Съединени дела C‑78/16 и C‑79/16

Giovanni Pesce и др.

срещу

Presidenza del Consiglio dei Ministri и др.

(Преюдициални запитвания, отправени от
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio)

„Преюдициално запитване — Санитарна защита на растенията — Директива 2000/29/ЕО — Защита срещу въвеждането и разпространението в Европейския съюз на вредители по растенията или растителните продукти — Решение за изпълнение (ЕС) 2015/789 — Мерки за предотвратяване на въвеждането и разпространението на Xylella fastidiosa (Wells et Raju) в Съюза — Член 6, параграф 2, буква a) — Задължение за незабавно отстраняване на растенията гостоприемници, независимо от здравния им статус, в радиус от 100 m от заразените растения — Валидност — Член 16, параграф 3 от Директива 2000/29 — Принцип на пропорционалност — Принцип на предпазните мерки — Задължение за мотивиране — Право на обезщетение“

Резюме — Решение на Съда (първи състав) от 9 юни 2016 г.

1.        Съдебно производство — Молба за възобновяване на устната фаза на производството — Искане да се допусне представянето на становище по правни въпроси, повдигнати в заключението на генералния адвокат — Условия за възобновяването

(член 252, втора алинея ДФЕС; член 23 от Статута на Съда; член 83 от Процедурния правилник на Съда)

2.        Селско стопанство — Сближаване на законодателствата — Санитарна защита на растенията — Решение 2015/789 — Мерки за предотвратяване на въвеждането и разпространението на Xylella fastidiosa в Съюза — Задължения за незабавно отстраняване на растенията — гостоприемници на бактерията, и за фитосанитарно третиране на заразните насекоми — Задължения, които не са самостоятелни

(част А, раздел I, буква б) от приложение I към Директива 2000/29 на Съвета; член 6, параграфи 2—4 от Решение 2015/789 на Комисията)

3.        Селско стопанство — Сближаване на законодателствата — Санитарна защита на растенията — Приемане на защитни мерки — Зачитане на принципите на пропорционалност и на предпазните мерки — Съдебен контрол — Граници

(член 43 ДФЕС)

4.        Селско стопанство — Сближаване на законодателствата — Санитарна защита на растенията — Решение 2015/789 — Мерки за предотвратяване на въвеждането и разпространението на Xylella fastidiosa в Съюза — Зачитане на принципите на пропорционалност и на предпазните мерки — Необходимост от адаптиране на взетите мерки от Комисията при появата на нови данни във връзка с фитосанитарния риск

(член 16, параграф 3 от Директива 2000/29 на Съвета; член 6, параграф 2, буква а) от Решение 2015/789 на Комисията)

5.        Селско стопанство — Сближаване на законодателствата — Санитарна защита на растенията — Решение 2015/789 — Мерки за предотвратяване на въвеждането и разпространението на Xylella fastidiosa в Съюза — Задължение за незабавно отстраняване на растенията гостоприемници, намиращи се в близост до заразените растения — Нарушение на принципа на пропорционалност — Липса

(Директива 2000/29 на Съвета; съображение 4 и член 6, параграф 2, буква а) от Решение 2015/789 на Комисията)

6.        Селско стопанство — Сближаване на законодателствата — Санитарна защита на растенията — Решение 2015/789 — Мерки за предотвратяване на въвеждането и разпространението на Xylella fastidiosa в Съюза — Липса на схема за обезщетение — Допустимост

(член 43 ДФЕС; член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз; Директива 2000/29 на Съвета; Решение 2015/789 на Комисията)

7.        Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Преценка на задължението за мотивиране с оглед на обстоятелствата по случая — Участвала в законодателния процес държава членка

(член 296 ДФЕС)

1.        Вж. текста на решението.

(вж. т. 24—27)

2.        Според член 6, параграф 2, буква а) от Решение 2015/789 относно мерки за предотвратяване на въвеждането и разпространението на Xylella fastidiosa в Съюза държава членка е длъжна незабавно да отстрани растенията гостоприемници, независимо от техния здравен статус, в радиус от 100 m от растенията, заразени с бактерията Xylella, която според част A, раздел I, буква б) от приложение I към Директива 2000/29 относно защитните мерки срещу въвеждането в Общността на вредители по растенията или растителните продукти и срещу тяхното разпространение в Общността е сред вредителите, за които няма данни, че се срещат в някоя област на Съюза, и чието въвеждане и разпространение във всички държави членки е забранено.

В това задължение няма никакво противоречие спрямо предвидените в параграфи 3 и 4 от разглеждания член 6. Наистина, както се установява от самия текст на параграф 4 от посочения член 6, преди отстраняването на растенията гостоприемници, посочени в параграф 2, буква а), засегнатата държава членка извършва подходящи фитосанитарни третирания, чиято цел не са самите растения, а векторите на бактерията, а именно заразните насекоми, за да се бори с тях, като ги унищожава или, ако е целесъобразно, чрез отстраняване на растенията гостоприемници. В това отношение задълженията, установени в член 6, параграфи 2—4 от Решение 2015/789, не са предвидени като самостоятелни задължения, които се изключват взаимно, а като съвкупност от неразривно свързани мерки, които имат различно естество и обхват и които, що се отнася до тези, предвидени в параграф 2, буква а) и в параграф 4 от този член, трябва да се прилагат последователно. Следователно не трябва да се счита, че посочените в разглежданите параграфи 3 и 4 задължения накърняват императивния характер на задължението за незабавно отстраняване на растенията гостоприемници в посочения радиус около заразените растения.

(вж. т. 34, 35 и 38)

3.        Вж. текста на решението.

(вж. т. 47—49)

4.        Валидността на акт на Съюза трябва да се преценява в съответствие с фактическите и правните обстоятелства, които са съществували към датата на приемане на акта, и не може да зависи от ретроспективни преценки на неговата ефективност. Когато законодателят на Съюза трябва да прецени бъдещите последици от правна уредба, която предстои да бъде приета, и тези последици не могат да бъдат предвидени със сигурност, преценката му може да бъде отхвърлена само ако е явно неправилна с оглед на данните, с които той е разполагал към момента на приемане на съответната правна уредба. С оглед на това, когато нови елементи изменят разбирането за риск или покажат, че този риск може да бъде ограничен с мерки, не толкова обременителни колкото съществуващите, институциите, и по-конкретно Комисията, която има право на инициатива, трябва да следят за адаптиране на уредбата с оглед на новите данни.

Това се отнася и до задължението за незабавно отстраняване, в радиус от 100 m от заразените растения, на растенията гостоприемници, независимо от техния здравен статус, установено с член 6, параграф 2, буква а) от Решение 2015/789 относно мерки за предотвратяване на въвеждането и разпространението на Xylella fastidiosa в Съюза. Наистина, ако ситуацията се промени и въз основа на нови съществени научни данни, унищожаването на бактерията Xylella вече не изисква незабавно отстраняване на всички растения гостоприемници в посочения радиус, по силата на член 16, параграф 3 от Директива 2000/29 относно защитните мерки срещу въвеждането в Общността на вредители по растенията или растителните продукти и срещу тяхното разпространение в Общността, Комисията ще трябва да измени Решение 2015/789 или да приеме ново решение, за да вземе предвид това изменение, като зачита принципите на предпазните мерки и на пропорционалност.

(вж. т. 50—52 и 82)

5.        Комисията е имала законно основание да приеме, че задължението за незабавно отстраняване на растенията — гостоприемници на бактерията Xylella, независимо от техния здравен статус, предвидено в член 6, параграф 2, буква а) от Решение 2015/789 относно мерки за предотвратяване на въвеждането и разпространението на Xylella fastidiosa в Съюза, е било подходяща и необходима мярка за постигане на целта да се предотврати разпространението на тази бактерия. Наистина, в съответствие с целта на Директива 2000/29 относно защитните мерки срещу въвеждането в Общността на вредители по растенията или растителните продукти и срещу тяхното разпространение в Общността, въз основа на която е приет посоченият член 6, параграф 2, буква а) от Решение 2015/789, целта на тази разпоредба, както се установява от съображение 4 от посоченото решение, е да бъде ликвидирана бактерията Xylella и по този начин да се предотврати разпространението ѝ извън регион Пулия. Санитарната защита и доизграждането на вътрешния пазар на селскостопански продукти в съответния сектор са легитимни цели от общ интерес на законодателството на Съюза.

Впрочем от становище на Европейския орган за безопасност на храните (ЕОБХ) ясно личи, че маслиновите дървета, както относително голям брой други растителни видове, са сред растенията — гостоприемници на бактерията Xylella. Във връзка с това, независимо че в това становище ЕОБХ не доказва наличието на сигурна причинно-следствена връзка между тази бактерия и бързото изсъхване на маслиновите дървета в регион Пулия, това становище все пак разкрива значителна взаимосвързаност между бактерията и появата на такава патология. Принципът на предпазните мерки обаче не само не забранява приемането на всякакви мерки при липсата на сигурни данни в науката относно наличието или обхвата на санитарния риск, а точно обратното, може да обоснове приемането от законодателя на Съюза на защитни мерки, дори когато в науката продължава да има несигурност по въпроса. Що се отнася до пропорционалността на член 6, параграф 2, буква а) от Решение 2015/789, фактът, че Комисията ограничава задължението за отстраняване на растенията гостоприемници, независимо от здравния им статус, до радиус от 100 m от заразените растения, при положение че векторите могат да разпространят бактерията извън него, показва, че това задължение е ограничено до необходимото за постигане на целения резултат. Във връзка с това, като взема предвид принципа на предпазните мерки, член 16, параграф 3 във връзка с параграф 1 от Директива 2000/29 трябва да се разбира в смисъл, че позволява на Комисията да предприеме всички необходими мерки за унищожаването или възпрепятстването на разпространението на вредителите, така че ако постигането на тази цел изисква унищожаването не само на заразените растения, но и на всички разположени в близост растения гостоприемници, дори да нямат никакви симптоми на заразяване с бактерията Xylella, и за които няма съмнения, че са заразени с нея, тази институция е оправомощена да наложи такава мярка.

Що се отнася до строго пропорционалния характер на това задължение, законодателят на Съюза е трябвало да вземе предвид различните засегнати интереси, по-конкретно, от една страна, правото на собственост на собствениците на маслинови дървета в регион Пулия, както и икономическите, социалните и екологичните последици за този регион от отстраняването на посочените растения, и от друга страна, значението на растителната продукция в Съюза и общия интерес от осигуряване на ефективна защита на територията на Съюза, включително в Италия, извън провинция Лече, срещу разпространението на бактерията Xylella на цялата посочена територия. Наистина, на първо място, задължението за незабавно отстраняване на всички растения гостоприемници в съответния радиус е наложено от Комисията поради бързото разпространение на бактерията в северната част на провинция Лече, след като тази институция се е задоволила със забрана на пренасянето на растения за засаждане извън тази провинция, след това да наложи изкореняването само на заразените растения, което показва известна градация на приетите мерки. След това Комисията не налага спорното задължение за отстраняване независимо от обстоятелствата. Наистина, в дерогация от член 6 от Решение 2015/789, само в провинция Лече, тъй като отстраняването вече не е възможно, член 7 от това решение разрешава на отговорния национален официален орган да реши да приложи мерки за ограничаване, които не включват отстраняване на всички растения гостоприемници, разположени в близост до заразените растения. Накрая, във връзка с отговора на въпроса дали засегнатите растения гостоприемници не биха могли да бъдат подложени на по-малко ограничителни мерки, като окастряне или подкастряне на върховете на маслиновите дървета и прилагането на третиране с пестициди, от становището на ЕОБХ се установява, че в момента не съществува никакво третиране, позволяващо да се излекуват болните растения на полето. Тези, които са заразени, най-често остават инфектирани за цял живот или бързо увяхват. При това положение, дори да е вярно, че задължението за отстраняване на всички растения гостоприемници, намиращи се в близост до заразените растения, може да засегне както правото на собственост, така и околната среда в регион Пулия, в рамките на широкото право на преценка, което има във връзка с това, Комисията е имала основание, след претегляне на засегнатите интереси, да наложи това задължение.

(вж. т. 54, 55, 58—60, 62, 68, 70, 74—76, 80 и 81)

6.        При упражняване на широкото си право на преценка в областта на селскостопанската политика законодателят на Съюза може да счете, че собствениците на стопанствата, в които са унищожени или заклани животни, трябва да бъдат изцяло или частично обезщетени. От това обаче не следва, че в правото на Съюза съществува общ принцип, който налага предоставянето на обезщетение при всички обстоятелства.

С оглед на това е важно да се отбележи, че правото на обезщетение вече произтича пряко от член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз относно правото на собственост. Освен това само фактът, че нито в самата Директива 2000/29 относно защитните мерки срещу въвеждането в Общността на вредители по растенията или растителните продукти и срещу тяхното разпространение в Общността, нито в самото Решение за изпълнение 2015/789 относно мерки за предотвратяване на въвеждането и разпространението на Xylella fastidiosa в Съюза има схема за обезщетение или че те не задължават изрично да се предвиди такава схема, не може да се тълкува в смисъл, че такова право е изключено. От това следва, че посоченото решение не може да се счита за невалидно по тази причина.

(вж. т. 84—86)

7.        Вж. текста на решението.

(вж. т. 88—90)