Cause riunite C‑78/16 e C‑79/16
Giovanni Pesce e altri
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri e altri
(domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio)
«Rinvio pregiudiziale – Protezione sanitaria dei vegetali – Direttiva 2000/29/CE – Protezione contro l’introduzione e la diffusione nell’Unione europea di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali – Decisione di esecuzione (UE) 2015/789 – Misure per impedire l’introduzione e la diffusione nell’Unione della Xylella fastidiosa (Wells et Raju) – Articolo 6, paragrafo 2, lettera a) – Obbligo di procedere alla rimozione immediata delle piante ospiti, indipendentemente dal loro stato di salute, in un raggio di 100 metri attorno alle piante infette – Validità – Articolo 16, paragrafo 3, della direttiva 2000/29 – Principio di proporzionalità – Principio di precauzione – Obbligo di motivazione – Diritto a un indennizzo»
Massime – Sentenza della Corte (Prima Sezione) del 9 giugno 2016
1. Procedimento giurisdizionale – Domanda di riapertura della fase orale – Istanza di deposito di osservazioni su punti di diritto sollevati dalle conclusioni dell’avvocato generale – Presupposti per la riapertura
(Art. 252, comma 2, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 23; regolamento di procedura della Corte, art. 83)
2. Agricoltura – Ravvicinamento delle legislazioni – Protezione sanitaria dei vegetali – Decisione 2015/789 – Misure per impedire l’introduzione e la diffusione nell’Unione della Xylella fastidiosa – Obblighi di rimozione immediata delle piante ospiti del batterio e di applicazione di un trattamento fitosanitario agli insetti infetti – Carattere non autonomo degli obblighi
[Direttiva del Consiglio 2000/29, allegato I, parte A, capo I, b); decisione della Commissione 2015/789, art. 6, § 2‑4]
3. Agricoltura – Ravvicinamento delle legislazioni – Protezione sanitaria dei vegetali – Adozione di misure di protezione – Rispetto dei principi di precauzione e di proporzionalità – Sindacato giurisdizionale – Limiti
(Art. 43 TFUE)
4. Agricoltura – Ravvicinamento delle legislazioni – Protezione sanitaria dei vegetali – Decisione 2015/789 – Misure per impedire l’introduzione e la diffusione nell’Unione della Xylella fastidiosa – Rispetto dei principi di precauzione e di proporzionalità – Necessità per la Commissione di adattare le misure prese in caso di comparsa di elementi nuovi riguardanti il rischio fitosanitario
[Direttiva del Consiglio 2000/29, art. 16, § 3; decisione della Commissione 2015/789, art. 6, § 2, a)]
5. Agricoltura – Ravvicinamento delle legislazioni – Protezione sanitaria dei vegetali – Decisione 2015/789 – Misure per impedire l’introduzione e la diffusione nell’Unione della Xylella fastidiosa – Obbligo di rimozione immediata delle piante ospiti ubicate in prossimità delle piante infette – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
[Direttiva del Consiglio 2000/29; decisione della Commissione 2015/789, considerando 4 e art. 6, § 2, a)]
6. Agricoltura – Ravvicinamento delle legislazioni – Protezione sanitaria dei vegetali – Decisione 2015/789 – Misure per impedire l’introduzione e la diffusione nell’Unione della Xylella fastidiosa – Assenza di un regime di indennizzo – Ammissibilità
(Art. 43 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 17; direttiva del Consiglio 2000/29; decisione della Commissione 2015/789)
7. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Valutazione dell’obbligo di motivazione in funzione delle circostanze del caso di specie – Stato membro che ha partecipato al procedimento legislativo
(Art. 296 TFUE)
1. V. il testo della decisione.
(v. punti 24‑27)
2. A norma dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera a), della decisione 2015/789, relativa alle misure per impedire l’introduzione e la diffusione nell’Unione della Xylella fastidiosa, uno Stato membro ha l’obbligo di procedere alla rimozione immediata delle piante ospiti, indipendentemente dal loro stato di salute, in un raggio di 100 metri attorno alle piante infettate dal batterio Xylella, il quale rientra, a mente dell’allegato I, parte A, sezione I, lettera b), della direttiva 2000/29, concernente le misure di protezione contro l’introduzione nella Comunità di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali e contro la loro diffusione nella Comunità, tra gli organismi nocivi di cui non è nota la presenza nell’Unione, l’introduzione e la diffusione dei quali devono essere vietate in tutti gli Stati membri.
Tale obbligo non è affatto in contraddizione con quelli previsti dai paragrafi 3 e 4 del medesimo articolo 6. Infatti, come risulta dalla formulazione stessa del paragrafo 4 di tale articolo 6, lo Stato membro interessato deve, prima di procedere alla rimozione delle piante ospiti prevista dal paragrafo 2, lettera a), del medesimo articolo, eseguire un opportuno trattamento fitosanitario, il quale non riguarda le piante stesse, bensì i vettori del batterio, ossia gli insetti portatori dell’infezione, al fine di lottare contro questi ultimi eradicandoli o, se del caso, rimuovendo le piante che li ospitano. A questo proposito, gli obblighi enunciati ai paragrafi da 2 a 4 dell’articolo 6 della decisione 2015/789 non prevedono obblighi autonomi che si escludono a vicenda, bensì un insieme di misure intrinsecamente connesse aventi natura e portata differenti e che, per quanto riguarda quelle previste dai paragrafi 2, lettera a), e 4 del medesimo articolo 6, devono applicarsi in successione. Pertanto, gli obblighi enunciati dai citati paragrafi 3 e 4 non possono essere intesi come incidenti sul carattere imperativo dell’obbligo di procedere immediatamente alla rimozione delle piante ospiti nel raggio previsto intorno alle piante infette.
(v. punti 34, 35, 38)
3. V. il testo della decisione.
(v. punti 47‑49)
4. La validità di un atto dell’Unione deve essere valutata in base agli elementi di fatto e di diritto esistenti alla data in cui tale atto è stato adottato e non può dunque dipendere da valutazioni retrospettive riguardanti il suo grado di efficacia. Quando il legislatore dell’Unione è chiamato a valutare gli effetti futuri di una normativa da adottare, sebbene questi effetti non possano essere previsti con certezza, la sua valutazione può essere oggetto di censura solo qualora appaia manifestamente erronea alla luce degli elementi di cui esso disponeva al momento dell’adozione della normativa stessa. Ciò premesso, nel caso in cui nuovi elementi modifichino la percezione di un rischio o mostrino che tale rischio può essere circoscritto mediante misure meno gravose di quelle esistenti, spetta alle istituzioni, e in particolare alla Commissione, che ha il potere d’iniziativa, provvedere all’adeguamento della normativa ai nuovi dati.
Quanto sopra vale in relazione all’obbligo, enunciato all’articolo 6, paragrafo 2, lettera a), della decisione 2015/789, relativa alle misure per impedire l’introduzione e la diffusione nell’Unione della Xylella fastidiosa, di procedere alla rimozione immediata, in un raggio di 100 metri attorno alle piante infette, delle piante ospiti, indipendentemente dal loro stato di salute. Infatti, se la situazione dovesse evolvere nel senso che l’eradicazione del batterio Xylella non impone più, sulla scorta di nuovi dati scientifici pertinenti, di procedere alla rimozione immediata di tutte le piante ospiti in un raggio di 100 metri attorno alle piante infette, spetterebbe alla Commissione, a norma dell’articolo 16, paragrafo 3, della direttiva 2000/29, concernente le misure di protezione contro l’introduzione nella Comunità di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali e contro la loro diffusione nella Comunità, modificare la decisione 2015/789 ovvero adottare una nuova decisione, al fine di tener conto, nel rispetto dei principi di precauzione e di proporzionalità, dell’evoluzione sopraindicata.
(v. punti 50‑52, 82)
5. La Commissione ha potuto legittimamente considerare che l’obbligo di rimozione immediata di tutte le piante ospiti del batterio Xylella, indipendentemente dal loro stato di salute, quale enunciato all’articolo 6, paragrafo 2, lettera a), della decisione 2015/789, relativa alle misure per impedire l’introduzione e la diffusione nell’Unione della Xylella fastidiosa, era una misura appropriata e necessaria per evitare la propagazione di tale batterio. Infatti, conformemente all’obiettivo della direttiva 2000/29, concernente le misure di protezione contro l’introduzione nella Comunità di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali e contro la loro diffusione nella Comunità, sulla cui base è stato adottato il citato articolo 6, paragrafo 2, lettera a), della decisione 2015/789, quest’ultima disposizione mira, conformemente al considerando 4 della decisione stessa, a eradicare il batterio Xylella e a impedirne così l’ulteriore diffusione all’infuori della Regione Puglia. Orbene, la protezione sanitaria nonché l’attuazione, nel settore considerato, del mercato interno agricolo costituiscono legittimi obiettivi di interesse generale della normativa dell’Unione.
Inoltre, risulta chiaramente da un parere dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) che gli ulivi rientrano, al pari di un numero relativamente elevato di altre piante, tra le piante ospiti del batterio Xylella. A questo proposito, se è pur vero che l’EFSA non ha dimostrato nel suddetto parere l’esistenza di un sicuro nesso di causalità tra il batterio Xylella e il disseccamento rapido degli ulivi nella Regione Puglia, il citato parere ha nondimeno messo in evidenza una correlazione significativa tra tale batterio e il manifestarsi di detta patologia. Orbene, il principio di precauzione, lungi dal vietare l’adozione di qualsiasi misura in mancanza di certezza scientifica quanto all’esistenza o alla portata di un rischio sanitario, può, del tutto all’opposto, giustificare l’adozione, da parte del legislatore dell’Unione, di misure di protezione quand’anche permangano in proposito incertezze scientifiche. Quanto al carattere proporzionato dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera a), della decisione 2015/789, il fatto che la Commissione abbia circoscritto l’obbligo di rimozione delle piante ospiti, indipendentemente dal loro stato di salute, ad un raggio di 100 metri intorno alle piante infette, malgrado che i vettori siano capaci di diffondere il batterio al di là di questo limite, dimostra che l’obbligo di cui sopra è stato limitato a quanto è necessario per il raggiungimento dell’obiettivo perseguito. A questo proposito, tenendo conto del principio di precauzione, il paragrafo 3 dell’articolo 16 della direttiva 2000/29, letto in combinato disposto con il paragrafo 1 del medesimo, deve essere inteso nel senso che autorizza la Commissione ad adottare qualsiasi misura necessaria al fine di eradicare o contenere gli organismi nocivi, di modo che, se la realizzazione di tale obiettivo esige la rimozione non soltanto delle piante infette, ma anche di tutte le piante ospiti situate in prossimità, quand’anche esse non presentino alcun sintomo di infezione causata dal batterio Xylella e non siano sospettate di essere infettate da quest’ultimo, la suddetta istituzione è autorizzata ad imporre una misura di tal genere.
Per quanto riguarda il carattere rigorosamente proporzionato di tale obbligo, il legislatore dell’Unione doveva bilanciare i diversi interessi in gioco, vale a dire, da un lato, in particolare, il diritto di proprietà dei proprietari di ulivi nella Regione Puglia nonché le conseguenze economiche, sociali e ambientali per tale Regione derivanti dalla rimozione delle piante in questione e, dall’altro, l’importanza della produzione vegetale nell’Unione e l’interesse generale ad assicurare una protezione efficace del territorio dell’Unione, compresa la parte di Italia ulteriore rispetto alla provincia di Lecce, contro la diffusione del batterio Xylella nell’insieme di detto territorio. Infatti, anzitutto, l’obbligo di procedere alla rimozione immediata di tutte le piante ospiti nel raggio considerato è stato imposto dalla Commissione a motivo della diffusione rapida del batterio nella parte settentrionale della provincia di Lecce, dopo che detta istituzione si era limitata a vietare lo spostamento di vegetali destinati all’impianto al di fuori di tale provincia, e successivamente ad imporre l’estirpazione delle sole piante infette, facendo così emergere una certa gradazione delle misure adottate. Poi, la Commissione non ha imposto l’obbligo di rimozione in questione in qualsiasi caso. Infatti, in deroga all’articolo 6 della decisione 2015/789, l’articolo 7 di quest’ultima autorizza le autorità nazionali competenti, per la sola provincia di Lecce, non essendo più possibile l’eradicazione, ad adottare misure di contenimento non comportanti la rimozione di tutte le piante ospiti situate in prossimità delle piante infette. Infine, per quanto riguarda la questione se le piante ospiti di cui trattasi non potrebbero costituire l’oggetto di misure meno gravose, come la sfrondatura o la capitozzatura degli ulivi e l’applicazione di un trattamento a base di pesticidi, risulta dal parere dell’EFSA che non esiste attualmente alcun trattamento che consenta di guarire le piante malate in campo aperto. Il più delle volte, quelle che sono contaminate rimangono infettate per tutta la loro vita o collassano rapidamente. Date tali circostanze, se è pur vero che l’obbligo di rimozione di tutte le piante ospiti situate in prossimità delle piante infette è idoneo a pregiudicare sia il diritto di proprietà di detti interessati, sia l’ambiente nella Regione Puglia, la Commissione era nondimeno legittimata, nell’ambito dell’ampio potere discrezionale di cui dispone al riguardo, e previo bilanciamento dei diversi interessi in gioco, ad imporre l’obbligo in questione.
(v. punti 54, 55, 58‑60, 62, 68, 70, 74‑76, 80, 81)
6. Il legislatore dell’Unione può considerare, nell’ambito dell’ampio potere discrezionale di cui dispone in materia di politica agricola, che sia opportuno indennizzare, parzialmente o totalmente, i proprietari delle aziende in cui sono stati abbattuti e distrutti animali. Tuttavia, da questa constatazione non può dedursi l’esistenza, nel diritto dell’Unione, di un principio generale che imponga la concessione di un indennizzo in ogni caso.
Ciò premesso, occorre rilevare che il diritto a un indennizzo discende ormai direttamente dall’articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, relativo al diritto di proprietà. Così, il semplice fatto che né la direttiva 2000/29, concernente le misure di protezione contro l’introduzione nella Comunità di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali e contro la loro diffusione nella Comunità, né la decisione di esecuzione 2015/789, relativa alle misure per impedire l’introduzione e la diffusione nell’Unione della Xylella fastidiosa, prevedano, di per sé stesse, un regime di indennizzazione o che esse non impongano l’obbligo esplicito di prevedere un regime siffatto, non può essere interpretato nel senso che tale diritto sia escluso. Ne consegue che la decisione summenzionata non può essere considerata invalida per tale ragione.
(v. punti 84‑86)
7. V. il testo della decisione.
(v. punti 88‑90)