C‑78/16. és C‑79/16. sz. egyesített ügyek
Giovanni Pesce és társai
kontra
Presidenza del Consiglio dei Ministri és társai
(a Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio [Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – A növények egészségügyi védelme – 2000/29/EK irányelv – A növényeket vagy növényi termékeket károsító szervezeteknek az Európai Unióba történő behurcolása és az Európai Unión belüli elterjedése elleni védekezés – (EU) 2015/789 végrehajtási határozat – A Xylella fastidiosa (Wells és Raju) Unióba történő behurcolásának és Unión belüli elterjedésének megelőzését célzó intézkedések – A 6. cikk (2) bekezdésének a) pontja – Egészségi állapotuktól függetlenül a gazdanövényeknek a fertőzött növények 100 méteres körzetén belüli azonnali eltávolítására irányuló kötelezettség – Érvényesség – A 2000/29 irányelv 16. cikkének (3) bekezdése – Az arányosság elve – Az elővigyázatosság elve – Indokolási kötelezettség – Kártalanításhoz való jog”
Összefoglaló – A Bíróság ítélete (első tanács), 2016. június 9.
1. Bírósági eljárás – A szóbeli szakasz újbóli megnyitása iránti kérelem – Kérelem a főtanácsnok indítványában felvetett jogkérdésekre vonatkozó észrevételek benyújtása iránt – Az újbóli megnyitás feltételei
(EUMSZ 252. cikk, második bekezdés; a Bíróság alapokmánya, 23. cikk; a Bíróság eljárási szabályzata, 83. cikk)
2. Mezőgazdaság – Jogszabályok közelítése – A növények egészségügyi védelme – 2015/789 határozat – A Xylella fastidiosa Unióba történő behurcolásának és Unión belüli elterjedésének megelőzését célzó intézkedések – A baktérium gazdanövényeinek azonnali eltávolítására és a fertőzött rovarok elleni növényegészségügyi kezelés alkalmazására irányuló kötelezettség – A kötelezettségek nem önálló jellege
(2000/29 tanácsi irányelv, I. melléklet, A rész, I. szakaszának b) pont; 2015/789 bizottsági határozat, 6. cikk, (2)–(4) bekezdés)
3. Mezőgazdaság – Jogszabályok közelítése – A növények egészségügyi védelme – Védelmi intézkedések elfogadása – Az elővigyázatosság és az arányosság elvének tiszteletben tartása – Bírósági felülvizsgálat – Korlátok
(EUMSZ 43. cikk)
4. Mezőgazdaság – Jogszabályok közelítése – A növények egészségügyi védelme –2015/789 határozat – A Xylella fastidiosa Unióba történő behurcolásának és Unión belüli elterjedésének megelőzését célzó intézkedések – Az elővigyázatosság és az arányosság elvének tiszteletben tartása – Annak szükségessége, hogy a Bizottság kiigazítsa a meghozott intézkedéseket a növényegészségügyi kockázattal kapcsolatos új körülmények megjelenése esetén
(2000/29 tanácsi irányelv, 16. cikk, (3) bekezdés; 2015/789 bizottsági határozat, 6. cikk, (2) bekezdés, a) pont)
5. Mezőgazdaság – Jogszabályok közelítése – A növények egészségügyi védelme – 2015/789 határozat – A Xylella fastidiosa Unióba történő behurcolásának és Unión belüli elterjedésének megelőzését célzó intézkedések – A fertőzött növények közelében található gazdanövények azonnali eltávolítására irányuló kötelezettség – Az elővigyázatosság elvének megsértése – Hiány
(2000/29 tanácsi irányelv; 2015/789 bizottsági határozat, (4) preambulumbekezdés és 6. cikk, (2) bekezdés, a) pont)
6. Mezőgazdaság – Jogszabályok közelítése – A növények egészségügyi védelme – 2015/789 határozat – A Xylella fastidiosa Unióba történő behurcolásának és Unión belüli elterjedésének megelőzését célzó intézkedések – Kártalanítási rendszer hiánya – Megengedhetőség
(EUMSZ 43. cikk; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 17. cikk; 2000/29 tanácsi irányelv; 2015/789 bizottsági határozat)
7. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – Az indokolási kötelezettségnek az adott ügy körülményeire tekintettel való értékelése – A jogalkotási eljárásban részt vevő tagállam
(EUMSZ 296. cikk)
1. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 24–27. pont)
2. A Xylella fastidiosa Unióba történő behurcolásának és Unión belüli elterjedésének megelőzését célzó intézkedésekről szóló 2015/789 határozat 6. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerint valamely tagállam a Xylella baktérium által fertőzött növények 100 méteres körzetén belül köteles azonnal eltávolítani a gazdanövényeket, azok egészségi állapotától függetlenül, amely Xylella baktérium a növényeket vagy növényi termékeket károsító szervezeteknek a Közösségbe történő behurcolása és a Közösségen belüli elterjedése elleni védekezési intézkedésekről szóló 2000/29 irányelv I. melléklete A. része I. szakaszának b) pontja értelmében az Unió egyetlen részében sem előforduló azon károsító szervezetek körébe tartozik, amelyeknek valamennyi tagállamba történő behurcolása és ott történő elterjesztése tilos.
E kötelezettség egyáltalán nem áll ellentétben az e 6. cikk (3) és (4) bekezdésében előírt kötelezettségekkel. Amint az ugyanis magából az említett 6. cikk (4) bekezdésének a szövegéből kitűnik, az érintett tagállamnak az e (2) bekezdés a) pontja szerinti gazdanövények eltávolítása előtt megfelelő növényegészségügyi kezelést kell végeznie, amely nem magukra a növényekre irányul, hanem a baktérium vektoraira, azaz a fertőző rovarokra, mégpedig azzal a céllal, hogy ezen utóbbiak ellen a felszámolásuk révén, illetve adott esetben a gazdanövényeik eltávolítása révén védekezzenek. E tekintetben a 2015/789 határozat 6. cikkének (2)–(4) bekezdésében előírt kötelezettségek nem önálló, egymást kölcsönösen kizáró kötelezettségeket, hanem egymáshoz szorosan kapcsolódó, eltérő jellegű és hatályú olyan intézkedések összességét írják elő, amelyeket – az e cikk (2) bekezdésének a) pontjában és (4) bekezdésében előírt kötelezettségeket illetően – egymás után kell alkalmazni. Az említett (3) és (4) bekezdésben szereplő kötelezettségeket ezért nem lehet akként értelmezni, hogy azok érintenék a fertőzött növények meghatározott körzetén belül található gazdanövények azonnali eltávolítására irányuló kötelezettség kényszerítő jellegét.
(vö. 34., 35., 38. pont)
3. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 47–49. pont)
4. Valamely uniós jogi aktus érvényességét az aktus meghozatalának időpontjában fennálló ténybeli és jogi elemek függvényében kell elbírálni, és az különösen nem függhet tehát a hatékonyságára vonatkozó visszatekintő értékelésektől. Ha az uniós jogalkotó köteles értékelni az elfogadásra váró szabályok jövőbeni hatásait, és azok a hatások pontosan nem láthatók előre, akkor értékelése csak abban az esetben lehet kritika tárgya, ha a szóban forgó szabályok elfogadásakor a jogalkotó számára rendelkezésre álló információk fényében nyilvánvalóan helytelen volt. Mindemellett amennyiben új tények módosítják valamely kockázat besorolását, vagy rámutatnak, hogy ezt a kockázatot a fennállóknál kevésbé kényszerítő intézkedésekkel is határok közé lehet szorítani, akkor az intézmények, különösen a kezdeményező hatáskörrel rendelkező Bizottság feladata, hogy ügyeljenek a szabályozásnak az új adatokhoz való igazítására.
Ugyanez igaz a fertőzött növények 100 méteres körzetén belüli gazdanövények – azok egészségi állapotától független – azonnali eltávolítására irányuló, a Xylella fastidiosa Unióba történő behurcolásának és Unión belüli elterjedésének megelőzését célzó intézkedésekről szóló 2015/789 határozat 6. cikke (2) bekezdésének a) pontjában előírt kötelezettségre. Ugyanis ha a helyzet alakulásának következtében az új releváns tudományos adatok alapján a Xylella baktérium felszámolása már nem követeli meg az említett körzetén belül található valamennyi gazdanövény azonnali eltávolítását, a növényeket vagy növényi termékeket károsító szervezeteknek a Közösségbe történő behurcolása és a Közösségen belüli elterjedése elleni védekezési intézkedésekről szóló 2000/29 irányelv 16. cikke (3) bekezdésének megfelelően a Bizottságnak módosítania kellene a 2015/789 végrehajtási határozatot vagy új határozatot kellene elfogadnia, hogy az elővigyázatosság és az arányosság elvének tiszteletben tartásával figyelembe vegye a helyzet alakulását.
(vö. 50–52., 82. pont)
5. A Bizottság jogszerűen vélhette úgy, hogy a Xylella baktérium gazdanövényeinek – azok egészségi állapotától független – azonnali eltávolítására irányuló, a Xylella fastidiosa Unióba történő behurcolásának és Unión belüli elterjedésének megelőzését célzó intézkedésekről szóló 2015/789 határozat 6. cikke (2) bekezdésének a) pontjában előírt kötelezettség e baktérium elterjedésének megakadályozására alkalmas és ahhoz szükséges intézkedést képezett. Ugyanis a növényeket vagy növényi termékeket károsító szervezeteknek a Közösségbe történő behurcolása és a Közösségen belüli elterjedése elleni védekezési intézkedésekről szóló 2000/29 irányelv céljának megfelelően, amely irányelv alapján a 2015/789 határozat említett 6. cikke (2) bekezdésének a) pontját elfogadták, ez utóbbi rendelkezés – amint az az említett határozat (4) preambulumbekezdéséből kitűnik –a Xylella baktérium felszámolására, ekként pedig a Puglia régión kívüli további elterjedésének megakadályozására irányul. Márpedig az egészségügyi védelem és az érintett ágazaton belül a belső agrárpiac megvalósítása az uniós jogalkotás jogszerű közérdekű célkitűzéseit képezik.
Továbbá az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA) szakvéleményéből egyértelműen kitűnik, hogy az olajfák viszonylag sok más növényhez hasonlóan a Xylella baktérium gazdanövényeinek körébe tartoznak. E tekintetben jóllehet az EFSA nem bizonyította ebben a szakvéleményben e baktérium és az olajfák Puglia régióban észlelt gyors kiszáradása közötti biztos okozati összefüggés fennállását, az említett vélemény bizonyította ugyanakkor az e baktérium és az ilyen betegség előfordulása közötti jelentős összefüggést. Márpedig az elővigyázatosság elve, amely távolról sem tiltja meg minden intézkedés elfogadását a valamely egészségügyi kockázat fennállásával vagy mértékével kapcsolatos tudományos bizonyosság hiányában, éppen ellenkezőleg, igazolhatja a védekezési intézkedéseknek az uniós jogalkotó általi elfogadását, még akkor is, ha a kérdést tudományos bizonytalanság övezi. Ami a 2015/789 határozat 6. cikke (2) bekezdése a) pontjának arányos jellegét illeti, az, hogy a Bizottság a gazdanövények eltávolítására vonatkozó kötelezettséget azok egészségi állapotától függetlenül annak ellenére korlátozta a fertőzött növények 100 méteres körzetére, hogy a vektorok a baktériumot azon túlra is elterjeszthetik, azt bizonyítja, hogy ez a kötelezettség az elérni kívánt célkitűzéshez szükséges mértékre korlátozódott. E tekintetben figyelemmel az elővigyázatosság elvére, a 2000/29 irányelv 16. cikkének az (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett (3) bekezdését akként kell értelmezni, hogy az lehetővé teszi a Bizottság számára a károsító szervezetek felszámolásához vagy elterjedésük megakadályozásához szükséges bármely intézkedés elfogadását, ily módon ha ennek a célkitűzésnek a megvalósítása nemcsak a fertőzött növények eltávolítását, hanem az azok közelében található gazdanövények felszámolását is megköveteli – még ha nem is mutatják a Xylella baktérium általi lehetséges fertőzés semmilyen tünetét és ha feltételezhetően nem is fertőzöttek – ez az intézmény jogosult ilyen intézkedést előírni.
Ami e kötelezettség szigorúan arányos jellegét illeti, az uniós jogalkotónak a különféle érintett érdekeket kellett mérlegelnie, azaz egyrészről különösen a Puglia régióban található olajfák tulajdonosainak tulajdonhoz való jogát, valamint az érintett növények eltávolításából az e régióra nézve bekövetkező gazdasági, társadalmi és környezeti következményeket, másrészről pedig az Unióban a növénytermesztés fontosságát és az Unió területe – többek között Olaszország Lecce megyén kívüli területe – Xylella baktérium elterjedésével szembeni hatékony védelmének biztosítására irányuló közérdeket. Ugyanis mindenekelőtt az érintett körzeten belül található valamennyi gazdanövény azonnali eltávolítására irányuló kötelezettséget a Bizottság a baktérium Lecce megye északi részében tapasztalható gyors elterjedése miatt írta elő, miután ezen intézmény az ültetésre szánt növények e megyén kívülre szállításának megtiltására, majd pedig a fertőzött növények kivágásának előírására szorítkozott, amiből az elfogadott intézkedések bizonyos fokozatossága tűnik ki. Továbbá a Bizottság az eltávolításra irányuló kötelezettséget nem minden körülmény esetére írta elő. A 2015/789 határozat 6. cikkétől eltérve ugyanis kizárólag Lecce megyében – mivel a felszámolás már nem lehetséges – e határozat 7. cikke engedélyezi az illetékes nemzeti hatóságok számára, hogy a fertőzött növények közelében található valamennyi gazdanövény eltávolításával nem járó visszaszorítási intézkedéseket fogadjanak el. Végül azon kérdést illetően, hogy az érintett gazdanövényekre nem vonatkozhattak‑e az olajfák metszéséhez, a koronarész visszametszéséhez és növényvédő szerekkel való kezelés alkalmazásához hasonló, kevésbé szigorú intézkedések, az EFSA szakvéleményéből kitűnik, hogy jelenleg semmilyen kezelés nem létezik a beteg növényeknek a helyszínen történő meggyógyítására. A fertőzött növények a leggyakrabban teljes élettartamuk során fertőzöttek maradnak, vagy hamar elfonnyadnak. E körülmények között igaz ugyan, hogy a fertőzött növények közelében található valamennyi gazdanövény eltávolítására irányuló kötelezettség sértheti mind a tulajdonhoz való jogukat, mind pedig Puglia régióban a környezetet, a Bizottság – az e tekintetben rendelkezésére álló széles mérlegelési jogkör keretében és a szóban forgó különféle érdekek mérlegelését követően – megalapozottan írta elő ezt a kötelezettséget.
(vö. 54., 55., 58–60., 62., 68., 70., 74–76., 80., 81. pont)
6. Az uniós jogalkotó – azon széles mérlegelési jogköre keretében, amellyel az agrárpolitika terén rendelkezik – ajánlatosnak tarthatja azon gazdaságok tulajdonosainak részleges vagy teljes kártalanítását, amelyekben az állatokat megsemmisítették vagy levágták. E megállapításból azonban nem vezethető le, hogy az uniós jogban létezik olyan általános elv, amely alapján a kártalanítás minden körülmények között kötelező lenne.
Mindemellett meg kell állapítani, hogy a kártalanításhoz való jog már közvetlenül az Európai Unió Alapjogi Chartája tulajdonhoz való jogra vonatkozó 17. cikkéből ered. Úgyszintén az a puszta tény, hogy sem maga a növényeket vagy növényi termékeket károsító szervezeteknek a Közösségbe történő behurcolása és a Közösségen belüli elterjedése elleni védekezési intézkedésekről szóló 2000/29 irányelv, sem pedig a Xylella fastidiosa Unióba történő behurcolásának és Unión belüli elterjedésének megelőzését célzó intézkedésekről szóló 2015/789 határozat nem tartalmaz kártalanítási rendszert, illetve hogy nem köteleznek kifejezetten ilyen rendszer előírására, nem értelmezhető akként, hogy ez a jog kizárt. Ebből következik, hogy nem tekinthető úgy, hogy az említett határozat ebből az okból érvénytelen lenne.
(vö. 84–86. pont)
7. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 88–90. pont)