Spojené veci C‑78/16 a C‑79/16

Giovanni Pesce a i.

proti

Presidenza del Consiglio dei Ministri a i.

(návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podal Tribunale amministrativo regionale del Lazio)

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Ochrana zdravia rastlín – Smernica 2000/29/ES – Ochrana proti zavlečeniu organizmov škodlivých pre rastliny alebo rastlinné produkty do Európskej únie a proti ich rozšíreniu v rámci Európskej únie – Vykonávacie rozhodnutie (EÚ) 2015/789 – Opatrenia na zabránenie zavlečeniu baktérie Xylella fastidiosa (Wells a Raju) do Únie a jej rozšíreniu v rámci Únie – Článok 6 ods. 2 písm. a) – Povinnosť okamžite odstrániť hostiteľské rastliny v okruhu 100 m okolo napadnutých rastlín bez ohľadu na ich zdravotný štatút – Platnosť – Článok 16 ods. 3 smernice 2000/29 – Zásada proporcionality – Zásada obozretnosti – Povinnosť odôvodnenia – Právo na náhradu škody“

Abstrakt – Rozsudok Súdneho dvora (prvá komora) z 9. júna 2016

1.        Súdne konanie – Návrh na opätovné otvorenie ústnej časti konania – Návrh na predloženie pripomienok k právnym otázkam, ku ktorým sa vyjadril vo svojich návrhoch generálny advokát – Podmienky opätovného otvorenia

(Článok 252 druhý odsek ZFEÚ; Štatút Súdneho dvora, článok 23; Rokovací poriadok Súdneho dvora, článok 83)

2.        Poľnohospodárstvo – Aproximácia právnych predpisov – Ochrana zdravia rastlín – Rozhodnutie 2015/789 – Opatrenia na zabránenie zavlečeniu baktérie Xylella fastidiosa do Únie a jej rozšíreniu v rámci Únie – Povinnosť okamžite odstrániť hostiteľské rastliny s baktériou a vykonať rastlinolekárske ošetrenie proti hmyzu prenášajúcemu nákazu – Autonómny charakter povinností

[Nariadenie Rady 2000/29, príloha I A kapitola I b); rozhodnutie Komisie 2015/789, článok 6 ods. 2 až 4]

3.        Poľnohospodárstvo – Aproximácia právnych predpisov – Ochrana zdravia rastlín – Prijatie vykonávacích opatrení – Dodržiavanie zásad predchádzania škodám a proporcionality – Súdne preskúmanie – Obmedzenia

(Článok 43 ZFEÚ)

4.        Poľnohospodárstvo – Aproximácia právnych predpisov – Ochrana zdravia rastlín – Rozhodnutie 2015/789 – Opatrenia na zabránenie zavlečeniu baktérie Xylella fastidiosa do Únie a jej rozšíreniu v rámci Únie – Dodržiavanie zásad predchádzania škodám a proporcionality – Povinnosť Komisie prispôsobiť prijaté opatrenia v prípade objavenia sa nových poznatkov o rastlinolekárskom riziku

[Nariadenie Rady 2000/29, článok 16 ods. 3; rozhodnutie Komisie 2015/789, článok 6 ods. 2 písm. a)]

5.        Poľnohospodárstvo – Aproximácia právnych predpisov – Ochrana zdravia rastlín – Rozhodnutie 2015/789 – Opatrenia na zabránenie zavlečeniu baktérie Xylella fastidiosa do Únie a jej rozšíreniu v rámci Únie – Povinnosť okamžite odstrániť hostiteľské rastliny nachádzajúce sa v blízkosti napadnutých rastlín – Porušenie zásady proporcionality – Neexistencia

[Nariadenie Rady 2000/29; rozhodnutie Komisie 2015/789, odôvodnenie 4 a článok 6 ods. 2 písm. a)]

6.        Poľnohospodárstvo – Aproximácia právnych predpisov – Ochrana zdravia rastlín – Rozhodnutie 2015/789 – Opatrenia na zabránenie zavlečeniu baktérie Xylella fastidiosa do Únie a jej rozšíreniu v rámci Únie – Neexistencia režimu odškodnenia – Prípustnosť

(Článok 43 ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 17; smernica Rady 2000/29; rozhodnutie Komisie 2015/789)

7.        Akty inštitúcií – Odôvodnenie – Povinnosť – Dosah – Posúdenie povinnosti odôvodnenia v závislosti od okolností prejednávanej veci – Členský štát podieľajúci sa na legislatívnom procese

(Článok 296 ZFEÚ)

1.        Pozri text rozhodnutia.

(pozri body 24 – 27)

2.        Podľa článku 6 ods. 2 písm. a) rozhodnutia 2015/789 o opatreniach na prevenciu šírenia baktérie Xylella fastidiosa v Únii má príslušný členský štát povinnosť okamžite odstrániť hostiteľské rastliny v okruhu 100 m okolo rastlín napadnutých baktériou Xylella, ktorá v zmysle prílohy I časti A oddielu I písm. b) smernice 2000/29 o ochranných opatreniach proti zavlečeniu organizmov škodlivých pre rastliny alebo rastlinné produkty do spoločenstva a proti ich rozšíreniu v rámci spoločenstva patrí k škodlivým organizmom, ktorých výskyt v Únii nie je známy a ktorých zavedenie do všetkých členských štátov a rozšírenie je vo všetkých členských štátoch zakázané, a to bez ohľadu na ich zdravotný štatút.

Táto povinnosť vôbec nie je v rozpore s povinnosťami stanovenými v odsekoch 3 a 4 tohto článku 6. Ako totiž vyplýva zo samotného znenia odseku 4 uvedeného článku 6, príslušný členský štát musí „pred“ odstránením hostiteľských rastlín v zmysle tohto odseku 2 písm. a) vykonať vhodné rastlinolekárske ošetrenie, ktoré sa netýka samotných rastlín, ale „vektorov“ baktérie, teda hmyzu, ktorý prenáša nákazu, s cieľom bojovať proti tomuto hmyzu tým, že sa zneškodní alebo „v prípade potreby“ sa odstránia rastliny, ktoré sú jeho hostiteľmi. V tejto súvislosti povinnosti stanovené v článku 6 ods. 2 až 4 rozhodnutia 2015/789 neupravujú samostatné povinnosti, ktoré by sa navzájom vylučovali, ale súbor vzájomne prepojených opatrení, ktoré majú odlišnú povahu a rozsah a ktoré – pokiaľ ide o povinnosti stanovené v odseku 2 písm. a) a odseku 4 tohto článku – sa musia uplatniť postupne. Povinnosti stanovené v uvedených odsekoch 3 a 4 teda nemožno chápať tak, že narúšajú kogentný charakter povinnosti „okamžite“ odstrániť hostiteľské rastliny v príslušnom okruhu okolo napadnutých rastlín.

(pozri body 34, 35, 38)

3.        Pozri text rozhodnutia.

(pozri body 47 – 49)

4.        Platnosť aktu Únie musí byť posudzovaná podľa skutkových a právnych okolností existujúcich v čase prijatia aktu a nemôže závisieť od retrospektívnych posúdení o stupni jeho účinnosti. Pokiaľ má normotvorca Únie posúdiť budúce účinky prijímanej právnej úpravy, hoci sa nedajú presne predvídať, jeho posúdenie možno kritizovať, iba ak je zjavne nesprávne z hľadiska skutočností, ktoré mu boli známe v čase prijatia predmetnej právnej úpravy. Pokiaľ však nové skutočnosti zmenia vnímanie rizika, prípadne preukážu, že toto riziko možno eliminovať prostredníctvom miernejších opatrení než tých, ktoré existujú, je úlohou orgánov a najmä Komisie, ktorá má právo iniciatívy, zabezpečiť prijatie právnej úpravy vychádzajúcej z nových poznatkov.

Tak je to v prípade povinnosti okamžite odstrániť hostiteľské rastliny v okruhu 100 m okolo rastlín napadnutých baktériou Xylella, a to bez ohľadu na ich zdravotný štatút, ktorá je zakotvená v článku 6 ods. 2 rozhodnutia 2015/789 o opatreniach na prevenciu šírenia baktérie Xylella fastidiosa v Únii. Ak by sa situácia vyvinula tak, že eradikácia baktérie Xylella by si na základe nových relevantných vedeckých poznatkov už nevyžadovala potrebu okamžite odstrániť všetky hostiteľské rastliny v okruhu 100 m okolo napadnutých rastlín, v súlade s článkom 16 ods. 3 smernice 2000/29 o ochranných opatreniach proti zavlečeniu organizmov škodlivých pre rastliny alebo rastlinné produkty do spoločenstva a proti ich rozšíreniu v rámci spoločenstva by bolo úlohou Komisie zmeniť rozhodnutie 2015/789 alebo prijať nové rozhodnutie s cieľom zohľadniť tento vývoj pri dodržaní zásad obozretnosti a proporcionality.

(pozri body 50 – 52, 82)

5.        Komisia mohla oprávnene konštatovať, že povinnosť okamžite odstrániť hostiteľské rastliny v okruhu 100 m okolo napadnutých rastlín bez ohľadu na ich zdravotný štatút, stanovená v článku 6 ods. 2 písm. a) rozhodnutia 2015/789 o opatreniach na prevenciu šírenia baktérie Xylella fastidiosa v Únii, bola so zreteľom na vedecké poznatky dostupné v čase prijatia tohto rozhodnutia a na alternatívne opatrenia, ktoré prichádzali v tom čase do úvahy, vhodná a nevyhnutná na dosiahnutie tohto cieľa. V súlade s cieľom smernice 2000/29 o ochranných opatreniach proti zavlečeniu organizmov škodlivých pre rastliny alebo rastlinné produkty do spoločenstva a proti ich rozšíreniu v rámci spoločenstva, na základe ktorej sa prijal uvedený článok 6 ods. 2 písm. a) rozhodnutia 2015/789, toto posledné uvedené ustanovenie, ako vyplýva z odôvodnenia 4 tohto rozhodnutia, smeruje k zabezpečeniu eradikácii baktérie Xylella, a tak zabráneniu jej rozšírenia mimo regiónu Apúlia. Ochrana zdravia a dokončenie poľnohospodárskeho vnútorného trhu v danej oblasti predstavujú legitímne ciele všeobecného záujmu legislatívy Únie.

Okrem iného zo stanoviska Európskeho úradu pre bezpečnosť potravín (EFSA) jednoznačne vyplýva, že olivovníky patria – tak ako pomerne vysoký počet iných rastlín – k hostiteľským rastlinám baktérie Xylella. V tejto súvislosti hoci je pravda, že EFSA v tomto stanovisku nepreukázal existenciu určitej príčinnej súvislosti medzi baktériou Xylella a rýchlym vysychaním olivovníkov v regióne Apúlia, toto stanovisko poukázalo na významný vzťah medzi touto baktériou a výskytom takého patogénneho javu. Zásada obozretnosti vôbec nezakazuje prijatie akéhokoľvek opatrenia v prípade, ak nie je z vedeckého hľadiska s istotou preukázané, či existuje rastlinolekárske riziko alebo aký je jeho rozsah, ale práve naopak môže odôvodniť prijatie ochranných opatrení normotvorcom Únie, aj keď v tejto súvislosti pretrvávajú vedecké pochybnosti. Pokiaľ ide o primeranosť článku 6 ods. 2 písm. a) vykonávacieho rozhodnutia 2015/789, skutočnosť, že Komisia obmedzila povinnosť odstrániť rastliny na okruh 100 m, zatiaľ čo vektory môžu šíriť baktériu aj mimo tohto okruhu, svedčí o tom, že táto povinnosť bola obmedzená na to, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa. V tejto súvislosti s prihliadnutím na zásadu obozretnosti treba odsek 3 článku 16 smernice 2000/29 v spojení s jeho odsekom 1 naopak chápať tak, že dovoľuje Komisii prijať akékoľvek opatrenie, ktoré je nevyhnutné na zneškodnenie alebo potlačenie škodlivých organizmov, takže ak si dosiahnutie tohto cieľa vyžaduje nielen odstránenie napadnutých rastlín, ale aj všetkých hostiteľských rastlín, ktoré sa nachádzajú v ich blízkosti, aj keď nevykazujú príznaky napadnutia baktériou Xylella a neexistuje podozrenie, že sú ňou napadnuté, táto inštitúcia je oprávnená uložiť také opatrenie.

Pokiaľ ide o striktnú primeranosť tejto povinnosti, normotvorca Únie musel vyvážiť jednotlivé dotknuté záujmy, a to na jednej strane najmä vlastnícke právo vlastníkov olivovníkov v regióne Apúlia, ako aj ekonomické, sociálne a environmentálne dôsledky vyplývajúce z odstránenia príslušných rastlín pre tento región a na druhej strane význam rastlinnej výroby v Únii a všeobecný záujem na zabezpečení účinnej ochrany územia Únie, a to aj Talianska okrem provincie Lecce, pred šírením baktérie Xylella na celom uvedenom území. Komisia uložila povinnosť okamžite odstrániť všetky hostiteľské rastliny v príslušnom okruhu z dôvodu rýchleho šírenia baktérie na severe provincie Lecce po tom, čo táto inštitúcia zakázala len pohyb rastlín určených na výsadbu mimo tejto provincie a neskôr nariadila len odstránenie napadnutých rastlín, z čoho vyplýva určité stupňovanie prijatých opatrení. Ďalej Komisia neuložila povinnosť odstrániť predmetné rastliny za každých okolností. Odchylne od článku 6 rozhodnutia 2015/789 totiž článok 7 tohto rozhodnutia len v provincii Lecce, keďže eradikácia už nie je možná, oprávňuje príslušné vnútroštátne orgány, aby prijali opatrenia na potláčanie škodcov, ktoré nemajú za následok odstránenie všetkých hostiteľských rastlín nachádzajúcich sa v blízkosti napadnutých rastlín. Pokiaľ ide napokon o otázku, či by nebolo možné uplatniť na dotknuté hostiteľské rastliny miernejšie opatrenia, akými sú prerezávka alebo prerezanie koruny olivovníkov a vykonanie ošetrenia pesticídmi, zo stanoviska EFSA vyplýva, že v súčasnosti neexistuje nijaké ošetrenie, ktoré by umožnilo vyliečiť choré rastliny na poliach. Napadnuté rastliny spravidla zostanú nakazené celý svoj život alebo rýchlo uhynú. Za týchto podmienok je síce pravda, že povinnosť odstrániť všetky hostiteľské rastliny nachádzajúce sa v blízkosti napadnutých rastlín môže zasiahnuť tak do ich vlastníckeho práva, ako aj do životného prostredia v regióne Apúlia, no Komisia bola v rámci širokej miery voľnej úvahy, ktorou v tejto súvislosti disponuje, po zvážení jednotlivých dotknutých záujmov oprávnená uložiť túto povinnosť.

(pozri body 54, 55, 58 – 60, 62, 68, 70, 74 – 76, 80, 81)

6.        Normotvorca Únie sa môže v rámci svojej voľnej úvahy, ktorú má v oblasti poľnohospodárskej politiky, domnievať, že majiteľom prevádzok, v ktorých sa zvieratá zlikvidujú alebo porazia, treba škodu čiastočne alebo úplne nahradiť. Z tohto konštatovania však nemožno vyvodiť, že v práve Únie existuje všeobecná zásada, ktorá by za každých okolností ukladala povinnosť odškodnenia.

Treba však poukázať na to, že právo na náhradu škody priamo vyplýva z článku 17 Charty základných práv Európskej únie týkajúceho sa vlastníckeho práva. Samotná skutočnosť, že smernica 2000/29 o ochranných opatreniach proti zavlečeniu organizmov škodlivých pre rastliny alebo rastlinné produkty do spoločenstva a ani vykonávacie rozhodnutie 2015/789 o opatreniach na prevenciu šírenia baktérie Xylella fastidiosa v Únii ako také režim náhrady škody neobsahujú alebo neukladajú výslovnú povinnosť zaviesť takýto režim, nemožno vykladať tak, že toto právo je vylúčené. Z toho vyplýva, že uvedené rozhodnutie nemožno považovať z tohto dôvodu za neplatné.

(pozri body 84 – 86)

7.        Pozri text rozhodnutia.

(pozri body 88 – 90)