může rozhodovat Evropský soud pro lidská práva, tedy z důvodu údajného porušení základních práv, pravomoc soudů Unie není omezena klauzulí „carve-out“ obsaženou ve Smlouvě.
150. Z hlediska právního řádu Unie by navrhovaný výklad naplňoval ústavní požadavek na zajištění jeho autonomie. Předešlo by se tak situaci, kdy o případných nesrovnalostech mezi vnitrostátními soudy, pokud jde o to, zda opatření SZBP porušují základní práva, bude rozhodovat soud stojící mimo unijní právní řád. Před tím, než by případ údajného porušení lidských práv mohl ESLP projednat, musely by o něm nejprve rozhodnout unijní soudy. Většina členských států, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, souhlasila s názorným popisem, který použila česká vláda, v tom smyslu, že „každý vlak, který může skončit ve Štrasburku, musí nejprve zastavit v Lucemburku“. Navrhovaný výklad s takovou zastávkou v Lucemburku počítá.
151. Z hlediska systému založeného EÚLP by navrhovaný výklad znamenal, že před tím, než bude žaloba podaná před ESLP přípustná, musí být vyčerpány opravné prostředky u soudů Unie.
152. Zvýšilo by to výrazně počet případů u unijních soudů?
153. Takovou obavu nepovažuji za oprávněnou. Pokud se jednotlivec domnívá, že byla porušena jeho základní práva, měl by skutečně existovat přístup k soudům Unie. Je v zájmu právního řádu Unie, aby byly takové situace odhaleny a napraveny.
IV. Shrnutí a důsledky
154. Abych to shrnula, domnívám se, že čl. 24 odst. 1 SEU a článek 275 SFEU by měly být vykládány tak, že neomezují pravomoc soudů Unie k projednání žaloby na náhradu škody podané jednotlivci na základě údajného porušení základních práv jakýmkoli druhem opatření SZBP.
155. Takový výklad vyplývá z ústavních zásad právního řádu Unie, především zásady právního státu, která zahrnuje právo na účinnou soudní ochranu, a zásady ve všech politikách Unie vyžadující dodržování základních práv. Ústavní úloha unijních soudů, která z těchto zásad vyplývá, může být omezena jen výjimečně. Proto je třeba čl. 24 odst. 1 SEU a čl. 275 první pododstavec SFEU vykládat restriktivně. Takový výklad, byť restriktivní, nemůže být v rozporu s účelem omezení pravomoci zakotveným ve Smlouvách. Pokud je tímto účelem ochrana politických rozhodnutí v oblasti SZBP před zásahy unijních soudů, nemůže tento účel odůvodnit výklad, který do tohoto omezení pravomoci zahrnuje žaloby na náhradu škody způsobené údajným porušením základních práv. Je tomu tak proto, že porušování základních práv nemůže být v Evropské unii politickým rozhodnutím a unijní soudy musí mít pravomoc zajistit, aby rozhodnutí v oblasti SZBP nepřekračovala „červené linie“ stanovené základními právy.
156. Proto navrhuji, aby Soudní dvůr kasačním opravným prostředkům podaným ze strany KS a KD a Komise, podle kterých Tribunál nesprávně vyložil čl. 24 odst. 1 SEU a článek 275 SFEU, vyhověl. Tribunál se tedy dopustil nesprávného právního posouzení, když shledal, že k projednání žaloby na náhradu škody podané ze strany KS a KD nemá pravomoc.
157. Napadené usnesení je tedy třeba zrušit.
158. Nedomnívám se, že by stav řízení Soudnímu dvoru umožňoval rozhodnout o přípustnosti žaloby a ve věci samé. Tyto otázky nebyly Tribunálem analyzovány a nebyly ani předmětem diskuse před Soudním dvorem. Věc je tedy třeba vrátit zpět Tribunálu, přičemž o náhradě nákladů řízení bude rozhodnuto později.
V. Závěry
159. S ohledem na výše uvedené úvahy Soudnímu dvoru navrhuji, aby:
– zrušil usnesení Tribunálu ze dne 10. listopadu 2021, KS a KD v. Rada a další (T‑771/20, nezveřejněné, EU:T:2021:798);
– vrátil věc Tribunálu k rozhodnutí o přípustnosti žaloby a ve věci samé;
– rozhodl, že o nákladech řízení bude rozhodnuto později.