Spojené věci C‑78/16 a C‑79/16

Giovanni Pesce a další

proti

Presidenza del Consiglio dei Ministri a další

(žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané Tribunale amministrativo regionale per il Lazio)

„Řízení o předběžné otázce – Rostlinolékařská ochrana rostlin – Směrnice 2000/29/ES – Ochrana proti zavlékání organismů škodlivých rostlinám nebo rostlinným produktům do Evropské unie a proti jejich rozšiřování na unijním území – Prováděcí rozhodnutí (EU) 2015/789 – Opatření proti zavlékání organismu Xylella fastidiosa (Wells et Raju) do Unie a proti jeho rozšiřování na unijním území – Článek 6 odst. 2 písm. a) – Povinnost neprodleně odstranit hostitelské rostliny v okruhu 100 metrů okolo napadených rostlin bez ohledu na jejich zdravotní stav – Platnost – Článek 16 odst. 3 směrnice 2000/29 – Zásada proporcionality – Zásada obezřetnosti – Povinnost uvést odůvodnění – Právo na náhradu škody“

Shrnutí – rozsudek Soudního dvora (prvního senátu) ze dne 9. června 2016

1.        Soudní řízení – Žádost o znovuotevření ústní části řízení – Návrh na předložení vyjádření k právním otázkám nastoleným ve stanovisku generálního advokáta – Podmínky znovuotevření

(Článek 252 druhý pododstavec SFEU; statut Soudního dvora, článek 23; jednací řád Soudního dvora, článek 83)

2.        Zemědělství – Sbližování právních předpisů – Rostlinolékařská ochrana rostlin – Rozhodnutí 2015/789 – Opatření proti zavlékání organismu Xylella fastidiosa do Unie a proti jeho rozšiřování na unijním území – Povinnost neprodleně odstranit hostitelské rostliny bakterie a provést fytosanitární ošetření nákazu přenášejícího hmyzu – Nesamostatná povaha povinností

[Směrnice Rady 2000/29, příloha I část A kapitola I písm. b); rozhodnutí Komise 2015/789, čl. 6 odst. 2 až 4]

3.        Zemědělství – Sbližování právních předpisů – Rostlinolékařská ochrana rostlin – Přijetí ochranných opatření – Dodržení zásad obezřetnosti a proporcionality – Soudní přezkum – Meze

(Článek 43 SFEU)

4.        Zemědělství – Sbližování právních předpisů – Rostlinolékařská ochrana rostlin – Rozhodnutí 2015/789 – Opatření proti zavlékání organismu Xylella fastidiosa do Unie a proti jeho rozšiřování na unijním území – Dodržení zásad obezřetnosti a proporcionality – Povinnost Komise přizpůsobit přijatá opatření, objeví-li se nové poznatky o rostlinolékařském riziku

[Směrnice Rady 2000/29, čl. 16 odst. 3; rozhodnutí Komise 2015/789, čl. 6 odst. 2 písm. a)]

5.        Zemědělství – Sbližování právních předpisů – Rostlinolékařská ochrana rostlin – Rozhodnutí 2015/789 – Opatření proti zavlékání organismu Xylella fastidiosa do Unie a proti jeho rozšiřování na unijním území – Povinnost neprodleného odstranění hostitelských rostlin nacházejících se v blízkosti napadených rostlin – Porušení zásady proporcionality – Neexistence

[Směrnice Rady 2000/29; rozhodnutí Komise 2015/789, bod 4 odůvodnění a čl. 6 odst. 2 písm. a)]

6.        Zemědělství – Sbližování právních předpisů – Rostlinolékařská ochrana rostlin – Rozhodnutí 2015/789 – Opatření proti zavlékání organismu Xylella fastidiosa do Unie a proti jeho rozšiřování na unijním území – Neexistence režimu náhrady škod – Přípustnost

(Článek 43 TFUE; Listiny základních práv Evropské unie, článek 17; směrnice Rady 2000/29; rozhodnutí Komise 2015/789)

7.        Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Dosah – Posouzení povinnosti odůvodnění v závislosti na okolnostech projednávané věci – Členský stát podílející se na legislativním procesu

(Článek 296 SFEU)

1.        Viz znění rozhodnutí.

(viz body 24–27)

2.        Podle čl. 6 odst. 2 písm. a) prováděcího rozhodnutí 2015/789 o opatřeních proti zavlékání organismu Xylella fastidiosa do Unie a proti jeho rozšiřování na území Unie má členský stát povinnost odstranit neprodleně v okruhu 100 metrů okolo rostlin napadených bakterií Xylella, která podle přílohy I části A kapitoly I písm. b) směrnice 2000/29 o ochranných opatřeních proti zavlékání organismů škodlivých rostlinám nebo rostlinným produktům do Společenství a proti jejich rozšiřování na území Společenství patří mezi škodlivé organismy, jejichž zavlečení a rozšíření musí být zakázáno ve všech členských státech, hostitelské rostliny bez ohledu na jejich zdravotní stav.

Tato povinnost neprotiřečí povinnostem stanoveným v čl. 6 odst. 3 a 4. Jak totiž plyne ze samotného znění uvedeného čl. 6 odst. 4, dotčený členský stát musí před odstraněním hostitelských rostlin uvedených v odst. 2 písm. a) provést vhodná fytosanitární ošetření, která se netýkají samotných rostlin, ale přenašečů bakterie, tedy nákazu přenášejícího hmyzu, s nimiž má být bojováno jejich eradikací nebo podle potřeby i odstraněním hostitelských rostlin. V tomto ohledu povinnosti zakotvené v čl. 6 odst. 2 až 4 rozhodnutí 2015/789 stanoví nikoliv samostatné a vzájemně se vylučující povinnosti, ale celou řadu vnitřně provázaných opatření různé povahy i rozsahu, které se, pokud jde o povinnosti stanovené v odst. 2 písm. a) a odstavci 4 uvedeného článku, mají uplatnit postupně. Povinnosti uvedené ve zmíněných odstavcích 3 a 4 tedy nelze chápat tak, že by se dotýkaly kogentní povahy povinnosti neprodleně odstranit hostitelské rostliny v dotčeném okruhu okolo napadených rostlin.

(viz body 34, 35 a 38)

3.        Viz znění rozhodnutí.

(viz body 47–49)

4.        Platnost unijního aktu musí být posuzována podle faktických a právních skutečností existujících ke dni, kdy byl tento akt přijat, a nemůže záviset na zpětných posouzeních týkajících se stupně jeho účinnosti. Pokud má unijní normotvůrce posoudit budoucí účinky přijímané právní úpravy, třebaže její účinky nemohou být s přesností předvídány, může být jeho posouzení kritizováno pouze tehdy, jeví-li se jako zjevně nesprávné vzhledem ke skutečnostem, o kterých věděl v okamžiku přijetí dotčené právní úpravy. Pokud ale nové skutečnosti pozmění vnímání rizika nebo prokáží, že se tomuto riziku lze vyhnout méně omezujícími opatřeními, než těmi, která již existují, přísluší orgánům, a zejména Komisi, která má právo iniciativy, dbát na přizpůsobení právní úpravy nové situaci.

Tak je tomu i v případě povinnosti odstranit neprodleně v okruhu 100 metrů okolo napadených rostlin hostitelské rostliny bez ohledu na jejich zdravotní stav, zakotvené v čl. 6 odst. 2 písm. a) rozhodnutí 2015/789 o opatřeních proti zavlékání organismu Xylella fastidiosa do Unie a proti jeho rozšiřování na území Unie. Pokud by se totiž situace vyvinula tím směrem, že by eradikace bakterie Xylella na základě relevantních vědeckých údajů již nevyžadovala neprodlené odstranění všech hostitelských rostlin v uvedeném okruhu, příslušelo by Komisi v souladu s čl. 16 odst. 3 směrnice 2000/29 o ochranných opatřeních proti zavlékání organismů škodlivých rostlinám nebo rostlinným produktům do Společenství a proti jejich rozšiřování na území Společenství změnit rozhodnutí 2015/789 nebo přijmout nové rozhodnutí a na základě zásad obezřetnosti a proporcionality tento vývoj zohlednit.

(viz body 50–52 a 82)

5.        Komise mohla mít za to, že povinnost neprodleného odstranění hostitelských rostlin bakterie Xylella bez ohledu na jejich zdravotní stav, tak jak je stanovena v čl. 6 odst. 2 písm. a) prováděcího rozhodnutí 2015/789 o opatřeních proti zavlékání organismu Xylella fastidiosa do Unie a proti jeho rozšiřování na území Unie, je opatřením vhodným a nezbytným pro zamezení šíření této bakterie. V souladu s cílem směrnice 2000/29 o ochranných opatřeních proti zavlékání organismů škodlivých rostlinám nebo rostlinným produktům do Společenství a proti jejich rozšiřování na území Společenství, na jejímž základě byl uvedený čl. 6 odst. 2 písm. a) rozhodnutí 2015/789 přijat, toto ustanovení směřuje, jak plyne z bodu 4 odůvodnění uvedeného rozhodnutí, k eradikaci bakterie Xylella, a tak i k zamezení jejímu šíření z regionu Apulie. Ochrana zdraví a dosažení vnitřního zemědělského trhu v dotyčném odvětví přitom představují legitimní cíle obecného zájmu sledované unijními právními předpisy.

Mimoto, ze stanoviska Evropského úřadu pro bezpečnost potravin (EFSA) jasně plyne, že olivovníky patří stejně jako poměrně velký počet jiných rostlin mezi hostitelské rostliny bakterie Xylella. I když v tomto ohledu EFSA v uvedeném stanovisku neprokázal existenci jisté příčinné souvislosti mezi touto bakterií a rychlým sesycháním olivovníků v regionu Apulie, uvedené stanovisko zdůraznilo značnou korelaci mezi výskytem této bakterie a výskytem zmíněného patologického jevu. Zásada obezřetnosti, která ani zdaleka při absenci vědecké jistoty o existenci nebo rozsahu zdravotního rizika nezakazuje přijetí jakéhokoliv opatření, může přitom naopak odůvodňovat přijetí ochranných opatření unijním normotvůrcem navzdory přetrvávající vědecké nejistotě v tomto ohledu. Pokud jde o přiměřenost čl. 6 odst. 2 písm. a) rozhodnutí 2015/789, skutečnost, že Komise omezila povinnost odstranění rostlin bez ohledu na jejich zdravotní stav na vzdálenost 100 metrů okolo napadených rostlin, třebaže se přenašeči bakterie mohou dostat i za ni, prokazuje, že tato povinnost byla omezena na to, co bylo nezbytné pro dosažení sledovaného cíle. V tomto ohledu je s ohledem na zásadu obezřetnosti třeba odstavec 3 článku 16 směrnice 2000/29 ve spojení s jejím odstavcem 1 naopak chápat tak, že Komisi umožňuje přijmout veškerá opatření nezbytná k eradikaci nebo zastavení šíření škodlivých organismů, takže pokud dosažení uvedeného cíle vyžaduje odstranění nejen napadeného hmyzu, ale rovněž všech v blízkosti se nacházejících hostitelských rostlin, i když nevykazují žádné příznaky napadení bakterií Xylella ani neexistuje podezření, že jsou jí napadeny, uvedený orgán je oprávněn takové opatření uložit.

Pokud jde o striktně přiměřenou povahu této povinnosti, unijní normotvůrce musel zvažovat jednotlivé dotčené zájmy, tedy na straně jedné zejména právo majitelů olivovníků v regionu Apulie vlastnit majetek, jakož i hospodářské, sociální a environmentální dopady plynoucí pro tento region z odstranění uvedených rostlin a na straně druhé význam rostlinné produkce v Unii a obecný zájem na zajištění účinné ochrany unijního území, včetně Itálie mimo území provincie Lecce, proti šíření bakterie Xylella. Především, povinnost neprodleně odstranit všechny hostitelské rostliny v dotčeném okolí byla totiž Komisí uložena z důvodu rychlého šíření bakterie na severu provincie Lecce poté, co tento orgán pouze omezil převoz rostlin určených k výsadbě mimo tuto provincii a následně uložil odstranění pouze napadených rostlin, což ukazuje na určité zpřísňování přijatých opatření. Komise dále neuložila dotčenou povinnost odstranění za všech okolností. Odchylně od článku 6 rozhodnutí 2015/789 totiž článek 7 uvedeného rozhodnutí zmocňuje, pouze pro provincii Lecce, v níž již není eradikace možná, příslušné vnitrostátní orgány k přijetí opatření k izolaci výskytu nezahrnujících odstranění všech hostitelských rostlin nacházejících se v blízkosti napadených rostlin. A konečně, co se týče toho, zda nemohla být na dotčené hostitelské rostliny uplatněna méně omezující opatření, jako například prořez nebo odříznutí vrchní části olivovníků a pesticidová kúra, ze stanoviska EFSA plyne, že v současnosti neexistuje žádná léčba, která by umožnila uzdravit napadené rostliny v terénních podmínkách. Napadené rostliny jimi většinou zůstanou již navždy nebo rychle uschnou. I když je za těchto podmínek pravdou, že povinnost odstranění všech hostitelských rostlin nacházejících se v blízkosti napadených rostlin může být zásahem do práva vlastnit majetek, jakož i do životního prostředí regionu Apulie, Komise byla na základě široké posuzovací pravomoci, kterou v dotčené oblasti disponuje, oprávněna po zvážení jednotlivých dotčených zájmů uložit tuto povinnost.

(viz body 54, 55, 58–60, 62, 68, 70, 74–76, 80 a 81)

6.        Unijní normotvůrce může v rámci široké posuzovací pravomoci, kterou má v oblasti zemědělské politiky, rozhodnout, že stanoví částečnou nebo úplnou náhradu škody pro vlastníky podniků, v nichž dochází k porážce či likvidaci zvířat. Z tohoto konstatování však nelze vyvozovat skutečnost, že v unijním právu existuje obecná zásada vyžadující přiznání náhrady škody za všech okolností.

Je však třeba uvést, že právo na náhradu škody plyne přímo z článku 17 Listiny základních práv Evropské unie, týkajícího se práva na vlastnictví. Pouhá skutečnost, že směrnice 2000/29 o ochranných opatřeních proti zavlékání organismů škodlivých rostlinám nebo rostlinným produktům do Společenství a proti jejich rozšiřování na území Společenství ani prováděcí rozhodnutí 2015/789 o opatřeních proti zavlékání organismu Xylella fastidiosa do Unie a proti jeho rozšiřování na území Unie samy režim náhrady škod neobsahují nebo neukládají výslovnou povinnost takový režim zavést, tedy nemůže být vykládána tak, že by takové právo vylučovala. Z toho vyplývá, že uvedené rozhodnutí nemůže být z tohoto důvodu pokládáno za neplatné.

(viz body 84–86)

7.        Viz znění rozhodnutí.

(viz body 88–90)