Sujungtos bylos C‑78/16 ir C‑79/16
Giovanni Pesce ir kt.
prieš
Presidenza del Consiglio dei Ministri ir kt.
(Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Augalų sveikatos apsauga – Direktyva 2000/29/EB – Apsauga nuo augalams ir augaliniams produktams kenksmingų organizmų įvežimo į Europos Sąjungą ir išplitimo joje – Įgyvendinimo sprendimas (ES) 2015/789 – Xylella fastidiosa (Wells et Raju) patekimo į Sąjungą ir išplitimo joje prevencijos priemonės – 6 straipsnio 2 dalies a punktas – Įpareigojimas 100 m spinduliu aplink užkrėstus augalus nedelsiant pašalinti augalus šeimininkus, nepaisant jų sveikumo būklės – Galiojimas – Direktyvos 2000/29 16 straipsnio 3 dalis – Proporcingumo principas – Atsargumo principas – Pareiga motyvuoti – Teisė į kompensaciją“
Santrauka – 2016 m. birželio 9 d. Teisingumo Teismo (pirmoji kolegija) sprendimas
1. Teismo procesas – Prašymas atnaujinti žodinę proceso dalį – Prašymas leisti pateikti pastabas dėl generalinio advokato išvadoje iškeltų teisės klausimų – Proceso atnaujinimo sąlygos
(SESV 252 straipsnio antra pastraipa; Teisingumo Teismo statuto 23 straipsnis; Teisingumo Teismo procedūros reglamento 83 straipsnis)
2. Žemės ūkis – Teisės aktų derinimas – Augalų sveikatos apsauga – Sprendimas 2015/789 – „Xylella fastidiosa“ patekimo į Sąjungą ir išplitimo joje prevencijos priemonės – Įpareigojimas nedelsiant pašalinti bakterijų augalus šeimininkus ir atlikti fitosanitarinį apdorojimą užkratą pernešantiems vabzdžiams – Įpareigojimų nesavarankiškas pobūdis
(Tarybos direktyvos 2000/29 I priedo A dalies I skirsnio b punktas; Komisijos sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2–4 dalys)
3. Žemės ūkis – Teisės aktų derinimas – Augalų sveikatos apsauga – Apsaugos priemonių priėmimas – Atsargumo ir proporcingumo principų laikymasis – Teisminė kontrolė – Ribos
(SESV 43 straipsnis)
4. Žemės ūkis – Teisės aktų derinimas – Augalų sveikatos apsauga – Sprendimas 2015/789 – „Xylella fastidiosa“ patekimo į Sąjungą ir išplitimo joje prevencijos priemonės – Atsargumo ir proporcingumo principų laikymasis – Komisijos pareiga pakeisti priemones, priimtas paaiškėjus naujoms aplinkybėms, susijusioms su pavojumi augalų sveikatai
(Tarybos direktyvos 16 straipsnio 3 dalis; Komisijos sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2 dalies a punktas)
5. Žemės ūkis – Teisės aktų derinimas – Augalų sveikatos apsauga – Sprendimas 2015/789 – „Xylella fastidiosa“ patekimo į Sąjungą ir išplitimo joje prevencijos priemonės – Įpareigojimas nedelsiant pašalinti greta užkrėstų augalų esančius augalus šeimininkus – Proporcingumo principo pažeidimas – Nebuvimas
(Tarybos direktyva 2000/29; Komisijos sprendimo 2015/789 4 konstatuojamoji dalis ir 6 straipsnio 2 dalies a punktas)
6. Žemės ūkis – Teisės aktų derinimas – Augalų sveikatos apsauga – Sprendimas 2015/789 – „Xylella fastidiosa“ patekimo į Sąjungą ir išplitimo joje prevencijos priemonės – Kompensavimo sistemos nebuvimas – Leistinumas
(SESV 43 straipsnis; Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 17 straipsnis; Tarybos direktyva 2000/29; Komisijos sprendimas 2015/789)
7. Institucijų aktai – Motyvavimas – Pareiga – Apimtis – Pareigos motyvuoti vertinimas pagal bylos aplinkybes – Valstybė narė, dalyvavusi teisėkūros procedūroje
(SESV 296 straipsnis)
1. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 24–27 punktus)
2. Pagal Sprendimo 2015/789 dėl Xylella fastidiosa patekimo į Sąjungą ir išplitimo joje prevencijos priemonių 6 straipsnio 2 dalies a punktą valstybė narė privalo nedelsdama pašalinti augalus šeimininkus, nepaisant jų sveikumo būklės, 100 m spinduliu aplink augalus, kurie buvo užkrėsti bakterijomis Xylella, kurios, remiantis Direktyvos 2000/29 dėl apsaugos priemonių nuo augalams ir augaliniams produktams kenksmingų organizmų įvežimo į Bendriją ir išplitimo joje I priedo A dalies I skyriaus b punktu, priskirtinos prie Sąjungoje neaptinkamų kenksmingų organizmų, kurių įvežimas ir išleidimas į aplinką turi būti uždrausti visose valstybėse narėse.
Šis įpareigojimas visiškai neprieštarauja šio 6 straipsnio 3 ir 4 dalyse numatytiems įpareigojimams. Iš tiesų, kaip matyti iš minėto 6 straipsnio 4 dalies formuluotės, susijusi valstybė narė, prieš pašalindama šio straipsnio 2 dalies a punkte nurodytus augalus šeimininkus, turi atlikti atitinkamą fitosanitarinį apdorojimą, kuris taikomas ne tik patiems augalams, bet ir bakterijų pernešėjams, t. y. užkratą pernešantiems vabzdžiams, siekiant kovoti juos naikinant arba prireikus šalinant augalus, ant kurių jie gyvena. Šiuo klausimu reikia nurodyti, kad Sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2–4 dalyse nustatyti įpareigojimai apima ne savarankiškus įpareigojimus, kurių vieną įvykdžius kito vykdyti nereikia, bet visas tarpusavyje susijusias skirtingo pobūdžio ir apimties priemones, kurios, kalbant apie numatytas šio straipsnio 2 dalies a punkte ir 4 dalyje, turi būti taikomos paeiliui. Taigi minėtose 3 ir 4 dalyse įtvirtinti įpareigojimai negali būti aiškinami kaip darantys poveikį imperatyviam įpareigojimo nedelsiant pašalinti augalus šeimininkus nurodytu spinduliu aplink užkrėstus augalus pobūdžiui.
(žr. 34, 35, 38 punktus)
3. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 47–49 punktus)
4. Sąjungos teisės akto galiojimas turi būti vertinamas atsižvelgiant į jo priėmimo dieną buvusias teisines ir faktines aplinkybes ir negali priklausyti nuo su jo veiksmingumu susijusių retrospektyvių vertinimų. Kai Sąjungos teisės aktų leidėjas turi įvertinti būsimą priimamo teisės akto poveikį, kuris negali būti tiksliai numatytas, jo vertinimas gali būti nepatvirtintas, tik jei jis yra akivaizdžiai klaidingas atsižvelgiant į priimant šį teisės aktą turėtus duomenis. Taigi, jei nauji duomenys keičia pavojaus sampratą arba rodo, kad pavojaus gali būti išvengta mažiau griežtomis nei egzistuojančios priemonės, institucijos, ypač iniciatyvos teisę turinti Komisija, privalo užtikrinti teisės aktų pakeitimą atsižvelgiant į naujus duomenis.
Tai pasakytina apie Sprendimo 2015/789 dėl Xylella fastidiosa patekimo į Sąjungą ir išplitimo joje prevencijos priemonių 6 straipsnio 2 dalies a punkte įtvirtintą įpareigojimą 100 m spinduliu aplink užkrėstus augalus nedelsiant pašalinti augalus šeimininkus, nepaisant jų sveikumo būklės. Iš tiesų, jei padėtis pasikeistų taip, kad iš naujų svarbių mokslinių duomenų paaiškėtų, jog norint išnaikinti bakterijas Xylella nebereikia nurodytu spinduliu nedelsiant pašalinti visų augalų šeimininkų, Komisija, remdamasi Direktyvos 2000/29 dėl apsaugos priemonių nuo augalams ir augaliniams produktams kenksmingų organizmų įvežimo į Bendriją ir išplitimo joje 16 straipsnio 3 dalimi, turėtų pakeisti Sprendimą 2015/789 arba priimti naują sprendimą, kad laikydamasi atsargumo ir proporcingumo principų atsižvelgtų į šį padėties pasikeitimą.
(žr. 50–52, 82 punktus)
5. Komisija galėjo teisėtai manyti, kad Sprendimo 2015/789 dėl Xylella fastidiosa patekimo į Sąjungą ir išplitimo joje prevencijos priemonių 6 straipsnio 2 dalies a punkte numatytas įpareigojimas nedelsiant pašalinti Xylella bakterijų augalus šeimininkus, nepaisant jų sveikumo būklės, buvo tinkama ir būtina priemonė siekiant užkirsti kelią šios bakterijos plitimui. Iš tiesų, atsižvelgiant į tikslą, kuriuo siekiama Direktyva 2000/29 dėl apsaugos priemonių nuo augalams ir augaliniams produktams kenksmingų organizmų įvežimo į Bendriją ir išplitimo joje, kuria remiantis buvo priimtas Sprendimo 2015/789 minėto 6 straipsnio 2 dalies a punktas, ir kaip numatyta minėto sprendimo 4 konstatuojamojoje dalyje, aptariama nuostata siekiama išnaikinti bakterijas Xylella ir neleisti joms plisti už Apulijos regiono ribų. Reikia nurodyti, jog sveikatos sauga ir vidaus žemės ūkio rinkos kūrimo atitinkamame sektoriuje užbaigimas yra Sąjungos teisės aktuose numatyti teisėti bendrojo intereso tikslai.
Be to, iš Europos maisto saugos tarnybos (EFSA) nuomonės aiškiai matyti, kad alyvmedžiai, kaip ir santykinai didelis skaičius kitų augalų, yra bakterijų Xylella augalai šeimininkai. Šiuo klausimu reikia nurodyti, kad nors EFSA šioje nuomonėje neįrodė, kad tarp šių bakterijų ir spartaus alyvmedžių nudžiūvimo Apulijos regione iš tikrųjų yra priežastinis ryšys, toje nuomonėje vis dėlto atskleista reikšminga sąsaja tarp šios bakterijos ir tokios patologijos atvejo. Šiuo klausimu reikia pabrėžti, kad pagal atsargumo principą ne tik kad nedraudžiama imtis visų priemonių neturint mokslinių įrodymų dėl pavojaus sveikatai buvimo ir masto, tačiau, priešingai, juo remdamasis Sąjungos teisės aktų leidėjas gali pagrįstai nustatyti apsaugos priemones, net jei šiuo klausimu yra mokslinių abejonių. Kalbant apie Sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2 dalies a punkto proporcingumą, reikia nurodyti, jog tai, kad Komisija apibrėžė įpareigojimą pašalinti augalus šeimininkus 100 m spinduliu aplink užkrėstus augalus, nors užkrato pernešėjai gali išplatinti bakterijas didesniais atstumais, įrodo, kad šis įpareigojimas apribojamas tuo, kas būtina siekiamam tikslui įgyvendinti Šiuo klausimu atsižvelgiant į atsargumo principą, Direktyvos 2000/29 16 straipsnio 3 dalis, siejama su jo 1 dalimi, turi būti suprantama kaip leidžianti Komisijai priimti visas būtinas priemones, kad išnaikintų ar sustabdytų kenksmingus organizmus, todėl, jei, norint pasiekti šį tikslą, reikia pašalinti ne tik užkrėstus augalus, bet ir visus greta esančius augalus šeimininkus, net jeigu jie neturi jokių užkrėtimo bakterijomis Xylella požymių ir nėra įtarimų, kad jie jomis užkrėsti, ši institucija gali įpareigoti imtis tokios priemonės.
Kalbant apie visiškai proporcingą šio įpareigojimo pobūdį, reikia nurodyti, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas turėjo palyginti įvairius susijusius interesus, t. y., pirma, alyvmedžių savininkų Apulijos regione nuosavybės teisę ir ekonomines, socialines, aplinkosaugines nurodytų augalų pašalinimo pasekmes šiam regionui ir, antra, augalų auginimo mastą Sąjungoje ir bendrąjį interesą užtikrinti veiksmingą Sąjungos teritorijos, įskaitant Italiją už Lečės provincijos ribų, apsaugą kovojant su bakterijų Xylella plitimu visoje minėtoje teritorijoje. Iš tiesų pirmiausia įpareigojimą nedelsiant pašalinti visus augalus šeimininkus nurodytu spinduliu nustatė Komisija dėl spartaus bakterijų plitimo šiaurinėje Lečės provincijos dalyje po to, kai ši institucija tik uždraudė sodinti skirtų augalų judėjimą už šios provincijos ribų, o vėliau nurodė pašalinti tik užkrėstus augalus; taip ji buvo nustačiusi tam tikrą priimtų priemonių laipsniškumą. Be to, Komisija nenustatė pareigos šalinti bet kokiomis aplinkybėmis. Iš tiesų, nukrypstant nuo Sprendimo 2015/789 6 straipsnio, tik Lečės provincijoje, kadangi pašalinti nebebuvo įmanoma, šio sprendimo 7 straipsniu kompetentingoms nacionalinės valdžios institucijoms leista imtis izoliavimo priemonių, kurias taikant nereikia šalinti visų greta užkrėstų augalų esančių augalų šeimininkų. Galiausiai dėl klausimo, ar atitinkamiems augalams šeimininkams negalėjo būti taikomos ne tokios griežtos priemonės, kaip antai alyvmedžių genėjimas arba retinimas ir apdorojimas pesticidais, reikia nurodyti, jog iš EFSA nuomonės matyti, kad šiuo metu nėra jokių apdorojimo galimybių, leidžiančių visiškai išgydyti augalus. Užkrėsti augalai dažniausiai lieka tokie visą gyvavimą arba greitai nudžiūva. Šiomis sąlygomis, nors įpareigojimas pašalinti visus greta užkrėstų augalų esančius augalus šeimininkus gali paveikti tiek jų nuosavybės teisę, tiek Apulijos regiono aplinką, Komisija, naudodamasi savo šiuo klausimu turima didele diskrecija ir palyginusi įvairius nagrinėjamus interesus, galėjo nustatyti šį įpareigojimą.
(žr. 54, 55, 58–60, 62, 68, 70, 74–76, 80, 81 punktus)
6. Sąjungos teisės aktų leidėjas, naudodamasis didele diskrecija, kurią jis turi žemės ūkio politikos srityje, gali nustatyti, kad ūkių, kuriuose gyvūnai buvo sunaikinti ir paskersti, savininkams turi būti visiškai ar iš dalies už tai kompensuota. Vis dėlto remiantis šia aplinkybe negalima daryti išvados, kad Sąjungos teisėje egzistuoja bendrasis principas, nustatantis kompensaciją bet kokiu atveju.
Taigi svarbu nurodyti, kad teisė į kompensaciją išplaukia tiesiogiai iš Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 17 straipsnio, reglamentuojančio teisę į nuosavybę. Todėl vien tai, kad nei pačioje Direktyvoje 2000/29 dėl apsaugos priemonių nuo augalams ir augaliniams produktams kenksmingų organizmų įvežimo į Bendriją ir išplitimo joje, nei Įgyvendinimo sprendime 2015/789 dėl Xylella fastidiosa patekimo į Sąjungą ir išplitimo joje prevencijos priemonių nenustatyta kompensavimo sistema arba kad aiškiai neįpareigojama numatyti tokios sistemos, negali būti aiškinama taip, kad tokios teisės nėra. Vadinasi, dėl šio pagrindo minėtas sprendimas negali būti laikomas negaliojančiu.
(žr. 84–86 punktus)
7. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 88–90 punktus)