Spojeni predmeti C‑78/16 i C‑79/16

Giovanni Pesce i dr.

protiv

Presidenza del Consiglio dei Ministri i dr.

(zahtjevi za prethodnu odluku koje je uputio Tribunale amministrativo regionale per il Lazio)

„Zahtjev za prethodnu odluku – Zdravstvena zaštita biljaka – Direktiva 2000/29/EZ – Zaštita protiv unošenja i širenja u Europskoj uniji organizama štetnih za bilje i biljne proizvode – Provedbena odluka (EU) 2015/789 – Mjere za sprečavanje unošenja i širenja u Uniju organizma Xylella fastidiosa (Wells i Raju) – Članak 6. stavak 2. točka (a) – Obveza neodgodivog uklanjanja biljaka domaćina, bez obzira na njihovo zdravstveno stanje, u krugu od 100 metara oko zaraženih biljaka – Valjanost – Članak 16. stavak 3. Direktive 2000/29 – Načelo proporcionalnosti – Načelo opreznosti – Obveza obrazlaganja – Pravo na naknadu štete”

Sažetak – Presuda Suda (prvo vijeće) od 9. lipnja 2016.

1.        Sudski postupak – Zahtjev za ponovno otvaranje usmenog dijela postupka – Zahtjev za podnošenje očitovanja u vezi s pravnim pitanjima istaknutima u mišljenju nezavisnog odvjetnika – Pretpostavke za ponovno otvaranje

(čl. 252. st. 2. UFEU‑a; Statut Suda, čl. 23.; Poslovnik Suda, čl. 83.)

2.        Poljoprivreda – Usklađivanje zakonodavstava – Zdravstvena zaštita biljaka – Odluka 2015/789 – Mjere za sprečavanje unošenja i širenja u Uniju organizma Xylella fastidiosa – Obveze neodgodivog uklanjanja biljaka domaćina bakterije i primjena fitosanitarnog postupka na zarazne insekte – Obveze koje nisu autonomne

(Direktiva Vijeća 2000/29, Prilog I, A, poglavlje I., t. (b); Odluka Komisije 2015/789, čl. 6. st. 2. do 4.)

3.        Poljoprivreda – Usklađivanje zakonodavstava – Zdravstvena zaštita biljaka – Donošenje zaštitnih mjera – Poštovanje načela opreznosti i proporcionalnosti – Sudski nadzor – Granice

(čl. 43. UFEU‑a)

4.        Poljoprivreda – Usklađivanje zakonodavstava – Zdravstvena zaštita biljaka – Odluka 2015/789 – Mjere za sprečavanje unošenja i širenja u Uniju organizma Xylella fastidiosa – Poštovanje načela opreznosti i proporcionalnosti – Potreba da Komisija u slučaju pojave novih elemenata u vezi s fitosanitarnim rizikom prilagodi donesene mjere

(Direktiva Vijeća 2000/29, čl. 16. st. 3.; Odluka Komisije 2015/789, čl. 6. st. 2. t. (a))

5.        Poljoprivreda – Usklađivanje zakonodavstava – Zdravstvena zaštita biljaka – Odluka 2015/789 – Mjere za sprečavanje unošenja i širenja u Uniju organizma Xylella fastidiosa – Obveza neodgodivog uklanjanja biljaka domaćina koje se nalaze u blizini zaraženih biljaka – Povreda načela proporcionalnosti – Nepostojanje

(Direktiva Vijeća 2000/29; Odluka Komisije 2015/789, uvodna izjava 4. i čl. 6. st. 2. t. (a))

6.        Poljoprivreda – Usklađivanje zakonodavstava – Zdravstvena zaštita biljaka – Odluka 2015/789 – Mjere za sprečavanje unošenja i širenja u Uniju organizma Xylella fastidiosa – Nepostojanje sustava naknade štete – Nedopuštenost

(čl. 43. UFEU‑a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 17.; Direktiva Vijeća 2000/29; Odluka Komisije 2015/789)

7.        Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Doseg – Ocjena obveze obrazlaganja s obzirom na okolnosti slučaja – Država članica koja je sudjelovala u zakonodavnom postupku

(čl. 296. UFEU‑a)

1.        Vidjeti tekst odluke.

(t. 24.‑27.)

2.        U skladu s člankom 6. stavkom 2. točkom (a) Odluke 2015/789 o mjerama za sprečavanje unošenja u Uniju organizma Xylella fastidiosa i njegova širenja unutar Unije država članica o kojoj je riječ ima obvezu odmah provesti uklanjanje biljaka domaćina, bez obzira na njihovo zdravstveno stanje, u krugu od 100 metara od biljaka zaraženih bakterijom Xylella, koja je u skladu s Prilogom I., dijelom A, poglavljem I., točkom (b) Direktive 2000/29 o zaštitnim mjerama protiv unošenja u Zajednicu organizama štetnih za bilje ili biljne proizvode i protiv njihovog širenja unutar Zajednice jedan od štetnih organizama za koje nema spoznaja o pojavi u Uniji, a čije su unošenje i širenje zabranjeni u svim državama članicama.

Ta obveza ni u čemu nije proturječna onima predviđenima stavcima 3. i 4. tog članka 6. Naime, kao što to proizlazi iz sama teksta stavka 4. tog članka 6., država članica mora prije nego što ukloni biljke domaćine iz tog stavka 2. točke (a) primijeniti prikladne fitosanitarne postupke koji se ne odnose na same biljke, nego na vektore bakterije, tj. zarazne insekte, kako bi ih iskorijenila ili, ako je to potrebno uklonila biljke u kojima su oni nastanjeni. U tom smislu obveze propisane stavcima 2. do 4. članka 6. Odluke 2015/789 ne predviđaju autonomne obveze koje se međusobno isključuju, nego niz intrinzično povezanih mjera različite naravi i opsega i koje se, u odnosu na one predviđene stavkom 2. točkom (a) i stavkom 4. tog članka, moraju primijeniti sukcesivno. Obveze propisane u stavcima 3. i 4. ne mogu se dakle shvatiti na način da utječu na prisilnu narav obveze provedbe bezodložnog uklanjanja biljaka domaćina u propisanom krugu oko zaraženih biljaka.

(t. 34., 35., 38.)

3.        Vidjeti tekst odluke.

(t. 47.‑49.)

4.        Valjanost akta Unije mora se ocijeniti u skladu s činjeničnim i pravnim elementima koji su postojali na dan kada je taj akt donesen i ona stoga ne može ovisiti o retrospektivnim ocjenama njezina stupnja djelotvornosti. Kad je zakonodavac Unije pozvan ocijeniti buduće učinke propisa koji treba donijeti, iako se ti učinci ne mogu predvidjeti sa sigurnošću, njegova ocjena može biti osporavana samo ako je razvidno da je očito pogrešna s obzirom na elemente kojima je raspolagao u trenutku donošenja propisa o kojem je riječ. S obzirom na to, kad novi elementi mijenjaju predodžbu rizika ili pokazuju da se taj rizik može ograničiti manje ograničavajućim mjerama od postojećih, na institucijama je, a osobito na Komisiji, koja ima ovlast inicijative, da osiguraju prilagodbu propisa novim podacima.

To vrijedi za obvezu, propisanu člankom 6. stavkom 2. točkom (a) Odluke 2015/789 o mjerama za sprečavanje unošenja u Uniju organizma Xylella fastidiosa i njegova širenja unutar Unije, neodgodivog uklanjanja, u krugu od 100 metara oko zaraženih biljaka, biljaka domaćina, bez obzira na njihovo zdravstveno stanje. Naime, ako bi se situacija razvila na način da iskorjenjivanje bakterije Xylella više ne zahtijeva, na temelju novih relevantnih znanstvenih podataka, neodgodivo uklanjanje svih biljaka domaćina u tom krugu, na Komisiji bi bilo, u skladu s člankom 16. stavkom 3. Direktive 2000/29 o zaštitnim mjerama protiv unošenja u Zajednicu organizama štetnih za bilje ili biljne proizvode i protiv njihovog širenja unutar Zajednice, da izmijeni Odluku 2015/789 ili da donese novu odluku kako bi se uzeo u obzir taj razvoj uz poštovanje načela opreznosti i proporcionalnosti.

(t. 50.‑52., 82.)

5.        Komisija je mogla legitimno smatrati da je obveza neodgodivog uklanjanja biljaka domaćina organizma Xylella, bez obzira na njihovo zdravstveno stanje, kako je predviđena člankom 6. stavkom 2. točkom (a) Odluke 2015/789 o mjerama za sprečavanje unošenja u Uniju organizma Xylella i njegova širenja unutar Unije, prikladna i nužna mjera za sprečavanje širenja tog organizma. Naime, u skladu s ciljem Direktive 2000/29 o zaštitnim mjerama protiv unošenja u Zajednicu organizama štetnih za bilje ili biljne proizvode i protiv njihovog širenja unutar Zajednice, na temelju koje je navedeni članak 6. stavak 2. točka (a) Odluke 2015/789 donesen, potonja odredba ima za cilj, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 4. te odluke, iskorijeniti bakteriju Xylella i tako spriječiti njezino širenje izvan regije Apulije. Međutim, zdravstvena zaštita i stvaranje unutarnjeg poljoprivrednog tržišta u dotičnom sektoru legitimni su ciljevi zakonodavca Unije u općem interesu.

Nadalje, iz mišljenja Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA) jasno proizlazi da su masline dio, isto kao i relativno velik broj drugih biljaka, biljaka domaćina bakterije Xylella. U tom smislu, iako EFSA u tom mišljenju nije dokazala postojanje sigurne uzročne veze između te bakterije i brzog sušenja maslina u regiji Apuliji, to je mišljenje ipak ukazalo na znatnu korelaciju između te bakterije i pojave takve patologije. Međutim, načelo opreznosti ne zabranjuje donošenje bilo kakve mjere u nedostatku znanstvene sigurnosti o postojanju ili opsegu zdravstvenog rizika, nego može, naprotiv, opravdati to da zakonodavac Unije donese zaštitne mjere čak i ako u tom smislu postoje znanstvene nesigurnosti. Što se tiče proporcionalnosti članka 6. stavka 2. točke (a) Odluke 2015/789, činjenica da je Komisija ograničila obvezu uklanjanja biljaka domaćina, bez obzira na njihovo zdravstveno stanje, na krug od 100 metara oko zaraženih biljaka, iako vektori mogu proširiti bakteriju i izvan njega, dokazuje da je ta obveza bila ograničena na ono što je nužno za ostvarenje postavljenog cilja. U tom smislu, uzimajući u obzir načelo opreznosti, stavak 3. članka 16. Direktive 2000/29, u vezi s njegovim stavkom 1., treba razumjeti na način da omogućuje Komisiji da donese svaku potrebnu mjeru kako bi iskorijenila ili obuzdala štetne organizme, tako da je, ako ostvarenje tog cilja zahtijeva uklanjanje ne samo zaraženih insekata nego i svih biljaka smještenih u blizini, čak i ako nemaju nikakve simptome zaraze bakterijom Xylella i ne postoji sumnja da su njome zaražene, ta institucija ovlaštena nametnuti takvu mjeru.

Što se tiče proporcionalnosti te obveze u užem smislu, zakonodavac Unije mora odvagnuti različite interese o kojima je riječ, to jest, s jedne strane, pravo vlasništva vlasnika maslina u regiji Apuliji i gospodarske, društvene i ekološke posljedice za tu regiju koje proizlaze iz uklanjanja dotičnih biljaka i, s druge strane, važnost biljne proizvodnje u Uniji i opći interes osiguranja djelotvorne zaštite područja Unije, uključujući u Italiji izvan pokrajine Lecce, protiv širenja bakterije Xylella na cijelom tom području. Naime, prije svega, obvezu neodgodivog uklanjanja svih biljaka domaćina u predmetnom krugu Komisija je nametnula zbog brzog širenja bakterije na sjeveru pokrajine Lecce nakon što je ta institucija samo zabranila kretanje biljaka namijenjenih sadnji izvan te provincije, a nakon toga nametnula sječu samo zaraženih biljaka, što pokazuje određeno stupnjevanje donesenih mjera. Nadalje, Komisija nije nametnula obvezu uklanjanja o kojoj je riječ u svim okolnostima. Naime, kao odstupanje od članka 6. Odluke 2015/789, samo u pokrajini Lecce, s obzirom na to da iskorjenjivanje više nije moguće, članak 7. te odluke ovlašćuje nadležna nacionalna tijela da donesu mjere sprečavanja širenja koje ne uključuju uklanjanje svih biljaka domaćina u blizini zaraženih biljaka. Naposljetku, što se tiče pitanja bi li biljke domaćini o kojima je riječ mogle biti predmet manje ograničavajućih mjera, poput obrezivanja ili okresivanja maslina i tretmana pesticidima, iz mišljenja EFSA‑e proizlazi da trenutačno ne postoji nikakav tretman koji omogućuje ozdravljenje bolesnih biljaka na otvorenom polju. One koje su zaražene najčešće ostaju zaražene cijeli svoj život ili brzo uvenu. U tim okolnostima, iako je točno da obveza uklanjanja svih biljaka domaćina u blizini zaraženih biljaka može štetno utjecati kako na pravo vlasništva tako i na okoliš u regiji Apuliji, Komisija je osnovano, u okviru široke diskrecijske ovlasti kojom u tom smislu raspolaže i nakon odvagivanja različitih interesa o kojima je riječ, nametnula tu obvezu.

(t. 54., 55., 58.‑60., 62., 68., 70., 74.‑76., 80., 81.)

6.        Zakonodavac Unije može smatrati, u okviru široke diskrecijske ovlasti kojom raspolaže u području poljoprivredne politike, da je prikladno nadoknaditi štetu, djelomično ili cjelokupno, vlasnicima gospodarstava u kojima se životinje kolju i uništavaju. Međutim, iz tog utvrđenja ne može se izvesti postojanje, u pravu Unije, općeg načela koje nalaže naknadu štete u svim okolnostima.

S obzirom na to, valja navesti da pravo na naknadu štete sada izravno proizlazi iz članka 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, koji se odnosi na pravo na vlasništvo. Također, sama činjenica da ni Direktiva 2000/29 o zaštitnim mjerama protiv unošenja u Zajednicu organizama štetnih za bilje ili biljne proizvode i protiv njihovog širenja unutar Zajednice ni Provedbena odluka 2015/789 o mjerama za sprečavanje unošenja u Uniju organizma Xylella i njegova širenja unutar Unije same ne sadržavaju sustav naknade štete ili da ne nameću izričitu obvezu predviđanja takvog sustava ne može se tumačiti na način da je takvo pravo isključeno. Iz toga slijedi da se ta odluka ne može smatrati nevaljanom zbog tog razloga.

(t. 84.‑86.)

7.        Vidjeti tekst odluke.

(t. 88.‑90.)