ARREST VAN HET GERECHT (Vijfde kamer uitgebreid)
30 april 1998 (1)
Beroep tot nietigverklaring Luchtvervoer Steunmaatregelen van staten
Gering bedrag Mededingingsverstoring Ongunstige beïnvloeding van
handelsverkeer tussen lidstaten Motivering
In zaak T-214/95,
Vlaams Gewest, vertegenwoordigd door A. L. Merckx, advocaat te Brussel,
domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van Duro en Lorang,
advocaten aldaar, Boulevard Royal 4,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door
P. Van Nuffel en A. C. Jessen, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden,
domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar
juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van beschikking 95/466/EG van de
Commissie van 26 juli 1995 inzake staatssteun van het Vlaamse Gewest aan de
Belgische onderneming Vlaamse Luchttransportmaatschappij NV (PB L 267,
blz. 49),
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vijfde kamer uitgebreid),
samengesteld als volgt: R. García-Valdecasas, kamerpresident, V. Tiili, J. Azizi,
R. M. Moura Ramos en M. Jaeger, rechters,
griffier: A. Mair, administrateur
gezien de stukken en na de mondelinge behandeling op 25 september 1997,
het navolgende
Arrest
Het rechtskader
- 1.
- Artikel 92, lid 1, EG-Verdrag luidt als volgt:
Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van
de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging
door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen
of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor
zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
- 2.
- Ingevolge artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag kan de Commissie, bij wijze van
uitzondering, als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt beschouwen:
steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische
bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de
voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig
worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
- 3.
- Op 20 mei 1992 heeft de Commissie een communautaire kaderregeling inzake
overheidssteun voor het midden- en kleinbedrijf vastgesteld (PB C 213, blz. 2).
Volgens punt 3.2. daarvan is steun waarvan het bedrag voor bepaalde soorten
uitgaven minder dan 50 000 ECU gedurende een periode van drie jaar bedraagt,
vrijgesteld van de aanmeldingsplicht van artikel 93, lid 3, van het Verdrag. Punt 1.6.
sluit steun aan ondernemingen in sectoren waarvoor speciale communautaire regels
inzake staatssteun gelden, met name het vervoer, evenwel uit van de werkingssfeer
van de kaderregeling.
- 4.
- Voor de toekenning van staatssteun aan ondernemingen in de luchtvaartsector
heeft de Commissie een regeling getroffen bij mededeling 94/C 350/07, getiteld
Toepassing van de artikelen 92 en 93 van het EG-Verdrag en van artikel 61 van
de (Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte) op
steunmaatregelen van de staten in de luchtvaartsector (PB 1994, C 350, blz. 5;
hierna: richtsnoeren). Hoofdstuk IX, punt 50, van deze richtsnoeren bevestigt,
dat de versnelde goedkeuringsprocedure voor steunmaatregelen ten behoeve van
het midden- en kleinbedrijf niet van toepassing is op de vervoersector.
- 5.
- De richtsnoeren zijn van toepassing op de steun die de lidstaten aan de
communautaire luchtvaartmaatschappijen verlenen (hoofdstuk II, punt 10). Punt 51
(hoofdstuk X) bepaalt, dat de Commissie de richtsnoeren zal toepassen zodra zij
in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen zijn verschenen en dat zij
te zijner tijd een besluit zal nemen over een eventuele bijwerking ervan.
- 6.
- In punt 8 (deel I.4) zegt de Commissie een omgeving te willen creëren,
waarbinnen de communautaire luchtvaartmaatschappijen op voet van gelijkheid
met elkaar kunnen concurreren.
- 7.
- In punt 14 (hoofdstuk III) is het volgende gepreciseerd: Directe steun voor het
dekken van exploitatieverliezen is over het algemeen niet verenigbaar met de
gemeenschappelijke markt en daarvoor mag dus geen ontheffing worden verleend.
- 8.
- In hoofdstuk V, betreffende met name de ontheffingen die krachtens artikel 92,
lid 3, sub c, van het Verdrag en artikel 61, lid 3, sub c, van de Overeenkomst
betreffende de Europese Economische Ruimte (hierna: EER-Overeenkomst)
kunnen worden verleend ter vergemakkelijking van de ontwikkeling van bepaalde
vormen van economische bedrijvigheid, bepalen de richtsnoeren, dat
herstructureringssteun slechts onder bepaalde voorwaarden als verenigbaar met de
gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd. Volgens een van deze
voorwaarden moet de steun onderdeel zijn van een door de Commissie goed te
keuren herstructureringsprogramma (punt 38, sub 1, van de richtsnoeren). Het met
staatssteun te financieren programma kan alleen worden geacht het
gemeenschappelijk belang niet te schaden, indien daarmee niet wordt beoogd de
capaciteit en het vervoersaanbod van de betrokken maatschappij te verhogen ten
nadele van haar directe Europese concurrenten (punt 38, sub 4, van de
richtsnoeren).
- 9.
- Ten slotte behelzen de richtsnoeren, in punt 50 (hoofdstuk IX), ter vereenvoudiging
van de administratie een versnelde goedkeuringsprocedure voor steunmaatregelen
van geringe omvang in de luchtvaartsector. Bepaald is, dat de Commissie een
versnelde goedkeuringsprocedure zal toepassen op nieuwe of bestaande te wijzigen
steunregelingen die krachtens artikel 93, lid 3, van het Verdrag worden aangemeld,
op voorwaarde dat:
aan dezelfde begunstigde niet meer dan 1 miljoen ECU aan steun wordt
verleend over een periode van drie jaar;
de steun wordt verleend voor specifieke investeringen. Exploitatiesteun is
niet toegestaan.
De feiten
- 10.
- De Vlaamse Luchttransportmaatschappij NV (hierna: VLM) is een particuliere
luchtvaartmaatschappij, gevestigd te Antwerpen. Zij is op 21 februari 1992
opgericht met een kapitaal van 10 miljoen BFR. Dit kapitaal is verschillende malen
verhoogd en bedroeg aan het einde van 1993 75 miljoen BFR, waarna het in de
loop van 1994 tot 100 miljoen BFR is opgetrokken. Sedert 1993 voert VLM
lijnvluchten uit tussen hoofdzakelijk Antwerpen en Londen (London City Airport)
en Rotterdam en Londen (London City Airport).
- 11.
- De verbinding Antwerpen-Londen wordt ook geëxploiteerd door andere
maatschappijen, onder meer de Britse onderneming Cityflyer Express Ltd (hierna:
Cityflyer), met vertrek en aankomst op de luchthaven Gatwick.
- 12.
- Op 17 december 1993 verstrekte het Vlaamse Gewest VLM, zonder voorafgaande
aanmelding bij de Commissie, een renteloze lening van 20 miljoen BFR. Vanaf het
tweede jaar diende jaarlijks 4 miljoen BFR te worden terugbetaald.
- 13.
- In de leningovereenkomst is het volgende bepaald:
Artikel 1: Voorwerp
De begunstigde verbindt zich tot de verdere uitbouw en exploitatie van meerdere
Europese vliegroutes.
Ter ondersteuning van deze activiteit verleent het Gewest de begunstigde een
terugbetaalbaar renteloos voorschot.
(...)
Artikel 3: Voorwaarden
Voor de duur van het contract is voor de vervreemding of hypothekering van
onroerend en roerend patrimonium en het handelsfonds van de zaak alsook voor
de vervreemding van bepaalde activa van de begunstigde vooraf instemming nodig
van het Gewest.
Bij wijziging van de aandeelhoudersstructuur is vooraf de instemming van het
Gewest vereist.
Het kapitaal van de onderneming mag tijdens de duur van het contract niet worden
verlaagd zonder voorafgaande toestemming van het Gewest.
Indien deze voorwaarden niet worden nageleefd, is de overeenkomst onmiddellijk
opzegbaar en wordt het voorschot onmiddellijk opeisbaar.
- 14.
- Ingevolge een klacht van Cityflyer heeft de Commissie op 16 november 1994 de
procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag ingeleid (PB C 359, blz. 2).
- 15.
- Cityflyer en de luchtvaartmaatschappij British Airways hebben opmerkingen
ingediend. Zij hebben de Commissie verzocht vast te stellen, dat de renteloze
lening een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel vormt.
- 16.
- Op 23 januari 1995 heeft ook de Belgische regering opmerkingen ingediend.
- 17.
- Na afloop van de procedure heeft de Commissie op 26 juli 1995 beschikking
95/466/EG gegeven, inzake staatssteun van het Vlaamse Gewest aan de Belgische
onderneming Vlaamse Luchttransportmaatschappij NV (hierna: bestreden
beschikking). Deze beschikking is op 25 september 1995 aan de Belgische regering
meegedeeld en op 9 november 1995 in het Publicatieblad bekendgemaakt
(PB L 267, blz. 49).
- 18.
- In de beschikking kwam de Commissie tot de conclusie, dat de renteloze lening van
het Vlaamse Gewest aan VLM elementen van onwettige staatssteun bevatte,
aangezien zij in strijd met de bepalingen van artikel 93, lid 3, van het Verdrag aan
de onderneming was verleend. Volgens haar waren deze steunelementen eveneens
onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92 van het
Verdrag en van artikel 61 van de EER-Overeenkomst (artikel 1 van de bestreden
beschikking). Bijgevolg werd België gelast, opdracht te geven dat over de lening
een rente van 9,3 % wordt berekend (artikel 2), en de steun terug te vorderen ten
belope van het bedrag dat voortvloeit uit de aanrekening van die rente vanaf de
datum van toekenning van de lening (artikel 3). Dit rentetarief van 9,3 % was
gebaseerd op de basisrente voor Belgische staatsfondsen in 1994 (7,3 %),
vermeerderd met een risicopremie van 2 % (hoofdstuk V, laatste alinea, van de
bestreden beschikking).
Het procesverloop
- 19.
- Het inleidend verzoekschrift is op 27 november 1995 neergelegd en de dag daarop
ingeschreven.
- 20.
- Op rapport van de rechter-rapporteur is het Gerecht (Vijfde kamer uitgebreid)
tot de mondelinge behandeling overgegaan. Partijen zijn ter openbare terechtzitting
van 25 september 1997 in hun pleidooien en hun antwoorden op de mondelinge
vragen van het Gerecht gehoord.
Conclusies
- 21.
- Verzoeker concludeert dat het het Gerecht behage:
de bestreden beschikking nietig te verklaren;
verweerster in de kosten te verwijzen.
- 22.
- Verweerster concludeert dat het het Gerecht behage:
het beroep ongegrond te verklaren;
verzoeker in de kosten te verwijzen.
- 23.
- Ter terechtzitting heeft verweerster geconcludeerd tot niet-ontvankelijkverklaring
van het beroep.
De ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
- 24.
- Volgens verweerster is het beroep uit hoofde van artikel 173, tweede alinea, EG-Verdrag niet-ontvankelijk, daar verzoeker geen lidstaat is. Het beroep is evenmin
ontvankelijk op grond van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag, daar
verzoeker niet de adressaat is van de bestreden beschikking en er ook niet
rechtstreeks en individueel door wordt geraakt. Bovendien heeft hij geen eigen
belang om op te komen tegen de bestreden beschikking. Zijn belang vloeit immers
voort uit het feit dat hij de litigieuze steun heeft verleend, en valt als zodanig
samen met het procesbelang van de Belgische Staat (arrest Hof van 10 juli 1986,
DEFI/Commissie, 282/85, Jurispr. blz. 2469).
- 25.
- Verzoeker meent, dat hij in zijn hoedanigheid van autonome rechtspersoon die
bevoegd is voor de toekenning van de litigieuze lening, rechtstreeks en individueel
wordt geraakt in de zin van artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag op dezelfde
manier als het Koninkrijk België tot wie de bestreden beschikking is gericht (arrest
Hof van 8 maart 1988, Waalse Gewestexecutieve en Glaverbel/Commissie, 62/87
en 72/87, Jurispr. blz. 1573).
Beoordeling door het Gerecht
- 26.
- Allereerst zij eraan herinnerd, dat het Gerecht bevoegd is om in eerste aanleg
kennis te nemen van beroepen tot nietigverklaring op grond van artikel 173, vierde
alinea, van het Verdrag (besluit 94/149/EGKS, EG van de Raad van 7 maart 1994
houdende wijziging van besluit 93/350/Euratom, EGKS, EEG van 8 juni 1993 tot
wijziging van besluit 88/591/EGKS, EEG, Euratom van 24 oktober 1988 tot
instelling van een Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen;
PB L 66, blz. 29). Het Gerecht is daarentegen niet bevoegd om kennis te nemen
van beroepen die krachtens artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag worden
ingesteld door een lidstaat, de Raad of de Commissie.
- 27.
- Krachtens artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag kan iedere natuurlijke of
rechtspersoon beroep instellen tegen beschikkingen die, hoewel genomen in de
vorm van een beschikking gericht tot een andere persoon, hem rechtstreeks en
individueel raken.
- 28.
- In casu is de bestreden beschikking gericht tot het Koninkrijk België. Uit hetalgemene stelsel van de Verdragen blijkt duidelijk, dat het begrip lidstaat, in de zin
van de institutionele bepalingen en inzonderheid van die betreffende de beroepen
in rechte, enkel slaat op de regeringsautoriteiten van de lidstaten van de Europese
Gemeenschappen en niet kan worden uitgebreid tot de regeringen van gewesten
of autonome gemeenschappen, ongeacht de omvang van de hun toegekende
bevoegdheden (beschikkingen Hof van 21 maart 1997, Waals Gewest/Commissie,
C-95/97, Jurispr. blz. I-1787, punt 6, en 1 oktober 1997, Regione
Toscana/Commissie, C-180/97, Jurispr. blz. I-5245, punt 6). Het Vlaams Gewest kan
dus niet optreden krachtens artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag. Daar het
evenwel naar Belgisch recht rechtspersoonlijkheid heeft, moet het worden
aangemerkt als een rechtspersoon in de zin van artikel 173, vierde alinea, van het
Verdrag (beschikkingen Waals Gewest/Commissie, reeds aangehaald, punt 11, en
Regione Toscana/Commissie, reeds aangehaald, punt 11; zie ook de conclusie van
advocaat-generaal Lenz in de zaak Waalse Gewestexecutieve en
Glaverbel/Commissie, reeds aangehaald in punt 25, Jurispr. blz. 1573, 1581, 1582).
- 29.
- De bestreden beschikking beïnvloedt de rechtspositie van het Vlaams Gewest
rechtstreeks en individueel. Zij belet het immers rechtstreeks om naar eigen
goeddunken zijn bevoegdheden uit te oefenen, in casu toekenning van de litigieuze
steun, en verplicht het de leningovereenkomst met VLM te wijzigen.
- 30.
- Derhalve heeft het Vlaams Gewest een eigen belang om op te komen tegen de
beschikking. Zijn situatie kan niet worden vergeleken met die van het Comité de
développement et de promotion du textile et de l'habillement in de zaak
DEFI/Commissie (reeds aangehaald in punt 24). In die zaak kon de Franse
regering het beheer en het beleid van dat comité bepalen en dus ook, welke
belangen het moest behartigen (punt 18). In casu blijkt de Belgische federale
regering evenwel niet te kunnen bepalen, hoe het Vlaams Gewest zijn eigen
bevoegdheden dient uit te oefenen, met name de bevoegdheid om steun te
verlenen aan ondernemingen.
- 31.
- Uit een en ander volgt, dat het beroep ontvankelijk is.
Ten gronde
- 32.
- Verzoeker voert tot staving van zijn beroep drie middelen aan:
schending van artikel 92, lid 1, van het Verdrag;
schending van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag;
schending van de motiveringsplicht van artikel 190 van het Verdrag.
Dit middel bestaat uit drie onderdelen:
ontoereikende motivering van de bestreden beschikking wat de
toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag betreft (eerste
onderdeel);
ontoereikende motivering van de afwijzing van het betoog betreffende
een ontheffing voor steunmaatregelen van geringe omvang in de
luchtvaartsector (tweede onderdeel);
ontoereikende motivering wat de toepassing van artikel 92, lid 3,
sub c, van het Verdrag betreft (derde onderdeel).
- 33.
- Daar de eerste twee onderdelen van het derde middel zijn ontleend aan schending
van de motiveringsplicht met betrekking tot de voorwaarden voor toepassing van
artikel 92, lid 1, van het Verdrag, zal het Gerecht die onderdelen onmiddellijk na
het eerste middel onderzoeken.
Het eerste middel: schending van artikel 92, lid 1, van het Verdrag
Argumenten van partijen
- 34.
- Verzoeker is van mening, dat wanneer het steunbedrag zo gering is dat de
concurrentiepositie van de begunstigde in vergelijking met die van zijn concurrenten
op de relevante markt niet wordt versterkt, de steun niet tot concurrentievervalsing
leidt en zonder invloed is op het handelsverkeer tussen de lidstaten.
- 35.
- In casu is het steunbedrag dermate gering, dat het geen weerslag heeft gehad op
de kosten of de tariefstructuur van VLM. De steun komt immers slechts neer op
enkele Belgische franken per vervoerde passagier. Bijgevolg heeft de
steunmaatregel VLM geen voordeel opgeleverd waardoor haar concurrentiepositie
werd versterkt in vergelijking met die van andere luchtvaartmaatschappijen
waarmee zij in het intracommunautair luchtvervoer concurreert. De steun kon het
handelsverkeer tussen de lidstaten dan ook niet ongunstig beïnvloeden.
- 36.
- Om een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten aan te
nemen, had verweerster moeten vaststellen dat de gewraakte steun VLM een
voordeel opleverde die haar concurrentiepositie (in vergelijking met die van haar
concurrenten) versterkte. Zij heeft evenwel niets aangevoerd waaruit zou blijken,
in hoeverre VLM door de lening een voordeel genoot.
- 37.
- Allereerst zijn verweersters overwegingen aangaande de kenmerken van de
luchtvaartsector en de omstandigheid dat zij door een klacht van een concurrent
van de steun op de hoogte is gebracht, in deze context irrelevant. Vervolgens is het
feit dat staatssteun wordt verleend aan een onderneming waarvan de activiteit naar
haar aard als een handelsactiviteit tussen verschillende lidstaten is te beschouwen,
geen aanwijzing dat de begunstigde onderneming daardoor een voordeel op haar
concurrenten verkrijgt. Bovendien betwist verzoeker, dat de exploitatie door VLM
van de lijn Antwerpen-London City Airport andere luchtvaartmaatschappijen ervan
weerhoudt deze lijn ook te exploiteren, aangezien de luchtvaartsector is
geliberaliseerd en de liberaliseringsmaatregelen een speciale procedure
voorschrijven voor het verlenen van slots aan nieuwkomers op de markt. Ten slotte
ontkent verzoeker, dat VLM ten tijde van de toekenning van de lening en zelfs nog
twee jaar later in financiële moeilijkheden verkeerde, aangezien het volstrekt
normaal is, dat een beginnende luchtvaartmaatschappij aanloopverliezen lijdt.
- 38.
- Verzoeker meent derhalve, dat de litigieuze steun VLM geen voordeel heeft
opgeleverd ten opzichte van de concurrerende maatschappijen, die in het kader van
door de Commissie goedgekeurde herstructureringsplannen verschillende miljarden
Belgische frank ontvingen dan wel, zoals klaagster Cityflyer, lid zijn van een
franchisesysteem waardoor zij indirect gesubsidieerd worden door de groep waarbij
zij aangesloten zijn. Dienaangaande ziet verzoeker niet in, hoe de Commissie kan
stellen dat met een door haar op maximaal 1 860 000 BFR per jaar geraamd
bedrag VLM in staat was haar tarieven ongewijzigd te laten, haar marktpositie ten
opzichte van haar concurrenten te handhaven en grotere verliezen en zelfs een
faillissement te vermijden.
- 39.
- Ten slotte heeft verweerster artikel 92, lid 1, van het Verdrag geschonden doordat
zij het bedrag van de steun te hoog heeft geraamd. Zij heeft de steun immers
berekend op basis van een risicopremie van 2 %, omdat voor de litigieuze lening
geen zekerheid was gesteld die rechtstreeks aan roerende of onroerende goederen
was verbonden. Deze risicopremie had evenwel 1 % moeten bedragen, omdat
verzoeker uit hoofde van artikel 3 van de overeenkomst vooraf diende in te
stemmen met de eventuele vestiging van een hypotheek en met de vervreemding
van activa, en het recht had om op eerste verzoek hypotheek te vestigen. Het
steunbedrag is dan ook gelijk aan het rentebedrag dat verschuldigd is bij toepassing
van een rentevoet van 8,3 % en niet 9,3 %.
- 40.
- Verweerster concludeert tot afwijzing van het middel, omdat alle voorwaarden voor
toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag in casu zijn vervuld. De litigieuze
lening is immers verstrekt door een overheidsorgaan (het Vlaams Gewest) en
verschaft de begunstigde een concurrentievoordeel in een sector waar de
mededinging intens is. Zij vervalst derhalve de mededinging en beïnvloedt de
handel tussen lidstaten, daar een zeer groot deel van het Europese luchtvervoer
intracommunautair is, inzonderheid in België.
Beoordeling door het Gerecht
- 41.
- Onderzocht moet worden, of verweerster terecht heeft aangenomen, dat de
betrokken steun de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen en het
handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
A Verstoring van de mededinging
- 42.
- Met de steun wordt beoogd, de uitbouw en exploitatie van meerdere Europese
vliegroutes te vergemakkelijken (artikel 1 van de litigieuze leningovereenkomst; zie
hierboven, punt 13), waarop de begunstigde concurreert met andere
luchtvaartmaatschappijen, met name maatschappijen uit andere lidstaten. De
leningovereenkomst bepaalt derhalve niet, dat de steun moet worden gebruikt ter
financiering van een specifieke uitgave. Aangezien geen rente over de lening
verschuldigd is, wordt de begunstigde dus bevrijd van lasten die normaliter inherent
zijn aan zijn courante activiteit.
- 43.
- Het Hof en het Gerecht hebben uitgemaakt, dat bedrijfssteun, dat wil zeggen steun
waardoor een onderneming wordt bevrijd van kosten die zij in het kader van haar
gewone bedrijfsvoering of van haar normale werkzaamheden normaliter zelf zou
moeten dragen, in beginsel de mededingingsvoorwaarden vervalst (arrest Gerecht
van 8 juni 1995, Siemens/Commissie, T-459/93, Jurispr. blz. II-1675, punten 48
en 77, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
- 44.
- In hoofdstuk V, vijfde alinea, van de bestreden beschikking heeft verweerster het
volgende overwogen: In de onderhavige zaak heeft de omstandigheid dat de VLM
als enige maatschappij de verbinding Antwerpen-Londen met als aankomst- en
vertrekpunt London City Airport zou exploiteren, gezien de intensiteit van de
concurrentie in het voortaan geliberaliseerde communautaire luchtvervoer, geen
weerslag op de beoordeling van de Commissie omdat de steun de kansen van de
bestaande of potentiële concurrenten om de markt voor deze verbinding te
betreden, hoe dan ook beperkt en derhalve de concurrentie vervalst. Niets belet
voorts de VLM om de betrokken steun te benutten om andere markten binnen te
dringen. Dienaangaande zij opgemerkt, dat verzoeker niet heeft betwist, dat in de
sector luchtvervoer in de Gemeenschap hevige concurrentie heerst.
- 45.
- Verzoeker ontkent niet, dat de litigieuze lening VLM een voordeel heeft
opgeleverd, omdat zij renteloos was. Hij betwist daarentegen, dat het voordeel de
concurrentiepositie van VLM ten opzichte van de concurrerende
luchtvaartmaatschappijen heeft versterkt.
- 46.
- Zodra een overheidsinstantie een onderneming bevoordeelt die actief is in een
sector waar hevige concurrentie heerst, wordt de mededinging verstoord, althans
bestaat het risico dat dat gebeurt. Ook als het voordeel gering is, wordt de
mededinging niettemin verstoord, zij het slechts in beperkte mate. Het verbod van
artikel 92, lid 1, van het Verdrag geldt voor elke steunmaatregel, ongeacht het
ermee gemoeide bedrag, die de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen, voor
zover de steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
- 47.
- Verweerster heeft derhalve terecht aangenomen, dat de litigieuze steun de
mededinging vervalst of dreigt te vervalsen.
B Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten
- 48.
- Volgens vaste rechtspraak sluit de betrekkelijk geringe omvang van een steun of
de betrekkelijk geringe omvang van de betrokken onderneming niet a priori de
mogelijkheid uit, dat het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed
(arresten Hof van 21 maart 1990, België/Commissie, C-142/87, Jurispr. blz. I-959,
punt 43, en 14 september 1994, Spanje/Commissie, C-278/92, C-279/92 en C-280/92,
Jurispr. blz. I-4103, punt 40 tot 42).
- 49.
- Zelfs steun van betrekkelijk geringe omvang kan het handelsverkeer tussen
lidstaten ongunstig beïnvloeden, wanneer de sector waarin de steunontvanger actief
is, wordt gekenmerkt door hevige concurrentie zoals in casu het geval is (arresten
Hof van 11 november 1987, Frankrijk/Commissie, 259/85, Jurispr. blz. 4393,
punt 24, en 21 maart 1991, Italië/Commissie, C-303/88, Jurispr. blz. I-1433,
punt 27).
- 50.
- Wanneer financiële steun van een staat of met staatsmiddelen bekostigd de positie
van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in
het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, moet dit handelsverkeer worden
geacht door de steun te worden beïnvloed (arrest Hof van 17 september 1980,
Philip Morris/Commissie, 730/79, Jurispr. blz. 2671, punt 11).
- 51.
- In casu wordt volgens verweerster door de lening de mededinging vervalst en het
handelsverkeer tussen de lidstaten beïnvloedt, aangezien de lening wordt
toegekend aan één enkele onderneming waarvan de luchtvervoersactiviteit, die naar
haar aard het handelsverkeer rechtstreeks beïnvloedt, verscheidene lidstaten
bestrijkt en de gehele Europese Economische Ruimte kan omvatten. Dat is vooral
het geval sedert de inwerkingtreding van het derde pakket luchtvaartmaatregelen
op 1 januari 1993, waarbij het liberaliseringsproces werd voltooid en waardoor de
concurrentiemogelijkheden aanzienlijk toenamen. De VLM is een communautaire
luchtvaartmaatschappij met een exploitatievergunning die werd afgegeven in het
raam van de bepalingen van verordening (EEG) nr. 2407/92 van de Raad. Uit
hoofde van artikel 3 van verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad en van
artikel 5 van verordening (EEG) nr. 2409/92 van de Raad moet(en) de betrokken
lidsta(a)t(en), behoudens uitdrukkelijk in deze verordeningen voorziene
uitzonderingen, de VLM toestaan vervoersrechten uit te oefenen op de
intracommunautaire verbindingen en daarbij vrij haar tarieven vast te stellen
(hoofdstuk V, vierde alinea, van de bestreden beschikking).
- 52.
- Deze overwegingen alsook die welke reeds zijn vermeld in punt 44, zijn volkomen
juist. De litigieuze steun komt ten goede aan een onderneming die actief is in de
internationale handel, daar zij verbindingen exploiteert tussen steden in
verschillende lidstaten en concurreert met luchtvaartmaatschappijen uit andere
lidstaten. Zoals blijkt uit punt 42, beoogt de steun de uitbouw en exploitatie van
Europese vliegroutes te vergemakkelijken, wat zijn geschiktheid om hethandelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig te beïnvloeden nog vergroot.
- 53.
- Derhalve heeft verweerster terecht aangenomen, dat de litigieuze steun het
handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
C De invloed van de aan de concurrenten van VLM verleende steun
- 54.
- Het feit dat concurrenten van VLM eventueel onwettige steun ontvangen, heeft
geen invloed op de kwalificatie als steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1,
van het Verdrag. Een lidstaat kan zich ter rechtvaardiging van een eventuele
schending van een uit het Verdrag voortvloeiende verplichting in verband met het
verbod van artikel 92 namelijk niet beroepen op het feit dat andere lidstaten die
verplichting evenmin nakomen (arrest Hof van 22 maart 1977, Steinike & Weinlig,
78/76, Jurispr. blz. 595, punt 24).
D De hoogte van de steun
- 55.
- Verzoekers betoog, dat verweerster artikel 92, lid 1, van het Verdrag heeft
geschonden door het steunbedrag te hoog te ramen, moet worden afgewezen.
Verzoeker heeft immers niet aangetoond, dat dankzij de uit artikel 3 van de
leningovereenkomst voortvloeiende rechten VLM de litigieuze lening had kunnen
verkrijgen tegen de rentevoet van 8,3 % die volgens hem in aanmerking had
moeten worden genomen.
E Conclusie
- 56.
- Gezien het voorgaande heeft verzoeker niet aangetoond, dat verweerster artikel 92,
lid 1, van het Verdrag onjuist heeft toegepast. Derhalve moet het middel worden
afgewezen.
Het eerste onderdeel van het derde middel: ontoereikende motivering wat de toepassing
van artikel 92, lid 1, van het Verdrag betreft
- 57.
- Verzoeker beklemtoont, dat volgens vaste rechtspraak de door artikel 190 van het
Verdrag vereiste motivering de redenering van de communautaire instantie waarvan
de bestreden handeling afkomstig is, duidelijk en ondubbelzinnig moet doen
uitkomen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen
maatregel kunnen kennen om hun rechten te kunnen verdedigen en het Hof zijn
toezicht kan uitoefenen (arresten Hof van 14 februari 1990,
Delacre e.a./Commissie, C-350/88, Jurispr. blz. I-395, en de aldaar aangehaalde
rechtspraak, en Gerecht van 28 september 1995, Sytraval en Brink's
France/Commissie, T-95/94, Jurispr. blz. II-2651, punt 52).
- 58.
- Om te kunnen vaststellen dat een steunmaatregel de mededinging vervalst en het
intracommunautaire handelsverkeer ongunstig beïnvloedt, moet de Commissie op
duidelijke en ondubbelzinnige wijze aantonen, dat de staatssteun de betrokken
onderneming een voordeel heeft opgeleverd waardoor haar positie ten opzichte van
andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer
is versterkt (arrest Philip Morris, reeds aangehaald in punt 50).
- 59.
- In de bestreden beschikking wordt weliswaar gezegd, dat het niet per definitie
uitgesloten is dat steun (zelfs van betrekkelijk geringe omvang) het handelsverkeer
tussen lidstaten kan beïnvloeden, maar wordt niet aangetoond, dat de litigieuze
steun VLM daadwerkelijk een merkbaar concurrentievoordeel heeft opgeleverd
waardoor het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig is beïnvloed.
Verweerster heeft in abstracto geredeneerd, zonder in concreto het geringe bedrag
van de steun, de bijzondere kenmerken van de luchtvaartsector en het zeer kleine
marktaandeel van VLM op de relevante markt in aanmerking te nemen.
- 60.
- Ten slotte blijkt uit de bestreden beschikking niet, dat verweerster de weerslag van
de betrokken steun op de kostenstructuur, de tarieven of de andere operationele
aspecten van VLM heeft onderzocht.
- 61.
- Verweerster betwist, dat op haar een dermate ruime motiveringsplicht rust, en
meent dat de in hoofdstuk V, vijfde en zesde alinea, van de bestreden beschikking
gegeven motivering ruimschoots voldoet aan de vereisten van artikel 190 van het
Verdrag. Zij concludeert dan ook tot afwijzing van dit onderdeel van het middel.
Beoordeling door het Gerecht
- 62.
- Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 190 van het Verdrag vereiste
motivering de redenering van de communautaire instantie waarvan de bestreden
handeling afkomstig is, duidelijk en ondubbelzinnig doen uitkomen, opdat de
belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen
kennen om hun rechten te kunnen verdedigen en de gemeenschapsrechter zijn
toezicht kan uitoefenen (arresten Gerecht van 18 september 1995, Tiercé
Ladbroke/Commissie, T-471/93, Jurispr. blz. II-2537, punt 29, en de aldaar
aangehaalde rechtspraak, en 24 april 1996, Industrias Pesqueras
Campos e.a./Commissie, T-551/93, T-231/94, T-232/94, T-233/94 en T-234/94,
Jurispr. blz. II-247, punt 140, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
- 63.
- In de motivering behoeven evenwel niet alle relevante feitelijke en juridische
omstandigheden te worden gespecificeerd, aangezien voor de vraag, of de
motivering van een besluit aan de vereisten van artikel 190 van het Verdrag
voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de
context waarin het is genomen, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken
materie beheersen (arresten Hof van 29 februari 1996, C-56/93, Jurispr. blz. I-723,
punt 86, en 15 mei 1997, Siemens/Commissie, C-278/95 P, Jurispr. blz. I-2507,
punt 17; arrest Gerecht van 22 oktober 1996, Skibsværftsforeningen e.a./Commissie,
T-266/94, Jurispr. blz. II-1399, punt 230). De Commissie is niet verplicht, in de
motivering van haar beschikkingen in mededingingszaken op alle argumenten in te
gaan die door de belanghebbenden zijn aangevoerd. Zij kan volstaan met een
uiteenzetting van de feiten en juridische overwegingen die in het bestek van haar
beschikking van wezenlijk belang zijn (arresten Gerecht van 24 januari 1992,
La Cinq/Commissie, T-44/90, Jurispr. blz. II-1, punt 41, en de aldaar aangehaalde
rechtspraak, en 8 juni 1995, Siemens/Commissie, reeds aangehaald in punt 43,
punt 31).
- 64.
- Toegepast op de kwalificatie van een maatregel als steun, vereist dit beginsel, dat
de Commissie aangeeft, waarom zij meent dat de betrokken maatregel binnen de
werkingssfeer van artikel 92, lid 1, van het Verdrag valt. Zelfs wanneer reeds uit
de omstandigheden waaronder de steun is verleend, duidelijk is dat die steun het
handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig zal beïnvloeden en de mededinging zal
vervalsen of dreigen te vervalsen, mag echter van de Commissie worden verwacht,
dat zij die omstandigheden in de motivering van haar beschikking aangeeft
(arresten Hof van 7 juni 1988, Griekenland/Commissie, 57/86, Jurispr. blz. 2855,
punt 15, en 24 oktober 1996, Duitsland e.a./Commissie, C-329/93, C-62/95 en
C-63/95, Jurispr. blz. I-5151, punt 52, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
- 65.
- In casu heeft verweerster in hoofdstuk V, tweede alinea, van de bestreden
beschikking gesteld, dat de betrokken lening een steunmaatregel is in de zin van
artikel 92, lid 1, van het Verdrag en artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst.
Inzonderheid uit hoofdstuk V, vierde alinea, eerste zin, en vijfde alinea, vierde zin,
waarvan de relevante passages in de punten 51 en 44 hiervoor zijn aangehaald,
blijkt, dat verweerster de gevolgen van de litigieuze steunmaatregel voor de
mededinging en de intracommunautaire handel niet louter in abstracto heeft
beoordeeld. Immers, met betrekking tot de voorwaarde inzake verstoring van de
mededinging wordt in de bestreden beschikking uiteengezet, dat de steun aan VLM
de concurrentie vervalst of dreigt te vervalsen, daar hij de kansen van de
concurrenten om de markt voor de verbinding Antwerpen-Londen te betreden
beperkt en de kansen van VLM om andere markten binnen te dringen verbetert,
in een sector waarin de concurrentie hevig is. Wat de voorwaarde inzake
ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten betreft, wordt
in de beschikking opgemerkt, dat de activiteit van VLM verscheidene lidstaten
bestrijkt en de gehele EER kan omvatten, zodat ook deze voorwaarde is vervuld.
- 66.
- Blijkens deze motivering heeft verweerster onderzocht, of de voorwaarden voor
toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag waren vervuld. Zij heeft daarbij
de feiten en juridische overwegingen uiteengezet die in het bestek van haar
beschikking van wezenlijk belang zijn. De motivering verschaft verzoeker en de
gemeenschapsrechter inzicht in de redenen waarom volgens verweerster in casu aan
de voorwaarden voor toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag was voldaan.
- 67.
- Verzoeker kan verweerster niet verwijten, dat zij niet de concrete gevolgen van de
litigieuze steun voor het handelsverkeer tussen de lidstaten heeft onderzocht. Dit
argument mist feitelijke grondslag, zoals blijkt uit de punten 44, 51, 65 en 66 van
dit arrest. In casu behoefde de Commissie geen uiterst gedetailleerde cijfermatige
economische analyse te geven nadat zij had uiteengezet, waarom het
handelsverkeer tussen de lidstaten kennelijk ongunstig werd beïnvloed. Bovendien
was de Commissie, gezien het feit dat de steun niet was aangemeld, ook niet
verplicht aan te tonen, wat de werkelijke gevolgen ervan waren. Indien de
Commissie in haar beschikking de werkelijke invloed van de reeds verleende steun
zou moeten aantonen, zou dit er immers toe leiden, dat lidstaten die steun verlenen
zonder zich te houden aan de in artikel 93, lid 3, van het Verdrag neergelegde
aanmeldingsplicht, worden bevoordeeld boven lidstaten die hun steunvoornemens
wél aanmelden (arrest Hof van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, C-301/87,
Jurispr. blz. I-307, punt 33).
- 68.
- De in het eerste onderdeel van het derde middel vervatte klachten moeten
derhalve worden afgewezen.
Het tweede onderdeel van het derde middel: ontoereikende motivering van de afwijzing
van het betoog betreffende een ontheffing voor steunmaatregelen van geringe omvang
in de luchtvaartsector
Argumenten van partijen
- 69.
- Volgens verzoeker wijst het bestaan van de versnelde goedkeuringsprocedure voor
artikel 93, lid 3, van het Verdrag, geregeld in punt 50 van de richtsnoeren, erop,
dat volgens de Commissie steun in de luchtvaartsector die beneden dit
maximumbedrag blijft, prima facie als met de gemeenschappelijke markt
verenigbaar moet worden beschouwd.
- 70.
- De bestreden beschikking is op dit punt niet voldoende met redenen omkleed,
aangezien zij niets bevat waaruit de gemeenschapsrechter en de verzoeker kunnen
opmaken, in hoeverre verweerster heeft onderzocht of de geringe steun die VLM
heeft genoten, in aanmerking kan komen voor ontheffing als steunmaatregel van
geringe omvang in de luchtvaartsector.
- 71.
- Bovendien geeft de bestreden beschikking een misleidende voorstelling van de
opmerkingen die het Vlaamse Gewest dienaangaande op 23 januari 1995 heeft
gemaakt.
- 72.
- In repliek betoogt verzoeker, dat verweerster de grenzen van haar
beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden met te stellen, dat de ontheffing voor
steun van geringe omvang niet kan worden toegepast in de luchtvaartsector, waar
een hevige intracommunautaire concurrentie heerst en een aanzienlijk aantal
ondernemingen in moeilijkheden verkeert, omdat in die sector reeds een geringe
steun tot ernstige mededingingsdistorsies zou leiden. Het ware immers onlogisch,
wanneer de nieuwe maatschappijen die na de liberalisering van de sector tot de
markt van het luchtvervoer hebben kunnen toetreden, niet evenals kleine en
middelgrote bedrijven in andere sectoren een geringe steun als investeringssteun
zouden kunnen ontvangen, terwijl de meeste nationale luchtvaartmaatschappijen
zeer aanzienlijke steun genieten. Dienaangaande heeft de Commissie overigens
nagelaten vast te stellen, dat de regelingen in de luchtvaartsector haar de
mogelijkheid bieden zeer aanzienlijke steunbedragen goed te keuren.
- 73.
- Verweerster concludeert tot afwijzing van dit onderdeel van het middel. Haars
inziens volgt uit het bestaan van de versnelde goedkeuringsprocedure, dat steun die
onder het gestelde maximumbedrag blijft, niet prima facie met de
gemeenschappelijke markt verenigbaar kan worden geacht.
Beoordeling door het Gerecht
- 74.
- Uit de versnelde goedkeuringsprocedure voor steunmaatregelen van beperkte
omvang, zoals geregeld in punt 50 van de richtsnoeren, kan geenszins worden
afgeleid, dat steun die onder het aldaar bepaalde maximumbedrag blijft, ontsnapt
aan het verbod van artikel 92, lid 1, van het Verdrag of in de regel verenigbaar met
de gemeenschappelijke markt moet worden geacht.
- 75.
- Zoals verweerster terecht heeft opgemerkt, blijkt reeds uit het bestaan van deze
procedure, dat dit niet het geval is. Verweerster behoefde derhalve geenszins te
onderzoeken, of voor de litigieuze steun ontheffing kon worden verleend omdat zij
onder het in punt 50 van de richtsnoeren bepaalde maximumbedrag bleef.
- 76.
- Zelfs indien steun beneden dit maximumbedrag verenigbaar met de
gemeenschappelijke markt zou kunnen worden geacht, blijkt nochtans uit de
beschikking, dat verweerster van mening was, dat de steun in casu niet verenigbaar
met de gemeenschappelijke markt kon worden verklaard (zie hiervoor, punten 44
en 51).
- 77.
- De klacht, dat verweerster verzoekers opmerkingen in de bestreden beschikking
onjuist heeft weergegeven, moet worden afgewezen. Naar die opmerkingen wordt
verwezen in het antwoord op verzoekers argument, dat voor de litigieuze
overheidsmaatregel ontheffing kan worden verleend krachtens punt 50 van de
richtsnoeren (hoofdstuk VII, achtste alinea, van de bestreden beschikking). Dit
antwoord vormt evenwel geen essentieel element van de motivering van het
dispositief van de bestreden beschikking. Dat volgt trouwens ook uit het oordeel,
dat verweersters standpunt dat de litigieuze steunmaatregel onder artikel 92, lid 1,
van het Verdrag valt, afdoende is gemotiveerd (zie hiervoor, punt 65 tot 67). Zelfs
indien verzoekers opmerkingen niet getrouw zouden zijn weergegeven, kan de
klacht dus niet slagen.
- 78.
- De in repliek aangevoerde klacht ten slotte, dat verweerster haar
beoordelingsbevoegdheid bij de toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag
heeft overschreden, vormt een nieuw middel dat verschilt van het middel inzake
schending van de motiveringsplicht. Nu dit middel niet steunt op juridische of
feitelijke omstandigheden waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken,
moet het krachtens artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering niet-ontvankelijk worden verklaard.
- 79.
- Deze klacht is hoe dan ook ongegrond. In casu heeft verweerster de richtsnoeren
toegepast. Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat de Commissie door middel van
handelingen als de onderhavige richtsnoeren zichzelf regels kan stellen voor de
uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheden, voor zover deze handelingen
gedragsregels bevatten inzake het door haar te volgen beleid en niet afwijken van
de normen van het Verdrag (arrest Hof van 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie,
C-313/90, Jurispr. blz. I-1125, punten 34 en 36; arrest Gerecht van 12 december
1996, AIUFFASS en AKT/Commissie, T-380/94, Jurispr. blz. II-2169, punt 57; zie
voorts arrest Gerecht van 5 november 1997, Ducros/Commissie, T-149/95, nog niet
gepubliceerd in de Jurispr., punt 61). Verzoeker heeft niet aangetoond, dat de
richtsnoeren afwijken van het Verdrag. Voorts volgt uit punt 54 van dit arrest, dat
het feit dat de concurrenten van VLM staatssteun ontvangen, ook al is die
onrechtmatig, geen invloed heeft op de kwalificatie als steunmaatregel in de zin van
artikel 92, lid 1, van het Verdrag.
- 80.
- De in het tweede onderdeel van het derde middel vervatte klachten moeten
derhalve worden afgewezen.
Het tweede middel: schending van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag, volgens
hetwelk de Commissie steunmaatregelen bestemd ter vergemakkelijking van de
ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid verenigbaar met de
gemeenschappelijke markt kan verklaren
Argumenten van partijen
- 81.
- Volgens verzoeker wordt de bestreden steunmaatregel, zelfs al zou hij onder
artikel 92, lid 1, van het Verdrag vallen, gedekt door artikel 92, lid 3, sub c, van het
Verdrag. Bij het onderzoek, of de steunmaatregel uit hoofde van laatstgenoemde
bepaling kon worden goedgekeurd, heeft verweerster een kennelijke
beoordelingsfout gemaakt en de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid
kennelijk overschreden.
- 82.
- Met de vaststelling van de richtsnoeren heeft de Commissie haar discretionaire
bevoegdheid niet uitgeput. Zij moet in ieder concreet geval nagaan, in hoeverre een
steunmaatregel uit hoofde van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag als
verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd. De
richtsnoeren kunnen geen prima facie vermoeden creëren, dat de daarin niet
genoemde situaties kennelijk onwettig zijn en niet uit hoofde van artikel 92, lid 3,
van het Verdrag verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden
geacht. Indien een bepaalde vorm van staatssteun niet in de richtsnoeren is
behandeld, kan de Commissie zich er volgens verzoeker niet toe beperken louter
en alleen naar de richtsnoeren te verwijzen.
- 83.
- In casu is verweerster deze verplichting niet nagekomen, daar zij niet is nagegaan,
in hoeverre de geringe steun aan VLM voor een ontheffing in aanmerking kon
komen als maatregel ter vergemakkelijking van de ontwikkeling van bepaalde
vormen van economische bedrijvigheid in de zin van artikel 92, lid 3, sub c, van het
Verdrag. Zij had deze vraag moeten onderzoeken in het licht van punt 8 van de
richtsnoeren (dat vermeldt, dat de communautaire luchtvaartmaatschappijen op
voet van gelijkheid met elkaar moeten kunnen concurreren) en rekening houdend
met het feit dat de nieuwe luchtvaartmaatschappijen zoals VLM sinds de
inwerkingtreding van het derde pakket luchtvaartmaatregelen het hoofd moeten
bieden aan concurrenten waarvan de grote meerderheid profiteert van een door
de Commissie goedgekeurd subsidieprogramma.
- 84.
- Volgens verzoeker heeft verweerster ook ten onrechte geoordeeld, dat de litigieuze
steun exploitatiesteun was, dat geen voorwaarden waren gesteld met betrekking tot
de besteding van het bedrag, dat verzoeker geen garanties had en dat VLM ten
tijde van de verstrekking van de lening in financiële moeilijkheden verkeerde. De
betrokken steun was in werkelijkheid een investeringssteun, daar hij moest worden
besteed voor de ontwikkeling van verschillende Europese routes.
- 85.
- Verweerster concludeert tot afwijzing van het middel. Zij beklemtoont, dat zij de
in het kader van haar beoordelingsbevoegdheid vastgestelde richtsnoeren strikt
heeft toegepast.
Beoordeling door het Gerecht
- 86.
- Artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag verleent de Commissie een
beoordelingsbevoegdheid door te bepalen, dat de daarin opgesomde
steunmaatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden
beschouwd mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt
daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt
geschaad (zie arrest Philip Morris/Commissie, reeds aangehaald in punt 50,
punt 17).
- 87.
- Verzoeker kan verweerster niet verwijten, dat zij haar beoordelingsbevoegdheid
heeft overschreden door niet te onderzoeken, in hoeverre voor de litigieuze steun
ontheffing kon worden verleend als steun ter vergemakkelijking van de
ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid. Verweerster
heeft deze vraag in hoofdstuk VII, zevende alinea, van de bestreden beschikking
immers uitdrukkelijk onderzocht en is daarbij ingegaan op de door de Belgische
autoriteiten tijdens de administratieve procedure aangevoerde argumenten. Zij
heeft inzonderheid verklaard, dat zij slechts bereid (is) de afwijking die in de
voornoemde bepalingen is voorzien, toe te staan voor steunmaatregelen welke
bestemd zijn voor ondernemingen die een herstructurering doorvoeren (...) In de
onderhavige zaak hebben de Belgische autoriteiten echter zelf verklaard dat het
niet om herstructureringssteun gaat en zij hebben niet van een
VLM-herstelprogramma gewag gemaakt. De afwijking van artikel 92, lid 3,
onder c), van het EG-Verdrag en van artikel 61, lid 3, onder c), van de
EER-Overeenkomst is derhalve in ieder geval niet van toepassing. Bij de
vaststelling dat de litigieuze steun geen herstructureringssteun was, heeft
verweerster uitdrukkelijk gerefereerd aan de richtsnoeren, volgens welke enkel voor
herstructureringssteun een ontheffing in verband met de ontwikkeling van de
economische bedrijvigheid kan worden verleend uit hoofde van artikel 92, lid 3,
sub c (punt 37 en 38 van de richtsnoeren).
- 88.
- Aangezien noch in artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag noch in de in casu
toepasselijke richtsnoeren het bedrag van de steun als beoordelingscriterium wordt
voorgeschreven, was verweerster geenszins verplicht na te gaan, of de steun wegens
zijn omvang in aanmerking kon komen voor een ontheffing krachtens die bepaling.
- 89.
- In het kader van haar ruime beoordelingsbevoegdheid bij de toepassing van
artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag kan verweerster die criteria hanteren, die
zij het meest geschikt acht om te beoordelen of een steunmaatregel met de
gemeenschappelijke markt verenigbaar kan worden geacht, mits die criteria
relevant zijn voor de artikelen 3, sub g, en 92 van het Verdrag. Daartoe kan zij in
met het Verdrag overeenstemmende richtsnoeren de criteria preciseren die zij
voornemens is toe te passen (zie hierboven, punt 79). De vaststelling van dergelijke
richtsnoeren door de Commissie behoort tot de uitoefening van haar
beoordelingsbevoegdheid en impliceert slechts een zelfbeperking van die
bevoegdheid bij het onderzoek van de door de richtsnoeren bestreken
steunmaatregelen, waarbij het beginsel van gelijke behandeling dient te worden
geëerbiedigd. Wanneer de Commissie een individuele steunmaatregel toetst aan
richtsnoeren die zij vooraf heeft vastgesteld, kan zij niet worden geacht haar
beoordelingsbevoegdheid te overschrijden of van die bevoegdheid afstand te doen.
Enerzijds blijft zij immers bevoegd om die richtsnoeren in te trekken of te wijzigen
indien de omstandigheden zulks vereisen. Anderzijds hebben die richtsnoeren
betrekking op een afgebakende sector en zijn zij ingegeven door de wens een
bepaalde, door haar vastgestelde beleidslijn te volgen.
- 90.
- Anders dan verzoeker betoogt, volgt uit punt 10 van de richtsnoeren, dat zij van
toepassing zijn op de litigieuze steunmaatregel. In punt 14 van die richtsnoeren
(hoofdstuk III) is gepreciseerd, dat directe exploitatiesubsidie voor
luchtvaartmaatschappijen in principe alleen aanvaardbaar kan zijn, wanneer hij de
steunontvanger in staat stelt openbare dienstverplichtingen na te komen (punt 15
tot 23, deel III.2) of wanneer hij van sociale aard is (punt 24, deel III.3). In de
punten 37 tot 42 van de richtsnoeren wordt een aantal voorwaarden genoemd
waaraan moet worden voldaan door de ontvangers van steun die kan worden
goedgekeurd uit het oogpunt van ontwikkeling van bepaalde vormen van
economische bedrijvigheid in de zin van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag.
Uit de systematiek van de relevante punten blijkt, dat enkel herstructureringssteun
kan worden goedgekeurd.
- 91.
- Subsidiair meent verzoeker, dat verweerster een kennelijke beoordelingsfout heeft
gemaakt door de kwestie niet te onderzoeken in het licht van punt 8 van de
richtsnoeren, waarin de Commissie de wens uit, dat de luchtvaartmaatschappijen
op voet van gelijkheid met elkaar kunnen concurreren. Aan deze klacht ligt de
stelling ten grondslag, dat aangezien andere luchtvaartmaatschappijen staatssteun
hebben gekregen, de litigieuze steun behoorde te worden goedgekeurd zodat VLM
op voet van gelijkheid kon concurreren met die maatschappijen.
- 92.
- Dienaangaande zij opgemerkt, dat de goedkeuring van de aan bepaalde
luchtvaartmaatschappijen verleende steun niet ipso facto een recht schept voor de
andere luchtvaartmaatschappijen, dat in hun geval wordt afgeweken van het
principiële steunverbod. De Commissie heeft tot taak om in het kader van haar
beoordelingsbevoegdheid elk steunvoornemen afzonderlijk te onderzoeken. Zij
moet dit doen met inachtneming van de bijzondere omstandigheden daarvan en van
de algemene beginselen van gemeenschapsrecht en de richtsnoeren. De
omstandigheid dat maatschappijen uit andere lidstaten onrechtmatige steun hebben
gekregen, heeft geen invloed op de beoordeling van de betrokken steunmaatregel
(zie hierboven, punt 54).
- 93.
- De Commissie kan haar beoordelingsbevoegdheid hoe dan ook niet verliezen op
de enkele grond dat zij steun aan een concurrent heeft goedgekeurd. Anders
zouden de verdragsbepalingen die haar die bevoegdheid verlenen, hun nuttig effect
verliezen.
- 94.
- Verzoeker kan verweerster niet verwijten te hebben aangenomen, dat de bestreden
steun een exploitatiesteun vormde, dat geen voorwaarden waren gesteld met
betrekking tot de besteding van het bedrag, dat verzoeker geen garanties had en
dat VLM ten tijde van de toekenning van de lening in financiële moeilijkheden
verkeerde. De leningovereenkomst bepaalt immers niet, dat de steun moet worden
gebruikt voor de financiering van een specifieke uitgave (zie hierboven, punt 42),
zodat de lening VLM bevrijdt van lasten die inherent zijn aan haar courante
activiteit. De betrokken steun vormt dan ook een bedrijfssteun (zie dienaangaande
arrest Gerecht van 8 juni 1995, Siemens/Commissie, reeds aangehaald in punt 63,
punt 77) en geen herstructurerings- of investeringssteun.
- 95.
- In de bestreden beschikking heeft verweerster niet gesteld, dat verzoeker geen
enkele garantie had gekregen als tegenprestatie voor de lening. In hoofdstuk V,
zevende en achtste alinea, van de bestreden beschikking stelde zij, dat de
kredietgever over een zekere garantie (beschikt) en dat deze zekerheid niet
rechtstreeks aan roerende en onroerende goederen is verbonden, zoals wel het
geval zou zijn als het bij voorbeeld een hypotheek zou betreffen, hetgeen bij lezing
van artikel 3 van de leningovereenkomst wordt bevestigd.
- 96.
- Ten slotte heeft verweerster niet bij de toetsing van de litigieuze steun aan
artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag gesteld, dat VLM minder dan twee jaar na
haar oprichting in financiële moeilijkheden verkeerde (hoofdstuk V, zesde alinea),
maar bij toepassing van het criterium van de particuliere investeerder in een
markteconomie om te beoordelen, of de betrokken lening een steunmaatregel was
in de zin van het Verdrag. Dienaangaande heeft verzoeker niet aangetoond, dat
verweerster dit criterium verkeerd heeft toegepast, zodat ook al is de betwiste
stelling wellicht weinig genuanceerd, deze omstandigheid op zichzelf niet tot
nietigverklaring van de bestreden beschikking kan leiden.
- 97.
- Uit een en ander volgt, dat verweerster een afwijking uit hoofde van artikel 92,
lid 3, sub c, van het Verdrag terecht heeft geweigerd.
Derde onderdeel van het derde middel: ontoereikende motivering wat de toepassing van
artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag betreft
Argumenten van partijen
- 98.
- Volgens verzoeker mag de Commissie zich in een individuele beschikking niet
beperken tot het uitvaardigen van richtsnoeren betreffende haar beleid in de
betrokken sector of tot de constatering, dat niet is voldaan aan de voorwaarden die
daarin zijn vastgesteld. Zij moet in concreto onderzoeken, of de betrokken
steunmaatregel niet onder de afwijking van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag
kan vallen.
- 99.
- Uit het in de beschikking gestelde kan niet worden opgemaakt, of verweerster alle
juridische en feitelijke omstandigheden heeft afgewogen die een afwijking van het
verbod van staatssteun hadden kunnen rechtvaardigen. Het motiveringsgebrek is
des te duidelijker, nu de richtsnoeren waar verweerster in haar beschikking naar
verwijst, de toepassing van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag niet per se tot
herstructureringssteun beperken.
- 100.
- In het bijzonder kan uit de motivering van de beschikking niet worden opgemaakt,
in hoeverre verweerster concreet heeft onderzocht, of de litigieuze steun niet
voldoet aan het in hoofdstuk VII, derde alinea, van de bestreden beschikking
bedoelde criterium. Volgens dit criterium zijn de afwijkingen bedoeld in artikel 92,
lid 3, van het Verdrag en artikel 61, lid 3, van de EER-Overeenkomst uitsluitend
van toepassing wanneer de Commissie kan vaststellen, dat de marktkrachten zonder
de betrokken steunmaatregel niet toereikend zouden zijn geweest om detoekomstige steunontvanger ertoe te bewegen door zijn gedragingen tot een van de
doelstellingen van deze afwijkingen bij te dragen.
- 101.
- Verweerster meent, dat zij in haar beschikking voldoende heeft uitgelegd waarom
zij de litigieuze steun niet heeft goedgekeurd, waar zij met name erop heeft
gewezen dat de steun geen onderdeel was van een vooraf door de Commissie
goedgekeurd herstructureringsprogramma. Zij concludeert dan ook tot afwijzing van
het derde onderdeel van het middel.
Beoordeling door het Gerecht
- 102.
- Nu verweerster heeft herinnerd aan de in de richtsnoeren neergelegde criteria en
heeft vastgesteld dat in casu niet aan die criteria was voldaan (hoofdstuk VII,
zevende alinea, van de bestreden beschikking), heeft zij haar beschikking rechtens
genoegzaam gemotiveerd. De steunontvanger, de belanghebbende derden en de
gemeenschapsrechter zijn immers alleszins in staat de redenen te kennen waarom
verweerster een afwijking op grond van artikel 92, lid 3, van het Verdrag heeft
geweigerd.
- 103.
- Verzoeker kan verweerster niet verwijten, dat zij niet heeft onderzocht, of de
marktkrachten zonder de betrokken steunmaatregel toereikend zouden zijn geweest
om de toekomstige steunontvanger ertoe te bewegen door zijn gedragingen tot een
van de doelstellingen van de in artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag en
artikel 61, lid 3, van de EER-Overeenkomst bedoelde afwijkingen bij te dragen (zie
hoofdstuk VII, derde alinea, van de bestreden beschikking). De Commissie kon
immers volstaan met de constatering, dat niet was voldaan aan één van de in de
richtsnoeren gestelde voorwaarden voor goedkeuring van de steun uit hoofde van
artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag (in casu, het ontbreken van een
herstructurering), om op voldoende gemotiveerde wijze te beslissen, dat de steun
niet op grond van die bepaling kon worden goedgekeurd.
- 104.
- Derhalve is ook het derde onderdeel van het derde middel ongegrond.
- 105.
- Mitsdien moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
- 106.
- Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht
wordt de partij die in het ongelijk is gesteld, in de kosten verwezen, indien zulks
is gevorderd. Aangezien verzoeker in het ongelijk is gesteld en verweerster diens
kostenveroordeling heeft gevorderd, dient verzoeker in zijn eigen kosten alsmede
in de kosten van verweerster te worden verwezen.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vijfde kamer uitgebreid),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst verzoeker in de kosten.
García-Valdecasas Tiili
Azizi
Moura Ramos Jaeger
|
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 30 april 1998.
De griffier
De president van de
Vijfde kamer (uitgebreid)
H. Jung
J. Azizi