Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
TAMARE ĆAPETA
od 23. studenoga 2023.(1)
Spojeni predmeti C-29/22 P i C-44/22 P
KS,
KD
protiv
Vijeća Europske unije (C-29/22 P),
Europske komisije (C-29/22 P),
Europske službe za vanjsko djelovanje (ESVD) (C-29/22 P)
i
Europska komisija
protiv
KS,
KD,
Vijeća Europske unije (C-44/22 P),
Europske službe za vanjsko djelovanje (ESVD) (C-44/22 P)
„Žalba – Zajednička vanjska i sigurnosna politika (ZVSP) – Zajednička akcija 2008/124/ZVSP – Misija Europske unije za uspostavu vladavine prava na Kosovu (Eulex Kosovo) – Izvanugovorna odgovornost Unije – Zločini počinjeni na Kosovu 1999. – Šteta koju su navodno pretrpjeli pojedinci u vezi s nedovoljnom istragom nestanka i ubojstva članova njihovih obitelji – Navodno kršenje temeljnih prava – Nadležnost sudova Unije – Članci 2., 6., 19. i 24. UEU-a – Članci 268., 275. i 340. UFEU-a”
I. Uvod
1. KS i KD izgubile su članove svojih obitelji 1999., nakon sukoba na Kosovu. Ta ubojstva i nestanci nikad nisu riješeni. Europska unija uspostavila je 2008. civilnu misiju, Misiju Unije za uspostavu vladavine prava na Kosovu (u daljnjem tekstu: Eulex Kosovo)(2), zaduženu, među ostalim, za istragu takvih zločina. KS i KD podnijele su protiv Europske unije tužbu za naknadu štete pozivajući se na povredu svojih temeljnih prava zbog toga što ti zločini nisu bili odgovarajuće istraženi.
2. Mogu li sudovi Unije odlučivati o njihovim zahtjevima? Opći sud smatrao je da ne mogu. Stoga su uslijedile ove žalbe.
3. O ovim žalbama Sud odlučuje usporedno s drugim predmetom, Neves 77 Solutions (C-351/22), u kojem svoje mišljenje također iznosim danas. U tom se predmetu, iako u drukčijem kontekstu, također postavlja pitanje opsega ograničenja nadležnosti sudova Unije u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike (u daljnjem tekstu: ZVSP) iz članka 24. stavka 1. UEU-a i članka 275. UFEU-a.
4. Širi kontekst obiju skupina predmeta čine pregovori koji su u tijeku o pristupanju Europske unije Konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP). Sva druga pregovaračka poglavlja, otvorena kao rezultat mišljenja 2/13(3), čine se zatvorenima, osim jednog preostalog pitanja: opsega nadležnosti sudova Unije u području ZVSP-a.
II. Kontekst
5. Ovaj predmet proizlazi iz žalbi koje je podnijelo dvoje pojedinaca, KS i KD, kao i Europska komisija protiv rješenja Općeg suda (u daljnjem tekstu: pobijano rješenje)(4). Tim rješenjem Opći sud odbacio je tužbu KS i KD podnesenu protiv Europske unije na temelju članka 268. UFEU-a i članka 340. drugog stavka UFEU-a. KS i KD tražile su naknadu štete zbog navodnih povreda Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i EKLJP-a prilikom provedbe Zajedničke akcije Vijeća kojom je osnovan Eulex Kosovo. Opći sud proglasio se nenadležnim za odlučivanje o tužbi. To utvrđenje dovodi se u pitanje ovim žalbama.
A. Događaji koji su doveli do postupka pred Općim sudom
1. Osnivanje i zadaće Eulexa Kosovo
6. Okolnosti ovog slučaja potječu još od sukoba na Kosovu tijekom 1998. i 1999., u kojem su sudjelovali kosovski Albanci, s jedne strane, i kosovski Srbi, koje je podupirala vojska (u to doba) Savezne Republike Jugoslavije, s druge strane. Između 28. ožujka i 8. lipnja 1999. Organizacija sjevernoatlantskog ugovora (u daljnjem tekstu: NATO) intervenirala je pokretanjem zračnih napada, nakon čega je jugoslavenska vojska povukla svoje snage s Kosova. Odmah nakon toga, 10. lipnja 1999., Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda donijelo je Rezoluciju 1244 (1999.), kojom se predviđa prisutnost međunarodnih snaga na Kosovu, a koje se još uvijek ondje nalaze. Tom rezolucijom omogućeno je osnivanje međunarodnih sigurnosnih snaga na Kosovu pod vodstvom NATO-a, pod nazivom Kosovo Force ili KFOR, te međunarodna civilna prisutnost pod nazivom Privremena uprava Ujedinjenih naroda na Kosovu (u daljnjem tekstu: UNMIK).
7. UNMIK-u je povjerena ovlast nad područjem i nad građanima Kosova slična ovlasti države, uključujući zakonodavne i izvršne ovlasti te pravosudnu upravu. Međutim, nakon što su kosovske vlasti proglasile neovisnost te je 15. lipnja 2008. stupio na snagu novi ustav, UNMIK-ove zadaće izmijenjene su kako bi se ponajprije usredotočio na promicanje sigurnosti, stabilnosti i poštovanje ljudskih prava na Kosovu(5).
8. Tijekom 2008. Europska unija osnovala je Eulex Kosovo. Nakon odobrenja njegova operativnog plana (u daljnjem tekstu: OPLAN), UNMIK-ove izvršne odgovornosti prenesene su na Eulex Kosovo.
9. Eulex Kosovo civilna je misija u okviru zajedničke sigurnosne i obrambene politike (u daljnjem tekstu: ZSOP) uspostavljena Zajedničkom akcijom 2008/124(6). ZSOP je sastavni dio ZVSP-a(7) u okviru kojeg Europska unija ima operativnu sposobnost vođenja civilnih i vojnih misija izvan Unije s ciljem očuvanja mira, sprečavanja sukoba i jačanja međunarodne sigurnosti(8).
10. Eulex Kosovo prvotno je bio predviđen za razdoblje od dvije i pol godine(9), ali djeluje već više od 15 godina. Njegov trenutačni mandat traje do 14. lipnja 2025.(10). Međutim, Unija je 2018. odlučila smanjiti misiju i zadatke Eulexa Kosovo(11).
11. U ispunjavanju svoje misije Eulex Kosovo bio je zadužen za izvršavanje određenog broja zadaća, koje su uključivale, među ostalim, „[osiguravanje] da slučajevi povezani s ratnim zločinima, terorizmom, organiziranim kriminalom, korupcijom, međuetničkim zločinima, financijskim/gospodarskim prekršajima i ostalim ozbiljnim prekršajima budu propisno istraženi, sudski gonjeni, presuđeni i provedeni”(12).
12. Godinu dana nakon što je Eulex Kosovo započeo s radom, Vijeće je osnovalo Komisiju za razmatranje ljudskih prava (u daljnjem tekstu: HRRP)(13) radi razmatranja pritužbi o navodnim kršenjima ljudskih prava koje je počinio Eulex Kosovo u okviru izvršavanja svojeg izvršnog mandata(14).
13. HRRP je nadležan za ispitivanje pritužbi u vezi s navodnim kršenjima ljudskih prava koje je Eulex Kosovo počinio nakon 9. prosinca 2008. Ovlašten je ocjenjivati pritužbe na temelju niza međunarodnih instrumenata o ljudskim pravima, ali u praksi se pritužbe uglavnom temelje na EKLJP-u(15).
14. HRRP ima samo savjetodavnu ulogu; njegova utvrđenja i preporuke nisu obvezujući, ali može predložiti korektivne mjere koje treba poduzeti voditelj misije. Međutim, izričito je predviđeno da HRRP ne može preporučiti novčanu kompenzaciju(16).
2. Ranije tužbe koje su podnijele KS i KD
15. KS i KD članice su uže obitelji osoba koje su nestale ili ubijene na Kosovu nakon osnivanja UNMIK-a u lipnju 1999. Zahtjevi koje su tijekom godina KS i KD podnosile tijelima nadležnima za istragu tih zločina nisu imali znatnijeg uspjeha.
16. KS i KD stoga su najprije podnijele pritužbe Savjetodavnom odboru za ljudska prava (u daljnjem tekstu: HRAP), tijelu osnovanom radi ispitivanja navodnih povreda ljudskih prava koje je počinio UNMIK(17), a zatim, po osnivanju misije Eulex Kosovo, HRRP-u.
17. Kad je riječ o KS, HRRP je utvrdio da je Eulex Kosovo povrijedio njezina prava utemeljena na postupovnim aspektima članaka 2. i 3. EKLJP-a time što nije proveo učinkovitu istragu. Također je utvrdio povredu njezina prava na obiteljski život, zajamčenog člankom 8. EKLJP-a i prava na djelotvoran pravni lijek, utemeljenog na članku 13. EKLJP-a. HRRP je voditelju misije uputio niz preporuka(18).
18. Kad je riječ o KD, HRRP je utvrdio da istražni napori Eulexa Kosovo nisu bili dovoljni, što je dovelo do povrede njezinih prava zajamčenih člancima 2. i 3. EKLJP-a i člankom 13. EKLJP-a u vezi s člankom 2. EKLJP-a. Kao i u slučaju KS, HRRP je voditelju misije uputio niz preporuka(19).
19. Prilikom praćenja provedbe svojih preporuka(20), HRRP je u biti utvrdio da ih je voditelj misije tek djelomično proveo te je odlučio zaključiti predmete.
20. KS je 19. srpnja 2017. Općem sudu podnijela tužbu protiv Vijeća, Komisije i Europske službe za vanjsko djelovanje (u daljnjem tekstu: ESVD) radi „poništenja ili izmjene” Zajedničke akcije 2008/124 i naknadnih mjera kojima je izmijenjena, i to zbog povrede članka 47. Povelje i članka 13. EKLJP-a kao i zbog „izvanugovorne odgovornosti” koja se temelji na povredi članaka 2., 3., 6., 13. i 14. EKLJP-a(21).
21. Rješenjem od 14. prosinca 2017.(22) Opći sud odbio je tužbu, među ostalim, na temelju toga što očito nije bio nadležan za izdavanje naloga institucijama Unije te su ga članak 24. stavak 1. UEU-a i članak 275. UFEU-a sprečavali da preuzme nadležnost za poništenje akata ZVSP-a. Opći sud s tom tužbom nije postupao kao s tužbom za naknadu štete.
22. Sljedeće godine, 14. lipnja 2018., KS i KD te šest drugih pojedinaca podnijeli su tužbu pred High Courtom of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Visoki sud, Engleska i Wales, Odjel Queen’s Bench, Ujedinjena Kraljevina). Tražili su naknadu štete od Europske unije, Vijeća i visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku te Eulexa Kosovo, koji su navodno povrijedili njihova ljudska prava utemeljena na Povelji i EKLJP‑u.
23. Presudom od 13. veljače 2019.(23) High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Visoki sud, Engleska i Wales, Odjel Queen’s Bench) proglasio se nenadležnim za odlučivanje o tom zahtjevu. Prema mišljenju tog suda, Sud je bio jedini nadležan za odlučivanje o tom zahtjevu i za dodjelu zatražene naknade štete.
B. Širi kontekst: pristupanje Europske unije EKLJP-u
24. Kako je to navedeno u uvodu, pitanje opsega ograničenja nadležnosti sudova Unije u području ZVSP-a na temelju članka 24. stavka 1. UEU-a i članka 275. UFEU-a dio je šireg konteksta obnovljenih pregovora o pristupanju Europske unije EKLJP-u.
25. U mišljenju 2/13 Sud je utvrdio da nacrt sporazuma o pristupanju, kako je u to doba bio predložen, nije bio u skladu s više značajki pravnog poretka Unije, kako je uspostavljen Ugovorima. Međutim, ostavio je otvorenim pitanje usklađenosti tog nacrta sporazuma o pristupanju s relevantnim odredbama Ugovorâ u području ZVSP-a. Sud je smatrao da još nije imao mogućnost precizirati u kojoj je mjeri njegova nadležnost ograničena člankom 24. stavkom 1. UEU-a i člankom 275. UFEU-a(24).
26. Kako bi se riješili problemi koji proizlaze iz tog mišljenja, osnovana je ad hoc pregovaračka skupina poznata pod nazivom „46 + 1”(25). U ožujku 2023. pregovaračka skupina „46 + 1” jednoglasno je postigla privremeni dogovor o gotovo svim pitanjima koja je otvorilo mišljenje 2/13(26). Jedina otvorena tema ostala je takozvana košara četiri, koja se odnosi na opseg nadležnosti sudova Unije u području ZVSP-a. Dogovoreno je da će Unija interno riješiti to pitanje i obavijestiti svoje pregovaračke partnere o rješenju(27).
C. Postupak pred Općim sudom i pobijano rješenje
27. Nakon što je britanski sud odbacio njihove tužbe, KS i KD ponovno su se obratile sudovima Unije. Dana 29. prosinca 2020. Općem sudu podnijele su tužbu za naknadu štete pretrpljene zbog povrede temeljnih prava, koja se može pripisati Vijeću, Komisiji i ESVD-u, pojedinačno ili solidarno.
28. KS i KD istaknule su sljedećih šest povreda:
– povreda Eulexa Kosovo članaka 2. i 3. EKLJP-a i odgovarajućih članaka 2. i 4. Povelje;
– povreda članka 6. stavka 1. i članka 13. EKLJP-a te članka 47. Povelje, zbog propuštanja pružanja pravne pomoći;
– propuštanje poduzimanja korektivnih mjera nakon što je Europska unija preko voditelja misije Eulex Kosovo 29. travnja 2016. upoznata s HRRP-ovim utvrđenjima;
– pogrešna uporaba ili zlouporaba izvršne ovlasti Vijeća i ESVD-a, time što su 12. listopada 2017. tvrdili da je Eulex Kosovo učinio sve u svojoj moći kako bi istražio otmicu i vjerojatno ubojstvo supruga KS te ubojstvo supruga i sina KD kao i da HRRP nije namijenjen tomu da bude pravosudno tijelo;
– pogrešna uporaba ili propust da se na odgovarajući način upotrijebi izvršna ovlast, time što je Odlukom 2018/856 Eulexu Kosovo oduzet izvršni mandat, premda su povrede i dalje trajale;
– pogrešna uporaba ili zlouporaba izvršne ovlasti Eulexa Kosovo i/ili specijaliziranog ureda tužiteljstva za istragu i kazneni progon pred Posebnim sudom za ratne zločine na Kosovu, zbog neosiguravanja provedbe pravilnog pravnog nadzora u slučaju osobe KS, predmeta koji je prima facie ratni zločin.
29. KS i KD 25. ožujka 2021. podnijele su zahtjev za dodavanje Eulexa Kosovo kao tuženika u predmetu, koji je odbijen odlukom predsjednika vijeća od 31. ožujka 2021.
30. KS i KD 5. lipnja 2021. podnijele su zahtjev za mjere izvođenja dokaza radi podnošenja OPLAN-a, klasificiranog dokumenta koji je ESVD naveo u svojem očitovanju.
31. Pobijanim rješenjem Opći sud je presudio da je očito nenadležan za odlučivanje u predmetu.
32. Kao prvo, Opći sud je istaknuo da predmet proizlazi iz akata ili postupanja koji su obuhvaćeni političkim ili strateškim pitanjima povezanima s utvrđivanjem aktivnosti, prioriteta i sredstava Eulexa Kosovo i iz odluke da se u okviru te misije uspostavi komisija za razmatranje. U skladu sa Zajedničkom akcijom 2008/124, uspostava i djelatnosti te misije obuhvaćeni su odredbama Ugovorâ koje se odnose na ZVSP (točka 28. pobijanog rješenja).
33. Kao drugo, Opći sud je istaknuo da je nadležnost sudova Unije u području ZVSP-a isključena člankom 24. stavkom 1. drugim podstavkom UEU-a te člankom 275. prvim stavkom UFEU-a. Smatrao je da sudovi Unije načelno nisu nadležni kad je riječ o odredbama Ugovora koje se odnose na ZVSP i aktima donesenima na temelju tih odredaba. Iako Ugovori izričito predviđaju dvije iznimke od tog načela – nadzor poštovanja članka 40. UFEU-a i nadzor zakonitosti mjera ograničavanja protiv fizičkih i pravnih osoba – smatrao je da se nijedna od tih iznimaka u ovom slučaju ne primjenjuje (točke 29. do 33. pobijanog rješenja).
34. Kao treće, Opći sud razlučio je ovaj predmet od drugih predmeta odlučenih u kontekstu ZVSP-a, u kojima se Sud proglasio nadležnim, odnosno presuda u predmetima Elitaliana(28), H(29) i Bank Refah(30) (točke 34. do 39. pobijanog rješenja).
35. Kao četvrto, Opći sud pozvao se na presudu u predmetu Carvalho(31) kako bi isključio mogućnost izuzimanja uvjeta izričito predviđenih Ugovorima oslanjajući se samo na načelo djelotvorne sudske zaštite (točke 40. i 41. pobijanog rješenja).
36. Opći sud iz toga je zaključio da predmet treba odbaciti zbog nenadležnosti a da pritom nije ispitao prigovore nedopuštenosti koje su istaknuli Vijeće, Komisija i ESVD niti je odlučio o zahtjevu KS i KD za određivanje mjera izvođenja dokaza radi podnošenja OPLAN-a (točka 42. pobijanog rješenja).
D. Postupak pred Sudom
37. Žalbom podnesenom 12. siječnja 2022. u predmetu C-29/22 P, kao i odgovorom na žalbu podnesenim 2. ožujka 2022. u predmetu C-44/22 P, KS i KD zahtijevaju od Suda da proglasi žalbu dopuštenom, ukine pobijano rješenje i usvoji zahtjev iznesen pred Općim sudom ili, podredno, proglasi žalbu dopuštenom i vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje. KS i KD također zahtijevaju od Suda da Vijeću, Komisiji i ESVD-u naloži snošenje troškova.
38. Žalbom podnesenom 19. siječnja 2022. u predmetu C-44/22 P, kao i odgovorom na žalbu podnesenim 1. travnja 2022. u predmetu C-29/22 P, Komisija od Suda zahtijeva da ukine pobijano rješenje, utvrdi da su sudovi Unije isključivo nadležni za odlučivanje o predmetu i vrati predmet Općem sudu na odlučivanje o dopuštenosti i o meritumu predmeta. Komisija usto zahtijeva od Suda da odredi da će se o troškovima odlučiti naknadno.
39. Odlukom predsjednika Suda od 21. ožujka 2022. predmeti C-14/22 i C-15/22 spojeni su u svrhu pisanog i usmenog dijela postupka kao i u svrhu donošenja odluke kojom se završava postupak.
40. U svojem odgovoru na žalbu podnesenom 4. travnja 2022. Vijeće zahtijeva od Suda da odbije žalbe i naloži KS i KD snošenje troškova.
41. U svojem odgovoru na žalbu podnesenom 1. travnja 2022. ESVD zahtijeva od Suda da, u slučaju da bude smatrao da je nadležan i da raspolaže dostatnim elementima za odlučivanje o zahtjevu, proglasi tužbu nedopuštenom u dijelu u kojem se odnosi na ESVD te da naloži KS i KD snošenje troškova.
42. Rješenjima od 16. svibnja 2022. i od 12. svibnja 2023. predsjednik Suda odobrio je Francuskoj Republici i Češkoj intervenciju u potporu zahtjevu Vijeća.
43. Rješenjima od 27. travnja 2023. i od 12. svibnja 2023. predsjednik Suda odobrio je Kraljevini Belgiji, Velikom Vojvodstvu Luksemburgu, Kraljevini Nizozemskoj, Republici Austriji, Rumunjskoj, Republici Finskoj i Kraljevini Švedskoj intervenciju u potporu zahtjevu Komisije.
44. Rasprava – na kojoj su KS i KD te Vijeće, Komisija, ESVD i navedene države članice iznijeli usmena očitovanja – održana je 27. lipnja 2023.
III. Analiza
45. Člankom 24. stavkom 1. UEU-a i člankom 275. UFEU-a predviđa se ograničenje nadležnosti sudova Unije u području ZVSP-a. U ovom se predmetu od Suda traži da protumači obuhvaća li to ograničenje tužbu za naknadu štete navodno uzrokovane povredama temeljnih prava počinjenima u okviru provedbe misije Eulexa Kosovo.
46. Opći sud zaključio je da obuhvaća te se stoga proglasio nenadležnim. KS i KD, kao i Komisija (u daljnjem tekstu zajedno: žalitelji), osporavaju taj zaključak Općeg suda.
47. KS i KD ističu jedan žalbeni razlog, koji je podijeljen na četiri dijela. Prvi dio temelji se na pogrešnom tumačenju članka 24. stavka 1. UEU-a i članka 275. UFEU‑a. Drugi dio temelji se na pogrešnoj primjeni presude Bank Refah. Treći dio temelji se na pogrešnoj primjeni presude Carvalho. Četvrti dio temelji se na neispitivanju navodnih povreda temeljnih prava i pogrešnoj kvalifikaciji zahtjeva kao da se njime žele osporiti politički odabiri u okviru ZVSP-a.
48. Komisija, koju podupiru belgijska, luksemburška, nizozemska, austrijska, rumunjska, finska i švedska vlada, ističe četiri žalbena razloga. Prvi žalbeni razlog temelji se na pogrešnom tumačenju članka 24. stavka 1. UEU-a i članka 275. UFEU‑a. Drugi žalbeni razlog temelji se na tome da tužba nije kvalificirana kao da se odnosi na navodne povrede temeljnih prava. Treći žalbeni razlog temelji se na pogrešnoj primjeni presude Bank Refah. Četvrti žalbeni razlog temelji se na tome da nije uspostavljena isključiva nadležnost sudova Unije i žaliteljima osiguran djelotvoran pravni lijek.
49. U presudi Bank Refah Sud se već proglasio nadležnim za odlučivanje o zahtjevima za naknadu štete u vezi s mjerama ograničavanja. Međutim, izvan konteksta mjera ograničavanja, riječ je o novom pitanju koje se pojavljuje pred Sudom.
50. Najprije valja pojasniti da se u ovom predmetu ne postavljaju pitanja o meritumu. Slijedom toga, od Suda se ne traži da odluči o tome predstavljaju li propusti istaknuti pred Općim sudom povredu temeljnih prava i, u slučaju potvrdnog odgovora, koga bi u Uniji trebalo smatrati odgovornim i jesu li ispunjeni uvjeti za naknadu štete(32). Ako Sud odluči da je žalba osnovana, Opći sud tek treba odlučiti o tim pitanjima. U ovoj se žalbi postavlja samo pitanje mogu li sudovi Unije uopće odlučivati o zahtjevima za naknadu štete koje su podnijele KS i KD.
51. Čini se da se određeni pravni stručnjaci protive nadležnosti sudova Unije u području ZVSP-a čak i ako se tužbe za naknadu štete temelje na navodnim kršenjima temeljnih prava(33). Drugi tvrde suprotno(34).
52. Sudska praksa Suda nastala nakon mišljenja 2/13 već nudi mnoge elemente za odgovor na pitanje postavljeno ovim žalbama. Stoga se treba ponovno osvrnuti na te predmete i utvrditi načela koja su u njima već uspostavljena.
A. Ograničenje nadležnosti u području ZVSP-a iznimka je i mora se usko tumačiti
53. Sudska praksa koja se odnosi na tumačenje članka 24. stavka 1. UEU-a i članka 275. UFEU-a počiva na shvaćanju da je ograničenje opće nadležnosti sudova Unije koja se temelji na članku 19. stavku 1. UEU-a iznimka te se kao takvo mora usko tumačiti(35).
54. U presudi Mauricijus(36) Sud je utvrdio da „članak 24. stavak 1. drugi podstavak zadnja rečenica [UEU-a] i članak 275. [UFEU-a] uvode odstupanje od pravila o općoj nadležnosti koju članak 19. UEU‑a daje Sudu za osiguravanje poštovanja prava pri tumačenju i primjeni Ugovorâ i stoga se moraju restriktivno tumačiti”. Slična formulacija upotrijebljena je i u predmetima koji su uslijedili(37).
55. To usko tumačenje dosad se primjenjivalo na tri skupine predmeta. One se odnose na tri vrste mjera koje Europska unija može donijeti na pravnoj osnovi ZVSP-a: (i.) mjere ograničavanja, (ii.) misije Unije i (iii.) međunarodne sporazume.
1. Predmeti koji se odnose na mjere ograničavanja
56. Prva skupina predmeta odnosi se na mjere ograničavanja, donesene na temelju članka 29. UEU-a. Člankom 275. drugim stavkom UFEU-a izričito je predviđeno da su sudovi Unije nadležni za nadzor zakonitosti mjera ograničavanja donesenih na temelju ZVSP-a kada ih osporavaju pojedinci tužbama za poništenje u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU-a.
57. Premda se u tekstu članka 275. drugog stavka UFEU-a na to izričito ne upućuje, Sud je smatrao da može nadzirati zakonitost mjera ograničavanja i u drugim vrstama postupaka.
58. Sud je u presudi Rosneft(38) smatrao da može ocjenjivati zakonitost mjera ograničavanja u okviru prethodnog postupka.
59. Sud je članak 275. drugi stavak UFEU-a tumačio na način da ne upućuje na vrstu postupka u kojem se može nadzirati zakonitost (drugim riječima, samo na tužbe za poništenje), nego da upućuje na vrstu odluke koja se može nadzirati (drugim riječima, na mjere ograničavanja)(39). Podsjetio je na to da članci 263. i 267. UFEU-a zajedno čine dio cjelovitog sustava nadzora zakonitosti mjera Unije, što znači da Sud također može neizravno nadzirati valjanost mjere ograničavanja ako se to pitanje postavi u predmetu koji je u tijeku pred nacionalnim sudom(40). To je tako čak i ako to nije izrijekom navedeno u članku 275. UFEU-a. Sud se također pozvao na presudu Foto-Frost(41), što znači da nacionalni sud ima obvezu obratiti se Sudu i prepustiti mu utvrđenje nevaljanosti mjera ograničavanja.
60. U presudi Bank Refah(42) Sud je potvrdio svoju nadležnost za odlučivanje o tužbi protiv Europske unije za naknadu štete koju su pojedinci navodno pretrpjeli zbog mjera ograničavanja. Pojasnio je da je tužba za naknadu štete autonomna tužba koja ima vlastitu svrhu u sustavu pravnih sredstava Unije.
61. Sud je priznao da se u članku 275. drugom stavku UFEU-a ne spominje izričito nadležnost sudova Unije za tužbe za naknadu štete. Međutim, takvo izričito nespominjanje ne priječi njihovu nadležnost, s obzirom na to da ograničenja koja su nametnuta u okviru ZVSP‑a treba usko tumačiti(43).
62. Čini se da iz tih predmeta proizlazi da, unatoč tomu što se u članku 275. drugom stavku UFEU-a izričito spominju samo tužbe za poništenje, pojedinci mogu osporavati mjere ograničavanja i u svim drugim vrstama tužbi kojima raspolažu pred sudovima Unije kako bi se ocijenila njihova zakonitost.
2. Predmeti koji se odnose na misije Unije
63. Druga skupina predmeta u kojima je Sud usko tumačio ograničenje svoje nadležnosti odnosi se na misije Unije. Sud je u tim predmetima svoju nadležnost temeljio na utvrđenju da se mjera koju je nadzirao ili tumačio nije odnosila na pitanja koja spadaju u ZVSP, čak i ako se nalazila u tom području i temeljila se na aktu ZVSP-a.
64. U presudi Elitaliana(44) Sud je utvrdio da su se pobijani akti odnosili na dodjelu ugovora o javnoj nabavi helikopterskih usluga konkurentskom ponuditelju i da su uzrokovali troškove na teret proračuna Unije te su stoga obuhvaćeni Financijskom uredbom Unije. Te je akte, čija je zakonitost osporena u okviru tužbi za poništenje i naknadu štete, donio Eulex Kosovo na temelju Zajedničke akcije 2008/124. Međutim, Sud je smatrao da bi isključenje njegove nadležnosti u tom slučaju samo zbog činjenice da su sporni akti doneseni u okviru ZVSP-a bilo preusko tumačenje ograničenja njegove nadležnosti u toj politici Unije. Sud je stoga presudio da se člankom 24. stavkom 1. UEU-a i člankom 275. UFEU-a ne isključuje njegova nadležnost za tumačenje i primjenu odredaba Financijske uredbe Unije, čak i ako su odluke o javnoj nabavi donesene u području ZVSP-a.
65. U presudi H(45) Sud je potvrdio nadležnost sudova Unije za odlučivanje o tužbama za poništenje i naknadu štete koje je podnijela članica osoblja civilne misije Unije u vezi s odlukama voditelja te misije o njezinu preraspoređivanju na radno mjesto u regionalnom uredu. Kao i u presudi Elitaliana, Sud je smatrao da – premda su akti Unije o kojima je riječ bili doneseni u kontekstu ZVSP-a i odnosili su se na operativno djelovanje u okviru ZVSP-a – nije bila riječ o aktima iz članka 24. stavka 1. UEU-a i članka 275. UFEU-a. Ti su se akti u biti odnosili na pitanja povezana s upravljanjem osobljem. Slijedom toga, nadležnost Suda za njihov nadzor nije bila isključena.
66. Čini se da iz tih predmeta proizlazi da akti, čak i ako su doneseni u okviru ZVSP-a i na pravnoj osnovi ZVSP-a, nisu izvan nadležnosti sudova Unije ako se njihova zakonitost ocjenjuje s obzirom na odredbe UFEU-a ili sekundarnog prava donesenog na temelju tih odredaba.
3. Predmeti koji se odnose na međunarodne sporazume
67. Posljednja skupina predmeta odnosi se na treću vrstu mjera koje se mogu donijeti u okviru ZVSP-a – međunarodne sporazume. Europski parlament u presudi Mauricijus(46) zahtijevao je poništenje odluke u području ZVSP-a donesene na temelju članka 37. UEU‑a, kojom je Europska unija sklopila sporazum s Mauricijusom(47). Iako se predmet odnosio na nadzor mjere u području ZVSP-a, Parlament ju je osporavao zbog pogrešaka u postupku njezina donošenja: povrede članka 218. UFEU‑a, koji uređuje postupak sklapanja međunarodnih sporazuma kako u okviru ZVSP‑a tako i u okviru drugih politika Unije. Sud je smatrao da se opseg ograničenja nadležnosti iz članka 24. stavka 1. UEU-a i članka 275. UFEU-a ne može toliko proširiti da ga spriječi u tumačenju i primjeni članka 218. UFEU-a, čak i ako je to u svrhu ocjene zakonitosti mjere u području ZVSP-a.
68. Glavno pitanje u tom predmetu bilo je je li pravna osnova ZVSP‑a jedina materijalna pravna osnova na kojoj se trebao temeljiti sporazum s Mauricijusom. Zanimljivo je primijetiti da Sud o tom predmetu nije odlučio na temelju članka 275. drugog stavka UFEU-a, kojim se izričito predviđa nadležnost Suda za nadzor poštovanja članka 40. UEU-a. Umjesto toga, Sud je odlučio analizirati pitanje nadležnosti sužavanjem opsega samog ograničenja nadležnosti(48) te je utemeljio svoju odluku na logici analognoj onoj koju je primijenio u presudama Elitaliana i H, prema kojoj je nadzor mjere ZVSP-a moguć ako se provodi s obzirom na UFEU ili sekundarno pravo.
69. Uzimajući u obzir navedenu sudsku praksu, smatram da treba prihvatiti argumente žaliteljâ(49) prema kojima je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je ograničenje nadležnosti iz članka 24. stavka 1. UEU-a i članka 275. UFEU-a smatrao pravilom, a ne iznimkom.
B. Širi kontekst Ugovorâ
70. Shvaćanje Suda da je ograničenje njegove nadležnosti u području ZVSP‑a iznimka, a ne pravilo, zbog čega se takvo ograničenje mora usko tumačiti, temelji se na ustavnim načelima Unije.
71. Kako bi objasnio usko tumačenje ograničenja nadležnosti u navedenim predmetima, Sud se oslonio na temeljne vrijednosti pravnog poretka Unije, prije svega na vladavinu prava, načelo djelotvorne sudske zaštite i zaštitu ljudskih prava. Na temelju članaka 21. i 23. UEU-a, ta se načela primjenjuju i na ZVSP(50).
1. ZVSP u strukturi Ugovorâ
72. Ugovorom iz Lisabona ukinut je ustroj na temelju stupova te je ZVSP uključen u ustavni režim Unije. Izvršavanje nadležnosti u području ZVSP-a stoga je također postalo predmet istih ustavnih načela kao i druge politike Unije.
73. To potvrđuje članak 23. UEU-a, u kojem se navodi da se temeljna načela i temeljni ciljevi Unije, kako su navedeni u poglavlju 1. glave V. UEU-a, primjenjuju i u području ZVSP-a.
74. U presudi Bank Refah(51) Sud je istaknuo da se struktura Ugovorâ promijenila i da je Ugovorom iz Lisabona u članku 47. UEU-a Europskoj uniji dodijeljena jedinstvena pravna osobnost te je ukinuta razlika između bivše Europske zajednice i Europske unije. To je imalo za posljedicu, među ostalim, uključivanje odredaba koje se odnose na ZVSP u opći okvir prava Unije, iako ta politika i dalje podliježe posebnim pravilima i postupcima, kako to proizlazi iz članka 24. UEU‑a(52).
75. Taj razvoj ZVSP-a, koji je u obrazloženju pobijanog rješenja zanemaren, važan je element koji treba uzeti u obzir prilikom odlučivanja o opsegu ograničenja nadležnosti sudova Unije.
76. Sada ću se osvrnuti na širi ustavni kontekst koji je Sudu omogućio da utvrdi da se ograničenje nadležnosti u području ZVSP‑a mora usko tumačiti. Načela razvijena u tim predmetima trebala bi usmjeriti Sud prilikom donošenja odluke o svojoj nadležnosti u ovom predmetu.
2. Vladavina prava, temeljna prava i uloga sudova Unije
77. Uključivanje ZVSP-a u ustavni okvir Unije znači da se i na sve aktivnosti Unije koje se provode u okviru te politike primjenjuju temeljna načela njezina pravnog poretka. Ta načela, izražena u članku 2. UEU-a, među kojima su za ovaj predmet najrelevantnija vladavina prava, djelotvorna sudska zaštita i zaštita ljudskih prava, dio su Unijina ustavnog identiteta(53).
78. Prema mišljenju Suda, „članak 2. UEU‑a nije puko navođenje političkih smjernica ili namjera, nego sadržava vrijednosti koje su […] sastavni dio samog identiteta Unije kao zajedničkog pravnog poretka”(54).
79. U predmetima u kojima je smatrao nužnim usko tumačiti ograničenje nadležnosti u području ZVSP-a Sud je naglasio da se člancima 21. i 23. UEU-a, koji se općenito odnose na vanjsko djelovanje Unije, a osobito na ZVSP, na tu politiku primjenjuju vrijednosti izražene u članku 2. UEU-a(55).
80. Vladavina prava, kao vrijednost koja je danas izražena u članku 2. UEU-a, zahtijeva da i tijela Unije i tijela država članica podliježu sudskom nadzoru. To je Sud odavno utvrdio, još u presudi Les Verts(56).
81. Stoga vladavina prava zahtijeva da se pojedincima koji izvode prava iz prava Unije zajamči djelotvorna sudska zaštita od tijela Unije i tijela država članica. U presudi Associação Sindical dos Juízes Portugueses(57) Sud je objasnio da je takav zahtjev konkretiziran u članku 19. stavku 1. UEU-a.
82. Tom se odredbom sudovima Unije dodjeljuje zadaća zaštite prava koja se temelje na pravu Unije, koju dijele sa svim sudovima država članica(58). Načelno, pravna sredstva kojima je cilj zaštita od akata (ili propusta) institucija Unije podnose se sudovima Unije, dok pojedinci zaštitu od akata (ili propusta) država članica moraju tražiti pred nacionalnim sudovima.
83. S obzirom na to da je ZVSP, na temelju Ugovora iz Lisabona, podvrgnut istim temeljnim ustavnim načelima, vladavina prava u pravnom poretku Unije obvezuje sudove Unije da osiguraju zakonitost djelovanja institucija i tijela Unije kad provode tu politiku.
84. Kako bi se osigurala djelotvorna sudska zaštita pojedinaca koji tvrde da su institucije ili tijela Unije pri izvršavanju ZVSP-a povrijedila njihova temeljna prava, kako su zajamčena pravnim poretkom Unije, sudovi Unije načelno moraju biti nadležni da odlučuju o takvim zahtjevima.
85. Kao što je to Sud podsjetio u presudi Kadi I(59), poštovanje ljudskih prava uvjet je zakonitosti akata Unije, a akti koji nisu u skladu s ljudskim pravima nisu prihvatljivi u Uniji. U tom je predmetu iz toga proizišla nadležnost Suda za odlučivanje o zahtjevima pojedinaca prema kojima su povrijeđena njihova ljudska prava, bez obzira na to što su institucije Unije samo (mehanički) prenijele svoje međunarodne obveze. Sud je smatrao da međunarodna obveza ne može prevagnuti nad ustavnim obećanjem koje Unija putem svojih sudova jamči pojedincima da institucije Unije neće prekršiti ljudska prava.
86. Prema riječima nezavisnog odvjetnika M. Poiaresa Madura, „tvrdnja da je mjera nužna za održavanje međunarodnog mira i sigurnosti ne može imati za posljedicu gašenje općih načela prava [Unije] i oduzimanje pojedincima njihovih temeljna prava”(60). Zbog toga „Sud ne može [...] okrenuti leđa temeljnim vrijednostima koje su osnova pravnog poretka [Unije] i koje je dužan štititi”(61).
87. U novije vrijeme, Sud je u presudi Ledra Advertising(62) pojasnio da je Povelja uvijek upućena institucijama Unije, uključujući i kada djeluju izvan pravnog poretka Unije. Činjenica da je Komisija djelovala u okviru Europskog stabilizacijskog mehanizma (u daljnjem tekstu: ESM), međunarodnog sporazuma stvorenog izvan pravnog okvira Unije, ne znači da je ne obvezuju temeljna prava Unije. Iz toga je proizišlo da sudovi Unije nisu mogli biti spriječeni odlučivati o tužbama za naknadu štete protiv Unije koje se temelje na nezakonitim postupanjima povezanima s takvim aktima ESM-a.
88. U navedenim je predmetima načelo prema kojem je usklađenost s temeljnim pravima uvjet zakonitosti mjera Unije dovelo do utvrđenja da su sudovi Unije nadležni za odlučivanje o tužbama koje su podnijeli pojedinci koji tvrde da su povrijeđena njihova temeljna prava. U presudi Ledra Advertising Sud je čak bio nadležan odlučivati o tužbi za naknadu štete koju je navodno prouzročila institucija Unije izvan okvira prava Unije, aktom protiv kojeg se ne može podnijeti tužba za poništenje jer je donesen izvan okvira Unije. Isto tako, u predmetu Kadi I pojedinac je mogao zahtijevati poništenje provedbene mjere Unije ističući da se njome povređuju temeljna prava, čak i ako taj pojedinac pred Sudom nije mogao osporavati mjeru koja je njome provedena jer je bila dio UN‑ova sustava, a ne sustava prava Unije.
89. Stoga se a fortiori može tvrditi da sudovi Unije moraju biti nadležni za odlučivanje o tužbi za naknadu štete koju su podnijeli pojedinci koji tvrde da su im povrijeđena temeljna prava, čak i ako se tom tužbom osporava zakonitost akta Unije u području ZVSP-a, koji je, za razliku od akta o kojem je bila riječ u predmetu Ledra Advertising, obuhvaćen nadležnošću Unije.
90. Opći sud zanemario je u pobijanom rješenju ta temeljna načela ustavnog prava Unije – to jest načela vladavine prava, djelotvorne sudske zaštite i zaštite ljudskih prava – koja opravdavaju presude u kojima je Sud utvrdio da je ograničenje njegove nadležnosti iz članka 24. stavka 1. UEU-a i članka 275. UFEU-a iznimka, a ne pravilo, te da ga treba usko tumačiti. Opći sud razlučio je presude Suda u predmetima Elitaliana, H i Bank Refah od ovog predmeta na temelju uskog i formalističkog rasuđivanja. U bitnom je smatrao da te presude nisu usporedive sa situacijom u ovom predmetu samo zato što proizlaze iz drukčijeg činjeničnog konteksta(63). Time je u potpunosti zanemario opća načela na kojima se temelje ti predmeti i koja su primjenjiva u svim slučajevima u kojima je potrebno tumačenje granica nadležnosti sudova Unije u području ZVSP-a.
91. S obzirom na to, valja prihvatiti argumentaciju žaliteljâ(64) prema kojoj je Opći sud pogrešno razlučio te predmete.
92. Zbog toga Opći sud nije razmotrio sljedeće pitanje: kako te temeljne postavke Ugovorâ, kako su protumačene u sudskoj praksi, utječu na odgovor na pitanje koje se postavlja u ovom predmetu?
C. Tumačenje članka 24. stavka 1. UEU-a i članka 275. UFEU-a u ovom predmetu
1. Tumačenje, a ne izmjena Ugovorâ
93. U svjetlu iznesenih načela, čini mi se očitim da se nadležnost sudova Unije za odlučivanje o zahtjevu kojim pojedinac traži zaštitu od povreda svojih temeljnih prava ne može isključiti samo zbog činjenice da je do te povrede došlo u kontekstu ZVSP-a. Stoga članak 24. stavak 1. UEU-a i članak 275. UFEU-a treba tumačiti tako da se ne primjenjuju na tužbe za naknadu štete zbog navodne povrede temeljnih prava koja proizlazi iz mjere ZVSP-a.
94. Međutim, treba također uzeti u obzir da vladavina prava ne samo da ovlašćuje sudove Unije da osiguraju da druge institucije i tijela Unije poštuju pravo nego ih također obvezuje da sami poštuju pravo.
95. Stoga se može postaviti pitanje što vjernost pravu zahtijeva od Suda. Mora li se on strogo pridržavati teksta Ugovorâ kojim se ograničava njegova nadležnost u području ZVSP-a ili treba dati prednost ustavnim načelima Unije i uspostaviti nadležnost potrebnu za zaštitu temeljnih prava, čak i ako tekst Ugovorâ to izričito ne predviđa?
96. Sud je u presudi Les Verts smatrao da se vladavina prava prikladnije ostvaruje intervencijom u tekst Ugovora(65). Kao što je to nezavisni odvjetnik F. Mancini izrazio u svojem mišljenju u tom predmetu, „obveza poštovanja prava ima prednost pred formalnim tekstom pisanog prava. Kad je to u interesu sudske zaštite, Sud je – u ime načela kojim se utvrđuje njegova misija – spreman ispraviti ili dopuniti pravila kojima se ograničavaju njegove nadležnosti”(66).
97. Međutim, Opći sud je u pobijanom rješenju smatrao da ga sudska praksa, kako je nedavno ponovno izražena u presudi Carvalho(67), sprečava da se proglasi nadležnim u ovom slučaju. Opći sud je pojasnio da, iako odredbe o nadležnosti sudova Unije treba tumačiti u svjetlu načela djelotvorne sudske zaštite, to ne može rezultirati zanemarivanjem uvjeta izričito predviđenih Ugovorima.
98. Žalitelji tvrde(68) da se ta sudska praksa razlikuje od ovog slučaja i stoga na njega nije primjenjiva jer se odnosi na uvjete kojima podliježu tužbe za poništenje koje su podnijeli pojedinci, a ne na tužbe za naknadu štete.
99. Ne slažem se da je to razlog da se ta sudska praksa razluči. Naprotiv, smatram da je rasuđivanje Suda u predmetu Carvalho u ovom slučaju primjenjivo u dijelu u kojem se njime izražava načelo prema kojem zahtjev djelotvorne sudske zaštite ne može sam po sebi dovesti do toga da sudovi Unije izmijene Ugovore.
100. Međutim, to ne sprečava sudove Unije da tumače Ugovore u skladu s načelom djelotvorne sudske zaštite. Prema mojem mišljenju, sudovi Unije čak su dužni to činiti.
101. U svojem mišljenju u predmetu SatCen/KF(69) nezavisni odvjetnik M. Bobek jednako je tako zaključio: „Jednostavnije rečeno, članak 47. Povelje ne dopušta Sudu da izmijeni odredbe Ugovora, ali obvezuje Sud da postojeće odredbe tumači tako da one mogu ostvariti svoj puni potencijal pružanja sudske zaštite svima na koje se odnose akti institucija ili tijela Unije”.
102. U pobijanom rješenju Opći sud doista je priznao potrebu da se članak 24. stavak 1. UEU-a i članak 275. UFEU-a tumače u svjetlu načela djelotvorne sudske zaštite(70). Međutim, nije to pokušao učiniti.
103. Stoga je Opći sud ostavio otvorenim pitanje može li se ograničenje nadležnosti u području ZVSP-a tumačiti tako da se u ovom slučaju osigura djelotvorna sudska zaštita.
104. Upravo to pitanje treba postaviti i na njega odgovoriti u okviru ovih žalbi. Može li se ograničenje nadležnosti sudova Unije iz članka 24. stavka 1. UEU-a i članka 275. UFEU-a tumačiti tako da se njime isključuju tužbe za naknadu štete zbog povreda temeljnih prava koje je počinila Unija, čak i ako je do njih (navodno) došlo u području ZVSP‑a?
2. Argumenti stranaka i intervenijenata
105. Žalitelji ističu(71) da je Opći sud propustio zaključiti da se zahtjev za naknadu štete temeljio na navodnoj povredi temeljnih prava i protumačiti ograničenje nadležnosti sudova Unije u području ZVSP-a u svjetlu temeljnih prava i vladavine prava. Belgijska, luksemburška, nizozemska, austrijska, rumunjska, finska i švedska vlada, koje su intervenirale u potporu Komisijinu zahtjevu, ističu da, s obzirom na temeljne vrijednosti Unije i opća načela prava Unije, sudovi Unije moraju biti nadležni za odlučivanje o tužbama za naknadu štete u vezi s navodnim povredama temeljnih prava u području ZVSP-a. Osim toga, češka vlada, iako podupire stajalište Vijeća, ističe da su sudovi Unije nadležni za nadzor akata u području ZVSP-a ako ti akti mogu dovesti do povrede temeljnih prava.
106. Konkretnije, Komisija ističe da se ovaj predmet odnosi na navodne povrede ljudskih prava, a da je ZVSP samo kontekst u kojem su se takve povrede dogodile. Stoga je Sud u biti suočen sa „zahtjevom za naknadu štete zbog povrede ljudskih prava” koji proizlazi iz prava Unije u pogledu mjere koja potpada pod ZVSP.
107. Čini se da se taj argument oslanja na logiku sličnu onoj na kojoj se temeljila nadležnost sudova Unije u predmetima kao što su Mauricijus, Elitaliana i H. Čak i ako su sudovi Unije pozvani odlučivati o zakonitosti akta ZVSP-a, situacija u ovom predmetu nije obuhvaćena ograničenjem nadležnosti iz članka 24. stavka 1. UEU-a i članka 275. UFEU-a jer zakonitost tog akta ovisi o tumačenju prava sadržanog u Povelji.
108. Komisija nadalje tvrdi da u odredbama Ugovorâ ne postoji odstupanje od nadležnosti sudova Unije kad je riječ o navodnim povredama temeljnih prava ni u jednom području prava Unije, uključujući ZVSP. Tumačenje članka 24. stavka 1. UEU-a i članka 275. UFEU-a na način koji bi pojedincima uskratio mogućnost isticanja prigovora koji se temelje na povredama njihovih temeljnih prava u području ZVSP-a ugrozilo bi ključne značajke sustava sudske zaštite predviđenog Ugovorima, kako ga tumači Sud.
109. Vijeće i ESVD tvrde da je nadležnost sudova Unije u ovom predmetu isključena člankom 24. stavkom 1. UEU-a i člankom 275. UFEU-a te da se ne primjenjuje nijedno od postojećih područja sudske prakse Suda koja se odnosi na ZVSP. Ipak, Vijeće ne isključuje u potpunosti nadležnost sudova Unije za navodne povrede temeljnih prava u području ZVSP-a te naglašava da je potrebno pronaći odgovarajuće kriterije kako bi se očuvao koristan učinak odredaba Ugovora kojima se ograničava nadležnost sudova Unije u području ZVSP-a. Prema mišljenju Vijeća, treba jasno razlikovati akte koji podrazumijevaju političke odabire, koji ne podliježu sudskom nadzoru, od akata kojima je cilj provedba konkretnih mjera, koji tom nadzoru podliježu. Te konkretne mjere u načelu ne podrazumijevaju političke odabire, nego predstavljaju samo provedbu tih odabira u kontekstu ZVSP-a.
110. Francuska vlada, koja je intervenirala u potporu zahtjevu Vijeća, smatra, međutim, da razlikovanje između političkih i drugih odluka u području ZVSP-a nije provedivo. Prema mišljenju te države članice, odredbe Ugovora kojima se ograničava nadležnost sudova Unije u području ZVSP-a treba tumačiti u skladu s njihovim tekstom, odnosno tako da sudovi Unije nisu nadležni ni za jednu mjeru koja potpada pod ZVSP, osim za dvije iznimke predviđene u članku 275. drugom stavku UFEU-a.
3. Svrha ograničenja nadležnosti u području ZVSP-a
111. Slažem se sa stajalištem francuske vlade i Vijeća prema kojem se ograničenje nadležnosti sudova Unije u području ZVSP-a ne može zanemariti i treba mu pridati određeno značenje. Time u prvi plan dolazi važno pitanje, koje je, prema mojem mišljenju, ključno za utvrđivanje granica nadležnosti sudova Unije u području ZVSP-a: koja je svrha ograničenja nadležnosti?
112. Razlikovanje koje su predložili Vijeće i ESVD između političkih ili strateških odluka, s jedne strane, i pukih upravnih mjera ZVSP-a, s druge strane, moglo bi odražavati namjeru autorâ Ugovorâ da spriječe utjecaj sudova Unije na političke odabire u području vanjskih odnosa. Točno je da Sud u većini slučajeva u kojima se od njega traži tumačenje nekog pravila može odlučiti o njegovu značenju. Čak i ako je odabir Suda vođen nekim drugim pravilima i ograničenjima, on je i dalje odabir(72).
113. Postoje pitanja u kojima se odabir mora prepustiti isključivo političkom procesu. Nezavisni odvjetnik M. Wathelet u svojem mišljenju u predmetu Rosneft smatrao je da je „razlog ograničenja nadležnosti Suda u pitanjima ZVSP‑a koje je uvedeno klauzulom ‚carve‑out’ taj da su akti iz područja ZVSP‑a načelno namijenjeni samo odražavanju odluka isključivo političke naravi povezanih s provedbom ZVSP‑a, u pogledu kojih je teško uskladiti sudski nadzor s podjelom ovlasti”(73). Ograničenje nadležnosti sudova Unije stoga bi se moglo shvatiti kao na neki način kodificirana „doktrina političkog pitanja”(74). Autori Ugovorâ mogli su smatrati potrebnim izričito je navesti jer Sud (još)(75) nije bio spreman razviti takvu doktrinu.
114. Naime, s obzirom na načelo diobe vlasti (koje se u Europskoj uniji pojavljuje kao načelo institucionalne ravnoteže), koje je važan dio vladavine prava i načela demokracije(76), nije ovlast sudova da nadomjeste političke odabire nadležnih političkih institucija.
115. Međutim, to vrijedi za sva područja prava Unije, a ne samo za ZVSP. Sudovi Unije ne bi trebali zamijeniti političke odabire institucija Unije kojima su Ugovorima dodijeljene ovlasti donošenja odluka. Međutim, u ustavnim demokracijama politički odabiri nisu neograničeni. U Uniji utemeljenoj na vladavini prava autori Ugovorâ nisu mogli imati namjeru dopustiti povrede temeljnih prava u okviru ZVSP-a. Budući da kršenje temeljnog prava ne može biti politički odabir, sudovi Unije moraju moći provjeriti je li ta granica prekoračena(77). Samo na taj način mogu ispuniti svoju zadaću poštovanja prava pri tumačenju i primjeni Ugovorâ.
116. To dovodi do zaključka da člankom 24. stavkom 1. UEU-a i člankom 275. UFEU-a ne može biti isključena nadležnost sudova Unije da nadziru bilo koju mjeru ZVSP-a, uključujući političku ili stratešku, kako bi osigurali njezinu usklađenost s temeljnim pravima.
117. Svjesna sam da se poštovanje temeljnih prava može osigurati na različite načine i da se može ostaviti određeni prostor za političke odabire. Većina prava zajamčenih Poveljom može se ograničiti ako takvo ograničenje ima neki drugi legitiman cilj i ako se on ostvaruje na proporcionalan način(78). Tako se, primjerice, pravo na zaštitu osobnih podataka (na temelju članka 8. Povelje) može ograničiti u svrhu borbe protiv međunarodnog terorizma, dok se pravo na vlasništvo (na temelju članka 17. Povelje) može ograničiti kako bi se doprinijelo učinkovitosti sankcija uvedenih protiv treće zemlje. Ocjena opravdanja kao i prikladnosti i nužnosti mjera kojima se ograničavaju određena prava može se razlikovati. U tom pogledu, postoji razlog za to da sudovi Unije poštuju političke odabire u složenim pitanjima međunarodne politike. Čini se da je Sud osjetljiv na tu potrebu, što je vidljivo iz njegove sudske prakse(79). Međutim, iako se može raspravljati o prikladnoj razini nadzora, sudovi Unije ne mogu biti isključeni iz svoje ustavne uloge u osiguravanju zaštite temeljnih prava na zahtjev pojedinaca.
118. Mogu se složiti s time da postoje određeni strateški odabiri u koje se sudovi Unije doista ne mogu uplitati. Primjerice, prema mojem mišljenju, sudovi Unije ne mogu ocjenjivati bi li Unija trebala rasporediti misiju u određenom dijelu svijeta. To je slučaj čak i ako bi uspostava takve misije mogla poboljšati stanje ljudskih prava ljudi koji žive na tom području. Međutim, nakon što se donese politička odluka o djelovanju u nekoj zemlji ili u nekom sukobu, sudovi Unije moraju moći nadzirati je li ta odluka osmišljena i provedena tako da se neproporcionalno ne ugrožavaju ljudska prava.
119. Određene odluke u tom pogledu zahtijevaju poštovanje razloga koje je iznijelo Vijeće ili drugo odgovorno tijelo. Primjerice, dostupnost financijskih sredstava za određenu misiju doista bi mogla utjecati na prava osoba čiji su članovi obitelji nestali, a to nije uspješno istraženo. Međutim, sudovi Unije moraju uzeti u obzir argumente koji se odnose na ukupne financijske i kadrovske mogućnosti Unije, koja ima misije diljem svijeta, i ne mogu zamijeniti odluku o tome kako najbolje raspodijeliti ta sredstva. Ipak, to ne isključuje u potpunosti nadležnost sudova Unije. Naprotiv, potreba za poštovanjem političkih odabira i razina nadzora pitanja su koja se postavljaju nakon što se uspostavi nadležnost.
120. Stoga se ne mogu složiti s Vijećem da bi u ovom slučaju sudovi Unije mogli ocjenjivati samo je li Eulex Kosovo poštovao temeljna prava pri provođenju svojih istraga, ali da ne bi bili nadležni odlučivati o zakonitosti odluka Vijeća o postupnom ukidanju izvršnog mandata Eulexa Kosovo ili o dodjeli dostatnih sredstava toj misiji jer takve odluke podrazumijevaju političke i strateške odabire koji ne podliježu sudskom nadzoru. Ako ti politički ili strateški odabiri mogu ugroziti temeljna prava, sudovi Unije moraju moći ispitati takav prigovor koji podnese pojedinac, premda je vjerojatno da će prilikom ocjene povređuju li se tim odabirima temeljna prava prihvatiti razloge koje je iznijelo Vijeće.
4. Što je isključeno iz nadležnosti sudova Unije u području ZVSP‑a?
121. Ograničenje nadležnosti ne može ići tako daleko da se isključi nadzor usklađenosti mjera ZVSP-a s temeljnim pravima. Koji je onda doseg tog ograničenja nadležnosti?
122. Ograničenje nadležnosti, prema mojem mišljenju, obuhvaća dva pitanja. Kao prvo, sudovi Unije ne mogu nadzirati usklađenost akata ZVSP-a s odredbama Ugovorâ iz područja ZVSP-a(80). Kao drugo, sudovi Unije ne mogu tumačiti ni ta primarna pravila ZVSP-a ni akte ZVSP-a donesene na temelju tih pravila. Naravno, sudovi Unije prilikom provođenja nadzora zakonitosti akata iz područja ZVSP-a u svjetlu temeljnih prava ne mogu potpuno izbjeći tumačenje pravila ZVSP-a, s obzirom na to da je riječ o preduvjetu za ocjenu njihove usklađenosti s tim pravima(81). U tom pogledu, sudovi Unije moraju se, međutim, osloniti na objašnjenje smisla određenog političkog odabira koje je ponudio njegov autor i ocijeniti prelazi li tako shvaćen odabir granicu dopuštenu Poveljom.
123. U svakom slučaju, sve dok politički odabir proveden mjerom ZVSP-a ne prelazi granice određene ustavnim okvirom Unije, isključeno je uplitanje sudova Unije. Ako se pravilo ZVSP-a može tumačiti na tri različita načina (A, B ili C), a nijednim od njih ne krše se temeljna prava, sud Unije ne može birati između mogućnosti A, B ili C. To pak znači da u području ZVSP-a nedostaje druga važna uloga koju Sud ima na temelju Ugovorâ – osiguravanje ujednačenog tumačenja i primjene prava Unije. Kako bi se osigurala ujednačenost, Sud mora biti ovlašten odabrati između različitih mogućih tumačenja određenog pravila. S obzirom na to da je to isključeno, valja pretpostaviti da su autori Ugovorâ prihvatili razlike do kojih bi moglo doći kad se mjere ZVSP-a provode u praksi u različitim državama članicama. Predmet Neves 77 Solutions, u kojem također danas iznosim svoje mišljenje, primjer je takve situacije.
124. Da zaključim, institucije i tijela Unije uvijek su vezani temeljnim pravima, a odabir da se ta prava prekrše nije dostupan politički ili strateški izbor, uključujući u području ZVSP-a. Ako je svrha ograničenja nadležnosti u području ZVSP-a spriječiti sudove Unije da interveniraju u političke i strateške odluke u području te politike, takva svrha ne zahtijeva isključenje nadležnosti za nadzor navodnih povreda temeljnih prava. Političke i strateške odluke podvrgnute su ograničenju jer se njima nikada ne smiju kršiti temeljna prava. Članak 24. stavak 1. UEU-a i članak 275. UFEU-a stoga treba tumačiti tako da se njima ne sprečava sudove Unije da nadziru takve ustavne granice odlučujući o tužbama za naknadu štete koje su podnijeli pojedinci zbog navodnih povreda temeljnih prava počinjenih mjerama ZVSP-a.
5. Članak 275. drugi stavak UFEU-a
125. Članak 24. stavak 1. UEU-a i članak 275. prvi stavak UFEU-a često se opisuju kao klauzule „carve-out” jer se njima isključuje dio opće nadležnosti koju sudovi Unije imaju na temelju članka 19. UEU-a. Članak 275. drugi stavak UFEU-a opisuje se pak kao klauzula „claw‑back” jer se njime isključeno pravilo vraća u okvir nadležnosti sudova Unije(82).
126. Ako se tako razumije odnos između prvog i drugog stavka članka 275. UFEU-a, logično je da se klauzula „claw-back” primjenjuje samo ako se klauzulom „carve-out” isključi nadležnost sudova Unije u konkretnoj situaciji. Zaključila sam da sudski nadzor mogućih povreda temeljnih prava ne može biti isključen iz opće nadležnost sudova Unije, čak i ako je akt koji treba ispitati mjera ZVSP-a. Slijedom toga, klauzula „claw-back” iz članka 275. drugog stavka UFEU-a ne bi bila relevantna za utvrđivanje nadležnosti za tužbe za naknadu štete koje se temelje na navodnim povredama temeljnih prava.
127. Međutim, prema mojem mišljenju, članak 275. drugi stavak UFEU-a ne treba tumačiti kao klauzulu „claw-back” kojom se ponovno uspostavlja „uobičajeno” stanje nadležnosti sudova Unije u izrijekom navedenim situacijama. Umjesto toga, smatram da članak 275. drugi stavak UFEU-a treba tumačiti kao odredbu kojom se omogućuje tumačenje dosega ograničenja nadležnosti predviđenog u članku 24. stavku 1. UEU-a i članku 275. prvom stavku UFEU-a.
128. Kao što je to već istaknuto(83), tekst članka 24. stavka 1. UEU-a i članka 275. prvog stavka UFEU-a nisu istovjetni. Člankom 24. stavkom 1. UEU-a isključuje se nadležnost sudova Unije u odnosu na „te odredbe”, odnosno one koje su navedene u prethodnim rečenicama članka 24. stavka 1. UEU-a. Riječ je o odredbama kojima se predviđa da pri donošenju mjera u okviru ZVSP-a Vijeće u načelu odlučuje jednoglasno, da su zakonodavni akti isključeni u okviru ZVSP-a, da ZVSP provode ili Unija ili države članice te da Parlament i Komisija imaju posebne uloge u okviru ZVSP-a. Međutim, člankom 24. stavkom 1. UEU-a određuje se da sudovi Unije moraju moći nadzirati usklađenost s člankom 40. UEU‑a i nadzirati zakonitost određenih odluka iz područja ZVSP-a. U tom smislu, članak 24. stavak 1. UEU-a upućuje na članak 275. drugi stavak UFEU-a.
129. U članku 275. prvom stavku UFEU-a zatim se ponavlja ograničenje nadležnosti sudova Unije koje je već navedeno u članku 24. stavku 1. UEU-a, ali se dodaje da se to ograničenje ne primjenjuje samo na „te odredbe”, odnosno odredbe glave V. poglavlja 2. UEU-a, nego i na akte donesene na temelju tih odredaba. To je ograničenje, kao što je to utvrđeno sudskom praksom, usko. U tom pogledu, člankom 275. drugim stavkom UFEU-a pojašnjava se što se ne može „isključiti”. Za razliku od njegova prvog stavka, drugi stavak članka 275. UFEU-a treba široko tumačiti jer se njime pojašnjava (usko) tumačenje dosega klauzule „carve-out”.
130. Upućivanje u članku 275. drugom stavku UFEU-a na članak 40. UEU-a znači da Sud mora zadržati svoju nadležnost kad je riječ o institucionalnoj ravnoteži predviđenoj Ugovorima. Sporovi obuhvaćeni tim područjem su oni koji se odnose na odgovarajuću pravnu osnovu za donošenje određene mjere i obično proizlaze iz razlike u ovlastima koje su institucijama Unije dodijeljene tim različitim pravnim osnovama. Kao primjeri takvog spora mogu se istaknuti gore navedeni predmeti Mauricijus i Tanzanija(84).
131. Čini se da je upućivanje na tužbe za poništenje koje se odnose na mjere ograničavanja protiv fizičkih i pravnih osoba relativno usko. Međutim, ono se može shvatiti i u širem smislu, tako da se njime određuje da se nadležnost sudova Unije ne može ograničiti u pogledu nadzora zakonitosti mjera ZVSP-a kojima se ograničavaju prava pojedinaca.
132. Pojednostavnjeno, ali, prema mojem mišljenju, prihvatljivo objašnjenje za izričito uključivanje samo tužbi za poništenje koje pojedinci podnesu protiv mjera ograničavanja jest to da su u vrijeme donošenja Ugovora iz Lisabona, zbog sudske prakse iz predmeta Kadi, moguće povrede prava pojedinaca mjerama ograničavanja bile očit primjer(85). Međutim, ako se tumači s obzirom na članak 24. stavak 1. UEU-a, koji općenitije upućuje na sudski nadzor određenih mjera, članak 275. drugi stavak UFEU-a može se shvatiti kao da se njime jamči da ne postoji ograničenje sudskog nadzora svih onih mjera ZVSP-a koje ograničavaju prava pojedinaca.
133. Ako se odnos između dvaju stavaka članka 275. UFEU-a shvati kao da se drugim stavkom objašnjava tumačenje prvoga, „crvena linija” ograničenja nadležnosti je ustavna uloga koja je Ugovorima dodijeljena sudovima Unije. Ona se odnosi, s jedne strane, na očuvanje institucionalne strukture uspostavljene Ugovorima i, s druge strane, na zaštitu prava pojedinaca.
6. Moguća uloga nacionalnih sudova
134. Jasno je da se mjerama ZVSP-a ne bi smjela kršiti temeljna prava pojedinaca. Također je jasno da mora biti dostupan sudski nadzor nad navodnim kršenjima temeljnih prava. Međutim, moglo bi se tvrditi da takve predmete ne bi trebali ispitivati sudovi Unije, nego bi mogli biti u nadležnosti nacionalnih sudova(86).
135. Prema članku 274. UFEU-a, sporovi u kojima je Unija jedna od stranaka nisu na osnovi toga izuzeti iz nadležnosti nacionalnih sudova. Ako se članak 24. stavak 1. UEU-a i članak 275. UFEU-a tumače kao da se njima isključuje nadležnost sudova Unije za tužbe za naknadu štete koje se temelje na povredama temeljnih prava navodno prouzročenima mjerama ZVSP-a, takve zahtjeve uvijek bi mogli ispitati nacionalni sudovi, čak i ako su ti zahtjevi usmjereni prema institucijama i tijelima Unije.
136. Bi li takvo rješenje odgovaralo zahtjevima djelotvorne sudske zaštite? Nezavisna odvjetnica J. Kokott u svojem stajalištu u mišljenju 2/13(87) smatrala je da bi. Međutim, ona je u svojoj analizi pošla od stajališta da je ograničenje nadležnosti sudova Unije iz članka 24. stavka 1. UEU-a i članka 275. prvog stavka UFEU-a pravilo, a ne iznimka(88), a to je stajalište izmijenjeno kasnijom sudskom praksom Suda.
137. Prema mojem mišljenju, a to je u ovom predmetu jasno dokazano, upitno je bi li nacionalni sudovi mogli osigurati djelotvornu sudsku zaštitu pojedincima u svim situacijama u kojima bi institucije i tijela Unije mogli mjerama ZVSP-a povrijediti njihova prava. Kao što su to navele češka i luksemburška vlada, postoje mnoge praktične prepreke pristupu nacionalnim sudovima u pogledu takvih zahtjeva. Može se, primjerice, postaviti pitanje koji bi sud i koje države članice trebao odlučivati o zahtjevu usmjerenom protiv mjera misije Unije uspostavljene u trećoj zemlji. KS i KD pokušale su pokrenuti postupak pred britanskim sudovima (u razdoblju prije Brexita). Kao što sam to prethodno objasnila, nacionalni sud smatrao je da taj zahtjev nije u njegovoj nadležnosti. Međutim, takvo uskraćivanje nadležnosti nacionalnog suda moglo bi se prevladati ako Sud zauzme čvrsto stajalište da nije nadležan.
138. Time se i dalje ne rješava pitanje koji bi nacionalni sud trebao odlučivati o predmetu. Francuska vlada predložila je da bi to mogao biti sud države članice koja predsjeda Vijećem. Međutim, ne postoji neko jasno opravdanje zašto bi sud te države članice bio u najboljem položaju za odlučivanje u predmetu koji se odnosi na navodnu povredu temeljnih prava koju je počinila misija Unije. Druga je mogućnost da se tužba može podnijeti sudovima bilo koje države članice. Takvo rješenje moglo bi dovesti do forum shoppinga jer bi podnositelji zahtjeva tražili državu članicu koja ima najpovoljnija postupovna pravila kojima se uređuju tužbe za naknadu štete.
139. Budući da nacionalni sudovi ne bi imali mogućnost uputiti Sudu zahtjeve za prethodnu odluku, tumačenje prava iz Povelje kad se primjenjuje na mjere ZVSP-a moglo bi se razlikovati. Takve bi razlike naposljetku razriješio Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP), kojem bi se pojedinci mogli odlučiti obratiti ako bi smatrali da njihova ljudska prava nisu bila dovoljno zaštićena.
140. Suočena s takvim praktičnim problemima pri izboru nadležnog nacionalnog suda, francuska vlada predložila je da bi se mogao osnovati novi zajednički sud za odlučivanje o predmetima koji se odnose na povrede temeljnih prava mjerama ZVSP-a. Premda bi države članice to mogle učiniti, pitam se zašto bi bile voljne povjeriti nadležnost drugom nadnacionalnom sudu, ako ne bi bile spremne priznati takvu nadležnost sudovima Unije.
141. Naposljetku, da podsjetim, ovaj predmet postavlja pitanje mogu li sudovi Unije odlučivati o tužbama koje se temelje na izvanugovornoj odgovornosti Unije za štetu koja je navodno prouzročena mjerama ZVSP-a.
142. Sud je već presudio da sudovi Unije imaju isključivu nadležnost za odlučivanje o tužbama za naknadu štete koje se temelje na izvanugovornoj odgovornosti Unije(89). Takve tužbe razlikuju Europsku uniju od međunarodnih organizacija, koje uglavnom uživaju širok imunitet od sudskih tužbi za naknadu štete(90). Naime, kao što su to istaknuli pravni stručnjaci(91), autori Ugovorâ suglasili su se da Unija ne bi trebala uživati imunitet u pogledu svoje izvanugovorne odgovornosti, ali da odluke o tome ne bi trebali donositi nacionalni sudovi.
143. Slijedom toga, tužba za naknadu štete predviđena je Ugovorima kao sredstvo koje je isključivo u rukama sudova Unije. Nacionalni sudovi ne mogu odlučivati o izvanugovornoj odgovornosti za štetu koju su navodno prouzročile institucije i tijela Unije ni u jednom području obuhvaćenom pravom Unije.
144. Osim toga, kad bi tužbe za naknadu štete bile prepuštene nacionalnim sudovima, temeljile bi se na njihovu vlastitom nacionalnom pravu o izvanugovornoj odgovornosti, s različitim rezultatima ovisno o primjenjivim nacionalnim pravilima. Nacionalni sudovi stoga ne mogu popuniti prazninu i predvidjeti istu vrstu pravnog sredstva kao i sudovi Unije.
D. Moguće posljedice na pristupanje Europske unije EKLJP-u
145. Kao što sam to već objasnila, ovaj predmet treba smjestiti u širi kontekst pregovora o pristupanju Europske unije EKLJP-u. Valja podsjetiti na to da je, u skladu s člankom 6. stavkom 2. UEU-a, takvo pristupanje za Uniju obveza, a ne izbor.
146. Međutim, postupak pristupanja EKLJP-u moguć je, kao što je to navedeno u mišljenju 2/13, samo ako se njime poštuju posebne značajke pravnog poretka Unije i ne utječe na nadležnosti Unije na temelju Ugovorâ.
147. Ako Sud prihvati predloženo tumačenje prema kojem članak 24. stavak 1. UEU-a i članak 275. UFEU-a treba razumjeti tako da se njima ne isključuje nadležnost sudova Unije za odlučivanje o zahtjevima za štetu uzrokovanu mjerama ZVSP-a u vezi s mogućim povredama temeljnih prava, što bi to značilo za buduće pristupanje Unije EKLJP-u?
148. Kao prvo, to bi pridonijelo jasnijem određivanju ograničenja nadležnosti sudova Unije u području ZVSP-a, što je pitanje koje je Sud u svojem mišljenju 2/13 ostavio otvorenim.
149. Kao drugo, time bi se pojasnilo da, uvijek kad se mjera ZVSP-a osporava zbog jednog od razloga koje može ocjenjivati i ESLJP, odnosno zbog navodne povrede temeljnih prava, nadležnost sudova Unije nije ograničena „carve-out” klauzulama Ugovorâ.
150. S gledišta pravnog poretka Unije, predloženo tumačenje ispunjava ustavni zahtjev za očuvanje njegove autonomije. Time bi se izbjeglo da se o mogućim neusklađenostima između nacionalnih sudova u pogledu pitanja krše li se mjerama ZVSP-a temeljna prava odlučuje na sudu koji nije dio pravnog poretka Unije. Prije nego što bi ESLJP mogao odlučivati o predmetu o navodnoj povredi ljudskih prava, o njemu bi trebali odlučiti sudovi Unije. Većina država članica koje su intervenirale u ovom predmetu slaže se sa živopisnim opisom koji je iznijela češka vlada, a prema kojem se „svaki vlak koji bi mogao završiti u Strasbourgu najprije mora zaustaviti u Luxembourgu”. Predloženim tumačenjem osigurava se takvo zaustavljanje u Luxembourgu.
151. Sa stajališta sustava koji je uspostavljen EKLJP‑om, predloženo tumačenje podrazumijevalo bi da se, prije nego što tužba pred ESLJP‑om bude dopuštena, moraju iscrpiti pravna sredstva dostupna pred sudovima Unije.
152. Bi li se time znatno opteretili sudovi Unije?
153. Ne smatram da je takva zabrinutost opravdana. Ako pojedinac smatra da su prekršena njegova temeljna prava, trebao bi stvarno postojati pristup sudovima Unije. U interesu je pravnog poretka Unije da se takve situacije otkriju i isprave.
IV. Sažetak i posljedice
154. Da zaključim, smatram da članak 24. stavak 1. UEU-a i članak 275. UFEU-a treba tumačiti tako da se njima ne ograničava nadležnost sudova Unije za odlučivanje o tužbama za naknadu štete koje su podnijeli pojedinci na temelju navodne povrede temeljnih prava bilo kojom mjerom ZVSP-a.
155. Takvo tumačenje proizlazi iz ustavnih načela pravnog poretka Unije, ponajprije vladavine prava, koja uključuje pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, i načela kojim se nalaže poštovanje temeljnih prava u svim politikama Unije. Ustavna uloga sudova Unije koja proizlazi iz tih načela samo se iznimno može ograničiti. Zbog toga se članak 24. stavak 1. UEU-a i članak 275. prvi stavak UFEU-a moraju usko tumačiti. Takvo tumačenje, čak i usko, ne može biti protivno svrsi ograničenja nadležnosti iz Ugovorâ. Ako je ta svrha zaštititi političke odabire u području ZVSP-a od uplitanja sudova Unije, takvom svrhom ne može se opravdati tumačenje kojim se u to ograničenje nadležnosti uključuju tužbe za naknadu štete uzrokovane navodnim povredama temeljnih prava. To je zato što kršenje temeljnih prava ne može biti politički odabir u Uniji i sudovi Unije moraju biti nadležni za osiguravanje da se u odlukama u području ZVSP-a ne prelaze „crvene linije” koje su određene temeljnim pravima.
156. Iz toga proizlazi moj prijedlog Sudu da prihvati žalbe koje su podnijele KS i KD, kao i Komisija, a prema kojima je Opći sud pogrešno protumačio članak 24. stavak 1. UEU-a i članak 275. UFEU-a. Opći sud stoga je počinio pogrešku koja se tiče prava kad se proglasio nenadležnim za odlučivanje o tužbi za naknadu štete koju su podnijele KS i KD.
157. Slijedom toga, pobijano rješenje treba ukinuti.
158. Ne smatram da stanje postupka omogućuje da Sud odluči o dopuštenosti i meritumu tužbe. Opći sud nije analizirao ta pitanja niti su ona bila predmet rasprave pred Sudom. Stoga predmet valja vratiti Općem sudu i odrediti da će se o troškovima odlučiti naknadno.
V. Zaključak
159. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da:
– ukine rješenje Općeg suda od 10. studenoga 2021., KS i KD/Vijeće i dr. (T-771/20, neobjavljeno, EU:T:2021:798);
– vrati predmet Općem sudu na odlučivanje o dopuštenosti i o meritumu tužbe;
– odredi da će se o troškovima odlučiti naknadno.