Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
TAMARA ĆAPETA
esitatud 23. novembril 2023(1)
Liidetud kohtuasjad C‑29/22 P ja C‑44/22 P
KS,
KD
versus
Euroopa Liidu Nõukogu (C‑29/22 P)
Euroopa Komisjon (C‑29/22 P)
Euroopa välisteenistus (C‑29/22 P)
ja
Euroopa Komisjon
versus
KS,
KD,
Euroopa Liidu Nõukogu (C‑44/22 P)
Euroopa välisteenistus (C‑44/22 P)
Apellatsioonkaebus – Ühine välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) – Ühismeede 2008/124/ÜVJP – Euroopa Liidu õigusriigimissioon Kosovos (Eulex Kosovo) – Euroopa Liidu lepinguväline vastutus – Kosovos 1999. aastal toime pandud kuriteod – Isikutele väidetavalt tekitatud kahju seoses nende pereliikmete kadumise ja tapmise ebapiisava uurimisega – Põhiõiguste väidetav rikkumine – Liidu kohtute pädevus – ELL artiklid 2, 6, 19 ja 24 – ELTL artiklid 268, 275 ja 340
I. Sissejuhatus
1. KS ja KD kaotasid Kosovo konflikti tagajärjel 1999. aastal oma pereliikmed. Tollaseid mõrvu ja kadumisi ei ole kunagi lahendatud. 2008. aastal moodustas Euroopa Liit tsiviilmissiooni – Euroopa Liidu õigusriigimissioon Kosovos (edaspidi „Eulex Kosovo“)(2) –, mille ülesanne oli muu hulgas uurida neid kuritegusid. KS ja KD esitasid Euroopa Liidu vastu kahju hüvitamise hagi, väites, et rikutud on nende põhiõigusi, kuna neid kuritegusid ei uuritud nõuetekohaselt.
2. Kas liidu kohtud saavad nende isikute nõuded läbi vaadata? Üldkohus leidis, et neil ei ole võimalik seda teha. Sellest tulenevad käesolevad apellatsioonkaebused.
3. Euroopa Kohus arutab kõnealuseid apellatsioonkaebusi paralleelselt teise kohtuasjaga Neves 77 Solutions (C‑351/22), milles esitan ettepaneku samal päeval. See kohtuasi tõstatab samuti – kuigi teistsuguses kontekstis – küsimuse ELL artikli 24 lõikes 1 ja ELTL artiklis 275 ette nähtud liidu kohtute pädevuse piirangu ulatuse kohta ühise välis- ja julgeolekupoliitika (edaspidi „ÜVJP“) valdkonnas.
4. Mõlema asja laiem kontekst on käimasolevad läbirääkimised Euroopa Liidu ühinemise üle Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga (edaspidi „EIÕK“). Kõik teised läbirääkimispeatükid, mis avati arvamuse 2/13(3) tulemusel, näivad olevat suletud, välja arvatud üks lahendamata küsimus: Euroopa Kohtute pädevuse ulatus ÜVJP valdkonnas.
II. Taust
5. Käesolev kohtuasi tuleneb apellatsioonkaebustest, mille esitasid kaks füüsilist isikut – KS ja KD ning Euroopa Komisjon – Üldkohtu määruse peale (edaspidi „vaidlustatud kohtumäärus“).(4) Selle kohtumäärusega jättis Üldkohus läbi vaatamata KSi ja KD hagi, mille nad ELTL artikli 268 ja ELTL artikli 340 teise lõigu alusel Euroopa Liidu vastu esitasid. KS ja KD nõudsid Euroopa Liidult kahju hüvitamist Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) ja EIÕK väidetava rikkumise eest Eulex Kosovo asutamist käsitleva nõukogu ühismeetme rakendamisel. Üldkohus leidis, et ta ei ole pädev hagi läbi vaatama. Käesolevates apellatsioonkaebustes vaidlustatakse see järeldus.
A. Üldkohtu menetluseni viinud sündmused
1. Eulex Kosovo asutamine ja ülesanded
6. Käesoleva juhtumi taustaks on Kosovo konflikt aastatel 1998–1999, mille poolteks olid Kosovo albaanlased ja etnilised serblased, keda toetas (tollane) Jugoslaavia Liitvabariigi armee. Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsioon (edaspidi „NATO“) sekkus 28. märtsist kuni 8. juunini 1999 õhurünnakutega, mille järel viis Jugoslaavia armee oma väed Kosovost välja. Kohe pärast seda võttis ÜRO Julgeolekunõukogu 10. juunil 1999 vastu resolutsiooni 1244 (1999), millega nähti Kosovos ette rahvusvaheliste vägede kohalolek, mis jätkub seal veel praegugi. Nimetatud resolutsiooniga volitati looma Kosovos NATO juhitavad rahvusvahelised julgeolekujõud, mida nimetatakse Kosovo rahuvalvejõududeks või KFORiks, ning rahvusvaheline tsiviilesindus, mida tuntakse ÜRO ajutise missioonina Kosovos (edaspidi „UNMIK“).
7. UNMIKile anti riigile sarnanevad volitused Kosovo territooriumi ja rahva üle, sealhulgas seadusandlik ja täidesaatev võim ning kohtusüsteemi haldamine. Pärast Kosovo ametivõimude poolt iseseisvuse väljakuulutamist ja uue põhiseaduse jõustumist 15. juunil 2008 muudeti UNMIKi ülesandeid, et keskenduda peamiselt julgeoleku, stabiilsuse ja inimõiguste austamise edendamisele Kosovos.(5)
8. Euroopa Liit asutas 2008. aastal Eulex Kosovo. Pärast tema tegevusplaani (edaspidi „OPLAN“) heakskiitmist anti UNMIKi täidesaatvad ülesanded üle Eulex Kosovole.
9. Eulex Kosovo on ühismeetmega 2008/124 loodud ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika (edaspidi „ÜJKP“) tsiviilmissioon.(6) ÜVJP lahutamatu osa moodustav ÜJKP(7) annab liidule operatiivse tegutsemise võime rakendada Euroopa Liidust väljapool tsiviil‑ ja sõjalisi missioone ja operatsioone rahuvalveks, konfliktide ennetamiseks ja rahvusvahelise julgeoleku tugevdamiseks.(8)
10. Eulex Kosovo oli esialgu kavandatud kestma 2,5 aastat,(9) kuid on nüüdseks tegutsenud üle 15 aasta. Tema praegused volitused kehtivad kuni 14. juunini 2025.(10) Aastal 2018 otsustas Euroopa Liit siiski kitsendada Eulex Kosovo missiooni ja ülesandeid.(11)
11. Missiooni elluviimiseks anti Eulex Kosovole täita ülesandeid, mille hulka kuulus eelkõige tagada, „et sõjakuritegusid, terrorismijuhtumeid, organiseeritud kuritegevust, korruptsiooni, rahvusrühmade vahelisi kuritegusid, finants- ja majanduskuritegusid ning teisi raskeid kuritegusid uuritakse, nende toimepanemise eest karistatakse, peetakse kohut ja jõustatakse kohtuotsuseid nõuetekohaselt“.(12)
12. Aasta pärast Eulex Kosovo tegevuse alustamist moodustas nõukogu Inimõiguste Järelevalve Komisjoni (Human Rights Review Panel; edaspidi „HRRP“)(13) vaatama läbi kaebusi seoses väidetavate inimõiguste rikkumisega, mille Eulex Kosovo on pannud toime oma täitevvolituste täitmisel.(14)
13. HRRP-l on pädevus uurida kaebusi, mis on seotud väidetavate inimõiguste rikkumisega, mille Eulex Kosovo on alates 9. detsembrist 2008 toime pannud. Ta on volitatud hindama kaebusi mitme rahvusvahelise inimõigusi käsitleva õigusakti alusel, kuid praktikas põhinevad kaebused peamiselt EIÕK-l.(15)
14. HRRP-l on üksnes nõuandev funktsioon; tema järeldused ja soovitused ei ole siduvad, kuid ta võib soovitada missiooni juhil võtta parandusmeetmeid. Samas on sõnaselgelt ette nähtud, et HRRP ei või soovitada rahalist hüvitist.(16)
2. KSi ja KD varasemad hagid
15. KS ja KD on Kosovos pärast UNMIKi asutamist 1999. aasta juunis kadunud või tapetud isikute lähimad pereliikmed. KSi ja KD asjaomastele ametiasutustele aastate jooksul esitatud taotlustele neid kuritegusid uurida saadi vähe vastuseid või ei saadud neid üldse.
16. KS ja KD esitasid seetõttu kõigepealt kaebuse inimõiguste nõuandekomisjonile (Human Rights Advisory Panel; edaspidi „HRAP“), mis oli loodud UNMIKi väidetavate inimõiguste rikkumise uurimiseks,(17) ja seejärel – seoses Eulex Kosovo moodustamisega – HRRP-le.
17. KSi osas leidis HRRP, et Eulex Kosovo oli rikkunud tema õigusi, mis tulenevad EIÕK artiklite 2 ja 3 menetluslikest osadest, jättes läbi viimata tõhusa uurimise. Samuti leidis HRRP, et rikutud on tema perekondlikke õigusi, mis tulenevad EIÕK artiklist 8, ja õigust tõhusale õiguskaitsevahendile EIÕK artikli 13 alusel. HRRP esitas missiooni juhile rea soovitusi.(18)
18. KD osas leidis HRRP, et Eulex Kosovo uurimistegevus oli olnud ebapiisav ning selle tulemusel oli rikutud tema õigusi, mis on tagatud EIÕK artiklitega 2 ja 3 ning EIÕK artikliga 13 koostoimes EIÕK artikliga 2. Nii nagu KS, esitas ka HRRP missiooni juhile mitu soovitust.(19)
19. Oma soovituste rakendamise järelmeetmetes(20) teatas HRRP sisuliselt, et missiooni juht rakendas HRRP soovitusi ainult osaliselt ja otsustas asjad lõpetada.
20. KS esitas 19. juulil 2017 Üldkohtusse nõukogu, komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastu hagi, nõudes ühismeetme 2008/124 ja hiljem seda muutvate aktide „tühistamist või muutmist“ harta artikli 47 ja EIÕK artikli 13 rikkumise tõttu ning „lepinguvälise vastutuse“ kohaldamist EIÕK artiklite 2, 3, 6, 13 ja 14 rikkumise tõttu.(21)
21. Üldkohus jättis 14. detsembri 2017. aasta määrusega(22) hagi läbi vaatamata eelkõige põhjendusel, et tal puudus ilmselgelt pädevus teha liidu institutsioonidele ettekirjutusi ning põhjusel, et ELL artikli 24 lõige 1 ja ELTL artikkel 275 ei luba tal võtta pädevust ÜVJP aktide tühistamiseks. Üldkohus ei käsitanud seda hagi kahju hüvitamise hagina.
22. Järgmise aasta 14. juunil esitasid KS ja KD koos kuue teise isikuga kaebuse High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Divisionile (kõrge kohus (Inglismaa ja Wales), kuninglik osakond, Ühendkuningriik). Nad nõudsid Euroopa Liidult, nõukogult ning liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrgelt esindajalt ning Eulex Kosovolt kahjuhüvitist hartast ja EIÕKst tulenevate inimõiguste väidetava rikkumise eest.
23. High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (kõrge kohus (Inglismaa ja Wales), kuninglik osakond) leidis 13. veebruari 2019. aasta kohtuotsuses,(23) et ta ei ole pädev hagi läbi vaatama. Nimetatud kohtu arvates on Euroopa Kohtul ainupädevus seda nõuet menetleda ja kahjuhüvitis välja mõista.
B. Laiem kontekst: Euroopa Liidu ühinemine EIÕKga
24. Nagu sissejuhatuses märgitud, moodustab ELL artikli 24 lõike 1 ja ELTL artikli 275 alusel ÜVJP valdkonnas ette nähtud liidu kohtute pädevuse piirangu ulatuse küsimus osa liidu EIÕKga ühinemise üle peetavate uuendatud läbirääkimiste laiemast kontekstist.
25. Arvamuses 2/13 leidis Euroopa Kohus, et sel ajal esitatud ühinemislepingu eelnõu ei olnud kooskõlas aluslepingutega kehtestatud liidu õiguskorra mitme erijoonega. Ta jättis siiski lahtiseks küsimuse, kas ühinemislepingu eelnõu on kooskõlas aluslepingute sätetega ÜVJP kohta. Euroopa Kohus leidis, et tal ei ole veel olnud võimalust täpsustada, millise ulatusega on ELL artikli 24 lõikest 1 ja ELTL artiklist 275 tema pädevusele tulenevad piirangud.(24)
26. Nimetatud arvamuses tõstatatud probleemide lahendamiseks loodi ajutine läbirääkimisrühm, mida tuntakse „46 + 1“ rühma nime all.(25) 2023. aasta märtsis jõudis „46 + 1“ rühm ühehäälselt esialgsele kokkuleppele peaaegu kõigis arvamuses 2/13 tõstatatud küsimustes.(26) Ainsaks lahtiseks teemaks jäi nn 4. korv, mis on seotud liidu kohtute pädevuse ulatusega ÜVJP valdkonnas. Lepiti kokku, et Euroopa Liit lahendab selle küsimuse liidusiseselt ja teavitab lahendusest oma läbirääkimispartnereid.(27)
C. Menetlus Üldkohtus ja vaidlustatud kohtumäärus
27. Pärast seda, kui Ühendkuningriigi kohus jättis nende kaebused läbi vaatamata, pöördusid KS ja KD taas liidu kohtute poole. 29. detsembril 2020 esitasid nad Üldkohtule hagi, milles palusid välja mõista hüvitise seoses nende põhiõiguste rikkumise tõttu tekkinud kahjuga, mille eest vastutavad eraldi või solidaarselt nõukogu, komisjon ja Euroopa välisteenistus.
28. KS ja KD väitsid, et toime on pandud järgmised kuus rikkumist:
– EIÕK artiklite 2 ja 3 ning harta vastavate artiklite 2 ja 4 rikkumine Eulex Kosovo poolt;
– EIÕK artikli 6 lõike 1 ja artikli 13 ning harta artikli 47 rikkumine, kuna ei võimaldatud tasuta õigusabi;
– parandusmeetmete võtmata jätmine pärast seda, kui Eulex Kosovo missiooni juht oli 29. aprillil 2016 Euroopa Liidule teatatavaks teinud HRRP järeldused;
– täidesaatva pädevuse valesti teostamine või kuritarvitamine nõukogu ja Euroopa välisteenistuse poolt 12. oktoobril 2017, kui nad leidsid, et Eulex Kosovo andis endast parima, et uurida KSi abikaasa röövimist ja võimalikku mõrva ning KD abikaasa ja poja mõrva, ning et HRRP ei ole ette nähtud olema kohtuvõim;
– täidesaatva võimu väärkasutamine või valesti teostamine osas, milles otsusega 2018/856 võeti Eulex Kosovolt ära täitevvolitused, kuigi rikkumised jäid kestma;
– täidesaatva võimu väärkasutamine või kuritarvitamine, kuna ei ole tagatud KS asja kui prima facie sõjakuriteo õiguslikult usaldusväärset uurimist Eulex Kosovo ja/või Kosovo eriprokuratuuri poolt uurimiseks ja menetlemiseks Kosovo erikojas.
29. KS ja KD esitasid 25. märtsil 2021 taotluse lisada kohtuasjas kostjaks Eulex Kosovo, mis jäeti koja presidendi 31. märtsi 2021. aasta otsusega rahuldamata.
30. KS ja KD esitasid 5. juunil 2021 taotluse menetlustoimingute tegemiseks, et saada tegevusplaan, mis on salastatud dokument ja millele Euroopa välisteenistus oma vastuses tugines.
31. Vaidlustatud kohtumääruses leidis Üldkohus, et ta ei ole ilmselgelt pädev asja arutama.
32. Esiteks märkis Üldkohus, et käesolev kohtuasi tuleneb aktidest või käitumisest, mis kuuluvad selliste poliitiliste või strateegiliste küsimuste hulka, mis on hõlmatud Eulex Kosovo ülesannete, prioriteetide ja ressursside määratlemisega ning otsusega moodustada selle missiooni osana läbivaatamiskomisjon. Ühismeetme 2008/124 kohaselt kuuluvad selle missiooni loomine ja tegevus aluslepingute ÜVJP sätete kohaldamisalasse (vaidlustatud kohtumääruse punkt 28).
33. Teiseks märkis Üldkohus, et liidu kohtute pädevust ÜVJP valdkonnas on ELL artikli 24 lõike 1 teise lõiguga ja ELTL artikli 275 esimese lõiguga piiratud. Ta leidis, et liidu kohtud ei ole üldjuhul pädevad ÜVJPd käsitlevate aluslepingu sätete ja nende alusel vastu võetud aktide suhtes. Kuigi aluslepingutes on sellest põhimõttest sõnaselgelt ette nähtud kaks erandit – kontrollida ELTL artikli 40 järgimist ning füüsiliste ja juriidiliste isikute suhtes võetud piiravate meetmete seaduslikkust –, ei kohaldatud käesoleval juhul kumbagi neist eranditest (vaidlustatud kohtumääruse punktid 29–33).
34. Kolmandaks eristas Üldkohus seda kohtuasja teistest ÜVJPga seotud kohtuasjadest, milles Euroopa Kohus on tunnistatud pädevaks, nimelt kohtuotsustest Elitaliana,(28) H(29) ja Bank Refah(30) (vaidlustatud kohtumääruse punktid 34–39).
35. Neljandaks eitas Üldkohus viitega kohtuotsusele Carvalho(31) võimalust jätta kohaldamata aluslepingutes sõnaselgelt ette nähtud tingimused, tuginedes üksnes tõhusa kohtuliku kaitse põhimõttele (vaidlustatud kohtumääruse punktid 40 ja 41).
36. Üldkohus järeldas, et kohtuasi tuleb pädevuse puudumise tõttu jätta läbi vaatamata, ilma et ta oleks analüüsinud nõukogu, komisjoni ja Euroopa välisteenistuse esitatud vastuvõetamatuse väiteid ega lahendanud KSi ja KD menetlustoimingute taotlust, milles taotleti tegevusplaani väljanõudmist (vaidlustatud kohtumääruse punkt 42).
D. Menetlus Euroopa Kohtus
37. 12. jaanuaril 2022 kohtuasjas C‑29/22 P esitatud apellatsioonkaebuses ja 2. märtsil 2022 kohtuasjas C‑44/22 P esitatud vastuses paluvad KS ja KD Euroopa Kohtul võtta hagi menetlusse, tühistada vaidlustatud kohtumäärus ja rahuldada Üldkohtus esitatud nõuded või teise võimalusena võtta hagi menetlusse ja saata asi tagasi Üldkohtusse lõplikuks lahendamiseks. Ühtlasi paluvad KS ja KD Euroopa Kohtul mõista kohtukulud välja nõukogult, komisjonilt ja Euroopa välisteenistuselt.
38. 19. jaanuaril 2022 kohtuasjas C‑44/22 P esitatud apellatsioonkaebuses ja 1. aprillil 2022 kohtuasjas C‑29/22 P esitatud vastuses palub komisjon Euroopa Kohtul vaidlustatud kohtumäärus tühistada, tuvastada, et liidu kohtutel on ainupädevus asja lahendada, ning saata asi tagasi Üldkohtusse, et otsustada kohtuasja vastuvõetavuse üle ja see sisuliselt lahendada. Komisjon palub ühtlasi Euroopa Kohtul otsustada kohtukulude kandmine edaspidi.
39. Euroopa Kohtu presidendi 21. märtsi 2022. aasta otsusega liideti kohtuasjad C‑29/22 P ja C‑44/22 P menetluse kirjaliku ja suulise osa ning menetlust lõpetava otsuse huvides.
40. Nõukogu palub 4. aprillil 2022 esitatud vastuses jätta Euroopa Kohtul apellatsioonkaebused rahuldamata ning mõista kohtukulud välja KSilt ja KD-lt.
41. Euroopa välisteenistus palub 1. aprillil 2022 esitatud vastuses Euroopa Kohtul – juhul, kui ta leiab, et ta on pädev ja tal on piisavalt teavet hagi kohta otsuse tegemiseks – tunnistada hagi Euroopa välisteenistust puudutavas osas vastuvõetamatuks ning mõista kohtukulud välja KSilt ja KD-lt.
42. Euroopa Kohtu president lubas 16. mai 2022. aasta ja 12. mai 2023. aasta määrustega Prantsuse Vabariigil ja Tšehhi Vabariigil astuda menetlusse nõukogu nõuete toetuseks.
43. Euroopa Kohtu president lubas 27. aprilli 2023. aasta ja 12. mai 2023. aasta määrustega Belgia Kuningriigil, Luksemburgi Suurhertsogiriigil, Madalmaade Kuningriigil, Austria Vabariigil, Rumeenial, Soome Vabariigil ja Rootsi Kuningriigil astuda menetlusse komisjoni nõuete toetuseks.
44. 27. juunil 2023 toimus kohtuistung, kus KS, KD, nõukogu, komisjon, Euroopa välisteenistus ja nimetatud liikmesriigid esitasid suulised seisukohad.
III. Analüüs
45. ELL artikli 24 lõikes 1 ja ELTL artiklis 275 on ette nähtud liidu kohtute pädevuse piirang ÜVJP valdkonnas. Käesolevas kohtuasjas palutakse Euroopa Kohtul tõlgendada seda, kas nimetatud piirang hõlmab sellise kahju hüvitamise hagi, mis väidetavalt tekitati Eulex Kosovo missiooni elluviimisel toime pandud põhiõiguste rikkumisega.
46. Üldkohus järeldas, et kõnealune piirang on kohaldatav, ja leidis seetõttu, et tal puudub pädevus. KS, KD ja komisjon (edaspidi koos „apellandid“) vaidlevad sellele Üldkohtu järeldusele vastu.
47. KS ja KD esitavad ühe väite, mis jaguneb neljaks osaks. Esimene osa põhineb ELL artikli 24 lõike 1 ja ELTL artikli 275 vääral tõlgendamisel. Teine osa põhineb kohtuotsuse Bank Refah vääral kohaldamisel. Kolmas osa põhineb kohtuotsuse Carvalho vääral kohaldamisel. Neljas osa põhineb põhiõiguste väidetavatele rikkumisele reageerimata jätmisel ja nõude vääral kvalifitseerimisel selliseks nõudeks, millega vaidlustatakse ÜVJP poliitilisi valikuid.
48. Komisjon, keda toetavad Belgia, Luksemburgi, Madalmaade, Austria, Rumeenia, Soome ja Rootsi valitsus, esitab apellatsioonkaebuses neli väidet. Esimene väide põhineb ELL artikli 24 lõike 1 ja ELTL artikli 275 vääral tõlgendamisel. Teine väide põhineb asjaolul, et hagi esemeks ei loetud põhiõiguste väidetavat rikkumist. Kolmas väide põhineb kohtuotsuse Bank Refah vääral kohaldamisel. Neljas väide põhineb asjaolul, et ei ole tuvastatud liidu kohtute ainupädevust ega tagatud hagejatele tõhusat õiguskaitsevahendit.
49. Kohtuotsuses Bank Refah on Euroopa Kohus juba leidnud, et ta on pädev lahendama piiravate meetmetega seotud kahjunõudeid. Ent väljaspool piiravate meetmete konteksti on see Euroopa Kohtu jaoks uus küsimus.
50. Kõigepealt on oluline selgitada, et käesolevas asjas ei teki materiaalõiguslikke küsimusi. Seega ei paluta Euroopa Kohtul otsustada, kas Üldkohtusse esitatud hagi ajendanud tegevusetus kujutab endast põhiõiguste rikkumist, ja kui see on nii, siis kes on liidus vastutav ja kas kahju hüvitamise tingimused on täidetud.(32) Kui Euroopa Kohus leiab, et apellatsioonkaebus on põhjendatud, peaks Üldkohus neid küsimusi alles arutama. Käesolev apellatsioonkaebus tõstatab üksnes küsimuse, kas liidu kohtud võivad KSi ja KD esitatud kahju hüvitamise nõudeid üldse läbi vaadata.
51. Osa õiguskommentaaridest ei näi nõustuvat sellega, et liidu kohtutel on pädevus ÜVJP valdkonnas, isegi kui kahju hüvitamise hagid tuginevad põhiõiguste väidetavatele rikkumisele.(33) Teised väidavad vastupidist.(34)
52. Arvamusele 2/13 järgnenud Euroopa Kohtu praktika sisaldab juba palju kaalutlusi käesolevates apellatsioonkaebustes tõstatatud küsimusele vastamiseks. Seepärast on asjakohane need kohtulahendid uuesti üle vaadata ja teha kindlaks neis juba kehtestatud põhimõtted.
A. Pädevuse piirang ÜVJP valdkonnas on erand ja seda tuleb tõlgendada kitsalt
53. ELL artikli 24 lõiget 1 ja ELTL artiklit 275 tõlgendav kohtupraktika lähtub eeldusest, et ELL artikli 19 lõikel 1 põhineva liidu kohtute üldise pädevuse piirang on erand ja seda tuleb sellisena tõlgendada kitsalt.(35)
54. Kohtuotsuses Mauritius(36) otsustas Euroopa Kohus: „[ELL] artikli 24 lõike 1 teise lõigu viimase lause ja artikli 275 esimese lõiguga [on] kehtestatud erand ELL artikliga 19 Euroopa Kohtule antud üldisest pädevusest tagada õiguse järgimine aluslepingute tõlgendamisel ja kohaldamisel ning seega tuleb neid tõlgendada kitsalt.“ Sarnast sõnastust kasutati hilisemates kohtuasjades.(37)
55. Seda kitsast tõlgendust on seni kasutatud kolme kohtuasjade rühma puhul. Need puudutavad kolme liiki meetmeid, mida Euroopa Liit võib ÜVJP õiguslikel alustel võtta: i) piiravad meetmed; ii) liidu missioonid ja iii) rahvusvahelised lepingud.
1. Piiravate meetmetega seotud kohtuasjad
56. Esimene kohtuasjade rühm on seotud ELL artikli 29 alusel võetud piiravate meetmetega. ELTL artikli 275 teises lõigus on sõnaselgelt ette nähtud, et liidu kohus on pädev kontrollima ÜVJP raames võetud piiravate meetmete seaduslikkust eraõiguslike isikute poolt ELTL artikli 263 neljandas lõigus sätestatud tingimuste kohaselt algatatud kohtuasjades.
57. Vaatamata sellele, et ELTL artikli 275 teises lõigus ei ole selle kohta sõnaselget viidet, on Euroopa Kohus leidnud, et ta võib kontrollida piiravate meetmete seaduslikkust ka muud liiki menetlustes.
58. Kohtuotsuses Rosneft(38) leidis Euroopa Kohus, et ta saab eelotsusemenetluses hinnata piiravate meetmete seaduslikkust.
59. Euroopa Kohus tõlgendas ELTL artikli 275 teist lõiku nii, et see ei viita menetluse liigile, mille puhul saab seaduslikkust kontrollida (teisisõnu ainult tühistamishagi korral), vaid pigem otsuse liigile, mida võib kontrollida (teisisõnu piiravate meetmete puhul).(39) Ta tuletas meelde, et ELTL artiklid 263 ja 267 moodustavad koos osa liidu aktide seaduslikkuse täielikust kontrollisüsteemist, mis tähendab, et Euroopa Kohus võib kontrollida piirava meetme kehtivust ka kaudselt, kui selline küsimus tekib liikmesriigi kohtus pooleli olevas kohtuasjas.(40) See on nii, isegi kui seda ei ole ELTL artiklis 275 sõnaselgelt nimetatud. Euroopa Kohus viitas ka kohtuotsusele Foto-Frost,(41) millest tuleneb, et liikmesriigi kohus on kohustatud esitama Euroopa Kohtule eelotsuse küsimuse ja jätma piiravate meetmete kehtetuse tuvastamise Euroopa Kohtu hooleks.
60. Kohtuotsuses Bank Refah(42) kinnitas Euroopa Kohus, et ta on pädev vaatama läbi liidu vastu esitatud hagi nõudega hüvitada kahju, mis eraõiguslikel isikutel väidetavalt tekkis piiravate meetmete tagajärjel. Ta selgitas, et kahju hüvitamise hagi on iseseisev hagi, millel on liidu õiguskaitsevahendite süsteemis oma eesmärk.
61. Euroopa Kohus möönis, et ELTL artikli 275 teises lõigus ei mainita sõnaselgelt liidu kohtute pädevust kahju hüvitamise hagide lahendamisel. Selline selge mainimise puudumine ei välista siiski tema pädevust, kuna talle ÜVJPs seatud piiranguid tuleb tõlgendada kitsalt.(43)
62. Nendest kohtuotsustest näib tulenevat, et hoolimata sellest, et ELTL artikli 275 teises lõigus on sõnaselgelt mainitud ainult tühistamishagisid, võivad eraõiguslikud isikud vaidlustada piiravaid meetmeid nende seaduslikkuse hindamiseks kõigis muud liiki hagides, mis on liidu kohtutes võimalikud.
2. Liidu missioonidega seotud kohtuasjad
63. Teine kohtuasjade rühm, milles Euroopa Kohus on tõlgendanud oma pädevuse piirangut kitsalt, on seotud liidu missioonidega. Nendes kohtuasjades põhjendas Euroopa Kohus oma pädevust järeldusega, et akt, mida ta kontrollis või tõlgendas, ei puudutanud ÜVJP küsimusi, kuigi kuulus nimetatud valdkonda ja põhines ÜVJP aktil.
64. Kohtuotsuses Elitaliana(44) leidis Euroopa Kohus, et vaidlustatud aktid puudutasid helikopteriteenuste riigihankelepingu sõlmimist konkureeriva pakkujaga ja nendega kaasnesid kulud, mis tuli katta liidu eelarvest vastavalt liidu finantsmäärusele. Need aktid, mille seaduslikkus vaidlustati tühistamishagi ja kahju hüvitamise hagi raames, võttis Eulex Kosovo vastu ühismeetme 2008/124 alusel. Euroopa Kohus leidis siiski, et tema pädevuse välistamine selles olukorras pelgalt seetõttu, et vaidlusalused aktid võeti vastu ÜVJP raames, oleks tema pädevuse piirangu liiga kitsas tõlgendus selles liidu poliitikavaldkonnas. Seetõttu leidis Euroopa Kohus, et ELL artikli 24 lõige 1 ja ELTL artikkel 275 ei välista tema pädevust tõlgendada ja kohaldada liidu finantsmääruse sätteid isegi juhul, kui riigihankeotsused on tehtud ÜVJP valdkonnas.
65. Kohtuotsuses H(45) kinnitas Euroopa Kohus liidu kohtute pädevust lahendada tühistamishagisid ja kahju hüvitamise hagisid, mille on esitanud liidu tsiviilmissiooni isikkoosseisu liige seoses selle missiooni juhi otsustega paigutada ta ümber piirkondlikule ametikohale. Euroopa Kohus leidis samamoodi nagu kohtuasjas Elitaliana, et kuigi vaidlusalused liidu aktid olid kehtestatud ÜVJP raames ja seotud ÜVJP alusel toimuva operatiivtegevusega, ei kujutanud need endast ELL artikli 24 lõikes 1 ja ELTL artiklis 275 nimetatud akte. Need aktid puudutasid peamiselt personalijuhtimise küsimusi. Järelikult ei olnud Euroopa Kohtu pädevus neid kontrollida välistatud.
66. Nendest kohtuotsustest näib järelduvat, et isegi kui aktid on vastu võetud ÜVJP raames ja ÜVJP õiguslikul alusel, ei jää need liidu kohtute pädevusest välja, kui nende seaduslikkust hinnatakse EL toimimise lepingu sätete või nende sätete alusel vastu võetud teisese õiguse alusel.
3. Rahvusvaheliste lepingutega seotud kohtuasjad
67. Viimane kohtuasjade rühm puudutab kolmandat liiki meetmeid, mida võidakse võtta ÜVJP raames – rahvusvahelisi lepinguid. Kohtuasjas Mauritius(46) palus Euroopa Parlament tühistada ELL artikli 37 alusel vastu võetud ÜVJP otsuse, millega liit oli sõlminud Mauritiusega lepingu.(47) Ehkki see kohtuasi puudutas ÜVJP akti kontrolli, vaidlustas parlament kõnealuse akti, tuginedes selle vastuvõtmisel kasutatud menetlusega seotud vigadele – tegemist oli ELTL artikliga 218, mis reguleerib rahvusvaheliste lepingute sõlmimise menetlust nii ÜVJP raames kui ka muudes liidu poliitikavaldkondades. Seetõttu leidis Euroopa Kohus, et ELL artikli 24 lõikes 1 ja ELTL artiklis 275 ette nähtud pädevuse piirangu ulatus ei saa minna nii kaugele, et see takistaks Euroopa Kohut tõlgendamast ja kohaldamast ELTL artiklit 218, isegi kui see tähendab ÜVJP akti seaduslikkuse hindamist.
68. Nimetatud kohtuasjas kerkinud peamine küsimus seisnes selles, kas ÜVJP õiguslik alus oli ainus materiaalõiguslik alus, millel Mauritiusega sõlmitud leping oleks pidanud põhinema. Huvipakkuvalt ei teinud Euroopa Kohus selles asjas otsust ELTL artikli 275 teise lõigu alusel, mis näeb sõnaselgelt ette Euroopa Kohtu pädevuse kontrollida ELL artikli 40 järgimist. Selle asemel otsustas Euroopa Kohus lahendada pädevuse küsimuse, kitsendades pädevuse piirangu enda ulatust,(48) ning ta tugines oma otsuses sarnasele loogikale nagu kohtuotsuses Elitaliana ja kohtuotsuses H, nimelt on ÜVJP meetme kohtulik kontroll võimalik, kui seda tehakse EL toimimise lepingu või teisese õiguse alusel.
69. Eeltoodud kohtupraktikat arvestades olen seisukohal, et nõustuda tuleb apellantide argumentidega,(49) mille kohaselt rikkus Üldkohus õigusnormi, kuna ta käsitas ELL artikli 24 lõikes 1 ja ELTL artiklis 275 sätestatud pädevuse piirangut reeglina, mitte erandina.
B. Aluslepingute laiem kontekst
70. See, et Euroopa Kohus mõistab oma pädevuse piirangut ÜVJP valdkonnas kui erandit, mitte kui reeglit, mistõttu tuleb seda piirangut tõlgendada kitsalt, põhineb liidu konstitutsioonilistel põhimõtetel.
71. Selgitamaks eelnimetatud kohtuasjades pädevuse piirangu kitsast tõlgendust, tugines Euroopa Kohus liidu õiguskorra põhiväärtustele, peamiselt õigusriigi põhimõttele, tõhusa kohtuliku kaitse põhimõttele ja inimõiguste kaitsele. ELL artiklite 21 ja 23 kohaselt kehtivad need põhimõtted ka ÜVJP suhtes.(50)
1. ÜVJP aluslepingute struktuuris
72. Lissaboni lepinguga loobuti sammaste struktuurist ja lisati ÜVJP liidu konstitutsioonilisse korda. ÜVJP pädevuse teostamise suhtes hakkasid seega kehtima samad konstitutsioonilised põhimõtted nagu ülejäänud liidu poliitikavaldkondades.
73. ELL artikkel 23 kinnitab seda, deklareerides, et liidu aluspõhimõtted ja eesmärgid, mis on sätestatud ELL V jaotise 1. peatükis, kehtivad ka ÜVJP suhtes.
74. Kohtuotsuses Bank Refah(51) märkis Euroopa Kohus, et aluslepingute struktuur on muutunud ning et Lissaboni leping on andnud Euroopa Liidule ELL artiklis 47 ühe juriidilise isiku staatuse ning teinud lõpu varasema Euroopa Ühenduse ja Euroopa Liidu eristamisele. Selle tagajärjeks on eelkõige ÜVJP sätete integreerimine liidu õiguse üldraamistikku, isegi kui ÜVJP suhtes kohaldatakse endiselt ELL artiklis 24 sätestatud erinorme ja -menetlusi.(52)
75. See ÜVJP areng, mida ei ole vaidlustatud kohtumääruse põhjendustes arvesse võetud, on oluline asjaolu, mida tuleb liidu kohtute pädevuse piirangu ulatuse üle otsustamisel arvesse võtta.
76. Asun nüüd käsitlema laiemat konstitutsioonilist konteksti, mis võimaldas Euroopa Kohtul otsustada, et pädevuse piirangut ÜVJP valdkonnas tuleb tõlgendada kitsalt. Euroopa Kohus peaks käesolevas kohtuasjas oma pädevuse üle otsustamisel juhinduma nendes kohtuasjades välja töötatud põhimõtetest.
2. Õigusriigi põhimõte, põhiõigused ja liidu kohtute roll
77. ÜVJP hõlmamine liidu konstitutsioonilisse raamistikku tähendab, et liidu õiguskorra aluspõhimõtted kehtivad ka liidu kogu selle poliitikavaldkonna raames toimuva tegevuse suhtes. Need ELL artiklis 2 väljendatud põhimõtted, millest käesolevas asjas on kõige olulisemad õigusriigi põhimõte, tõhus kohtulik kaitse ja inimõiguste kaitse, moodustavad osa liidu konstitutsioonilisest identiteedist.(53)
78. Euroopa Kohus on märkinud, et „ELL artiklis 2 ei ole sõnastatud pelgalt poliitilist laadi suuniseid või kavatsusi, vaid seal on nimetatud väärtused, mis on osa liidu kui ühise õiguskorra identiteedist“.(54)
79. Kohtuasjades, kus Euroopa Kohus pidas vajalikuks tõlgendada kõnealust pädevuse piirangut ÜVJP valdkonnas kitsalt, on ta rõhutanud, et ELL artiklid 21 ja 23, mis puudutavad vastavalt liidu välistegevust üldiselt ja konkreetselt ÜVJPd, kohaldavad ÜVJP suhtes ELL artiklis 2 väljendatud väärtusi.(55)
80. Õigusriigi põhimõte kui täna ELL artiklis 2 väljendatud väärtus nõuab, et nii liidu kui ka liikmesriikide ametiasutused peavad alluma kohtulikule kontrollile. Euroopa Kohus väljendas seda juba kohtuotsuses Les Verts.(56)
81. Õigusriigi põhimõte nõuab, et isikutele, kellele tuleneb liidu õigusest õigusi, oleks tagatud tõhus kohtulik kaitse liidu ja liikmesriikide ametiasutuste vastu. Kohtuotsuses Associação Sindical dos Juízes Portugueses(57) selgitas Euroopa Kohus, et sellist nõuet on täpsustatud ELL artikli 19 lõikes 1.
82. See säte annab liidu kohtutele liidu õigusest tulenevate õiguste kaitse ülesande, mida nad jagavad kõigi liikmesriikide kohtutega.(58) Põhimõtteliselt esitatakse hagid, mille eesmärk on saada kaitset liidu institutsioonide tegevuse (või tegevusetuse) vastu liidu kohtutesse, samas kui liikmesriigi tegevuse (või tegevusetuse) eest peavad üksikisikud taotlema kaitset liikmesriigi kohtutes.
83. Kuna ÜVJP suhtes kohaldatakse Lissaboni lepingu kohaselt samu konstitutsioonilisi aluspõhimõtteid, nõuab õigusriigi põhimõte liidu õiguskorras, et liidu kohtud tagaksid liidu institutsioonide ja organite tegevuse seaduslikkuse selle poliitika rakendamisel.
84. Tagamaks tõhusa kohtuliku kaitse eraõiguslikele isikutele, kes väidavad, et liidu institutsioonid või organid on ÜVJP elluviimisel rikkunud neile liidu õiguskorras tagatud põhiõigusi, peab liidu kohus põhimõtteliselt olema pädev selliseid nõudeid lahendama.
85. Nagu Euroopa Kohus kohtuotsuses Kadi I märkis,(59) on inimõiguste austamine üks liidu õigusaktide õiguspärasuse tingimustest ja liidus ei ole lubatud meetmed, mis oleksid inimõigustega vastuolus. Selles kohtuasjas tõi see kaasa Euroopa Kohtu pädevuse menetleda eraõiguslike isikute kaebusi nende inimõiguste rikkumise kohta, isegi kui liidu institutsioonid olid vaid (mehaaniliselt) üle võtnud oma rahvusvahelised kohustused. Euroopa Kohus leidis, et rahvusvaheline kohustus ei saa olla esimuslik konstitutsioonilisest lubadusest, mille kohaselt Euroopa Liit tagab oma kohtute kaudu isikutele, et liidu institutsioonid ei riku inimõigusi.
86. Kohtujurist Maduro märkis, et „[v]äide, et teatav meede on vajalik rahu ja rahvusvahelise julgeoleku tagamiseks, ei saa muuta olematuks [liidu] õiguse üldpõhimõtteid ning jätta üksikisikuid ilma nende põhiõigustest“.(60) Seepärast „ei saa Euroopa Kohus […] eirata [liidu] õiguskorra aluseks olevaid põhiväärtusi, mida ta on kohustatud kaitsma“.(61)
87. Hilisemal ajal selgitas Euroopa Kohus kohtuotsuses Ledra Advertising,(62) et harta on alati kohaldatav liidu institutsioonidele, sealhulgas siis, kui nad tegutsevad väljaspool liidu õigusraamistikku. Asjaolu, et komisjon tegutses Euroopa stabiilsusmehhanismi (ESM) raames, mis on väljaspool liidu õigusraamistikku sõlmitud rahvusvaheline kokkulepe, ei tähenda, et komisjon ei ole sellises õigusraamistikus tegutsedes seotud liidu põhiõigustega. Sellest tulenevalt ei saanud välistada, et liidu kohtud vaatavad läbi liidu vastu esitatud kahju hüvitamise hagisid, mis põhinesid ESMi tegevusega seotud õigusvastasel käitumisel.
88. Eelviidatud kohtuasjades viis põhiõiguste järgimise põhimõte, mis on liidu õigusaktide seaduslikkuse tingimus, järeldusele, et liidu kohtutel on pädevus lahendada selliste isikute hagisid, kes väidavad, et nende põhiõigusi on rikutud. Kohtuotsuses Ledra Advertising võttis Euroopa Kohus isegi menetlusse sellise kahju hüvitamise hagi, mille liidu institutsioon oli väidetavalt tekitanud väljaspool liidu õigusraamistikku aktiga, mille peale ei saanud tühistamishagi esitada, kuna see ei kuulunud liidu õiguskorda. Samamoodi võis eraõiguslik isik kohtuasjas Kadi I taotleda liidu rakendusakti tühistamist, väites, et see rikub põhiõigusi, ehkki kõnealune isik ei saanud Euroopa Kohtus vaidlustada rakendatavat akti ennast, kuna see kuulus ÜRO ja mitte liidu õiguskorda.
89. Seega võib väita, et liidu kohtutel peab olema pädevus lahendada kahju hüvitamise hagi, mille on esitanud eraõiguslikud isikud, kes väidavad, et nende põhiõigusi on rikutud, seda enam siis, kui selle hagiga seatakse ÜVJP valdkonnas kahtluse alla liidu sellise õigusakti seaduslikkus, mis erinevalt kohtuotsuses Ledra Advertising käsitletud aktist kuulub liidu pädevusse.
90. Üldkohus eiras vaidlustatud kohtumääruses neid liidu konstitutsiooniõiguse aluspõhimõtteid, nimelt õigusriigi, tõhusa kohtuliku kaitse ja inimõiguste kaitse põhimõtet, millest Euroopa Kohus on lähtunud oma kohtuotsustes, milles ta on leidnud, et tema pädevuse piirang ELL artikli 24 lõikes 1 ja ELTL artiklis 275 on erand, mitte reegel, ning seda tuleb tõlgendada kitsalt. Üldkohus eristas Euroopa Kohtu otsuseid Elitaliana, H ja Bank Refah käesolevast kohtuasjast kitsa ja formalistliku põhjenduse alusel. Ta leidis sisuliselt, et need kohtuotsused ei ole võrreldavad käesoleva kohtuasja olukorraga ainuüksi seetõttu, et need on tehtud teistsuguses faktilises kontekstis,(63) jättes sellega täielikult tähelepanuta nende kohtuasjade aluseks olevad üldpõhimõtted, mis on kohaldatavad igas asjas, kus tuleb tõlgendada liidu kohtute pädevuse piire ÜVJP valdkonnas.
91. Seega tuleb nõustuda apellantide argumentidega,(64) mille kohaselt eristas Üldkohus nimetatud kohtuasju vääralt.
92. Sel põhjusel jättis Üldkohus käsitlemata järgmise küsimuse: kuidas mõjutavad asjaomased aluslepingute aluspõhimõtted, nagu neid on kohtupraktikas tõlgendatud, vastust käesolevas kohtuasjas tõstatatud küsimusele?
C. ELL artikli 24 lõike 1 ja ELTL artikli 275 tõlgendamine käesolevas asjas
1. Aluslepingute tõlgendamine, mitte muutmine
93. Eeltoodud põhimõtteid arvestades näib mulle ilmne, et liidu kohtute pädevust menetleda nõuet, milles eraõiguslik isik taotleb kaitset tema põhiõiguste rikkumise eest, ei saa välistada ainuüksi seetõttu, et rikkumine toimus ÜVJP raames. ELL artikli 24 lõiget 1 ja ELTL artiklit 275 tuleb seega tõlgendada nii, et need ei ole kohaldatavad ÜVJP meetmest tuleneva põhiõiguste väidetava rikkumise tõttu tekkinud kahju hüvitamise hagide suhtes.
94. Samas ei anna õigusriigi põhimõte liidu kohtutele mitte ainult volitusi tagada, et teised liidu institutsioonid ja organid järgivad seadust, vaid kohustab ka liidu kohtuid ise seadust järgima.
95. Seega võib küsida: mida nõuab seadusest kinnipidamise nõue Euroopa Kohtult? Kas ta peaks rangelt järgima aluslepingute sõnastust, mis piirab tema pädevust ÜVJP valdkonnas, või tunnistama ülemaks liidu konstitutsioonilised põhimõtted ja nägema ette põhiõiguste kaitseks vajaliku pädevuse, isegi kui aluslepingute sõnastus seda sõnaselgelt ette ei näe?
96. Kohtuotsuses Les Verts leidis Euroopa Kohus, et aluslepingu sõnastusse sekkumine on paremini kooskõlas õigusriigi põhimõttega.(65) Kohtujurist Mancini märkis oma ettepanekus selles kohtuasjas, et „õiguse järgimise kohustus […] kaalub üles kirjutatud seaduse kitsa sõnastuse; iga kord, kui õigussubjektide kaitse seda nõuab, on Euroopa Kohus oma missiooni põhimõtete nimel valmis parandama või täiendama sätteid, mis piiravad tema pädevust.“(66)
97. Vaidlustatud kohtumääruses leidis Üldkohus siiski, et kohtupraktika, mida hiljuti kinnitati kohtuotsuses Carvalho,(67) takistab tal käesolevas asjas pädevuse võtmist. Üldkohus selgitas, et kuigi liidu kohtute pädevust käsitlevaid sätteid tuleb tõlgendada tõhusa kohtuliku kaitse põhimõttest lähtudes, ei saa see kaasa tuua aluslepingutes sõnaselgelt sätestatud tingimuste kohaldamata jätmist.
98. Apellandid väidavad,(68) et kõnealune kohtupraktika on erinev ega ole seega käesolevas asjas kohaldatav, kuna puudutab eraõiguslike isikute esitatud tühistamishagide tingimusi, mitte kahju hüvitamise hagisid.
99. Ma ei nõustu, et taoline väide oleks põhjus viidatud kohtupraktika eristamiseks. Vastupidi, ma leian, et Euroopa Kohtu põhjendus kohtuotsuses Carvalho on käesolevas asjas kohaldatav, kuivõrd see väljendab põhimõtet, et tõhusa kohtuliku kaitse nõue üksi ei saa viia aluslepingute muutmiseni liidu kohtute poolt.
100. See ei takista aga liidu kohtuid tõlgendamast aluslepinguid kooskõlas tõhusa kohtuliku kaitse põhimõttega. Minu arvates on liidu kohtud isegi kohustatud seda tegema.
101. Kohtujurist Bobek järeldas oma ettepanekus kohtuasjas SatCen vs. KF(69) samamoodi: „Lihtsamalt öeldes ei luba harta artikkel 47 Euroopa Kohtul aluslepinguid ümber kirjutada, kuid see nõuab, et Euroopa Kohus tõlgendaks kehtivaid sätteid nii, et teostuks nende täielik võime pakkuda kohtulikku kaitset igaühele, keda liidu institutsioonide või organite aktid mõjutavad.“
102. Vaidlustatud kohtumääruses Üldkohus tegelikult tunnistas vajadust tõlgendada ELL artikli 24 lõiget 1 ja ELTL artiklit 275 tõhusa kohtuliku kaitse põhimõttest lähtudes.(70) Kuid ta ei püüdnud seda teha.
103. Seetõttu jättis Üldkohus lahtiseks küsimuse, kas vaidlusalust pädevuse piirangut ÜVJP valdkonnas oleks võimalik tõlgendada nii, et käesolevas asjas oleks tagatud tõhus kohtulik kaitse.
104. Käesolevate apellatsioonkaebuste raames on just see küsimus, mis tuleb esitada ja millele vastata. Kas ELL artikli 24 lõikes 1 ja ELTL artiklis 275 sätestatud liidu kohtute pädevuse piirangut võib tõlgendada nii, et see välistab kahju hüvitamise hagi esitamise liidu poolt toime pandud põhiõiguste rikkumise korral, isegi kui need (väidetavalt) ÜVJP valdkonnas esinevad?
2. Poolte ja menetlusse astujate argumendid
105. Apellantide väitel(71) jättis Üldkohus arvesse võtmata, et kahju hüvitamise nõue põhines põhiõiguste väidetaval rikkumisel ega tõlgendanud liidu kohtute pädevuse piirangut ÜVJP valdkonnas põhiõiguste ja õigusriigi seisukohast. Belgia, Luksemburgi, Madalmaade, Austria, Rumeenia, Soome ja Rootsi valitsus, kes astusid menetlusse komisjoni nõuete toetuseks, rõhutavad, et liidu alusväärtusi ja liidu õiguse üldpõhimõtteid silmas pidades peab liidu kohtutel olema pädevus menetleda kahju hüvitamise hagisid, mis on seotud põhiõiguste väidetava rikkumisega ÜVJP valdkonnas. Lisaks väidab Tšehhi valitsus, et kuigi ta toetab nõukogu seisukohta, on liidu kohtutel pädevus kontrollida ÜVJP akte, kui need aktid võivad viia põhiõiguste rikkumiseni.
106. Täpsemalt väidab komisjon, et käesolev kohtuasi puudutab väidetavaid inimõiguste rikkumisi ja ÜVJP on vaid kontekst, milles need rikkumised aset leidsid. Seega peab Euroopa Kohus sisuliselt lahendama seoses ÜVJP meetmega liidu õigusel põhineva „inimõiguste rikkumisega tekitatud kahju hüvitamise nõude“.
107. See argument näib tuginevat sarnasele loogikale kui see, millel põhines liidu kohtute pädevus taolistes kohtuasjades nagu Mauritius, Elitaliana ja H. Isegi kui liidu kohtutel palutaks teha otsus ÜVJP akti seaduslikkuse kohta, ei kuulu käesoleva kohtuasja olukord ELL artikli 24 lõikes 1 ja ELTL artiklis 275 sätestatud kohtu pädevuse piirangu alla, kuna selle akti seaduslikkus sõltub hartas sisalduva õiguse tõlgendamisest.
108. Lisaks väidab komisjon, et aluslepingute üheski sättes ei ole ette nähtud erandit liidu kohtute pädevusest seoses põhiõiguste väidetava rikkumisega liidu õiguse mis tahes valdkonnas, sealhulgas ÜVJP valdkonnas. ELL artikli 24 lõike 1 ja ELTL artikli 275 tõlgendamine viisil, mis jätaks isikud ilma võimalusest esitada nõudeid nende põhiõiguste rikkumise kohta ÜVJP valdkonnas, seaks ohtu aluslepingutega ette nähtud kohtuliku kaitse süsteemi põhitunnused, nagu neid on tõlgendanud Euroopa Kohus.
109. Nõukogu ja Euroopa välisteenistus väidavad, et liidu kohtute pädevus käesolevas asjas on ELL artikli 24 lõikega 1 ja ELTL artikliga 275 välistatud ning et ÜVJPd käsitleva Euroopa Kohtu praktika ükski senine suund ei ole kohaldatav. Nõukogu ei välista siiski täielikult liidu kohtute pädevust väidetavate põhiõiguste rikkumise suhtes ÜVJP valdkonnas ning rõhutab, et tuleb leida sobivad kriteeriumid säilitamaks nende aluslepingute sätete kasulik mõju, mis piiravad liidu kohtute pädevust ÜVJP valdkonnas. Nõukogu arvates tuleks selgelt eristada akte, mis eeldavad poliitilisi valikuid, mis ei allu kohtulikule kontrollile, ja akte, mille eesmärk on rakendada konkreetseid meetmeid, mis alluvad. Need konkreetsed meetmed ei tähenda põhimõtteliselt poliitilisi valikuid, vaid kujutavad endast üksnes nende valikute elluviimist ÜVJP raames.
110. Prantsuse valitsus, kes astus menetlusse nõukogu toetuseks, leiab siiski, et poliitiliste ja muude ÜVJP otsuste eristamine ei ole teostatav. Selle liikmesriigi sõnul tuleb aluslepingu sätteid, mis piiravad liidu kohtute pädevust ÜVJP valdkonnas, tõlgendada vastavalt nende sõnastusele, st et liidu kohtutel ei ole pädevust ühegi ÜVJP meetme suhtes, välja arvatud ELTL artikli 275 teises lõigus sätestatud kaks erandit.
3. ÜVJP valdkonnas pädevuse piiramise eesmärk
111. Nõustun Prantsuse valitsuse ja nõukoguga, et liidu kohtute pädevuse piiramist ÜVJP valdkonnas ei saa eirata ja sellele tuleb omistada teatav tähendus. See toob esile olulise küsimuse, mis on minu arvates liidu kohtute pädevuse piiride kindlaksmääramise võti ÜVJP valdkonnas: mis on kohtute pädevuse piiramise eesmärk?
112. Nõukogu ja Euroopa välisteenistuse soovitatud vahetegu ühelt poolt poliitiliste või strateegiliste otsuste ning teiselt poolt pelkade ÜVJP haldusmeetmete vahel võib peegeldada aluslepingute koostajate tahet hoida liidu kohtud eemal poliitiliste valikute mõjutamisest välissuhete valdkonnas. On tõsi, et enamikul juhtudel, mil Euroopa Kohtul palutakse tõlgendada õigusnormi, võib ta selle tähenduse valida. Isegi kui Euroopa Kohus juhindub valikut tehes mõnest muust õigusnormist ja kaalutlusest, on see ikkagi valik.(72)
113. On küsimusi, mille puhul tuleb valik jätta eranditult poliitilise protsessi raamesse. Kohtujurist Wathelet leidis oma ettepanekus kohtuasjas Rosneft, et „carve-out-klausliga Euroopa Kohtu pädevuse piiramine ÜVJP valdkonnas on põhjendatud asjaoluga, et ÜVJP valdkonna õigusaktid peavad üldjuhul üksnes kajastama ÜVJP elluviimisega seotud puhtpoliitilisi otsuseid, mille suhtes kohtuliku kontrolli teostamist on keeruline ühitada võimude lahususega“.(73) Kõnealust liidu kohtute pädevuse piirangut võib seega mõista kodifitseeritud „poliitiliste küsimuste doktriinina“.(74) Aluslepingute koostajad võisid pidada vajalikuks seda sõnaselgelt väljendada, kuna Euroopa Kohus ei olnud (veel)(75) valmis sellist doktriini välja töötama.
114. Arvestades võimude lahususe põhimõtet (mida Euroopa Liidus nimetatakse institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtteks), mis on õigusriigi ja demokraatia põhimõtte oluline osa,(76) ei ole kohtutel õigust asendada pädevate poliitiliste institutsioonide poliitilisi valikuid.
115. See kehtib aga kõigis liidu õiguse valdkondades, mitte ainult ÜVJP puhul. Liidu kohtud ei peaks asendama nende liidu institutsioonide poliitilisi valikuid, kellele on aluslepingutega antud otsustusõigus. Samas ei ole konstitutsioonilises demokraatias poliitilised valikud piiramatud. Õigusriigi põhimõttel rajanevas liidus ei saanud aluslepingute koostajate tahe olla lubada ÜVJP valdkonnas põhiõiguste rikkumisi. Kuna põhiõiguse rikkumine ei saa olla poliitiline valik, peab liidu kohtutel olema võimalik kontrollida, kas see piir on ületatud.(77)Ainult sel viisil saavad nad täita oma ülesannet tagada, et aluslepingute tõlgendamisel ja kohaldamisel järgitaks õigust.
116. See viib järelduseni, et ELL artikli 24 lõige 1 ja ELTL artikkel 275 ei saa välistada liidu kohtute pädevust kontrollida ühtegi ÜVJP meedet, sealhulgas poliitilist või strateegilist meedet, et tagada nende kooskõla põhiõigustega.
117. Olen teadlik, et põhiõiguste austamist saab tagada erineval viisil ja seejuures on võimalik jätta teatav ruum poliitilistele valikutele. Enamikku hartaga tagatud õigusi võib piirata, kui selline piirang teenib muud õiguspärast eesmärki ja saavutab selle proportsionaalselt.(78) Näiteks võib õigust isikuandmete kaitsele (harta artikkel 8) piirata selleks, et võidelda rahvusvahelise terrorismi vastu, või õigust omandile (harta artikkel 17) selleks, et aidata kaasa kolmanda riigi suhtes kehtestatud sanktsioonide tõhususele. Teatavaid õigusi piiravate meetmete õigustatuse ning sobivuse ja vajalikkuse hindamine võib olla erinev. Sellega seoses on liidu kohtutel põhjust suhtuda respektiga poliitilistesse valikutesse rahvusvahelise poliitika keerulistes küsimustes. Nagu nähtub Euroopa Kohtu praktikast, näib ta olevat kõnealusest murest teadlik.(79) Ent isegi kui kohane kontrollitase on vaieldav, ei saa siiski jätta liidu kohtuid ilma nende konstitutsioonilisest rollist tagada põhiõiguste kaitse, kui isikud seda paluvad.
118. Olen nõus, et on olemas teatavad strateegilised valikud, mida liidu kohtud tõepoolest ei saa mõjutada. Näiteks ei saa liidu kohtud minu arvates hinnata, kas liit peaks lähetama missiooni mõnda maailma ossa. See on nii, isegi kui sellise missiooni loomine võiks parandada selle kandi rahva inimõigusi. Kui aga poliitiline otsus missiooni kohta teatavas riigis või seoses teatava konfliktiga on vastu võetud, peab liidu kohtutel olema võimalik kontrollida, kas taoline missioon on kavandatud ja ellu viidud nii, et sellega ei sekkuta ebaproportsionaalselt inimõigustesse.
119. Mõni sellekohane otsus nõuab suuremat arvestamist nõukogu või muu vastutava organi kaalutlustega. Näiteks konkreetse missiooni rahapuudus võib tõepoolest mõjutada nende isikute õigusi, kelle pereliikmete kadumist ei uuritud tulemuslikult. Liidu kohtud peavad siiski arvesse võtma argumente, mis puudutavad üle kogu maailma missioone saatva liidu üldist finants- ja personalisuutlikkust ega saa kahtluse alla seada otsust selle kohta, kuidas neid ressursse kõige paremini jaotada. See ei välista siiski liidu kohtute pädevust täielikult. Pigem on vaoshoituse vajadus ja kontrolli tase küsimused, mis tekivad pärast kohtu pädevuse kindlaksmääramist.
120. Seetõttu ei saa ma nõustuda nõukogu seisukohaga, et käesoleval juhul saavad liidu kohtud hinnata üksnes seda, kas Eulex Kosovo järgis oma uurimiste läbiviimisel põhiõigusi, kuid et liidu kohtutel ei ole pädevust kontrollida, kas nõukogu otsused, millega kaotatakse järk-järgult Eulex Kosovo täitevvolitused või mis käsitlevad piisavate vahendite eraldamist Eulex Kosovole, on õiguspärased, kuna need sisaldavad poliitilisi ja strateegilisi otsuseid, mis ei ole kohtulikult kontrollitavad. Kui need poliitilised või strateegilised valikud võivad rikkuda põhiõigusi, peab liidu kohtul olema võimalik isiku kaebus läbi vaadata, kuigi ta võtab selle hindamisel, kas need valikud rikuvad põhiõigusi, seejuures tõenäoliselt suuresti arvesse nõukogu pakutud põhjendusi.
4. Mis on ÜVJP valdkonnas liidu kohtute pädevusest välja jäetud?
121. Kõnealune pädevuse piirang ei saa minna nii kaugele, et välistada ÜVJP meetmete põhiõigustele vastavuse kontroll. Milline on sellisel juhul kohtu pädevuse piirangu ulatus?
122. Kõnealune pädevuse piirang hõlmab minu arvates kahte asja. Esiteks ei saa liidu kohtud kontrollida ÜVJP aktide kooskõla aluslepingute ÜVJP sätetega.(80) Teiseks ei saa liidu kohus neid esmaseid ÜVJP eeskirju ega nende alusel vastu võetud ÜVJP akte tõlgendada. Muidugi ei saa liidu kohtud, kui nad kontrollivad põhiõiguste seisukohast ÜVJP aktide seaduslikkust, täielikult vältida ÜVJP eeskirjade tõlgendamist, kuna see on nimetatud õiguste järgimise hindamise eeltingimus.(81) Sellega seoses peavad liidu kohtud aga asjakohaselt austama asjaomase akti andja antud selgitust teatava poliitilise valiku tähenduse kohta ja hindama, kas selliselt sisustatud valik ületab hartaga lubatud piiri.
123. Kui aga ÜVJP meetmega tehtud poliitiline valik ei ületa liidu konstitutsioonilise raamistikuga kehtestatud piire, ei või liidu kohtud sekkuda. Kui ÜVJP reeglit saab tõlgendada kolmel võimalikul viisil (A, B ja C) ja ükski neist ei riku põhiõigusi, ei saa liidu kohus valida A, B ja C vahel. See omakorda tähendab, et ÜVJP valdkonnas puudub Euroopa Kohtule aluslepingutega antud teine oluline roll – tagada liidu õiguse ühetaoline tõlgendamine ja kohaldamine. Kui eesmärgiks on ühtsuse tagamine, tuleb Euroopa Kohtule anda pädevus valida õigusnormi erinevate võimalike tõlgenduste vahel. Kui see on välistatud, tuleb eeldada, et aluslepingute autorid nõustusid erinevustega, mis võivad tekkida ÜVJP meetmete rakendamisel eri liikmesriikides. Sellise olukorra näiteks on kohtuasi Neves 77 Solutions, milles ma esitan oma ettepaneku samuti täna.
124. Kokkuvõttes peavad liidu institutsioonid ja organid alati järgima põhiõigusi ning võimalus neid õigusi rikkuda ei ole võimalik poliitiline ega strateegiline valik, seda ka ÜVJP valdkonnas. Kui ÜVJP kohtuliku kontrolli piirangu eesmärk on mitte lubada liidu kohtutel sekkuda poliitilistesse ja strateegilistesse otsustesse ÜVJP valdkonnas, ei nõua see eesmärk, et välja oleks jäetud ka pädevus kontrollida väidetavaid põhiõiguste rikkumisi. Kõnealune piirang kehtib poliitiliste ja strateegiliste otsuste osas, sest nendega ei ole võimalik rikkuda põhiõigusi. ELL artikli 24 lõiget 1 ja ELTL artiklit 275 tuleb seega tõlgendada nii, et need ei takista liidu kohtuid valvamast taolisi konstitutsioonilisi piire ja menetlemast kahju hüvitamise hagisid, mille on esitanud eraõiguslikud isikud ÜVJP meetmetest tulenevate väidetavate põhiõiguste rikkumiste tõttu.
5. ELTL artikli 275 teine lõik
125. ELL artikli 24 lõiget 1 ja ELTL artikli 275 esimest lõiku on sageli nimetatud carve-out-klausliteks, sest need välistavad osa ELL artiklil 19 põhinevast liidu kohtute üldisest pädevusest. ELTL artikli 275 teist lõiku on sellega seoses nimetatud claw-back-klausliks, kuna see toob välja jäetud reegli tagasi liidu kohtute pädevusse.(82)
126. Kui mõista ELTL artikli 275 esimese ja teise lõigu vahelist suhet niimoodi, nõuab loogika, et claw-back-klausel on kohaldatav üksnes juhul, kui carve-out-klausli sätted välistasid teatavas konkreetses olukorras liidu kohtute pädevuse. Olen jõudnud järeldusele, et kohtulikku kontrolli põhiõiguste võimaliku rikkumise üle ei saa „välja lõigata“ (carved out) liidu kohtute üldisest pädevusest, isegi kui kontrollitav akt on ÜVJP meede. Seega ei ole ELTL artikli 275 teise lõigu claw-back-klausel asjakohane seoses põhiõiguste väidetaval rikkumisel põhinevate kahju hüvitamise hagide kohtualluvuse kindlaksmääramisega.
127. Minu arvates ei tohiks ELTL artikli 275 teist lõiku siiski tõlgendada claw-back-klauslina, mis taastab liidu kohtute pädevuse „tavapärase“ seisu loetud olukordades. Selle asemel olen seisukohal, et ELTL artikli 275 teist lõiku tuleb tõlgendada selgitava sättena selle kohta, kuidas tõlgendada ELL artikli 24 lõikes 1 ja ELTL artikli 275 esimeses lõigus sätestatud pädevuse piirangu ulatust.
128. Nagu juba märgitud,(83) ei ole ELL artikli 24 lõike 1 ja ELTL artikli 275 esimese lõigu sõnastus identne. ELL artikli 24 lõige 1 välistab liidu kohtute pädevuse seoses „nimetatud sätetega“, viidates ELL artikli 24 lõike 1 eelmistes lausetes toodud sätetele. Need on sätted, milles nähakse ette, et ÜVJP meetmete vastuvõtmisel teeb nõukogu põhimõtteliselt ühehäälse otsuse, et seadusandlikud aktid on ÜVJP valdkonnas välistatud, et ÜVJPd teostab kas Euroopa Liit või liikmesriigid, ning et parlamendil ja komisjonil on ÜVJP valdkonnas eriline roll. ELL artikli 24 lõikes 1 on aga sätestatud, et liidu kohtud peavad saama kontrollida ELL artikli 40 järgimist ja teatavate ÜVJP otsuste seaduslikkust. Sellega seoses viitab ELL artikli 24 lõige 1 ELTL artikli 275 teisele lõigule.
129. Seejärel kordab ELTL artikli 275 esimene lõik liidu kohtute pädevuse piirangut, mida on juba väljendatud ELL artikli 24 lõikes 1, kuid lisab, et see piirang ei kehti mitte ainult „nimetatud sätete“ suhtes, st ELL V jaotise 2. peatüki suhtes, vaid ka nende sätete alusel vastu võetud aktide suhtes. See piirang on kohtupraktika kohaselt kitsas. Sellega seoses on ELTL artikli 275 teises lõigus selgitatud, mida ei saa „välja lõigata“. Erinevalt esimesest lõigust tuleb ELTL artikli 275 teist lõiku tõlgendada laialt, kuna see selgitab carve-out-klausli (kitsast) tõlgendust.
130. ELTL artikli 275 teises lõigus sisalduv viide ELL artiklile 40 viitab sellele, et Euroopa Kohtule peab jääma pädevus aluslepingutes ette nähtud institutsioonidevahelise tasakaalu suhtes. Sellesse kategooriasse kuuluvad vaidlused, mis puudutavad teatava õigusakti vastuvõtmise õiget õiguslikku alust, ning need on tavaliselt ajendatud erinevate õiguslike alustega liidu institutsioonidele antud volituste erinevusest. Selliste vaidluste näideteks on eespool viidatud kohtuotsused Mauritius ja Tansaania.(84)
131. Viide tühistamishagidele, mis puudutavad füüsiliste ja juriidiliste isikute suhtes vastu võetud piiravaid meetmeid, näib olevat suhteliselt kitsas. Seda võib siiski mõista laiemas tähenduses nii, et see nõuab, et liidu kohtute pädevust ei tohi piirata nende isikute õigusi piiravate ÜVJP aktide seaduslikkuse kontrolli osas.
132. Lihtsustav, kuid minu arvates usutav selgitus selle kohta, miks on sõnaselgelt nimetatud üksnes eraõiguslike isikute poolt piiravate meetmete vastu esitatud tühistamishagisid, on see, et Lissaboni lepingu sõlmimise ajal oli Kadi kohtupraktika tõttu selliste isikute õiguste võimalik rikkumine piiravate meetmetega ilmne näide.(85) Ent kui võtta tõlgendades arvesse ELL artikli 24 lõiget 1, mis viitab üldisemalt teatavate meetmete kohtulikule kontrollile, võib ELTL artikli 275 teist lõiku mõista nii, et sellega tagatakse kohtuliku kontrolli piirangute välistamine kõigi selliste ÜVJP aktide puhul, mis piiravad eraõiguslike isikute õigusi.
133. Kui ELTL artikli 275 kahe lõigu vahelist suhet mõista nii, et teine lõik selgitab, kuidas esimest tuleb tõlgendada, siis on pädevuse piiri „punane joon“ aluslepingutega liidu kohtutele antud konstitutsiooniline roll. See puudutab esiteks aluslepingutes sätestatud institutsioonilise struktuuri tagamist ja teiseks eraõiguslike isikute õiguste kaitsmist.
6. Liikmesriikide kohtute võimalik roll
134. On selge, et ÜVJP meetmed ei tohi rikkuda isikute põhiõigusi. Samuti on selge, et põhiõiguste väidetava rikkumise üle peab olema võimalik teostada kohtulikku kontrolli. Siiski võib väita, et selliseid asju ei pea arutama liidu kohtud, vaid need võib esitada liikmesriikide kohtutele.(86)
135. ELTL artikli 274 kohaselt ei ole vaidlused, mille üheks pooleks on liit, sel põhjusel liikmesriikide kohtute pädevusest välja jäetud. Kui ELL artikli 24 lõiget 1 ja ELTL artiklit 275 tõlgendada nii, et need välistavad liidu kohtute pädevuse menetleda kahju hüvitamise hagisid, mis põhinevad väidetavalt ÜVJP aktidega põhjustatud põhiõiguste rikkumisel, võidakse selliseid nõudeid siiski läbi vaadata liikmesriigi kohtutes, isegi kui need nõuded on suunatud liidu institutsioonide ja organite vastu.
136. Kas selline lahendus vastaks tõhusa kohtuliku kaitse nõuetele? Kohtujurist Kokott leidis oma ettepanekus 2/13,(87) et see oleks nii. Tema analüüs lähtus siiski seisukohast, et ELL artikli 24 lõikes 1 ja ELTL artikli 275 esimeses lõigus sätestatud liidu kohtute pädevuse piirang on reegel, mitte erand,(88) kuid see seisukoht on Euroopa Kohtu hilisemas praktikas kõrvale jäetud.
137. Minu arvates – ja see nähtub selgelt käesolevast kohtuasjast – on küsitav, kas liikmesriigi kohtud saaksid tagada isikutele tõhusa kohtuliku kaitse kõigis olukordades, kus liidu institutsioonid ja organid võivad ÜVJP meetmetega rikkuda nende õigusi. Nagu Tšehhi ja Luksemburgi valitsus märkisid, esineb palju praktilisi takistusi selliste nõuetega liikmesriikide kohtutesse pöördumisel. Näiteks võib küsida, millise liikmesriigi milline kohus peaks menetlema kolmandas riigis tegutseva liidu missiooni võetud meetmete vastu esitatud nõuet? KS ja KD püüdsid esitada hagi Ühendkuningriigi kohtutesse (Brexiti-eelsel ajal). Nagu ma eespool selgitasin, leidis Ühendkuningriigi kohus, et see nõue ei kuulu tema pädevusse. Sellisest pädevusest keeldumisest liikmesriigi kohtu poolt võib siiski üle saada, kui Euroopa Kohus võtab kindla seisukoha, et tal puudub pädevus.
138. See ei lahenda aga küsimust, milline liikmesriigi kohus peaks asja arutama. Prantsuse valitsus tegi ettepaneku, et tegemist võiks olla nõukogu eesistujaks oleva liikmesriigi kohtuga. Siiski ei ole mingit konkreetset põhjust, miks selle liikmesriigi kohus saaks kõige paremini lahendada kohtuasja, mis puudutab põhiõiguste väidetavat rikkumist liidu missiooni poolt. Teine võimalus on, et hagi võib esitada mis tahes liikmesriigi kohtusse. Selline lahendus võib viia forum shopping’uni, kuivõrd hagejad püüaksid leida liikmesriiki, kus kehtivad kahju hüvitamise hagide suhtes kõige soodsamad menetlusnormid.
139. Kuna liikmesriikide kohtutel ei oleks võimalust esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotlusi, siis valitseks oht, et ÜVJP meetmetele kohaldamise puhul hakatakse hartast tulenevaid õigusi erinevalt tõlgendama. Need erinevused lahendaks lõpuks Euroopa Inimõiguste Kohus (edaspidi „EIK“), kuhu isikud võivad otsustada pöörduda, kui nad leiavad, et nende inimõigused ei ole piisavalt kaitstud.
140. Arvestades selliseid praktilisi probleeme pädeva riigisisese kohtu valimisel, tegi Prantsuse valitsus ettepaneku luua uus ühine kohus, mis lahendaks ÜVJP meetmetega toime pandud põhiõiguste rikkumise asju. Kuigi liikmesriigid võivad seda teha, tekib mul küsimus, miks nad oleksid valmis andma pädevuse mõnele teisele riigiülesele kohtule, kui nad ei soovinud tunnustada sellist pädevust liidu kohtute puhul.
141. Lõpuks olgu meenutatud, et käesolevas asjas on tekkinud küsimus, kas liidu kohtud võivad läbi vaadata hagisid, mis põhinevad liidu lepinguvälisel vastutusel kahju eest, mille väidetavalt põhjustasid ÜVJP meetmed.
142. Euroopa Kohus on juba otsustanud, et liidu kohtutel on ainupädevus lahendada liidu lepinguvälisel vastutusel põhinevaid kahju hüvitamise hagisid.(89) Sellised hagid eristavad Euroopa Liitu rahvusvahelistest organisatsioonidest, millel on tavaliselt ulatuslik puutumatus kahju hüvitamise hagide suhtes kohtus.(90) Nagu kommentaatorid on märkinud,(91) leppisid aluslepingute koostajad kokku, et liidul ei tohiks olla immuniteeti seoses lepinguvälise vastutusega, kuid et otsuseid ei peaks tegema riigisisesed kohtud.
143. Järelikult on kahju hüvitamise hagi aluslepingutes ette nähtud üksnes liidu kohtute pädevusse kuuluvana. Liikmesriikide kohtud ei saa otsustada liidu institutsioonide ja organite lepinguvälise vastutuse üle väidetavalt tekitatud kahju eest üheski valdkonnas, mis kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse.
144. Lisaks põhineksid kahju hüvitamise hagid, kui need jäetaks liikmesriikide kohtute pädevusse, nende liikmesriikide endi lepinguvälise vastutuse õigusel, millel on sõltuvalt kohaldatavatest riigisisestest normidest erinevad tagajärjed. Seetõttu ei saa liikmesriikide kohtud seda lünka täita ega pakkuda samasugust õiguskaitset nagu liidu kohtud.
D. Võimalik mõju Euroopa Liidu ühinemisele EIÕKga
145. Nagu juba selgitatud, tuleb käesolev kohtuasi asetada liidu EIÕKga ühinemise läbirääkimiste laiemasse konteksti. Tasub meenutada, et ELL artikli 6 lõike 2 kohaselt on selline ühinemine liidu kohustus, mitte valik.
146. EIÕKga ühinemise protsess on aga võimalik – nagu nähtub arvamusest 2/13 – ainult siis, kui see austab liidu õiguskorra eripära ega mõjuta liidule aluslepingutega ette nähtud pädevust.
147. Kui Euroopa Kohus nõustub tõlgendusega, mille kohaselt ELL artikli 24 lõiget 1 ja ELTL artiklit 275 tuleb tõlgendada nii, et need ei välista liidu kohtute pädevust lahendada põhiõiguste võimaliku rikkumise tõttu ÜVJP meetmetega tekitatud kahju hüvitamise nõudeid, siis mida tähendaks see Euroopa Liidu tulevasele liikmesusele EIÕKs?
148. Esiteks aitaks see selgemalt määratleda ÜVJP valdkonnas ette nähtud liidu kohtute pädevuse piirangut, mille Euroopa Kohus jättis arvamuses 2/13 lahtiseks.
149. Teiseks selgitaks see, et kui ÜVJP akt vaidlustatakse ühel põhjusel, mille kohta võib otsuse teha ka EIK, st põhiõiguste väidetava rikkumise tõttu, ei piira aluslepingute carve-out-klauslid liidu kohtute pädevust.
150. Liidu õiguskorra seisukohast vastaks pakutud tõlgendus konstitutsioonilisele nõudele kaitsta oma autonoomiat. Sellega välditaks olukorda, kus võimalikud lahknevused liikmesriikide kohtute vahel küsimuses, kas ÜVJP meetmed rikuvad põhiõigusi, lahendaks liidu õiguskorra väline kohus. Enne kui EIK saaks inimõiguste rikkumist käsitleva asja läbi vaadata, peavad seda kõigepealt tegema liidu kohtud. Enamik käesolevas kohtuasjas menetlusse astunud liikmesriike nõustus Tšehhi valitsuse esitatud ilmeka kirjeldusega, mille kohaselt „iga rong, mis võib lõpuks jõuda Strasbourgi, peab kõigepealt peatuma Luksemburgis“. Pakutud tõlgendus näekski ette sellise Luksemburgi peatuse.
151. EIÕKga kehtestatud süsteemi seisukohast tähendaks pakutud tõlgendus, et enne kui EIKsse esitatav kaebus oleks vastuvõetav, tuleks ammendada liidu kohtutes võimalikud õiguskaitsevahendid.
152. Kas see suurendaks märkimisväärselt liidu kohtute töökoormust?
153. Ma ei leia, et selline mure oleks põhjendatud. Kui isik leiab, et tema põhiõigusi on rikutud, peab olema võimalik pöörduda liidu kohtutesse. Selliste olukordade tuvastamine ja parandamine on liidu õiguskorra huvides.
IV. Kokkuvõte ja tagajärjed
154. Kokkuvõttes leian, et ELL artikli 24 lõiget 1 ja ELTL artiklit 275 tuleb tõlgendada nii, et need ei piira liidu kohtute pädevust vaadata läbi kahju hüvitamise hagi, mille on esitanud eraõiguslikud isikud ja mis põhineb väidetaval põhiõiguste rikkumisel mis tahes liiki ÜVJP meetmega.
155. Selline tõlgendus tuleneb liidu õiguskorra konstitutsioonilistest põhimõtetest, peamiselt õigusriigi põhimõttest, mis hõlmab õigust tõhusale kohtulikule kaitsele ja põhiõiguste austamise põhimõtet kõigis liidu poliitikavaldkondades. Nendest põhimõtetest tulenevat liidu kohtute konstitutsioonilist rolli saab piirata üksnes erandkorras. Seetõttu tuleb ELL artikli 24 lõiget 1 ja ELTL artikli 275 esimest lõiku tõlgendada kitsalt. Selline tõlgendus, isegi kui see on kitsas, ei saa minna vastuollu aluslepingutes sätestatud pädevuse piirangu eesmärgiga. Kui see eesmärk on kaitsta poliitilisi valikuid ÜVJP valdkonnas liidu kohtute sekkumise eest, ei saa taoline eesmärk õigustada tõlgendust, mis hõlmab kõnealuse kohtute pädevuse piirangu kohaldamisalasse põhiõiguste väidetava rikkumisega tekitatud kahju hüvitamise hagid. Seda seetõttu, et põhiõiguste rikkumine ei saa olla Euroopa Liidus poliitiline valik ning liidu kohtutel peab olema pädevus tagada, et ÜVJP otsused ei ületaks põhiõigustega kehtestatud „punaseid jooni“.
156. Sellest tulenevalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku rahuldada KSi ja KD ning komisjoni apellatsioonkaebused, mille kohaselt Üldkohus tõlgendas vääralt ELL artikli 24 lõiget 1 ja ELTL artiklit 275. Seega rikkus Üldkohus õigusnormi, kui ta leidis, et ta ei ole pädev KSi ja KD esitatud kahju hüvitamise hagi läbi vaatama.
157. Seetõttu tuleb vaidlustatud kohtumäärus tühistada.
158. Ma ei arva, et käesolev menetlusstaadium võimaldaks Euroopa Kohtul teha otsuse hagi vastuvõetavuse ja põhjendatuse kohta. Üldkohtus neid küsimusi ei analüüsitud ja Euroopa Kohtus nende üle ei vaieldud. Seega tuleb käesolev kohtuasi suunata tagasi Üldkohtusse ja otsustada kohtukulude kandmine edaspidi.
V. Ettepanek
159. Eeltoodust tulenevalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
– tühistada Üldkohtu 10. novembri 2021. aasta määrus KS ja KD vs. nõukogu jt (T‑771/20, ei avaldata, EU:T:2021:798);
– saata asi tagasi Üldkohtusse otsuse tegemiseks hagi vastuvõetavuse ja põhjendatuse kohta;
– otsustada kohtukulude kandmine edaspidi.