Forenede sager C-78/16 og C-79/16

Giovanni Pesce m.fl.

mod

Presidenza del Consiglio dei Ministri m.fl.

(anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale amministrativo regionale per il Lazio)

»Præjudiciel forelæggelse – sundhedsbeskyttelse af planter – direktiv 2000/29/EF – beskyttelse mod indslæbning og spredning i Den Europæiske Union af skadegørere på planter eller planteprodukter – gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/789 – foranstaltninger mod indslæbning og spredning i Unionen af Xylella fastidiosa (Wells og Raju) – artikel 6, stk. 2, litra a) – forpligtelse til omgående at fjerne værtsplanter, uanset deres sundhedstilstand, inden for en radius af 100 m omkring de inficerede planter – gyldighed – artikel 16, stk. 3, i direktiv 2000/29 – proportionalitetsprincippet – forsigtighedsprincippet – begrundelsespligt – ret til erstatning«

Sammendrag – Domstolens dom (Første Afdeling) af 9. juni 2016

1.        Retslig procedure – begæring om genåbning af den mundtlige forhandling – anmodning om tilladelse til at indgive indlæg vedrørende retsspørgsmål, som behandles i generaladvokatens forslag til afgørelse – betingelser for genåbning

(Art. 252, stk.. 2, TEUF; statutten for Domstolen, art. 23; Domstolens procesreglement, art. 83)

2.        Landbrug – tilnærmelse af lovgivningerne – sundhedsbeskyttelse af planter – afgørelse 2015/789 – foranstaltninger mod indslæbning og spredning i Unionen af Xylella fastidiosa – forpligtelse til omgående at fjerne værtsplanter for bakterien og til at gennemføre en sundhedsmæssig behandling mod de inficerede insekter – uløseligt forbundne forpligtelser

[Rådets direktiv 2000/29, bilag I, del A, kapitel I, litra b); Kommissionens afgørelse 2015/789, art. 6, stk. 2-4]

3.        Landbrug – tilnærmelse af lovgivningerne – sundhedsbeskyttelse af planter – vedtagelse af beskyttelsesforanstaltninger – overholdelse af forsigtighedsprincippet og proportionalitetsprincippet – domstolsprøvelse – grænser

(Art. 43 TEUF)

4.        Landbrug – tilnærmelse af lovgivningerne – sundhedsbeskyttelse af planter – afgørelse 2015/789 – foranstaltninger mod indslæbning og spredning i Unionen af Xylella fastidiosa – overholdelse af forsigtighedsprincippet og proportionalitetsprincippet – Kommissionens forpligtelse til at tilpasse de trufne foranstaltninger i tilfælde af nye forhold vedrørende plantesundhedsrisikoen

[Rådets direktiv 2000/29, art. 16, stk. 3; Kommissionens afgørelse 2015/789, art. 6, stk. 2, litra a)]

5.        Landbrug – tilnærmelse af lovgivningerne – sundhedsbeskyttelse af planter – afgørelse 2015/789 – foranstaltninger mod indslæbning og spredning i Unionen af Xylella fastidiosa – forpligtelse til omgående at fjerne de værtsplanter, der befinder sig i nærheden af de inficerede planter – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke

[Rådets direktiv 2000/29; Kommissionens afgørelse 2015/789, fjerde betragtning og art. 6, stk. 2, litra a)]

6.        Landbrug – tilnærmelse af lovgivningerne – sundhedsbeskyttelse af planter – afgørelse 2015/789 – foranstaltninger mod indslæbning og spredning i Unionen af Xylella fastidiosa – ingen erstatningsordning – lovlig

(Art. 43 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17; Rådets direktiv 2000/29; Kommissionens afgørelse 2015/789)

7.        Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – bedømmelse af begrundelsespligten på grundlag af sagens omstændigheder – medlemsstat, der har deltaget i lovgivningsproceduren

(Art. 296 TEUF)

1.        Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 24-27)

2.        En medlemsstat er i henhold til artikel 6, stk. 2, litra a), i afgørelse 2015/789 om foranstaltninger mod indslæbning og spredning i Unionen af Xylella fastidiosa forpligtet til omgående at fjerne værtsplanterne, uanset deres sundhedstilstand, inden for en radius på 100 m omkring de planter, der er inficeret med bakterien Xylella, der i henhold til bilag I, del A, kapitel I, litra b), til direktiv 2000/29 om foranstaltninger mod indslæbning i Fællesskabet af skadegørere på planter eller planteprodukter og mod deres spredning inden for Fællesskabet er skadegørere, der ikke vides at forekomme i Unionen, hvis indslæbning og spredning skal forbydes i samtlige medlemsstater.

Denne forpligtelse er ikke i modstrid med de forpligtelser, der er fastsat i artikel 6, stk. 3 og 4. Således som det nemlig fremgår af selve ordlyden af stk. 4 i den nævnte artikel 6, skal den pågældende medlemsstat forud for fjernelsen af de værtsplanter, der er omhandlet i det nævnte stk. 2, litra a), gennemføre en passende plantesundhedsmæssig behandling, der ikke vedrører planterne selv, men bakteriens vektorer, dvs. de inficerende insekter, med henblik på at bekæmpe disse ved at udrydde dem eller »eventuelt« ved at fjerne de planter, der er vært for dem. I denne henseende omfatter forpligtelserne i henhold til artikel 6, stk. 2-4, i gennemførelsesafgørelse 2015/789 ikke selvstændige forpligtelser, der gensidigt udelukker hinanden, men en helhed af foranstaltninger, der hænger uløseligt sammen og har en forskellig rækkevidde, og som for så vidt angår dem, der er fastsat i denne artikels stk. 2, litra a), og stk. 4, skal finde anvendelse successivt. Forpligtelserne i henhold til det nævnte stk. 3 og 4 skal derfor ikke forstås således, at de berører den ufravigelige karakter af forpligtelsen til omgående at fjerne værtsplanter inden for den pågældende radius omkring de inficerede planter.

(jf. præmis 34, 35 og 38)

3.        Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 47-49)

4.        Gyldigheden af en EU-retsakt skal bedømmes på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder, der forelå på det tidspunkt, da retsakten blev udstedt, og kan således ikke afhænge af efterfølgende vurderinger af dens grad af effektivitet. Når EU-lovgiver ved fastlæggelsen af en ordning skal vurdere dennes fremtidige virkninger, og disse ikke kan forudses med nøjagtighed, kan det af lovgiver udøvede skøn kun tilsidesættes, såfremt det er åbenbart fejlagtigt, når henses til de oplysninger, som lovgiver rådede over på tidspunktet for vedtagelsen af den pågældende ordning. Under disse omstændigheder, og når nye forhold ændrer risikoopfattelsen eller viser, at risikoen kan afvendes ved foranstaltninger, der er mindre indgribende end de eksisterende, påhviler det institutionerne og navnlig Kommissionen, der har initiativretten, at sikre en tilpasning af ordningen til de nye oplysninger.

Dette gør sig gældende for så vidt angår den forpligtelse, der fremgår af artikel 6, stk. 2, litra a), i afgørelse 2015/789 om foranstaltninger mod indslæbning og spredning i Unionen af Xylella fastidiosa om omgående at fjerne værtsplanter, uanset deres sundhedstilstand, inden for en radius af 100 m omkring de inficerede planter. Såfremt situationen nemlig skulle udvikle sig i en retning så udryddelsen af bakterien Xylella på grundlag af nye relevante videnskabelige oplysninger ikke længere nødvendiggør omgående fjernelse af alle værtsplanter inden for en radius af 100 m omkring de inficerede planter, ville det påhvile Kommissionen i overensstemmelse med artikel 16, stk. 3, i direktiv 2000/29 om foranstaltninger mod indslæbning i Fællesskabet af skadegørere på planter eller planteprodukter og mod deres spredning inden for Fællesskabet at ændre afgørelse 2015/789 eller vedtage en ny afgørelse med henblik på under overholdelse af forsigtighedsprincippet og proportionalitetsprincippet at tage hensyn til denne udvikling.

(jf. præmis 50-52 og 82)

5.        Kommissionen har lovligt kunnet antage, at forpligtelsen til omgående at fjerne de planter, der var inficeret med bakterien Xylella, uanset deres sundhedsmæssige status, således som fastsat i artikel 6, stk. 2, litra a), i afgørelse 2015/789 om foranstaltninger mod indslæbning og spredning i Unionen af Xylella fastidiosa var en egnet og nødvendig foranstaltning med henblik på at forhindre spredning af bakterien. I overensstemmelse med formålet med direktiv 2000/29 om foranstaltninger mod indslæbning i Fællesskabet af skadegørere på planter eller planteprodukter og mod deres spredning inden for Fællesskabet, på grundlag af hvilket den nævnte artikel 6, stk. 2, litra a), i afgørelse 2015/789 er blevet vedtaget, er formålet med denne bestemmelse, således som det fremgår af fjerde betragtning til den nævnte afgørelse, at udrydde bakterien Xylella og forhindre dennes spredning ud over Region Puglia. Beskyttelsen af plantesundheden og gennemførelsen af det indre landbrugsmarked i den berørte sektor udgør legitime mål af generel interesse for EU-lovgivningen.

Desuden fremgår det klart af en udtalelse fra Den Europæiske fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA), at oliventræerne i lighed med et relativt stort antal andre planter, hører til de planter, der er værtsplanter for bakterien Xylella. Selv om EFSA i denne udtalelse ikke har påvist en sikker årsagsforbindelse mellem denne bakterie og den hurtige udtørring af oliventræerne i Region Puglia, har den nævnte udtalelse imidlertid gjort det klart, at der er en væsentlig forbindelse mellem bakterien og forekomsten af en sådan sygdom. Forsigtighedsprincippet kan derimod begrunde – langt fra at forbyde vedtagelse af enhver foranstaltning, når der ikke foreligger videnskabelig vished for, at der foreligger en sundhedsrisiko eller dennes omfang – at EU-lovgiver vedtager beskyttelsesforanstaltninger, selv om der hersker videnskabelig usikkerhed om risikoen. For så vidt angår proportionaliteten af artikel 6, stk. 2, litra a), i afgørelse 2015/789 viser den omstændighed, at Kommissionen har afgrænset fjernelsesforpligtelsen til en radius af 100 m omkring de inficerede planter, selv om vektorerne kan sprede bakterien ud over denne grænse, at denne forpligtelse er blevet begrænset til, hvad der er nødvendigt for at nå det tilstræbte mål. Under iagttagelse af forsigtighedsprincippet skal artikel 16, stk. 3, i direktiv 2000/29, sammenholdt med denne artikels stk. 1, forstås således, at den tillader Kommissionen at vedtage enhver nødvendig foranstaltning med henblik på at udrydde eller inddæmme skadegørere, således at denne institution har beføjelse til at pålægge en sådan foranstaltning, såfremt gennemførelsen af dette mål nødvendiggør fjernelse ikke alene af de inficerede planter, men ligeledes af alle de værtsplanter, der befinder sig i nærheden, selv om de ikke udviser symptomer på infektion med bakterien Xylella og ikke mistænkes for at være inficeret med den.

For så vidt angår den strengt proportionelle karakter af denne forpligtelse skal det bemærkes, at EU-lovgiver skulle afveje de forskellige berørte interesser, dvs. mellem på den ene side ejendomsretten for ejerne af oliventræer i Region Puglia og de økonomiske, samfundsmæssige og miljømæssige konsekvenser for denne region, der er en følge af fjernelsen af de omhandlede planter, og på den anden side betydningen af planteproduktionen i Unionen og den generelle interesse i at sikre en effektiv beskyttelse af Unionens område, herunder Italien, ud over Lecce-provinsen, mod spredning af bakterien Xylella til hele det nævnte område. Først og fremmest er forpligtelsen til omgående at fjerne alle værtsplanter inden for den pågældende radius blevet pålagt af Kommissionen på grund af den hurtige spredning af bakterien i den nordlige del af Lecce-provinsen, efter at denne institution først havde begrænset sig til at forbyde flytning af planter beregnet til plantning uden for denne provins, samt derefter at pålægge oprykning af kun inficerede planter, hvorved der fremgik en vis graduering af de vedtagne foranstaltninger. Dernæst har Kommissionen ikke pålagt en forpligtelse til under alle omstændigheder at foretage den omhandlede fjernelse. Uanset artikel 6 i afgørelse 2015/789 tillader denne afgørelses artikel 7 nemlig, at de kompetente nationale myndigheder alene i Lecce-provinsen, hvor det ikke længere er muligt at foretage udryddelse, kan vedtage inddæmningsforanstaltninger, der ikke indebærer fjernelse af alle de værtsplanter, der befinder sig i nærheden af de inficerede planter. Endelig for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt de berørte værtsplanter kunne gøres til genstand for foranstaltninger, der er mindre indgribende såsom fældning eller beskæring af oliventræerne og anvendelse af en pesticidbehandling, fremgår det af EFSA’s udtalelse, at der ikke på nuværende tidspunkt foreligger nogen behandling, der gør det muligt at helbrede de inficerede frilandsplanter. De smittede planter forbliver som oftest inficeret hele deres liv eller visner hurtigt. Selv om det på den baggrund er rigtigt, at forpligtelsen til at fjerne alle de værtsplanter, der befinder i nærheden af de inficerede planter, kan skade både ejendomsretten og miljøet i Region Puglia, var Kommissionen berettiget til inden for rammerne af sin vide skønsbeføjelse i denne henseende og efter at have afvejet de forskellige berørte interesser at pålægge denne forpligtelse.

(jf. præmis 54, 55, 58-60, 62, 68, 70, 74-76, 80 og 81)

6.        EU-lovgiver kan inden for rammerne af den vide skønsbeføjelse, som denne har inden for landbrugspolitikken, anse det for hensigtsmæssigt at yde delvis eller fuldstændig erstatning til ejere af bedrifter, hvis dyr er blevet destrueret eller slået ned. Ikke desto mindre kan det ikke af denne kendsgerning kan udledes, at der i EU-retten findes et almindeligt princip om, at der under alle omstændigheder skal betales erstatning.

Det bemærkes henset hertil, at retten til erstatning nu følger direkte af artikel 17 om ejendomsretten i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Den omstændighed alene, at hverken direktiv 2000/29 om foranstaltninger mod indslæbning i Fællesskabet af skadegørere på planter eller planteprodukter og mod deres spredning inden for Fællesskabet, eller gennemførelsesafgørelse 2015/789 om foranstaltninger mod indslæbning og spredning i Unionen af Xylella fastidiosa selv indeholder en erstatningsordning, eller at de ikke pålægger en udtrykkelig forpligtelse til at fastsætte en sådan ordning, kan ikke fortolkes således, at en sådan ret er udelukket. Det følger heraf, at den nævnte afgørelse ikke af den grund kan anses for at være ugyldig.

(jf. præmis 84-86)

7.        Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 88-90)