Συνεκδικασθείσες υποθέσεις C‑78/16 και C‑79/16
Giovanni Pesce κ. λπ.
κατά
Presidenza del Consiglio dei Ministri κ.λπ.
(αιτήσεις του Tribunale amministrativo regionale per il Lazio
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως)
«Προδικαστική παραπομπή – Υγειονομική προστασία των φυτών –Οδηγία 2000/29/EΚ – Προστασία έναντι της εισαγωγής και της εξαπλώσεως στην Ευρωπαϊκή Ένωση οργανισμών επιβλαβών για τα φυτά ή τα φυτικά προϊόντα – Εκτελεστική απόφαση (ΕE) 2015/789 – Μέτρα για την πρόληψη της εισαγωγής και της εξαπλώσεως στην Ένωση του οργανισμού Xylella fastidiosa (Well και Raju) – Άρθρο 6, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ – Υποχρέωση άμεσης εκριζώσεως των φυτών-ξενιστών, ανεξαρτήτως της καταστάσεως της υγείας τους, εντός ακτίνας 100 μέτρων πέριξ των προσβεβλημένων φυτών – Κύρος – Άρθρο 16, παράγραφος 3, της οδηγίας 2000/29 – Αρχή της αναλογικότητας – Αρχή της προφυλάξεως – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Δικαίωμα αποζημιώσεως»
Περίληψη – Απόφαση του Δικαστηρίου (πρώτο τμήμα)
της 9ης Ιουνίου 2016
1. Ένδικη διαδικασία – Αίτηση επαναλήψεως της προφορικής διαδικασίας – Αίτηση καταθέσεως παρατηρήσεων επί νομικών ζητημάτων που ανακίνησαν οι προτάσεις του γενικού εισαγγελέα – Προϋποθέσεις της επαναλήψεως
(Άρθρο 252, εδ.2, ΣΛΕΕ· Οργανισμός του Δικαστηρίου, άρθρο 23· Κανονισμός Διαδικασίας του Δικαστηρίου, άρθρο 83)
2. Γεωργία – Προσέγγιση των νομοθεσιών – Υγειονομική προστασία των φυτών – Απόφαση 2015/789 – Μέτρα για την πρόληψη της εισαγωγής και της εξαπλώσεως στην Ένωση του οργανισμού Xylella fastidiosa – Υποχρεώσεις άμεσης εκριζώσεως των φυτών-ξενιστών του βακτηρίου και εφαρμογής φυτοϋγεινομικής επεξεργασίας στα μολυσμένα έντομα – Μη αυτοτελής χαρακτήρας των υποχρεώσεων
(Οδηγία 2000/29 του Συμβουλίου, παράρτημα I, Μέρος A, κεφάλαιο I, στοιχείο βʹ· απόφαση 2015/789 της Επιτροπής, άρθρο 6 §§ 2 έως 4)
3. Γεωργία – Προσέγγιση των νομοθεσιών – Υγειονομική προστασία των φυτών – Λήψη προστατευτικών μέτρων – Τήρηση των αρχών της προφυλάξεως και της αναλογικότητας – Δικαστικός έλεγχος – Όρια
(Άρθρο 43 ΣΛΕΕ)
4. Γεωργία – Προσέγγιση των νομοθεσιών – Υγειονομική προστασία των φυτών – Απόφαση 2015/789 – Μέτρα για την πρόληψη της εισαγωγής και της εξαπλώσεως στην Ένωση του οργανισμού Xylella fastidiosa – Τήρηση των αρχών της προλήψεως και της αναλογικότητας – Ανάγκη προσαρμογής από την Επιτροπή των λαμβανόμενων μέτρων στην περίπτωση που προκύπτουν νέα στοιχεία σχετικά με τους φυτοϋγειονομικούς κινδύνους
(Οδηγία του Συμβουλίου 2000/29, άρθρο 16 § 30387· απόφαση 2015/789 της Επιτροπής, άρθρο 6, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ)
5. Γεωργία – Προσέγγιση των νομοθεσιών – Υγειονομική προστασία των φυτών – Απόφαση 2015/789 – Μέτρα για την πρόληψη της εισαγωγής και της εξαπλώσεως στην Ένωση του οργανισμού Xylella fastidiosa – Υποχρέωση άμεσης εκριζώσεως των φυτών-ξενιστών που βρίσκονται πλησίον των μολυσμένων φυτών – Παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας – Δεν υφίσταται
(Οδηγία 2000/29 του Συμβουλίου· απόφαση 2015/789 της Επιτροπής, αιτιολογική σκέψη 4 και άρθρο 6 § 2, στοιχείο αʹ)
6. Γεωργία – Προσέγγιση των νομοθεσιών – Υγειονομική προστασία των φυτών – Απόφαση 2015/789 – Μέτρα για την πρόληψη της εισαγωγής και της εξαπλώσεως στην Ένωση του οργανισμού Xylella fastidiosa – Ανυπαρξία καθεστώτος αποζημιώσεως – Επιτρέπεται
(Άρθρο 43 ΣΛΕΕ· Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 17· οδηγία του Συμβουλίου 2000/29· απόφαση 2015/789 της Επιτροπής)
7. Πράξεις των οργάνων – Αιτιολογία – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Περιεχόμενο – Εκτίμηση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως αναλόγως των περιστάσεων της συγκεκριμένης υποθέσεως – Κράτος μέλος που συμμετείχε στη νομοθετική διαδικασία
(Άρθρο 296 ΣΛΕΕ)
1. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 24-27)
2. Δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της αποφάσεως 2015/789, σχετικά με μέτρα για την πρόληψη της εισαγωγής και της εξάπλωσης στην Ένωση του οργανισμού Xylella fastidiosa, το οικείο κράτος μέλος έχει την υποχρέωση να προβαίνει στην άμεση εκρίζωση των φυτών-ξενιστών, ανεξαρτήτως της καταστάσεως της υγείας τους, σε ακτίνα 100 μέτρων πέριξ των μολυσμένων από το βακτήριο Xylella φυτών, το οποίο καταλέγεται, δυνάμει του παραρτήματος I, μέρος A, κεφάλαιο I, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2000/29, περί μέτρων κατά της εισαγωγής στην Κοινότητα οργανισμών επιβλαβών για τα φυτά ή τα φυτικά προϊόντα και κατά της εξάπλωσής τους στο εσωτερικό της Κοινότητας, μεταξύ των άγνωστων εντός της Ενώσεως επιβλαβών οργανισμών των οποίων η εισαγωγή και η εξάπλωση πρέπει να απαγορευθούν σε όλα τα κράτη μέλη.
Αυτή η υποχρέωση ουδόλως αντιφάσκει προς αυτές τις οποίες προβλέπουν οι παράγραφοι 3 και 4 του άρθρου αυτού. Πράγματι, όπως προκύπτει από την ίδια τη διατύπωση της παραγράφου 4 του εν λόγω άρθρου 6, το οικείο κράτος μέλος πρέπει, πριν να προβεί στην εκρίζωση των φυτών-ξενιστών περί της οποίας διαλαμβάνει η παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, να εφαρμόζει την κατάλληλη φυτοϋγεινομική επεξεργασία η οποία δεν αφορά τα ίδια τα φυτά, αλλά τους διαβιβαστές του βακτηρίου, ήτοι τα μολυσμένα έντομα, προκειμένου να τα καταπολεμήσει εξολοθρεύοντάς τα ή, κατά περίπτωση, εκριζώνοντας τα φυτά που είναι ξενιστές τους. Συναφώς, οι παράγραφοι 2 έως 4 του άρθρου 6 της εκτελεστικής αποφάσεως 2015/789 δεν προβλέπουν αυτοτελείς αλληλοαναιρούμενες υποχρεώσεις, αλλά ένα σύνολο άρρηκτα συνδεδεμένων μέτρων διαφορετικής φύσεως και περιεχομένου, και τα οποία πρέπει να εφαρμόζονται διαδοχικώς σε σχέση με αυτά που προβλέπουν οι παράγραφοι 2, στοιχείο αʹ, και 4 του άρθρου αυτού. Οι υποχρεώσεις που επιβάλλουν οι εν λόγω παράγραφοι 3 και 4 δεν μπορούν επομένως να ερμηνευθούν ως πλήττουσες τον επιτακτικό χαρακτήρα της υποχρεώσεως περί άμεσης εκριζώσεως των φυτών-ξενιστών στην προβλεπόμενη ακτίνα πέριξ των μολυσμένων φυτών.
(βλ. σκέψεις 34, 35, 38)
3. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 47-49)
4. Το κύρος πράξεως της Ένωσης πρέπει να εξετάζεται με γνώμονα τα διαθέσιμα πραγματικά και νομικά στοιχεία κατά τον χρόνο εκδόσεως της πράξεως και δεν πρέπει, επομένως, να εξαρτάται από εκτιμήσεις αναδρομικού χαρακτήρα ως προς τον βαθμό αποτελεσματικότητάς της. Σε περίπτωση κατά την οποία ο νομοθέτης της Ένωσης καλείται να εκτιμήσει τα μελλοντικά αποτελέσματα της προς θέσπιση ρυθμίσεως, μολονότι τα αποτελέσματα αυτά δεν είναι δυνατόν να προβλεφθούν με ακρίβεια, η εκτίμησή του μπορεί να τεθεί εν αμφιβόλω μόνον εφόσον είναι προδήλως εσφαλμένη λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων που είχε στη διάθεσή του κατά τον χρόνο εκδόσεως της οικείας ρυθμίσεως. Ωστόσο, αν νέα στοιχεία τροποποιούν την αντίληψη ενός κινδύνου ή δείχνουν ότι ο κίνδυνος αυτός μπορεί να περιοριστεί με λιγότερο δεσμευτικά μέτρα από αυτά που υφίστανται, στα θεσμικά όργανα, και ιδίως στην Επιτροπή που έχει την εξουσία να λαμβάνει πρωτοβουλίες, απόκειται να μεριμνήσουν για την προσαρμογή της κανονιστικής ρυθμίσεως στα νέα δεδομένα.
Το ίδιο ισχύει όσον αφορά την υποχρέωση, που θεσπίζει το άρθρο 6, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της αποφάσεως 2015/789, σχετικά με μέτρα για την πρόληψη της εισαγωγής και της εξάπλωσης στην Ένωση του οργανισμού Xylella fastidiosa, να χωρεί η άμεση εκρίζωση, σε ακτίνα 100 μέτρων πέριξ των μολυσμένων φυτών, των φυτών-ξενιστών, ανεξαρτήτως της καταστάσεως της υγείας τους. Πράγματι, εάν τυχόν η κατάσταση παρουσιάσει τέτοια εξέλιξη ώστε η εξάλειψη του βακτηρίου Xylella να μην απαιτεί πλέον, επί τη βάσει νέων κρίσιμων επιστημονικών δεδομένων, την άμεση εκρίζωση όλων των φυτών-ξενιστών σε ακτίνα 100 μέτρων πέριξ των μολυσμένων φυτών, θα εναπόκειται στην Επιτροπή, συμφώνως προς το άρθρο 16, παράγραφος 3, της οδηγίας 2000/29, περί μέτρων κατά της εισαγωγής στην Κοινότητα οργανισμών επιβλαβών για τα φυτά ή τα φυτικά προϊόντα και κατά της εξάπλωσής τους στο εσωτερικό της Κοινότητας, να τροποποιήσει την απόφαση 2015/789 ή να εκδώσει νέα απόφαση, προκειμένου να συνεκτιμήσει, τηρουμένων των αρχών της προφυλάξεως και της αναλογικότητας, την εξέλιξη αυτή.
(βλ. σκέψεις 50-52, 82)
5. Η Επιτροπή μπορούσε νομίμως να θεωρήσει ότι η υποχρέωση άμεσης εκριζώσεως των φυτών-ξενιστών του βακτηρίου Xylella, ανεξαρτήτως της καταστάσεως της υγείας τους, την οποία προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της αποφάσεως 2015/789, σχετικά με μέτρα για την πρόληψη της εισαγωγής και της εξάπλωσης στην Ένωση του οργανισμού Xylella fastidiosa, ήταν ενδεδειγμένο και αναγκαίο μέτρο για την αποτροπή της εξαπλώσεως του βακτηρίου αυτού. Πράγματι, συμφώνως προς τον σκοπό της οδηγίας 2000/29, περί μέτρων κατά της εισαγωγής στην Κοινότητα οργανισμών επιβλαβών για τα φυτά ή τα φυτικά προϊόντα και κατά της εξάπλωσής τους στο εσωτερικό της Κοινότητας, επί τη βάσει της οποίας εξεδόθη το εν λόγω άρθρο 6, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της αποφάσεως 2015/789, αυτή η τελευταία διάταξη σκοπεί, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 4 της εν λόγω αποφάσεως, στην εξάλειψη του βακτηρίου Xylella και στην αποτροπή, με τον τρόπο αυτόν, της εξαπλώσεώς του και πέραν της Περιφέρειας της Απουλίας. Πάντως, η προστασία της υγείας και η ολοκλήρωση της γεωργικής εσωτερικής αγοράς στον οικείο τομέα αποτελούν θεμιτούς σκοπούς γενικού συμφέροντος της νομοθεσίας της Ένωσης.
Περαιτέρω, συνάγεται σαφώς από γνώμη της Ευρωπαϊκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA) ότι τα ελαιόδεντρα περιλαμβάνονται, όπως και ένας σχετικά μεγάλος αριθμός άλλων φυτών, μεταξύ των φυτών-ξενιστών του βακτηρίου Xylella. Συναφώς, μολονότι η EFSA δεν απέδειξε στη γνώμη αυτή την ύπαρξη αιτιώδους συνάφειας μεταξύ του βακτηρίου Xylella και της ταχείας ξηράνσεως των ελαιόδεντρων που παρατηρήθηκε στην Περιφέρεια της Απουλίας, εντούτοις η εν λόγω γνώμη ανέδειξε τη σημαντική σχέση μεταξύ αυτού του βακτηρίου και της εμφανίσεως μιας τέτοιας παθολογίας. Πάντως, η αρχή της προφυλάξεως όχι μόνο δεν απαγορεύει τη λήψη οποιουδήποτε μέτρου ελλείψει επιστημονικής βεβαιότητας ως προς την ύπαρξη ή την έκταση του υγειονομικού κινδύνου, αλλά, όλως αντιθέτως, μπορεί να δικαιολογήσει τη λήψη από τον νομοθέτη της Ένωσης μέτρων προστασίας έστω και αν υφίστανται για το ζήτημα αυτό επιστημονικές αμφιβολίες. Όσον αφορά τον αναλογικό χαρακτήρα του άρθρου 6, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της αποφάσεως 2015/789, το γεγονός ότι η Επιτροπή περιόρισε την υποχρέωση εκριζώσεως των φυτών-ξενιστών, ανεξάρτητα από την κατάσταση της υγείας τους, σε ακτίνα 100 μέτρων πέριξ των μολυσμένων φυτών, μολονότι οι διαβιβαστές δύνανται να μεταδώσουν το βακτήριο και πέραν της αποστάσεως αυτής, καταδεικνύει ότι η υποχρέωση αυτή περιορίστηκε στον βαθμό που ήταν αναγκαίος για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού. Συναφώς, λαμβανομένης υπ’ όψιν της αρχής της προφυλάξεως, η παράγραφος 3 του άρθρου 16 της οδηγίας 2000/29, σε συνδυασμό με την παράγραφό του 1, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να λαμβάνει οποιοδήποτε αναγκαίο μέτρο προκειμένου να εξαλείψει ή να αναχαιτίσει τους επιβλαβείς οργανισμούς, οπότε, εάν η επίτευξη του σκοπού αυτού απαιτεί την εκρίζωση όχι μόνον των μολυσμένων φυτών, αλλά και όλων των φυτών-ξενιστών που κείνται εγγύς των, έστω και εάν δεν παρουσιάζουν κανένα σύμπτωμα μολύνσεως από το βακτήριο Xylella και δεν εγείρουν την υπόνοια ότι έχουν μολυνθεί από αυτό, αυτό το θεσμικό όργανο έχει την εξουσία να επιβάλλει ένα τέτοιο μέτρο.
Σχετικά με τον αυστηρώς αναλογικό χαρακτήρα της υποχρεώσεως αυτής, πρέπει να τονιστεί ότι ο νομοθέτης της Ένωσης έπρεπε να σταθμίσει τα διάφορα εμπλεκόμενα συμφέροντα, ήτοι, αφ’ ενός, μεταξύ άλλων, το δικαίωμα ιδιοκτησίας των ιδιοκτητών ελαιοδέντρων στην Περιφέρεια της Απουλίας, καθώς και τις οικονομικές, κοινωνικές και περιβαλλοντικές επιπτώσεις για την Περιφέρεια αυτή συνεπεία της εκριζώσεως των οικείων φυτών και, αφ’ ετέρου, τη σημασία της φυτικής παραγωγής στην Ένωση και του γενικού συμφέροντος να διασφαλιστεί η αποτελεσματική προστασία του εδάφους της Ένωσης, περιλαμβανομένης της Ιταλίας πέραν της επαρχίας του Λέτσε, καταπολεμώντας την εξάπλωση του βακτηρίου Xylella στο σύνολο του εν λόγω εδάφους. Πράγματι, κατ’ αρχάς, η υποχρέωση άμεσης εκριζώσεως όλων των φυτών-ξενιστών εντός της ορισθείσας ακτίνας επιβλήθηκε από την Επιτροπή λόγω της ταχείας εξαπλώσεως του βακτηρίου στα βόρεια της επαρχίας του Λέτσε, αφότου το όργανο αυτό περιορίσθηκε να απαγορεύσει μόνον τη διακίνηση των προοριζόμενων προς φύτευση φυτών εκτός της επαρχίας αυτής, εν συνεχεία δε να επιβάλλει την εκκοπή μόνον των μολυσμένων φυτών, προβαίνοντας έτσι σε κάποιου είδους διαβάθμιση των ληφθέντων μέτρων. Ακολούθως, η Επιτροπή δεν επέβαλλε την επίμαχη υποχρέωση εκριζώσεως υπό οποιεσδήποτε περιστάσεις. Πράγματι, κατά παρέκκλιση από το άρθρο 6 της εκτελεστικής αποφάσεως 2015/789, μόνο στην επαρχία του Λέτσε, δεδομένου ότι η εξάλειψη δεν είναι πλέον εφικτή, το άρθρο 7 της αποφάσεως αυτής επιτρέπει στις αρμόδιες εθνικές αρχές να λάβουν μέτρα περιορισμού που δεν συνεπάγονται την εκρίζωση όλων των φυτών-ξενιστών που κείνται εγγύς των μολυσμένων φυτών. Τέλος, σε σχέση με το ερώτημα εάν τα οικεία φυτά-ξενιστές θα μπορούσαν ενδεχομένως να αποτελέσουν το αντικείμενο λιγότερο επαχθών μέτρων, όπως είναι το κλάδεμα διαμορφώσεως ή το κορφολόγημα των ελαιόδεντρων και η εφαρμογή αγωγής με εντομοκτόνα, από τη γνώμη της EFSA συνάγεται ότι δεν υφίσταται επί του παρόντος καμία αγωγή για τη θεραπεία των προσβληθέντων φυτών εν υπαίθρω. Αυτά που προσβάλλονται παραμένουν τις περισσότερες φορές καθ’ όλη τη διάρκεια της ζωής τους μολυσμένα ή μαραίνονται ταχέως. Υπό τις συνθήκες αυτές, μολονότι είναι αληθές ότι η υποχρέωση εκριζώσεως όλων των φυτών-ξενιστών που κείνται εγγύς των μολυσμένων φυτών δύναται να θίξει τόσο το δικαίωμα ιδιοκτησίας όσο και το περιβάλλον στην Περιφέρεια της Απουλίας, η Επιτροπή έπραξε τα νόμιμα, στο πλαίσιο της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει συναφώς και αφού στάθμισε τα διάφορα εμπλεκόμενα συμφέροντα, προβαίνοντας στην επιβολή της υποχρεώσεως αυτής.
(βλ. σκέψεις 54, 55, 58-60, 62, 68, 70, 74-76, 80, 81)
6. Ο νομοθέτης της Ένωσης μπορεί να κρίνει, στο πλαίσιο της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει στον τομέα της γεωργικής πολιτικής, ότι ενδείκνυται η μερική ή πλήρης αποκατάσταση των ζημιών που υφίστανται οι ιδιοκτήτες των εκμεταλλεύσεων των οποίων τα ζώα καταστρέφονται και θανατώνονται. Εντούτοις, από τη διαπίστωση αυτή δεν μπορεί να συναχθεί η ύπαρξη στο δίκαιο της Ένωσης μιας γενικής αρχής η οποία επιβάλλει τη χορήγηση αποζημιώσεως σε όλες τις περιπτώσεις.
Ωστόσο, πρέπει να τονιστεί ότι το δικαίωμα αποζημιώσεως απορρέει ευθέως από το άρθρο 17 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικά με το δικαίωμα ιδιοκτησίας. Για τον λόγο αυτόν, το γεγονός και μόνον ότι ούτε η οδηγία 2000/29, περί μέτρων κατά της εισαγωγής στην Κοινότητα οργανισμών επιβλαβών για τα φυτά ή τα φυτικά προϊόντα και κατά της εξάπλωσής τους στο εσωτερικό της Κοινότητας, ούτε η εκτελεστική απόφαση 2015/789, σχετικά με μέτρα για την πρόληψη της εισαγωγής και της εξάπλωσης στην Ένωση του οργανισμού Xylella fastidiosa, περιλαμβάνουν ρυθμίσεις περί ενός καθεστώτος αποζημιώσεως ή επιβάλλουν ρητώς την υποχρέωση προβλέψεως ενός τέτοιου καθεστώτος δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αποκλείεται ένα τέτοιο δικαίωμα. Επομένως, η εν λόγω απόφαση δεν μπορεί να θεωρηθεί ανίσχυρη για τον λόγο αυτόν.
(βλ. σκέψεις 84-86)
7. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 88-90)