Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
T. ĆAPETA
fremsat den 23. november 2023 (1)
Forenede sager C-29/22 P og C-44/22 P
KS,
KD
mod
Rådet for Den Europæiske Union (C-29/22 P)
Europa-Kommissionen (sag C-29/22 P)
Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) (C-29/22 P)
og
Europa-Kommissionen
mod
KS,
KD,
Rådet for Den Europæiske Union (C-44/22 P)
Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) (C-44/22 P)
»Appel – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) – fælles aktion 2008/124/FUSP – Den Europæiske Unions retsstatsmission i Kosovo (Eulex Kosovo) – Den Europæiske Unions ansvar uden for kontraktforhold – forbrydelser begået i Kosovo i 1999 – skade, som enkeltpersoner hævdes at have lidt som følge af utilstrækkelig efterforskning af bortkomsten af og drabet på deres familiemedlemmer – angivelig krænkelse af grundlæggende rettigheder – Unionens retsinstansers kompetence – artikel 2 TEU, 6 TEU, 19 TEU og 24 TEU – artikel 268 TEUF, 275 TEUF og 340 TEUF«
I. Indledning
1. KS og KD mistede deres familiemedlemmer i 1999 efter Kosovo-konflikten. Disse drab og forsvindinger er aldrig blevet opklaret. I 2008 oprettede Unionen en civil mission, EU’s retsstatsmission i Kosovo (herefter »Eulex Kosovo«) (2), der bl.a. havde til opgave at efterforske sådanne forbrydelser. KS og KD anlagde et erstatningssøgsmål mod Unionen, idet de gjorde gældende, at deres grundlæggende rettigheder var blevet krænket som følge af, at disse forbrydelser ikke var blevet efterforsket behørigt.
2. Kan Unionens retsinstanser påkende deres påstande? Retten fastslog, at det ikke var tilfældet. Dette er baggrunden for de foreliggende appeller.
3. Domstolen skal behandle disse appeller parallelt med en anden sag vedrørende Neves 77 Solutions (sag C-351/22), hvori jeg fremsætter forslag til afgørelse samme dag. Denne sag rejser ligeledes, om end i en anden sammenhæng, spørgsmålet om rækkevidden af den begrænsning af Unionens retsinstansers kompetence inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (herefter »FUSP«), som er fastsat i artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF.
4. Den bredere kontekst for begge sæt af sager er de igangværende forhandlinger om Den Europæiske Unions tiltrædelse af den europæiske menneskerettighedskonvention (herefter »EMRK«). Alle andre forhandlingskapitler, der blev åbnet som følge af udtalelse 2/13 (3), er tilsyneladende blevet lukket, med undtagelse af ét resterende spørgsmål, nemlig rækkevidden af Unionens retsinstansers kompetence vedrørende FUSP.
II. Baggrund
5. Den foreliggende sag udspringer af appeller iværksat af to enkeltpersoner, KS og KD, samt af Europa-Kommissionen til prøvelse af Rettens kendelse (herefter »den appellerede kendelse«) (4). Ved denne kendelse afviste Retten det søgsmål, som KS og KD havde anlagt mod Unionen på grundlag af artikel 268 TEUF og artikel 340, stk. 2, TEUF. KS og KD havde nedlagt påstand om erstatning for angivelige krænkelser af Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og af EMRK i forbindelse med gennemførelsen af Rådets fælles aktion vedrørende oprettelsen af Eulex Kosovo. Retten fandt, at den ikke havde kompetence til at påkende sagen. Denne konklusion anfægtes i de foreliggende appelsager.
A. De begivenheder, der førte til sagen for Retten
1. Oprettelsen af Eulex Kosovo og dens opgaver
6. Baggrunden for denne sag skal findes i Kosovo-konflikten i 1998 og 1999, som involverede kosovoalbanere og etniske serbere, sidstnævnte støttet af hæren i (dengang) Forbundsrepublikken Jugoslavien. I perioden fra den 28. marts til den 8. juni 1999 satte Den Nordatlantiske Traktats Organisation (herefter »NATO«) ind med luftangreb, hvorefter den jugoslaviske hær trak sine styrker ud af Kosovo. Umiddelbart efter, den 10. juni 1999, vedtog FN’s Sikkerhedsråd resolution 1244 (1999), som omhandlede tilstedeværelsen af internationale styrker i Kosovo, hvor de stadig befinder sig i dag. Ved denne resolution blev det tilladt at etablere en international sikkerhedsstyrke ved navn Kosovo Force eller KFOR under ledelse af NATO og en international civil tilstedeværelse ved navn FN’s midlertidige administrative mission i Kosovo (herefter »UNMIK«).
7. UNMIK havde beføjelser svarende til en stats over Kosovos område og befolkning, herunder lovgivende og udøvende magt og ansvar for retsvæsenet. I forlængelse af Kosovos myndigheders uafhængighedserklæring og den nye forfatning, der trådte i kraft den 15. juni 2008, blev UNMIK’s opgaver imidlertid ændret, således at de primært fokuserede på at fremme sikkerhed, stabilitet og respekt for menneskerettighederne i Kosovo (5).
8. Unionen oprettede Eulex Kosovo i 2008. Efter godkendelsen af UNMIK’s operationsplan (herefter »OPLAN«) blev missionens udøvende ansvar overdraget til Eulex Kosovo.
9. Eulex Kosovo er en civil mission under den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (herefter »FSFP«), som blev oprettet ved fælles aktion 2008/124 (6). FSFP, der udgør en integrerende del af FUSP (7), sikrer, at Unionen har operationel kapacitet til at gennemføre civile og militære missioner og operationer uden for EU med henblik på fredsbevarelse, konfliktforebyggelse og styrkelse af den internationale sikkerhed (8).
10. Eulex Kosovo var oprindeligt planlagt til at vare to et halvt år (9), men har nu eksisteret i mere end 15 år. Dens nuværende mandat udløber den 14. juni 2025 (10). I 2018 besluttede Unionen imidlertid at nedskalere Eulex Kosovos mission og opgaver (11).
11. Eulex Kosovo blev som led i sin mission pålagt at udføre en række opgaver, herunder bl.a. at »sikre, at sager vedrørende krigsforbrydelser, terrorisme, organiseret kriminalitet, korruption, interetnisk kriminalitet, økonomisk kriminalitet og anden grov kriminalitet efterforskes behørigt, retsforfølges, afgøres og håndhæves« (12).
12. Et år efter at Eulex Kosovo var blevet operationel, nedsatte Rådet Human Rights Review Panel (herefter »HRRP«) (13), som fik til opgave at behandle klager over krænkelser af menneskerettighederne, som Eulex Kosovo hævdedes at have begået under udøvelsen af sit eksekutive mandat (14).
13. HRRP har kompetence til at prøve klager over krænkelser af menneskerettighederne, som Eulex Kosovo hævdes at have begået siden den 9. december 2008. Det er bemyndiget til at behandle klager med hjemmel i en række internationale menneskerettighedsinstrumenter, men i praksis er klagerne hovedsagelig baseret på EMRK (15).
14. HRRP har kun rådgivende funktioner; dets konklusioner og henstillinger er ikke bindende, men det kan foreslå de afhjælpende foranstaltninger, som missionschefen skal træffe. Det er imidlertid udtrykkeligt fastsat, at HRRP ikke kan anbefale en økonomisk kompensation (16).
2. Tidligere søgsmål anlagt af KS og KD
15. KS og KD er nære familiemedlemmer til personer, der forsvandt eller blev dræbt i Kosovo i juni 1999 efter oprettelsen af UNMIK. KS og KD har i årenes løb anmodet de relevante myndigheder om at efterforske disse forbrydelser, men har kun fået ringe eller ingen respons.
16. KS og KD indgav derfor i første omgang klager til Human Rights Advisory Panel (herefter »HRAP«), som er et organ, der er oprettet med det formål at undersøge krænkelser af menneskerettighederne, som UNMIK hævdes at have begået (17), og dernæst – efter oprettelsen af Eulex Kosovo – til HRRP.
17. Med hensyn til KS konkluderede HRRP, at Eulex Kosovo havde krænket hendes rettigheder i henhold til de processuelle elementer i EMRK’s artikel 2 og 3 ved ikke at have foretaget en effektiv efterforskning. Den fastslog ligeledes, at hendes families rettigheder i henhold til EMRK’s artikel 8 og adgangen til effektive retsmidler i henhold til EMRK’s artikel 13 var blevet tilsidesat. HRRP fremsatte en række henstillinger til missionschefen (18).
18. Med hensyn til KD konkluderede HRRP, at Eulex Kosovos efterforskningsindsats var utilstrækkelig og resulterede i en krænkelse af hendes rettigheder, som er sikret ved EMRK’s artikel 2 og 3 samt ved EMRK’s artikel 13, sammenholdt med EMRK’s artikel 2. Som det skete for KS, fremsatte HRRP en række henstillinger til missionschefen (19).
19. HRRP erklærede som opfølgning på gennemførelsen af sine henstillinger (20) i det væsentlige, at missionschefen kun til dels havde gennemført dets henstillinger, og besluttede at afslutte sagerne.
20. Den 19. juli 2017 anlagde KS et søgsmål mod Rådet, Kommissionen og Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (herefter »EU-Udenrigstjenesten«) ved Retten med påstand om »annullation eller ændring« af fælles aktion 2008/124 og de efterfølgende foranstaltninger til ændring af denne aktion som følge af tilsidesættelse af chartrets artikel 47 og EMRK’s artikel 13 og som følge af »ansvar uden for kontraktforhold« baseret på tilsidesættelsen af EMRK’s artikel 2, 3, 6, 13 og 14 (21).
21. Ved kendelse af 14. december 2017 (22) afviste Retten sagen, hvilket den navnlig begrundede med, at det var åbenbart, at den ikke havde kompetence til at udstede påbud til EU-institutionerne, og at artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF var til hinder, at den erklærede sig kompetent til at annullere FUSP-retsakter. Retten behandlede ikke dette søgsmål som et erstatningssøgsmål.
22. Det følgende år – den 14. juni 2018 – anlagde KS og KD sammen med seks andre enkeltpersoner sag ved High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (ret i første instans (England og Wales), Det Forenede Kongerige). De nedlagde påstand om erstatning fra Den Europæiske Union, Rådet, Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og Eulex Kosovo for hævdede krænkelser af deres menneskerettigheder i henhold til chartret og EMRK.
23. Ved dom af 13. februar 2019 (23) fastslog High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (ret i første instans (England og Wales)), at den ikke havde kompetence til at påkende denne påstand. Ifølge denne ret havde Domstolen enekompetence til at påkende denne påstand og tilkende den ønskede erstatning.
B. Den bredere kontekst: Den Europæiske Unions tiltrædelse af EMRK
24. Som jeg har nævnt i indledningen, skal spørgsmålet om begrænsningen af Unionens retsinstansers kompetence inden for FUSP i henhold til artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF ses i den bredere kontekst af de fornyede forhandlinger om Unionens tiltrædelse af EMRK.
25. I udtalelse 2/13 fastslog Domstolen, at det daværende udkast til tiltrædelsestraktat var uforeneligt med flere elementer i Unionens retsorden som fastlagt ved traktaterne. Den lod imidlertid spørgsmålet om, hvorvidt dette udkast til tiltrædelsestraktat var foreneligt med de relevante traktatbestemmelser vedrørende FUSP, stå åbent. Domstolen fastslog, at den endnu ikke havde haft lejlighed til at fastlægge rækkevidden af de begrænsninger af Domstolens kompetence, som følger af artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF (24).
26. For at imødekomme de betænkeligheder, der blev udtrykt i denne udtalelse, blev der nedsat en ad hoc-forhandlingsgruppe ved navn »46+1-gruppen« (25). I marts 2023 indgik »46+1-gruppen« i enstemmighed en foreløbig aftale om næsten alle de spørgsmål, der var blevet rejst i udtalelse 2/13 (26). Det eneste uafklarede spørgsmål var den såkaldte fjerde kurv vedrørende omfanget af Unionens retsinstansers kompetence på FUSP-området. Det blev aftalt, at Unionen skulle finde en løsning på dette problem internt og underrette sine forhandlingspartnere om løsningen (27).
C. Retsforhandlingerne for Retten og den appellerede kendelse
27. Efter at KS og KD’s søgsmål var blevet afvist af den britiske domstol, vendte de tilbage til Unionens retsinstanser. Den 29. december 2020 anlagde de sag ved Retten med påstand om, at Rådet, Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten in solidum eller hver for sig skulle betale dem erstatning for den skade, som de havde lidt som følge af, at de sagsøgte havde krænket deres grundlæggende rettigheder.
28. KS og KD påberåbte sig følgende seks overtrædelser:
– at Eulex Kosovo havde tilsidesat EMRK’s artikel 2 og 3 og de tilsvarende bestemmelser i chartrets artikel 2 og 4
– at EMRK’s 6, stk. 1, og artikel 13 samt chartrets artikel 47 var blevet tilsidesat, eftersom der ikke var truffet bestemmelse om retshjælp
– at der ikke blev truffet afhjælpende foranstaltninger, da missionschefen for Eulex Kosovo den 29. april 2016 havde underrettet Unionen om HRRP’s konklusioner
– at Rådet og EU-Udenrigstjenesten den 12. oktober 2017 havde foretaget en forkert anvendelse af eller misbrugt deres udøvende beføjelse, da de hævdede, at Eulex Kosovo havde gjort sit bedste for at efterforske bortførelsen og det mulige drab på KS’ ægtemand og drabet på KD’s ægtemand og søn, og at det ikke var hensigten, at HRRP skulle have karakter af et retsligt organ
– at den udøvende beføjelse blev anvendt forkert eller på en uhensigtsmæssig måde, da Eulex Kosovos eksekutive mandat blev ophævet ved afgørelse 2018/856, selv om overtrædelserne fortsat stod på
– at Eulex Kosovo og/eller den særlige anklagemyndighed for efterforskning og retsforfølgning ved Kosovo Specialist Chamber (den specialiserede afdeling for Kosovo) havde foretaget en forkert anvendelse af eller misbrugt deres udøvende beføjelse ved ikke at sikre en juridisk korrekt undersøgelse af KS’ sag, der umiddelbart vedrører en krigsforbrydelse.
29. Den 25. marts 2021 indgav KS og KD en anmodning om, at Eulex Kosovo blev tilføjet som sagsøgt i sagen, hvilket blev afslået ved afdelingsformandens afgørelse af 31. marts 2021.
30. Den 5. juni 2021 indgav KS og KD en anmodning om bevisoptagelse med henblik på fremlæggelse af OPLAN, som er et klassificeret dokument, hvortil EU-Udenrigstjenesten havde henvist i forbindelse med sin formalitetsindsigelse.
31. I den appellerede kendelse fastslog Retten, at det var åbenbart, at den ikke havde kompetence til at påkende sagen.
32. For det første bemærkede Retten, at sagen var udsprunget af handlinger eller adfærd, der faldt inden for rammerne af politiske eller strategiske spørgsmål i forbindelse med fastlæggelsen af Eulex Kosovos aktiviteter, prioriteter og ressourcer og afgørelsen om at nedsætte et klagepanel som led i denne mission. Oprettelsen af denne mission og dens aktiviteter var i overensstemmelse med fælles aktion 2008/124 omfattet af traktaternes bestemmelser om FUSP (den appellerede kendelses præmis 28).
33. For det andet påpegede Retten, at Unionens retsinstansers kompetence på FUSP-området er reguleret i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF. Den fastslog, at Unionens retsinstanser principielt ikke har kompetence med hensyn til traktatens bestemmelser om FUSP og retsakter vedtaget på grundlag af disse bestemmelser. Selv om traktaterne indeholder to udtrykkelige undtagelser fra dette princip, fandt ingen af disse undtagelser – kompetencen til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 TEUF og til at prøve lovligheden af restriktive foranstaltninger over for fysiske og juridiske personer – anvendelse i denne sag (den appellerede kendelses præmis 29-33).
34. For det tredje sondrede Retten mellem denne sag og andre sager vedrørende FUSP, hvori Domstolen ansås for at have kompetence, nemlig Elitaliana-dommen (28), H-dommen (29) og Bank Refah-dommen (30) (den appellerede kendelses præmis 34-39).
35. For det fjerde bemærkede Retten med henvisning til Carvalho-dommen (31), at det ikke er muligt at se bort fra de betingelser, der udtrykkeligt er fastsat i traktaterne, alene med støtte i princippet om effektiv retsbeskyttelse (den appellerede kendelses præmis 40 og 41).
36. Retten konkluderede, at søgsmålet skulle afvises på grund af manglende kompetence, uden at behandle de formalitetsindsigelser, som Rådet, Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten havde rejst, og uden at tage stilling til KS og KD’s anmodning om bevisoptagelse med henblik på fremlæggelse af OPLAN (den appellerede kendelses præmis 42).
D. Retsforhandlingerne for Domstolen
37. KS og KD har ved appelskrift indgivet den 12. januar 2022 i sag C-29/22 P og svarskrift indgivet den 2. marts 2022 i sag C-44/22 P nedlagt påstand om, at appellen antages til realitetsbehandling, den appellerede kendelse ophæves, og de for Retten nedlagte påstande tages til følge, eller subsidiært, at appellen antages til realitetsbehandling, og sagen hjemvises til Retten til endelig afgørelse. KS og KD har ligeledes nedlagt påstand om, at Rådet, Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
38. Kommissionen har ved appelskrift indleveret den 19. januar 2022 i sag C-44/22 P og ved svarskrift indleveret den 1. april 2022 i sag C-29/22 P nedlagt påstand om, at den appellerede kendelse ophæves, at det fastslås, at Unionens retsinstanser har enekompetence til at træffe afgørelse i sagen, og at sagen hjemvises til Retten, der skal tage stilling til sagens formalitet såvel som dens realitet. Kommissionen har ligeledes nedlagt påstand om, at afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes.
39. Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 21. marts 2022 er sagerne C-29/22 P og C-44/22 P blevet forenet med henblik på retsforhandlingernes skriftlige og mundtlige del og den afgørelse, hvorved sagens behandling afsluttes.
40. Rådet har ved svarskrift indleveret den 4. april 2022 nedlagt påstand om, at appellerne forkastes, og at KS og KD tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
41. EU-Udenrigstjenesten har ved svarskrift indleveret den 1. april 2022 nedlagt påstand om, at Domstolen, såfremt den finder, at den har kompetence, og at der foreligger tilstrækkelige oplysninger til, at den kan træffe afgørelse i sagen, afviser sagen for så vidt angår EU-Udenrigstjenesten og tilpligter KS og KD at betale sagsomkostningerne.
42. Ved kendelser af 16. maj 2022 og 12. maj 2023 har Domstolens præsident givet Den Franske Republik og Den Tjekkiske Republik tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande.
43. Ved kendelser af 27. april 2023 og 12. maj 2023 har Domstolens præsident givet Kongeriget Belgien, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig, Rumænien, Republikken Finland og Kongeriget Sverige tilladelse til at intervenere til støtte for Kommissionens påstande.
44. Der blev afholdt retsmøde den 27. juni 2023, hvor KS og KD, Rådet, Kommissionen, EU-Udenrigstjenesten og disse medlemsstater afgav mundtlige indlæg.
III. Bedømmelse
45. Artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF indeholder bestemmelser om begrænsning af Unionens retsinstansers kompetence på FUSP-området. Domstolen skal i den foreliggende sag tage stilling til, om denne begrænsning omfatter et søgsmål med påstand om erstatning for de skader, der angiveligt er lidt som følge af krænkelser af grundlæggende rettigheder begået i forbindelse med gennemførelsen af Eulex Kosovo-missionen.
46. Retten konkluderede, at dette var tilfældet, og fastslog derfor, at den savnede kompetence. KS og KD samt Kommissionen (herefter under ét »appellanterne«) har anfægtet Rettens konklusion.
47. KS og KD har fremsat et enkelt appelanbringende, der består af fire led. Det første led vedrører fejlagtig fortolkning af artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF. Det andet led vedrører urigtig anvendelse af Bank Refah-dommen. Det tredje led vedrører urigtig anvendelse af dommen i sagen Carvalho m.fl. Det fjerde led vedrører manglende stillingtagen til de hævdede krænkelser af grundlæggende rettigheder og fejlagtig kvalificering af påstanden som en anfægtelse af politiske valg i forbindelse med FUSP.
48. Kommissionen har, støttet af den belgiske, den luxembourgske, den nederlandske, den østrigske, den rumænske, den finske og den svenske regering, fremsat fire appelanbringender. Det første anbringende er baseret på fejlagtig fortolkning af artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF. Det andet anbringende er baseret på den omstændighed, at Retten ikke anså søgsmålet for at vedrøre hævdede krænkelser af grundlæggende rettigheder. Det tredje anbringende er baseret på urigtig anvendelse af Bank Refah-dommen. Det fjerde anbringende er baseret på manglende fastlæggelse af Unionens retsinstansers enekompetence og manglende sikring af effektive retsmidler for appellanterne.
49. Domstolen fastslog allerede i Bank Refah-dommen, at den har kompetence til at påkende erstatningspåstande i forbindelse med restriktive foranstaltninger. Når det ikke sker i forbindelse med restriktive foranstaltninger, er der imidlertid tale om et nyt spørgsmål, som indbringes for Domstolen.
50. Det bør indledningsvis præciseres, at den foreliggende sag ikke rejser materielle spørgsmål. Domstolen skal derfor ikke tage stilling til, om de undladelser, der blev påberåbt for Retten, udgør en krænkelse af grundlæggende rettigheder, og i bekræftende fald, hvem der skal drages til ansvar inden for EU, og om betingelserne for tilkendelse af erstatning er opfyldt (32). Selv om Domstolen giver appellanterne medhold, vil Retten alligevel skulle behandle disse spørgsmål. Den foreliggende appel rejser kun spørgsmålet om, hvorvidt Unionens retsinstanser rent faktisk kan påkende KS og KD’s erstatningspåstande.
51. Visse juridiske kommentatorer synes at være uenige i, at Unionens retsinstanser har kompetence på FUSP-området, selv om erstatningssøgsmål støttes på hævdede krænkelser af grundlæggende rettigheder (33). Andre hævder det modsatte (34).
52. Domstolens praksis efter udtalelse 2/13 giver allerede mange holdepunkter for, hvordan det spørgsmål, der er rejst i de foreliggende appelsager, bør besvares. Det vil derfor være hensigtsmæssigt at gennemgå denne praksis og at identificere de principper, der allerede er fastlagt deri.
A. Kompetencebegrænsningen inden for FUSP er en undtagelse og skal fortolkes snævert
53. Retspraksis vedrørende fortolkningen af artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF hviler på en antagelse om, at begrænsninger af Unionens retsinstansers generelle kompetence i henhold til artikel 19, stk. 1, TEU udgør en undtagelse og derfor skal fortolkes snævert (35).
54. I Mauritius-dommen (36) fastslog Domstolen, at »artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275, [stk. 1,] TEUF indfører […] en undtagelse fra reglen om den generelle kompetence, som artikel 19 TEU tildeler Domstolen, for at sikre overholdelsen af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne, og de skal følgelig fortolkes indskrænkende«. Der blev anvendt lignende formuleringer i efterfølgende sager (37).
55. Denne snævre fortolkning er indtil videre blevet anvendt i tre grupper af sager. De vedrører tre typer foranstaltninger, som Unionen kan vedtage i henhold til retsgrundlaget for FUSP: i) restriktive foranstaltninger, ii) EU-missioner og iii) internationale aftaler.
1. Sager vedrørende restriktive foranstaltninger
56. Den første gruppe af sager omhandler restriktive foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til artikel 29 TEU. Artikel 275, stk. 2, TEUF bestemmer udtrykkeligt, at Unionens retsinstanser har kompetence til at prøve lovligheden af restriktive foranstaltninger, som er fastsat inden for rammerne af FUSP, når de anfægtes af enkeltpersoner i forbindelse med annullationssøgsmål i overensstemmelse med artikel 263, stk. 4, TEUF.
57. Selv om det ikke fremgår udtrykkeligt af ordlyden af artikel 275, stk. 2, TEUF, har Domstolen fastslået, at den også kan prøve lovligheden af restriktive foranstaltninger i andre sager.
58. I Rosneft-dommen (38) fastslog Domstolen, at den kan tage stilling til restriktive foranstaltningers lovlighed i præjudicielle sager.
59. Domstolen fortolkede artikel 275, stk. 2, TEUF således, at denne bestemmelse ikke sigter til den type procedure, hvor lovligheden kan prøves (dvs. kun annullationssøgsmål), men snarere til den type afgørelse, der kan prøves (dvs. restriktive foranstaltninger) (39). Domstolen bemærkede, at artikel 263 TEUF og 267 TEUF tilsammen indgår i et fuldstændigt system til prøvelse af EU-foranstaltningers lovlighed, hvilket indebærer, at Domstolen ligeledes kan kontrollere en restriktiv foranstaltnings gyldighed indirekte, når dette spørgsmål opstår i den sag, der verserer for den nationale ret (40). Dette gælder, selv om det ikke fremgår udtrykkeligt af artikel 275 TEUF. Domstolen henviste ligeledes til Foto-Frost-dommen (41) og antydede dermed, at den nationale ret er forpligtet til at indbringe sagen for Domstolen og skal overlade det til Domstolen at fastslå, om de restriktive foranstaltninger er ugyldige.
60. I Bank Refah-dommen (42) fastslog Retten, at den havde kompetence til at påkende en påstand om erstatning fra Unionen for den skade, som enkeltpersoner angiveligt havde lidt som følge af restriktive foranstaltninger. Den forklarede, at et erstatningssøgsmål er et selvstændigt retsmiddel, der har sin egen funktion i Unionens retsmiddelsystem.
61. Domstolen har anerkendt, at det ikke er nævnt udtrykkeligt i artikel 275, stk. 2, TEUF, at Unionens retsinstanser har kompetence til at behandle erstatningssøgsmål. Selv om der ikke findes en sådan udtrykkelig bestemmelse, er dette imidlertid ikke til hinder for Domstolens kompetence, eftersom de begrænsninger, som den er blevet pålagt i forbindelse med FUSP, skal fortolkes indskrænkende (43).
62. Det synes at følge af disse sager, at enkeltpersoner, selv om det kun er annullationssøgsmål, der er udtrykkeligt nævnt i artikel 275, stk. 2, TEUF, kan anfægte restriktive foranstaltninger som led i andre typer søgsmål ved Unionens retsinstanser med henblik på at fastslå, om de er lovlige.
2. Sager vedrørende EU-missioner
63. Den anden gruppe af sager, hvor Domstolen har fortolket begrænsningen af sin kompetence snævert, omhandler EU-missioner. I disse sager begrundede Domstolen sin kompetence med, at den foranstaltning, som den kontrollerede eller fortolkede, ikke vedrørte FUSP-anliggender, selv om den faldt inden for disse rammer og var baseret på en FUSP-retsakt.
64. I Elitaliana-dommen (44) fastslog Domstolen, at de anfægtede retsakter vedrørte tildelingen af en offentlig kontrakt om helikoptertjenester til en konkurrerende tilbudsgiver, som medførte udgifter, der skulle afholdes over EU-budgettet, og var underlagt Unionens finansforordning. Disse retsakter, hvis lovlighed blev anfægtet i forbindelse med annullations- og erstatningssøgsmål, var blevet vedtaget af Eulex Kosovo på grundlag af fælles aktion 2008/124. Domstolen fandt ikke desto mindre, at en udelukkelse af dens kompetence i dette tilfælde, alene fordi de omtvistede retsakter var blevet vedtaget inden for rammerne af FUSP, ville være udtryk for en for snæver fortolkning af begrænsningen af dens kompetence inden for denne EU-politik. Domstolen fastslog derfor, at artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF ikke udelukkede, at den havde kompetence til at fortolke og anvende bestemmelserne i Unionens finansforordning, selv om der var tale om afgørelser om offentlige kontrakter på FUSP-området.
65. I H-dommen (45) bekræftede Domstolen, at Unionens retsinstanser havde kompetence til at påkende annullations- og erstatningssøgsmål, der var anlagt af en ansat ved en civil EU-mission i forbindelse med missionschefens afgørelser om at forflytte hende til en regional stilling. Domstolen fastslog i lighed med Elitaliana-dommen, at selv om de omhandlede EU-retsakter var blevet vedtaget i sammenhæng med FUSP og vedrørte en operationel aktion inden for rammerne af FUSP, udgjorde de ikke retsakter som omhandlet i artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF. Disse retsakter vedrørte i det væsentlige forvaltning af personale. Domstolens kompetence til at efterprøve dem var følgelig ikke udelukket.
66. Det synes at følge af disse sager, at retsakter, selv om de vedtages i sammenhæng med FUSP og på et FUSP-retsgrundlag, ikke falder uden for Unionens retsinstansers kompetence, hvis deres lovlighed vurderes på grundlag af bestemmelser i EUF-traktaten eller afledt ret, der er vedtaget i henhold til disse bestemmelser.
3. Sager vedrørende internationale aftaler
67. Den sidste gruppe sager vedrører den tredje type foranstaltninger, der kan træffes inden for rammerne af FUSP, nemlig internationale aftaler. Mauritius-dommen (46) vedrørte en sag, hvor Parlamentet havde nedlagt påstand om annullation af en FUSP-afgørelse, som var vedtaget på grundlag af artikel 37 TEU, og hvorved Unionen havde indgået en aftale med Mauritius (47). Selv om sagen vedrørte prøvelsen af en FUSP-foranstaltning, havde Parlamentet anfægtet den på grund af fejl i forbindelse med proceduren for dens vedtagelse med henvisning til artikel 218 TEUF, der regulerer proceduren for indgåelse af internationale aftaler i forbindelse med både FUSP og andre EU-politikker. Domstolen fastslog, at rækkevidden af den kompetencebegrænsning, der er fastsat i artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF, ikke kan udstrække sig til at udelukke Domstolen fra at fortolke og anvende artikel 218 TEUF, selv om det sker for at vurdere, om en FUSP-foranstaltning er lovlig.
68. Hovedspørgsmålet i denne sag var, om FUSP-retsgrundlaget var det eneste materielle retsgrundlag, som aftalen med Mauritius burde have været baseret på. Det er værd at lægge mærke til, at Domstolen ikke afgjorde denne sag på grundlag af artikel 275, stk. 2, TEUF, som udtrykkeligt bestemmer, at Domstolen har kompetence til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 TEU. Domstolen valgte i stedet at behandle kompetencespørgsmålet ved at indsnævre selve kompetencebegrænsningens rækkevidde (48) og baserede sin afgørelse på en logik, som svarede til den, der blev anvendt i Elitaliana-dommen og H-dommen, nemlig at det er muligt at efterprøve en FUSP-foranstaltning, hvis det sker i henhold til EUF-traktaten eller den afledte ret.
69. Det er på baggrund af ovenstående retspraksis min opfattelse, at appellanternes argumenter (49), hvorefter Retten begik en retlig fejl ved at behandle den kompetencebegrænsning, der er fastsat i artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF, som hovedreglen og ikke som en undtagelse, bør tiltrædes.
B. Traktaternes bredere kontekst
70. Domstolens opfattelse af begrænsningen af dens kompetence på FUSP-området som en undtagelse og ikke som hovedreglen med den konsekvens, at en sådan begrænsning skal fortolkes snævert, er baseret på Unionens forfatningsmæssige principper.
71. For at forklare den snævre udlægning af kompetencebegrænsningen i de ovennævnte sager baserede Domstolen sig på de grundlæggende værdier i Unionens retsorden, navnlig retsstatsprincippet, princippet om effektiv retsbeskyttelse og beskyttelsen af menneskerettighederne. Disse principper finder i medfør af artikel 21 TEU og 23 TEU også anvendelse på FUSP (50).
1. FUSP som led i traktaternes opbygning
72. Med Lissabontraktaten forsvandt søjlestrukturen, og FUSP blev indarbejdet i Unionens forfatningsmæssige ordning. Udøvelsen af kompetencen på FUSP-området blev dermed underlagt de samme forfatningsmæssige principper som de øvrige EU-politikker.
73. Dette bekræftes i artikel 23 TEU, hvoraf det fremgår, at de grundlæggende principper og mål for Unionen, der er udtrykt i EU-traktatens afsnit V, kapitel 1, også finder anvendelse på FUSP-området.
74. I Bank Refah-dommen (51) påpegede Domstolen, at traktaternes opbygning er blevet ændret, og at Lissabontraktaten har givet Unionen en fælles status som juridisk person, som er fastsat i artikel 47 TEU, og bragt adskillelsen af det tidligere Europæiske Fællesskab og Den Europæiske Union til ophør. Dette er bl.a. kommet til udtryk i integrationen af bestemmelserne om FUSP i den generelle EU-retlige ramme, selv om denne politik fortsat er underlagt særlige regler og procedurer, som det fremgår af artikel 24 TEU (52).
75. Det er vigtigt at tage hensyn til denne udvikling i FUSP, som ikke blev nævnt i den appellerede kendelses begrundelse, når der tages stilling til rækkevidden af begrænsningen af Unionens retsinstansers kompetence.
76. Jeg vil nu redegøre for den bredere forfatningsmæssige sammenhæng, der gjorde det muligt for Domstolen at fastslå, at begrænsningen af kompetencen på FUSP-området skal fortolkes snævert. Domstolen bør rette sig efter de principper, der er udviklet i disse sager, når den tager stilling til, om den har kompetence i den foreliggende sag.
2. Retsstatsprincippet, de grundlæggende rettigheder og Unionens retsinstansers rolle
77. Indarbejdelsen af FUSP i Unionens forfatningsmæssige ramme har medført, at de grundlæggende principper i Unionens retsorden også finder anvendelse på alle EU-aktiviteter, der gennemføres i forbindelse med denne politik. Disse principper, der er udtrykt i artikel 2 TEU, og hvoraf retsstaten, den effektive retsbeskyttelse og beskyttelsen af menneskerettighederne er mest relevante for den foreliggende sag, er en del af Unionens forfatningsmæssige identitet (53).
78. Domstolen har udtalt, at »artikel 2 TEU ikke blot fastlægger retningslinjer eller hensigter af politisk art, men indeholder de værdier, der […] udgør selve Unionens identitet som fælles retsorden« (54).
79. I de sager, hvor Domstolen har fundet det nødvendigt at fortolke kompetencebegrænsningen på FUSP-området snævert, har den fremhævet, at artikel 21 TEU og 23 TEU, der vedrører henholdsvis Unionens optræden udadtil i almindelighed og FUSP i særdeleshed, anvender de værdier, der er angivet i artikel 2 TEU, på FUSP (55).
80. Retsstatsprincippet, som er en af værdierne i den nuværende artikel 2 TEU, kræver, at både Unionen og medlemsstaternes myndigheder undergives domstolskontrol. Dette gav Domstolen allerede udtryk for i Les Verts-dommen (56).
81. Retsstatsprincippet kræver således, at borgere, hvis rettigheder følger af EU-retten, sikres en effektiv retsbeskyttelse i forhold til Unionen og medlemsstaternes myndigheder. Domstolen forklarede i dommen i sagen Associação Sindical dos Juízes Portugueses (57), at dette krav er konkretiseret i artikel 19, stk. 1, TEU.
82. I denne bestemmelse overlades opgaven med at beskytte EU-retlige rettigheder til Unionens retsinstanser, som deler den med samtlige retsinstanser i medlemsstaterne (58). Søgsmål, hvor der anmodes om beskyttelse mod EU-institutionernes handlinger (eller undladelser), skal principielt indbringes for Unionens retsinstanser, mens borgerne skal anmode om beskyttelse mod medlemsstaternes handlinger (eller undladelser) ved de nationale domstole.
83. Eftersom FUSP er underlagt de samme grundlæggende forfatningsmæssige principper i henhold til Lissabontraktaten, pålægger retsstatsprincippet i Unionens retsorden Unionens retsinstanser at sikre lovligheden af de handlinger, som EU-institutionerne og ‑organerne foretager, når de gennemfører denne politik.
84. Med henblik på at sikre enkeltpersoner, der hævder, at de grundlæggende rettigheder, som de er sikret ved Unionens retsorden, er blevet tilsidesat af EU-institutioner eller ‑organer under udøvelsen af FUSP, en effektiv retsbeskyttelse, skal Unionens retsinstanser principielt have kompetence til at behandle sådanne påstande.
85. Som Domstolen bemærkede i Kadi I-dommen (59), er overholdelsen af menneskerettighederne en betingelse for, at EU-retsakter er lovlige, og retsakter, som er uforenelige med menneskerettighederne, er ikke tilladte i Unionen. Dette indebar i denne sag, at Domstolen havde kompetence til at behandle enkeltpersoners påstande om, at deres menneskerettigheder var blevet tilsidesat, selv om EU-institutionerne blot (mekanisk) havde gennemført deres internationale forpligtelser. Domstolen fastslog, at en international forpligtelse ikke kan gå forud for det forfatningsmæssige løfte om, at Unionen via sine retsinstanser garanterer over for enkeltpersoner, at EU-institutionerne ikke vil tilsidesætte menneskerettighederne.
86. Generaladvokat Poiares Madura har anført, at »[p]åstande om, at en foranstaltning er nødvendig for opretholdelsen af international fred og sikkerhed, [ikke] kan […] have til virkning, at de generelle principper i [EU-retten] bringes til tavshed, og at private berøves deres grundlæggende rettigheder« (60). Dette forklarer, hvorfor »Domstolen […] ikke af ærefrygt for disse institutioners vurderinger [kan] vende ryggen til de grundlæggende værdier, som [Unionens] retsorden hviler på, og som den har til opgave at beskytte« (61).
87. Domstolen præciserede for nylig i Ledra Advertising-dommen (62), at chartret altid finder anvendelse på EU-institutionerne, herunder også når de handler uden for rammerne af Unionens retsorden. Den omstændighed, at Kommissionen handlede inden for rammerne af den europæiske stabilitetsmekanisme (herefter »ESM«), som er en international ordning, der er oprettet uden for rammerne af EU-retten, indebærer ikke, at den ikke er bundet af de grundlæggende rettigheder inden for EU. Unionens retsinstanser kunne som følge heraf ikke forhindres i at påkende erstatningssøgsmål mod Unionen baseret på retsstridig adfærd i forbindelse med sådanne handlinger.
88. I de ovennævnte sager blev det ud fra princippet om, at overholdelsen af de grundlæggende rettigheder er en betingelse for, at EU-foranstaltninger er lovlige, fastslået, at Unionens retsinstanser har kompetence til at påkende søgsmål anlagt af enkeltpersoner, som hævder, at deres grundlæggende rettigheder er blevet tilsidesat. I Ledra Advertising-sagen kunne Domstolen tilmed påkende et søgsmål om erstatning for skader, der angiveligt var forvoldt af en EU-institution uden for rammerne af EU-retten, som følge af en retsakt, der ikke kunne gøres til genstand for et annullationssøgsmål, eftersom den var vedtaget uden for Unionen. Tilsvarende kunne en enkeltperson i den sag, der gav anledning til Kadi I-dommen, nedlægge påstand om annullation af en EU-gennemførelsesforanstaltning under påberåbelse af, at den krænkede grundlæggende rettigheder, selv om den pågældende ikke kunne anfægte den foranstaltning, der blev gennemført, ved Domstolen, eftersom den indgik i FN-systemet og ikke i det EU-retlige system.
89. Det kan derfor så meget desto mere gøres gældende, at Unionens retsinstanser skal have kompetence til at påkende et erstatningssøgsmål, der er anlagt af enkeltpersoner, som hævder, at deres grundlæggende rettigheder er blevet krænket, selv om dette søgsmål vedrører lovligheden af en EU-retsakt på FUSP-området, som til forskel fra den retsakt, der var omhandlet i dommen i sagen Ledra Advertising m.fl., er en retsakt, der henhører under Unionens kompetence.
90. I den appellerede kendelse tog Retten ikke hensyn til disse grundlæggende principper i Unionens forfatningsret, dvs. retsstaten, den effektive retsbeskyttelse og beskyttelsen af menneskerettighederne – som understøtter de domme, hvori Domstolen har fastslået, at begrænsningen af dens kompetence i artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF er en undtagelse og ikke hovedreglen og skal fortolkes snævert. Retten adskilte den foreliggende sag fra Domstolens domme i Elitaliana-sagen, H-sagen og Bank Refah-sagen på grundlag af et snævert og formalistisk ræsonnement. Den fastslog i det væsentlige, at omstændighederne i disse domme ikke var sammenlignelige med situationen i den foreliggende sag, alene fordi de indgik i en anden faktisk sammenhæng (63), og så dermed helt bort fra de generelle principper, som lå til grund for disse sager, og som altid finder anvendelse, når der kræves en fortolkning af grænserne for Unionens retsinstansers kompetence inden for FUSP.
91. Appellanternes argumenter (64) om, at Retten med urette sondrede mellem disse sager, bør derfor tiltrædes.
92. Retten undlod som følge heraf at tage stilling til følgende spørgsmål: Hvilken betydning har disse grundprincipper i traktaterne, således som de er fortolket i retspraksis, for besvarelsen af det spørgsmål, der er rejst i den foreliggende sag?
C. Fortolkningen af artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF i den foreliggende sag
1. Fortolkning frem for ændring af traktaterne
93. Jeg anser det, henset til ovenstående principper, for indlysende, at Unionens retsinstansers kompetence til at påkende en påstand, hvormed en enkeltperson kræver beskyttelse mod krænkelser af sine grundlæggende rettigheder, ikke kan udelukkes alene af den grund, at denne krænkelse har fundet sted inden for rammerne af FUSP. Artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF bør følgelig fortolkes således, at de ikke finder anvendelse på erstatningssøgsmål for angivelig krænkelse af grundlæggende rettigheder som følge af en FUSP-foranstaltning.
94. Retsstatsprincippet giver dog ikke kun Unionens retsinstanser beføjelse til at sikre, at andre EU-institutioner og ‑organer overholder lovgivningen, men forpligter også Unionens retsinstanser til selv at følge lovgivningen.
95. Det rejser spørgsmålet om, hvad loyaliteten over for loven kræver af Domstolen. Bør den holde sig strengt til traktaternes ordlyd, hvori dens kompetence på FUSP-området begrænses, eller bør den prioritere Unionens forfatningsmæssige principper og fastlægge den kompetence, der kræves for at beskytte de grundlæggende rettigheder, selv om dette ikke fremgår udtrykkeligt af traktaternes ordlyd?
96. I Les Verts-dommen fandt Domstolen, at retsstatsprincippet var bedre tjent ved et indgreb i traktatens ordlyd (65). Som generaladvokat Mancini anførte i sit forslag til afgørelse i denne sag, »[går] forpligtelsen til at værne om lov og ret […] forud for den skrevne lovs snævre indhold; når som helst beskyttelsen af de retsundergivne måtte kræve det, er Domstolen rede til at ændre eller udfylde de bestemmelser, der afgrænser dens kompetence, efter det princip, der ligger til grund for dens hverv« (66).
97. I den appellerede kendelse fastslog Retten imidlertid, at den retspraksis, der for nylig er blevet gentaget i Carvalho-dommen (67), er til hinder for, at den kan erklære sig kompetent i den foreliggende sag. Retten forklarede, at selv om bestemmelserne om Unionens retsinstansers kompetence skal fortolkes i lyset af princippet om effektiv retsbeskyttelse, må dette ikke medføre, at de betingelser, der udtrykkeligt er fastsat i traktaterne, tilsidesættes.
98. Sagsøgerne har gjort gældende (68), at det er muligt at holde denne retspraksis adskilt, og at den derfor ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, eftersom den vedrører de betingelser, der gælder for annullationssøgsmål anlagt af enkeltpersoner, og ikke for erstatningssøgsmål.
99. Jeg er ikke enig i, at dette er grunden til, at denne retspraksis bør holdes adskilt. Efter min opfattelse finder Domstolens ræsonnement i dommen i sagen Carvalho m.fl. tværtimod anvendelse i den foreliggende sag, for så vidt som det giver udtryk for princippet om, at kravet om en effektiv retsbeskyttelse ikke i sig selv må medføre, at Unionens retsinstanser ændrer traktaterne.
100. Dette er dog ikke til hinder for, at Unionens retsinstanser fortolker traktaterne i overensstemmelse med princippet om effektiv retsbeskyttelse. Efter min opfattelse er Unionens retsinstanser ligefrem forpligtet til at gøre dette.
101. Generaladvokat Bobek konkluderede tilsvarende i sit forslag til afgørelse SatCen mod KF (69), at »[c]hartrets artikel 47 […] kort sagt ikke giver Domstolen mulighed for at omskrive traktaterne, men […] pålægger Domstolen at fortolke de eksisterende bestemmelser på en måde, så de kan indfri deres fulde potentiale med henblik på at yde enhver, der berøres af EU-institutioners, ‑organers, ‑kontorers eller ‑agenturers retsakter, domstolsbeskyttelse«.
102. I den appellerede kendelse erkendte Retten faktisk, at det er nødvendigt at fortolke artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF i lyset af princippet om effektiv retsbeskyttelse (70). Den gjorde imidlertid intet forsøg herpå.
103. Retten lod således spørgsmålet om, hvorvidt kompetencebegrænsningen på FUSP-området kan fortolkes således, at den sikrer en effektiv retsbeskyttelse i den foreliggende sag, være ubesvaret.
104. Det er netop dette spørgsmål, der skal stilles og besvares i forbindelse med disse appeller. Kan begrænsningen af Unionens retsinstansers kompetence i artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF fortolkes således, at den ikke omfatter erstatningssøgsmål som følge af Unionens krænkelser af grundlæggende rettigheder, selv om de (angiveligt) har fundet sted på FUSP-området?
2. Parternes og intervenienternes argumenter
105. Appellanterne har gjort gældende (71), at Retten ikke tog hensyn til, at erstatningspåstanden var støttet på en angivelig krænkelse af grundlæggende rettigheder, og ikke fortolkede begrænsningen af Unionens retsinstansers kompetence på FUSP-området i lyset af de grundlæggende rettigheder og retsstatsprincippet. Den belgiske, den luxembourgske, den nederlandske, den østrigske, den rumænske, den finske og den svenske regering, der er interveneret til støtte for Kommissionen, har fremhævet, at Unionens retsinstanser, henset til Unionens grundlæggende værdier og de almindelige EU-retlige principper, skal have kompetence til at påkende erstatningssøgsmål vedrørende angivelige krænkelser af grundlæggende rettigheder inden for rammerne af FUSP. Den tjekkiske regering har desuden gjort gældende, at den ganske vist støtter Rådets holdning, men at Unionens retsinstanser har kompetence til at efterprøve FUSP-retsakter, hvis disse retsakter kan føre til krænkelse af grundlæggende rettigheder.
106. Kommissionen har nærmere bestemt anført, at den foreliggende sag vedrører hævdede krænkelser af menneskerettighederne, og at FUSP alene er den sammenhæng, hvori disse krænkelser fandt sted. Domstolen skal således tage stilling til, hvad der hovedsageligt er et EU-retligt »krav om erstatning for krænkelse af menneskerettigheder« i forbindelse med en FUSP-foranstaltning.
107. Dette argument synes at være baseret på en logik, som svarer til den, der lå til grund for Unionens retsinstansers kompetence i sager såsom Mauritius-sagen, Elitaliana-sagen og H.-sagen. Selv om Unionens retsinstanser skal tage stilling til, om en FUSP-retsakt er lovlig, er situationen i den foreliggende sag ikke omfattet af den kompetencebegrænsning, der er fastsat i artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF, eftersom denne retsakts lovlighed afhænger af fortolkningen af chartrets bestemmelser.
108. Kommissionen har endvidere anført, at traktaterne ikke indeholder undtagelsesbestemmelser om Unionens retsinstansers kompetence i forbindelse med angivelige krænkelser af de grundlæggende rettigheder inden for noget område af EU-retten, herunder FUSP. Hvis artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF fortolkes på en sådan måde, at enkeltpersoner afskæres fra at gøre gældende, at deres grundlæggende rettigheder på FUSP-området er blevet krænket, vil det nemlig rejse tvivl om de væsentlige kendetegn ved den ordning for retsbeskyttelse, der er fastsat i traktaterne, som fortolket af Domstolen.
109. Rådet og EU-Udenrigstjenesten har gjort gældende, at artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF er til hinder for Unionens retsinstansers kompetence i den foreliggende sag, og at ingen tidligere retning i Domstolens retspraksis vedrørende FUSP finder anvendelse. Rådet har imidlertid ikke helt afvist, at Unionens retsinstanser har kompetence til at behandle hævdede krænkelser af grundlæggende rettigheder på FUSP-området, og har påpeget, at der skal findes passende kriterier med henblik på at bevare den effektive virkning af de traktatbestemmelser, der begrænser Unionens retsinstansers kompetence på FUSP-området. Der bør ifølge Rådet sondres klart mellem retsakter, der indebærer politiske valg, og som ikke er underlagt domstolskontrol, og retsakter til gennemførelse af konkrete foranstaltninger, som er underlagt en sådan kontrol. Disse konkrete foranstaltninger indebærer i princippet ikke politiske valg, men træffes med det ene formål at udføre disse valg inden for rammerne af FUSP.
110. Den franske regering, der er interveneret til støtte for Rådet, har imidlertid anført, at det ikke er praktisk muligt at sondre mellem politiske afgørelser og andre FUSP-afgørelser. Ifølge denne medlemsstat skal de traktatbestemmelser, der begrænser Unionens retsinstansers kompetence på FUSP-området, fortolkes bogstaveligt, hvilket indebærer, at Unionens retsinstanser ikke har kompetence til at behandle andre FUSP-foranstaltninger end dem, der er falder ind under de to undtagelser i artikel 275, stk. 2, TEUF.
3. Formålet med kompetencebegrænsningen på FUSP-området
111. Jeg er enig med den franske regering og Rådet i, at begrænsningen af Unionens retsinstansers kompetence på FUSP-området skal holdes for øje og tillægges en vis betydning. Dette rejser et vigtigt spørgsmål, som efter min mening er afgørende for, hvordan grænserne for Unionens retsinstansers kompetence på FUSP-området skal fastlægges, nemlig spørgsmålet om, hvad formålet er med kompetencebegrænsningen.
112. Den af Rådet og EU-Udenrigstjenesten foreslåede sondring mellem på den ene side politiske eller strategiske afgørelser og på den anden side rent administrative FUSP-foranstaltninger kan holdes op mod traktaternes ophavsmænds hensigt om at forhindre Unionens retsinstanser i at påvirke de politiske valg, der træffes på området for eksterne forbindelser. Det er korrekt, at Domstolen i de fleste tilfælde, hvor den anmodes om at fortolke en regel, kan træffe et valg om dens betydning. Selv om Domstolens valg styres af andre regler og hensyn, er der stadig tale om et valg (72).
113. I forbindelse med visse spørgsmål skal valget udelukkende ske som led i den politiske proces. Generaladvokat Wathelet påpegede i sit forslag til afgørelse i Rosneft-sagen, at »den begrænsning af Domstolens kompetence på FUSP-området, som »carve-out«-klausulen er årsag til, er begrundet i den omstændighed, at FUSP-retsakter i princippet blot anses for at være rent politiske afgørelser vedrørende iværksættelse af FUSP, som det er vanskeligt at underkaste domstolskontrol, henset til magtadskillelsen« (73). Begrænsningen af Unionens retsinstansers kompetence kan derfor betragtes som en slags kodificeret »doktrin om politiske spørgsmål« (74). Traktaternes ophavsmænd anså det måske for nødvendigt at angive dette udtrykkeligt, eftersom Domstolen (endnu) ikke (75) var indstillet på at udvikle en sådan doktrin.
114. I lyset af princippet om magtens tredeling (det såkaldte princip om institutionel ligevægt i Unionen), som er en vigtig del af retsstatsprincippet og det demokratiske princip (76), har domstolene ingen beføjelse til at erstatte de politiske valg, som de kompetente politiske institutioner har truffet.
115. Dette gælder imidlertid for alle EU-retlige områder og ikke kun for FUSP. Det er ikke meningen, at Unionens retsinstanser skal erstatte de politiske valg, der er truffet af EU-institutionerne, som er tildelt beslutningsbeføjelser gennem traktaterne. De politiske valgmuligheder er dog ikke ubegrænsede i konstitutionelle demokratier. I en retsunion kunne traktaternes ophavsmænd ikke have haft til hensigt at tillade krænkelser af de grundlæggende rettigheder inden for rammerne af FUSP. Da det ikke kan være et politisk valg at krænke en grundlæggende rettighed, skal Unionens retsinstanser være i stand til at kontrollere, om denne grænse er blevet overskredet (77). Kun på denne måde kan de udføre deres opgave med sikre overholdelsen af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne.
116. Det må derfor konkluderes, at artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF ikke er til hinder for Unionens retsinstansers kompetence til at efterprøve enhver FUSP-foranstaltning, også af politisk eller strategisk karakter, med henblik på at sikre, at den er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder.
117. Jeg er klar over, at overholdelsen af de grundlæggende rettigheder kan sikres på forskellige måder og åbne mulighed for at træffe politiske valg. De fleste af de rettigheder, der er sikret ved chartret, kan begrænses, hvis en sådan begrænsning tjener et andet legitimt mål og opnår dette mål på en forholdsmæssig måde (78). Retten til beskyttelse af personoplysninger (i henhold til chartrets artikel 8) kan eksempelvis begrænses for at bekæmpe international terrorisme, og ejendomsretten (i henhold til chartrets artikel 17) kan begrænses for at gøre sanktioner mod et tredjeland mere effektive. Der kan være divergerende holdninger til, om foranstaltninger, der begrænser visse rettigheder, er begrundede, og om de er hensigtsmæssige og nødvendige. Unionens retsinstanser bør i denne forbindelse respektere de politiske valg, der er truffet om komplekse spørgsmål inden for international politik. Domstolen synes at være opmærksom på denne problematik, hvilket fremgår af dens praksis (79). Selv om det kan diskuteres, hvilket kontrolniveau der er passende, kan Unionens retsinstanser ikke udelukkes fra deres forfatningsmæssige rolle i forhold til at sikre beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder, når enkeltpersoner anmoder herom.
118. Jeg er enig i, at der findes visse strategiske valg, som Unionens retsinstanser faktisk ikke kan blande sig i. Efter min opfattelse kan Unionens retsinstanser f.eks. ikke vurdere, om Unionen bør udsende en mission til en bestemt verdensdel. Dette gælder, uanset om oprettelsen af en sådan mission vil kunne forbedre menneskerettighedssituationen for befolkningen i dette område. Når den politiske afgørelse om at gå ind i et bestemt land eller en bestemt konflikt er truffet, skal Unionens retsinstanser imidlertid være i stand til at kontrollere, om denne afgørelse er udformet og gennemføres på en sådan måde, at den ikke medfører et uforholdsmæssigt indgreb i menneskerettighederne.
119. Visse afgørelser af denne art kræver, at der udvises særlig respekt for de begrundelser, som Rådet eller et andet ansvarligt organ har givet. Adgangen til finansiering af en bestemt mission vil eksempelvis kunne påvirke rettighederne for personer, hvis familiemedlemmers bortkomst ikke er blevet efterforsket på en tilfredsstillende måde. Unionens retsinstanser skal ikke desto mindre tage hensyn til de argumenter, der vedrører den overordnede økonomiske og personalemæssige kapacitet hos Unionen, som har missioner over hele verden, og kan ikke rejse tvivl om afgørelsen om, hvordan disse ressourcer fordeles bedst muligt. Dette indebærer imidlertid ikke, at Unionens retsinstanser ikke har nogen som helst kompetence. Behovet for tilbageholdenhed og kontrolniveauet er tværtimod spørgsmål, som opstår, når kompetencen er fastlagt.
120. Jeg er derfor ikke enig med Rådet i, at Unionens retsinstanser i den foreliggende sag alene kan vurdere, om Eulex Kosovo iagttog de grundlæggende rettigheder, da den gennemførte sin efterforskning, men ikke har kompetence til at vurdere lovligheden af Rådets afgørelser om at udfase Eulex Kosovos eksekutive mandat eller afsætte tilstrækkelige midler til Eulex Kosovo, eftersom de indebærer politiske og strategiske afgørelser, der ikke kan gøres til genstand for domstolsprøvelse. Selv om disse politiske eller strategiske valg kan tilsidesætte grundlæggende rettigheder, skal Unionens retsinstanser være i stand til at behandle en sådan indsigelse fra en enkeltperson, selv om de er nødt til at respektere de begrundelser, som Rådet har givet i forbindelse med sin vurdering af, om disse valg er i strid med de grundlæggende rettigheder.
4. Hvad er unddraget Unionens retsinstansers kompetence på FUSP-området?
121. Kompetencebegrænsningen kan ikke udstrække sig til at udelukke enhver prøvelse af FUSP-foranstaltningers overensstemmelse med grundlæggende rettigheder. Hvilken rækkevidde har denne kompetencebegrænsning da?
122. Kompetencebegrænsningen har efter min opfattelse to aspekter. For det første kan Unionens retsinstanser ikke efterprøve, om FUSP-retsakter er forenelige med traktaternes bestemmelser om FUSP (80). For det andet kan Unionens retsinstanser hverken fortolke disse primærretlige bestemmelser om FUSP eller FUSP-retsakter, der er vedtaget på grundlag af disse bestemmelser. Når Unionens retsinstanser prøver FUSP-retsakters lovlighed i forhold til de grundlæggende rettigheder, kan de selvfølgelig ikke helt undgå at fortolke bestemmelserne om FUSP, hvilket er en forudsætning for at kunne vurdere, om de er forenelige med disse rettigheder (81). I denne forbindelse skal Unionens retsinstanser imidlertid rette sig efter ophavsmandens forklaring på, hvordan et bestemt politisk valg skal forstås, og vurdere, om det således forståede valg overskrider grænsen for, hvad der er tilladt i henhold til chartret.
123. Så længe det politiske valg, der foretages i forbindelse med en FUSP-foranstaltning, ikke overskrider de grænser, der er fastsat i Unionens forfatningsmæssige ramme, er det imidlertid ikke muligt at involvere Unionens retsinstanser. Hvis en FUSP-bestemmelse kan fortolkes på tre forskellige måder (A, B og C), og ingen af disse strider mod de grundlæggende rettigheder, kan Unionens retsinstanser ikke vælge mellem A, B og C. Dette indebærer desuden, at den anden vigtige opgave, som Domstolen varetager i henhold til traktaterne – at sikre en ensartet fortolkning og anvendelse af EU-retten – ikke omfatter FUSP-området. Hvis der skal sikres en sådan ensartethed, er Domstolen nødt til at have beføjelse til at vælge mellem flere mulige fortolkninger af en regel. Da den ikke har en sådan beføjelse, må det antages, at traktaternes ophavsmænd har accepteret de afvigelser, der kan opstå, når FUSP-foranstaltninger iværksættes i forskellige medlemsstater. Sagen Neves 77 Solutions, hvori jeg også fremsætter forslag til afgørelse i dag, er et eksempel på en sådan situation.
124. Det må sammenfattende fastslås, at EU-institutioner og ‑organer altid er bundet af de grundlæggende rettigheder, og de kan ikke vælge at tilsidesætte disse rettigheder som led i et politisk eller strategisk valg, heller ikke på FUSP-området. Hvis formålet med kompetencebegrænsningen i forbindelse med FUSP er at forhindre Unionens retsinstanser i at gribe ind i politiske og strategiske afgørelser på FUSP-området, kræver dette formål ikke, at kompetencen til at efterprøve hævdede krænkelser af de grundlæggende rettigheder udelukkes. Der er fastsat en grænse for politiske og strategiske afgørelser, eftersom de aldrig må krænke de grundlæggende rettigheder. Artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TFEU skal derfor fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at Unionens retsinstanser kontrollerer sådanne forfatningsmæssige grænser ved at påkende erstatningssøgsmål, der er anlagt af enkeltpersoner som følge af hævdede tilsidesættelser af grundlæggende rettigheder i forbindelse med FUSP-foranstaltninger.
5. Artikel 275, stk. 2, TEUF
125. Artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF beskrives ofte som »carve-out«-klausuler, fordi de afskærer en del af Unionens retsinstansers generelle kompetence i henhold til artikel 19 TEU. Artikel 275, stk. 2, TEUF beskrives til gengæld som en »claw-back«-klausul, eftersom denne bestemmelse bringer den udelukkede regel tilbage til Unionens retsinstansers kompetenceområde (82).
126. Hvis forholdet mellem stk. 1 og stk. 2 i artikel 275 TEUF forstås på denne måde, må det logisk set betyde, at »claw-back«-klausulen kun finder anvendelse, hvis »carve-out«-klausulerne har udelukket Unionens retsinstansers kompetence i en konkret situation. Jeg har konkluderet, at domstolsprøvelsen af eventuelle krænkelser af grundlæggende rettigheder ikke kan »adskilles« fra Unionens retsinstansers generelle kompetence, selv om den retsakt, der skal efterprøves, er en FUSP-foranstaltning. Den »claw-back«-klausul, der er indeholdt i artikel 275, stk. 2, TEUF, har derfor ingen relevans for fastlæggelsen af kompetencen i erstatningssøgsmål, der er baseret på hævdede krænkelser af grundlæggende rettigheder.
127. Efter min opfattelse bør artikel 275, stk. 2, TEUF imidlertid ikke fortolkes som en »claw-back«-klausul, der genopretter Unionens retsinstansers »normale« kompetence i de opregnede situationer. Det er snarere min opfattelse, at artikel 275, stk. 2, TEUF bør fortolkes som en bestemmelse, der bidrager til fortolkningen af rækkevidden af den kompetencebegrænsning, der er fastsat i artikel 24, stk. 1, TEUF.
128. Det er blevet påpeget (83), at artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF ikke har samme ordlyd. Artikel 24, stk. 1, TEU udelukker Unionens retsinstansers kompetence med hensyn til »disse bestemmelser«, dvs. de bestemmelser, der er nævnt i de foregående punktummer i artikel 24, stk. 1, TEU. Det fremgår af disse bestemmelser, at Rådet i princippet træffer afgørelse med enstemmighed, når det vedtager FUSP-foranstaltninger, at der ikke kan vedtages lovgivningsmæssige retsakter inden for rammerne af FUSP, at FUSP gennemføres enten af Unionen eller af medlemsstaterne, og at Parlamentet og Kommissionen har særlige roller i forbindelse med FUSP. Artikel 24, stk. 1, TEU bestemmer imidlertid, at Unionens retsinstanser skal have mulighed for at kontrollere overholdelsen af artikel 40 TEU, og at de kan prøve lovligheden af visse FUSP-afgørelser. I denne henseende henvises der i artikel 24, stk. 1, TEU til artikel 275, stk. 2, TEUF.
129. Artikel 275, stk. 1, TEUF indeholder den samme begrænsning af Unionens retsinstansers kompetence som artikel 24, stk. 1, TEU, men tilføjer, at denne begrænsning ikke kun gælder for »disse bestemmelser«, dvs. EU-traktatens afsnit V, kapitel 2, men også for retsakter vedtaget på grundlag af disse bestemmelser. Denne begrænsning skal som fastsat i retspraksis fortolkes snævert. Det forklares i denne forbindelse i artikel 275, stk. 2, TEUF, hvad der ikke kan »adskilles«. I modsætning til artikel 275, stk. 1, TEUF skal denne artikels stk. 2 fortolkes bredt, eftersom det bidrager til den (snævre) fortolkning af »carve-out«-klausulens rækkevidde.
130. Det må ud fra henvisningen til artikel 40 TEU i artikel 275, stk. 2, TEUF antages, at Domstolen skal bevare sin kompetence med hensyn til den institutionelle ligevægt, der er fastsat i traktaterne. De tvister, der falder ind under denne kategori, vedrører det korrekte retsgrundlag for vedtagelsen af en bestemt foranstaltning, og de er som regel opstået, fordi der er forskel på de beføjelser, som EU-institutionerne tildeles ved disse forskellige retsgrundlag. Der var eksempelvis tale om sådanne tvister i Mauritius-sagen og Tanzania-sagen, der er nævnt ovenfor (84).
131. Henvisningen til annullationssøgsmål vedrørende restriktive foranstaltninger over for fysiske og juridiske personer virker ret snæver. I bredere forstand kan den imidlertid forstås som et krav om, at Unionens retsinstansers kompetence ikke må begrænses hvad angår legalitetskontrollen af FUSP-foranstaltninger, der begrænser enkeltpersoners rettigheder.
132. En forenklet, men efter min opfattelse plausibel, forklaring på, at det kun er annullationssøgsmål anlagt af enkeltpersoner til prøvelse af restriktive foranstaltninger, der er nævnt i teksten, kan være, at eventuelle krænkelser af enkeltpersoners rettigheder i forbindelse med restriktive foranstaltninger som følge af Kadi-dommen udgjorde et klart eksempel på det tidspunkt, hvor Lissabontraktaten blev vedtaget (85). Sammenholdt med artikel 24, stk. 1, TEU, hvori der henvises mere generelt til domstolsprøvelse af visse foranstaltninger, kan artikel 275, stk. 2, TEUF imidlertid fortolkes således, at denne bestemmelse sikrer, at der ikke sker nogen begrænsning med hensyn til domstolsprøvelsen af FUSP-foranstaltninger, der indskrænker enkeltpersoners rettigheder.
133. Hvis forholdet mellem de to stykker i artikel 275 TEUF skal forstås således, at stk. 2 bidrager til fortolkningen af stk. 1, er det den forfatningsmæssige rolle, som Unionens retsinstanser er tildelt i traktaterne, der udgør den »røde linje« for kompetencebegrænsningen. Den vedrører dels beskyttelsen af den institutionelle struktur, der er fastsat i traktaterne, dels beskyttelsen af enkeltpersoners rettigheder.
6. De nationale domstoles eventuelle rolle
134. Det er klart, at FUSP-foranstaltninger ikke bør krænke enkeltpersoners grundlæggende rettigheder. Det er også klart, at der skal være adgang til domstolsprøvelse af hævdede krænkelser af grundlæggende rettigheder. Det kan imidlertid hævdes, at de pågældende sager ikke nødvendigvis skal indbringes for Unionens retsinstanser, men kan være underlagt de nationale domstoles kompetence (86).
135. I henhold til artikel 274 TEUF er de tvister, i hvilke Unionen er part, ikke af denne grund unddraget de nationale domstoles kompetence. Hvis artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF fortolkes således, at Unionens retsinstanser ikke har kompetence til at påkende erstatningssøgsmål baseret på krænkelser af grundlæggende rettigheder, som angiveligt er forårsaget af FUSP-foranstaltninger, kan de pågældende påstande altid behandles af nationale domstole, selv om disse påstande er rettet mod EU-institutioner og ‑organer.
136. Vil en sådan løsning opfylde kravene til en effektiv retsbeskyttelse? Det vil den ifølge generaladvokat Kokotts stillingtagen vedrørende udtalelse 2/13 (87). Hendes bedømmelse tog imidlertid udgangspunkt i, at begrænsningen af Unionens retsinstansers kompetence i artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF er hovedreglen og ikke undtagelsen (88), hvilket Domstolen har tilbagevist i sin efterfølgende praksis.
137. Det er efter min opfattelse, hvilket fremgår klart af den foreliggende sag, tvivlsomt, om de nationale domstole vil være i stand til at sikre enkeltpersoner en effektiv retsbeskyttelse i alle situationer, hvor EU-institutioner og ‑organer vil kunne krænke deres rettigheder i forbindelse med FUSP-foranstaltninger. Som den tjekkiske og den luxembourgske regering har anført, er der mange praktiske hindringer for, at sådanne sager kan indbringes for de nationale domstole. Det er eksempelvis uklart, hvilken domstol (i hvilken medlemsstat) der skal påkende en sag vedrørende foranstaltninger, som er truffet af en EU-mission, der er oprettet i et tredjeland? KS og KD forsøgte at anlægge sag ved en britisk ret (forud for Brexit). Som jeg har forklaret ovenfor, fastslog den nationale ret, at sagen ikke henhørte under dens kompetence. En sådan nægtelse af kompetence fra en national domstols side kan imidlertid overvindes, hvis Domstolen kategorisk fastslår, at den ikke har kompetence.
138. Dette løser stadig ikke problemet med, hvilken national domstol der skal påkende sagen. Den franske regering har tilkendegivet, at det kunne være en domstol i den medlemsstat, der har formandskabet for Rådet. Der findes imidlertid ingen særlig begrundelse for, at en domstol i denne medlemsstat skulle være bedst egnet til at påkende en sag vedrørende en EU-missions angivelige krænkelse af grundlæggende rettigheder. En anden mulighed kunne være at indbringe sagen for en domstol i en hvilken som helst medlemsstat. En sådan løsning kunne resultere i forum shopping, eftersom sagsøgerne ville gå efter den medlemsstat, der har de mest fordelagtige processuelle regler for erstatningssøgsmål.
139. Da de nationale domstole ikke vil have mulighed for at anmode Domstolen om præjudicielle afgørelser, kan fortolkningen af de rettigheder, der følger af chartret, i forbindelse med FUSP-foranstaltninger blive forskellig. Sådanne forskelle vil i sidste ende blive behandlet af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«), som enkeltpersoner kan vælge at rette henvendelse til, hvis de mener, at deres menneskerettigheder ikke er blevet beskyttet i tilstrækkelig grad.
140. Henset til disse praktiske problemer med at vælge den kompetente nationale domstol har den franske regering anført, at der kunne oprettes en ny fælles domstol til at behandle sager om krænkelser af grundlæggende rettigheder i forbindelse med FUSP-foranstaltninger. Selv om medlemsstaterne sagtens kunne gøre dette, undrer det mig, hvorfor de skulle være villige til at give en anden overnational domstol kompetence, hvis de ikke er villige til at tillægge Unionens retsinstanser en sådan kompetence.
141. I den foreliggende sag skal det endelig afgøres, om Unionens retsinstanser kan påkende søgsmål, der er støttet på Unionens ansvar uden for kontraktforhold, vedrørende erstatning for skader, som hævdes at være forårsaget af FUSP-foranstaltninger.
142. Domstolen har allerede fastslået, at Unionens retsinstanser har enekompetence til at påkende erstatningssøgsmål, der støttes på Unionens ansvar uden for kontraktforhold (89). Med hensyn til sådanne søgsmål adskiller Unionen sig fra internationale organisationer, som typisk nyder vidtgående retslig immunitet mod erstatningssøgsmål (90). Som det fremgår af retslitteraturen (91), var traktaternes ophavsmænd nemlig enige om, at Unionen ikke skulle nyde immunitet med hensyn til sit ansvar uden for kontraktforhold, men at afgørelserne ikke skulle træffes af de nationale domstole.
143. I henhold til traktaterne er erstatningssøgsmål som følge heraf udelukkende overladt til Unionens retsinstanser. De nationale domstole kan ikke tage stilling til EU-institutioners og ‑organers ansvar uden for kontraktforhold for skader, som de hævdes at have forvoldt på områder, der er omfattet af EU-retten.
144. Hvis erstatningssøgsmål blev overladt til de nationale domstole, ville de desuden blive baseret på deres egen nationale lovgivning om ansvar uden for kontraktforhold, hvilket ville føre til forskellige resultater afhængig af de gældende nationale regler. De nationale domstole vil således ikke kunne udfylde dette tomrum og tilbyde de samme retsmidler som Unionens retsinstanser.
D. Potentielle konsekvenser for Unionens tiltrædelse af EMRK
145. Som jeg allerede har forklaret, skal den foreliggende sag ses i den bredere kontekst af forhandlingerne om Unionens tiltrædelse af EMRK. Det bør påpeges, at en sådan tiltrædelse ifølge artikel 6, stk. 2, TEU er en forpligtelse for Unionen og ikke et valg.
146. Som det fremgår af udtalelse 2/13, er processen for tiltrædelse af EMRK imidlertid kun mulig, hvis den tager hensyn til de særlige karakteristika ved Unionens retsorden og ikke berører Unionens kompetencer i henhold til traktaterne.
147. Hvilken betydning vil det få for Unionens fremtidige tilslutning til EMRK, hvis Domstolen godtager den foreslåede fortolkning, hvorefter artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF skal forstås således, at de ikke udelukker, at Unionens retsinstanser har kompetence til at påkende påstande om skader forårsaget af FUSP-foranstaltninger for så vidt angår eventuelle krænkelser af grundlæggende rettigheder?
148. For det første vil det bidrage til at tydeliggøre begrænsningen af Unionens retsinstansers kompetence på FUSP-området, hvilket Domstolen ikke kom nærmere ind på i udtalelse 2/13.
149. For det andet vil det gøre det klart, at Unionens retsinstansers kompetence er ikke begrænset af traktaternes »carve-out«-klausuler, når en FUSP-foranstaltning anfægtes af en af de grunde, som Menneskerettighedsdomstolen ligeledes kan tage stilling til, nemlig en angivelig tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder.
150. Ud fra et EU-retligt synspunkt vil den foreslåede fortolkning opfylde det forfatningsmæssige krav om at sikre Unionens autonomi. Dette vil gøre det muligt at undgå, at eventuelle uoverensstemmelser mellem de nationale domstole med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt FUSP-foranstaltninger strider mod de grundlæggende rettigheder, afgøres af en domstol, der ikke er underlagt Unionens retsorden. En sag, hvori det hævdes, at der er sket en krænkelse af menneskerettighederne, vil først kunne behandles af Menneskerettighedsdomstolen, efter at den er afgjort af Unionens retsinstanser. De fleste medlemsstater, der er interveneret i den foreliggende sag, er enige i den tjekkiske regerings levende beskrivelse af, hvordan »alle tog, der er på vej mod Strasbourg, er nødt til at stoppe i Luxembourg«. Den foreslåede fortolkning sørger for et sådant stop i Luxembourg.
151. For så vidt angår den ordning, der er indført ved EMRK, vil den foreslåede fortolkning indebære, at de retsmidler, der er tilgængelige ved Unionens retsinstanser, skal være udtømt, før et søgsmål ved Menneskerettighedsdomstolen kan antages til realitetsbehandling.
152. Vil dette resultere i langt flere sager ved Unionens retsinstanser?
153. En sådan betragtning er efter min opfattelse ikke begrundet. Hvis en person mener, at vedkommendes grundlæggende rettigheder er blevet krænket, bør denne person faktisk have mulighed for at henvende sig til Unionens retsinstanser. Det er vigtigt for Unionens retsorden, at sådanne forhold opdages og udbedres.
IV. Sammenfatning og konsekvenser
154. Det må sammenfattende fastslås, at artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF bør fortolkes således, at de ikke begrænser Unionens retsinstansers kompetence til at påkende et erstatningssøgsmål, der er anlagt af enkeltpersoner som følge af en angivelig krænkelse af de grundlæggende rettigheder i forbindelse med enhver form for FUSP-foranstaltning.
155. En sådan fortolkning følger af de forfatningsmæssige principper i Unionens retsorden, først og fremmest retsstatsprincippet, som omfatter retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, og princippet om respekt for de grundlæggende rettigheder i alle Unionens politikker. Unionens retsinstansers forfatningsmæssige rolle, som følger af disse principper, kan kun undtagelsesvis begrænses. Artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF skal af denne grund fortolkes snævert. En sådan fortolkning må, selv om den er snæver, ikke være i strid med formålet med den kompetencebegrænsning, der indgår i traktaterne. Såfremt formålet er at beskytte de politiske valg, der træffes inden for rammerne af FUSP, mod indblanding fra Unionens retsinstanser, kan et sådant formål ikke begrunde en fortolkning, som indebærer, at søgsmål vedrørende erstatning for skader, der er forårsaget af hævdede krænkelser af de grundlæggende rettigheder, falder ind under denne kompetencebegrænsning. Dette skyldes, at en krænkelse af de grundlæggende rettigheder ikke kan være et politisk valg i Unionen, og at Unionens retsinstanser skal have kompetence til at sikre, at FUSP-afgørelser ikke krydser de »røde linjer«, som følger af de grundlæggende rettigheder.
156. Jeg foreslår som følge heraf, at Domstolen giver KS og KD samt Kommissionen medhold i deres appeller, for så vidt som Retten foretog en urigtig fortolkning af artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF. Retten begik således en retlig fejl, da den fandt, at den savnede kompetence til at påkende det erstatningssøgsmål, som KS og KD havde anlagt.
157. Den appellerede kendelse bør som følge heraf ophæves.
158. Jeg anser ikke sagen for at være moden til påkendelse, således at Domstolen kan træffe afgørelse om formaliteten og realiteten. Disse spørgsmål blev ikke behandlet af Retten, og de er heller ikke blevet drøftet for Domstolen. Sagen bør derfor hjemvises til Retten, mens afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes.
V. Forslag til afgørelse
159. Jeg foreslår på baggrund af det ovenfor anførte, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»– Den Europæiske Unions Rets kendelse af 10. november 2021, KS og KD mod Rådet m.fl. (T-771/20, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:798), ophæves.
– Sagen hjemvises til Retten med henblik på, at denne træffer afgørelse om formaliteten og realiteten.
– Afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes.«