Gevoegde zaken C‑78/16 en C‑79/16
Giovanni Pesce e.a.
tegen
Presidenza del Consiglio dei Ministri e.a.
(verzoeken om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio)
„Prejudiciële verwijzing – Bescherming van de gezondheid van planten – Richtlijn 2000/29/EG – Bescherming tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Europese Unie van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen – Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/789 – Maatregelen om het binnenbrengen en de verspreiding in de Unie van Xylella fastidiosa (Wells en Raju) te voorkomen – Artikel 6, lid 2, onder a) – Verplichting om waardplanten, ongeacht de gezondheidstoestand ervan, onmiddellijk te verwijderen binnen een straal van 100 meter rond de besmette planten – Geldigheid – Artikel 16, lid 3, van richtlijn 2000/29 – Evenredigheidsbeginsel – Voorzorgsbeginsel – Motiveringsplicht – Recht op schadeloosstelling”
Samenvatting – Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 9 juni 2016
1. Gerechtelijke procedure – Verzoek tot heropening van de mondelinge behandeling – Verzoek strekkende tot indiening van opmerkingen over rechtspunten opgeworpen in de conclusie van de advocaat-generaal – Voorwaarden voor heropening
(Art. 252, tweede alinea, VWEU; statuut van het Hof van Justitie, art. 23; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 83)
2. Landbouw – Harmonisatie van de wetgevingen – Bescherming van de gezondheid van planten – Besluit 2015/789 – Maatregelen om het binnenbrengen en de verspreiding in de Unie van Xylella fastidiosa te voorkomen – Verplichting om waardplanten voor de bacterie onmiddellijk te verwijderen en om fytosanitaire behandelingen toe te passen op besmetting overbrengende insecten – Niet-autonome aard van de verplichtingen
[Richtlijn 2000/29 van de Raad, bijlage I, A, hoofdstuk I, b); besluit 2015/789 van de Commissie, art. 6, leden 2 tot en met 4]
3. Landbouw – Harmonisatie van de wetgevingen – Bescherming van de gezondheid van planten – Vaststelling van beschermende maatregelen – Eerbiediging van het voorzorgsbeginsel en van het evenredigheidsbeginsel – Rechterlijke toetsing – Grenzen
(Art. 43 VWEU)
4. Landbouw – Harmonisatie van de wetgevingen – Bescherming van de gezondheid van planten – Besluit 2015/789 – Maatregelen om het binnenbrengen en de verspreiding in de Unie van Xylella fastidiosa te voorkomen – Eerbiediging van het voorzorgsbeginsel en van het evenredigheidsbeginsel – Noodzaak voor de Commissie om de genomen maatregelen aan te passen wanneer er nieuwe gegevens inzake het fytosanitaire risico zijn
[Richtlijn 2000/29 van de Raad, art. 16, lid 3; besluit 2015/789 van de Commissie, art. 6, lid 2, onder a)]
5. Landbouw – Harmonisatie van de wetgevingen – Bescherming van de gezondheid van planten – Besluit 2015/789 – Maatregelen om het binnenbrengen en de verspreiding in de Unie van Xylella fastidiosa te voorkomen – Verplichting om waardplanten in de nabijheid van de besmette planten onmiddellijk te verwijderen – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
[Richtlijn 2000/29 van de Raad; besluit 2015/789 van de Commissie, overweging 4 en art. 6, lid 2, onder a)]
6. Landbouw – Harmonisatie van de wetgevingen – Bescherming van de gezondheid van planten – Besluit 2015/789 – Maatregelen om het binnenbrengen en de verspreiding in de Unie van Xylella fastidiosa te voorkomen – Geen schadeloosstellingsregeling – Toelaatbaarheid
(Art. 43 VWEU; Handvest van de grondrechten van Europese Unie, art. 17; richtlijn 2000/29 van de Raad; besluit 2015/789 van de Commissie)
7. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beoordeling van de motiveringsplicht aan de hand van de omstandigheden van het geval – Lidstaat die aan de wetgevingsprocedure heeft deelgenomen
(Art. 296 VWEU)
1. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 24‑27)
2. Volgens artikel 6, lid 2, onder a), van besluit 2015/789 betreffende maatregelen om het binnenbrengen en de verspreiding in de Unie van Xylella fastidiosa te voorkomen is een lidstaat verplicht waardplanten, ongeacht de gezondheidstoestand ervan, onmiddellijk te verwijderen binnen een straal van 100 meter rond de planten die besmet zijn met de Xylella-bacterie, welke volgens bijlage I, deel A, rubriek I, onder b), bij richtlijn 2000/29 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen deel uitmaakt van de schadelijke organismen die voor zover bekend in de Unie niet voorkomen en die niet mogen worden binnengebracht of verspreid in de lidstaten.
Deze verplichting is geenszins in strijd met die in de leden 3 en 4 van dat artikel 6. Blijkens de bewoordingen van dat artikel 6, lid 4, moet de betrokken lidstaat immers, voorafgaand aan de in lid 2, onder a), bedoelde de verwijdering van de waardplanten, passende fytosanitaire behandelingen uitvoeren, die niet zien op de planten zelf, maar op de vectoren van de bacterie, te weten de besmetting overbrengende insecten, teneinde deze laatste te bestrijden door hen uit te roeien of, indien nodig, onder meer, door de planten die als gastheer voor de vectoren kunnen fungeren, te verwijderen. In dit verband zijn de verplichtingen in artikel 6, leden 2 tot en met 4, van besluit 2015/789 geen autonome verplichtingen die elkaar wederzijds uitsluiten, maar een geheel van intrinsiek met elkaar verband houdende maatregelen van verschillende aard en omvang die, wat de maatregelen in artikel 6, leden 2, onder a), en 4, betreft, na elkaar toepassing moeten vinden. De verplichtingen in genoemde leden 3 en 4 kunnen dus niet aldus worden opgevat dat zij afbreuk doen aan de dwingende aard van de verplichting om de waardplanten binnen de betrokken straal rond de besmette planten onmiddellijk te verwijderen.
(cf. punten 34, 35, 38)
3. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 47‑49)
4. De geldigheid van een Uniehandeling moet worden beoordeeld aan de hand van de feiten en de juridische situatie op de datum waarop die handeling werd vastgesteld, en kan dus niet afhangen van beoordelingen achteraf met betrekking tot de doeltreffendheid van die handeling. Wanneer de Uniewetgever de toekomstige gevolgen van een vast te stellen regeling dient te beoordelen en die gevolgen niet met zekerheid zijn te voorzien, kan zijn beoordeling slechts worden afgekeurd indien zij, gelet op de gegevens waarover de wetgever ten tijde van de vaststelling van de betrokken regeling beschikte, kennelijk onjuist is. Dat neemt niet weg dat, wanneer nieuwe gegevens een ander licht werpen op een risico of aantonen dat dit risico kan worden ingeperkt door minder belastende maatregelen dan de bestaande, het aan de instellingen, met name aan de Commissie, die het initiatiefrecht heeft, staat erop toe te zien dat de regeling aan de nieuwe gegevens wordt aangepast.
Dit geldt voor de verplichting, die is vastgelegd in artikel 6, lid 2, onder a), van besluit 2015/789 betreffende maatregelen om het binnenbrengen en de verspreiding in de Unie van Xylella fastidiosa te voorkomen, om waardplanten, ongeacht de gezondheidstoestand ervan, binnen een straal van 100 meter rond de besmette planten onmiddellijk te verwijderen. Mocht de situatie zich in die zin ontwikkelen dat het, op basis van de relevante wetenschappelijke gegevens, voor de uitroeiing van de Xylella-bacterie niet langer noodzakelijk is om alle waardplanten binnen genoemde straal onmiddellijk te verwijderen, dan dient de Commissie uitvoeringsbesluit 2015/789 overeenkomstig artikel 16, lid 3, van richtlijn 2000/29 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen immers te wijzigen of een nieuw besluit vast te stellen teneinde – met inachtneming van het voorzorgsbeginsel en van het evenredigheidsbeginsel – rekening te houden met deze ontwikkeling.
(cf. punten 50‑52, 82)
5. De Commissie kon zich rechtmatig op het standpunt stellen dat de bij artikel 6, lid 2, onder a), van uitvoeringsbesluit 2015/789 betreffende maatregelen om het binnenbrengen en de verspreiding in de Unie van Xylella fastidiosa te voorkomen, opgelegde verplichting om de waardplanten, ongeacht de gezondheidstoestand ervan, binnen een straal van 100 meter rond de besmette planten onmiddellijk te verwijderen, een geschikte en noodzakelijke maatregel was om de verspreiding van deze bacterie te voorkomen. Overeenkomstig de doelstelling van richtlijn 2000/29 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen, op grondslag waarvan genoemd artikel 6, lid 2, onder a), van besluit 2015/789 is vastgesteld, beoogt laatstgenoemde bepaling, zoals blijkt uit overweging 4 van dit besluit, de Xylella-bacterie uit te roeien en aldus de verdere verspreiding ervan buiten de regio Apulië te voorkomen. De bescherming van de gezondheid en de voltooiing van de interne landbouwmarkt in de betrokken sector zijn legitieme doelstellingen van algemeen belang van de Uniewetgeving.
Voorts blijkt duidelijk uit een advies van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) dat olijfbomen, net als een relatief groot aantal andere planten, deel uitmaken van de waardplanten van de Xylella-bacterie. Hoewel de EFSA in dat advies niet heeft bewezen dat er een causaal verband bestaat tussen de Xylella-bacterie en de snelle verdorring van olijfbomen in de regio Apulië, heeft dat advies niettemin een beduidende correlatie tussen deze bacterie en het optreden van een dergelijke pathologie duidelijk gemaakt. Het voorzorgsbeginsel verbiedt zeer zeker niet dat bij ontbreken van wetenschappelijke zekerheid over het bestaan of de omvang van een gezondheidsrisico enige maatregel wordt vastgesteld, maar kan er integendeel een rechtvaardiging voor vormen dat de Uniewetgever beschermende maatregelen vaststelt ook al bestaat er nog wetenschappelijke onzekerheid over dat risico. Wat de evenredigheid van artikel 6, lid 2, onder a), van besluit 2015/789 betreft, bewijst het feit dat de Commissie de verplichting om waardplanten ongeacht de gezondheidstoestand ervan te verwijderen, heeft beperkt tot een straal van 100 meter rond de besmette planten, terwijl de vectoren de bacterie tot daarbuiten kunnen verspreiden, dat deze verplichting beperkt is tot hetgeen noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken. Gelet op het voorzorgsbeginsel moet in dit verband artikel 16, lid 3, van richtlijn 2000/29, juncto lid 1 ervan, aldus worden begrepen dat het de Commissie toestaat elke noodzakelijke maatregel te nemen om de schadelijke organismen uit te roeien of in te dijken, zodat deze instelling, indien de verwezenlijking van deze doelstelling de verwijdering niet alleen van de besmette planten maar tevens van alle waardplanten in de nabijheid ervan vereist, zelfs indien zij geen enkel symptoom van besmetting met de Xylella-bacterie vertonen en niet vermoedelijk door die bacterie besmet zijn, bevoegd is om een dergelijke maatregel op te leggen.
Wat de strikte evenredigheid van deze verplichting betreft, moest de Uniewetgever een afweging maken tussen de verschillende betrokken belangen, te weten, enerzijds, het eigendomsrecht van de eigenaren van de olijfgaarden in de regio Apulië alsmede de economische, sociale en milieugevolgen voor deze regio ten gevolge van de verwijdering van de bedoelde planten en, anderzijds, het belang van de plantenteelt in de Unie en het algemeen belang om op het grondgebied van de Unie, daaronder begrepen in Italië buiten de provincie Lecce, een doeltreffende bescherming te garanderen tegen de verspreiding van de Xylella-bacterie naar dat gehele grondgebied. Allereerst is de verplichting om alle waardplanten binnen de betrokken straal onmiddellijk te verwijderen door de Commissie immers opgelegd vanwege de snelle verspreiding van de bacterie in het noorden van de provincie Lecce, nadat deze instelling zich ertoe had beperkt om alleen de verplaatsing van voor opplant bestemde planten uit deze provincie te verbieden, en om vervolgens alleen de verwijdering van de besmette planten te gelasten, waaruit dus een zekere gradatie in de vastgestelde maatregelen naar voren komt. Voorts heeft de Commissie de betrokken verplichting tot verwijdering niet in alle omstandigheden opgelegd. In afwijking van artikel 6 van besluit 2015/789, staat artikel 7 van dat besluit, alleen voor de provincie Lecce, omdat uitroeiing daar niet meer mogelijk is, de bevoegde nationale autoriteiten immers toe inperkingsmaatregelen vast te stellen die niet de verwijdering van alle waardplanten in de nabijheid van de besmette planten meebrengen. Wat ten slotte de vraag betreft, of op de betrokken waardplanten niet minder belastende maatregelen kunnen worden toegepast, zoals het snoeien en knotten van de olijfbomen en het behandelen met pesticiden, blijkt uit het EFSA-advies dat er momenteel geen enkele behandeling bestaat waarmee zieke planten in het veld kunnen worden genezen. Besmette planten blijven meestal hun hele leven geïnfecteerd of verdorren snel. In die omstandigheden kan de verplichting om alle waardplanten in de nabijheid van besmette planten te verwijderen weliswaar afbreuk doen aan zowel het eigendomsrecht als het milieu van de regio Apulië, doch de Commissie kon deze verplichting in het kader van de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover zij in dit opzicht beschikt, en na afweging van alle verschillende betrokken belangen, op goede gronden opleggen.
(cf. punten 54, 55, 58‑60, 62, 68, 70, 74‑76, 80, 81)
6. De Uniewetgever kan het in het kader van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid op het gebied van het landbouwbeleid aangewezen achten om de eigenaren van bedrijven waarop dieren worden geslacht en vernietigd, gedeeltelijk of volledig schadeloos te stellen. Niettemin kan uit die vaststelling niet worden afgeleid dat het Unierecht een algemeen beginsel kent volgens hetwelk schadeloosstelling in alle omstandigheden verplicht is.
Dat neemt niet weg dat het recht op schadeloosstelling thans rechtstreeks voortvloeit uit artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, betreffende het eigendomsrecht. Het enkele feit dat noch richtlijn 2000/29 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen, noch uitvoeringsbesluit 2015/789 betreffende maatregelen om het binnenbrengen en de verspreiding in de Unie van Xylella fastidiosa te voorkomen, zelf een schadeloosstellingsregeling bevat of dat zij geen uitdrukkelijke verplichting opleggen om een dergelijke regeling in te stellen, kan dan ook niet in die zin worden uitgelegd dat een dergelijk recht is uitgesloten. Daaruit volgt dat dit besluit niet op die grond kan worden beschouwd ongeldig te zijn.
(cf. punten 84‑86)
7. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 88‑90)