Združeni zadevi C‑78/16 in C‑79/16
Giovanni Pesce in drugi
proti
Presidenza del Consiglio dei Ministri in drugim
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio)
„Predhodno odločanje – Varstvo zdravja rastlin – Direktiva 2000/29/ES – Varstvo proti vnosu in širjenju organizmov, škodljivih za rastline ali rastlinske proizvode, v Evropsko unijo – Izvedbeni sklep (EU) 2015/789 – Ukrepi za preprečevanje vnosa organizma Xylella fastidiosa (Wells in Raju) v Unijo in njegovega širjenja znotraj Unije – Člen 6(2)(a) – Obveznost takojšnje odstranitve gostiteljskih rastlin v polmeru 100 metrov okrog okuženih rastlin, ne glede na njihovo zdravstveno stanje – Veljavnost – Člen 16(3) Direktive 2000/29 – Načelo sorazmernosti – Previdnostno načelo – Obveznost obrazložitve – Pravica do odškodnine“
Povzetek – Sodba Sodišča (prvi senat) z dne 9. junija 2016
1. Sodni postopek – Predlog za ponoven začetek ustnega postopka – Predlog za predložitev stališč glede pravnih vprašanj, postavljenih v sklepnih predlogih generalnega pravobranilca – Pogoji za ponovno odprtje
(člen 252, drugi odstavek, PDEU; Statut Sodišča, člen 23; Poslovnik Sodišča, člen 83)
2. Kmetijstvo – Približevanje zakonodaj – Varstvo zdravja rastlin – Sklep 2015/789 – Ukrepi za preprečevanje vnosa organizma Xylella fastidiosa v Unijo in njegovega širjenja znotraj Unije – Obveznost takojšnje odstranitve gostiteljskih rastlin bakterije in izvedba fitosanitarnega tretiranja okuženih rastlin – Nesamostojnost obveznosti
(Direktiva Sveta 2000/29, Priloga I, A, poglavje I (b)); Sklep Komisije 2015/789, člen 6, od (2) do (4))
3. Kmetijstvo – Približevanje zakonodaj – Varstvo zdravja rastlin – Sprejetje varstvenih ukrepov – Spoštovanje previdnostnega načela in načela sorazmernosti – Sodni nadzor – Meje
(člen 43 PDEU)
4. Kmetijstvo – Približevanje zakonodaj – Varstvo zdravja rastlin – Sklep 2015/789 – Ukrepi za preprečevanje vnosa organizma Xylella fastidiosa v Unijo in njegovega širjenja znotraj Unije – Spoštovanje previdnostnega načela in načela sorazmernosti – Potreba po tem, da Komisija v primeru nastanka novih spoznanj v zvezi s tveganjem za zdravje rastlin prilagodi sprejete ukrepe
(Direktiva Sveta 2000/29, člen 16(3); Sklep Komisije 2015/789, člen 6(2)(a))
5. Kmetijstvo – Približevanje zakonodaj – Varstvo zdravja rastlin – Sklep 2015/789 – Ukrepi za preprečevanje vnosa organizma Xylella fastidiosa v Unijo in njegovega širjenja znotraj Unije – Obveznost takojšnje odstranitve gostiteljskih rastlin v bližini okuženih rastlin – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj
(Direktiva Sveta 2000/29; Sklep Komisije 2015/789, uvodna izjava 4 in člen 6(2)(a))
6. Kmetijstvo – Približevanje zakonodaj – Varstvo zdravja rastlin – Sklep 2015/789 – Ukrepi za preprečevanje vnosa organizma Xylella fastidiosa v Unijo in njegovega širjenja znotraj Unije – Neobstoj odškodninske sheme – Dopustnost
(člen 43 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 17; Direktiva Sveta 2000/29; Sklep Komisije 2015/789)
7. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Presoja obveznosti obrazložitve glede na okoliščine obravnavane zadeve – Država članica, ki je sodelovala v zakonodajnem postopku
(člen 296 PDEU)
1. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 24 do 27.)
2. Člen 6(2)(a) Sklepa 2015/789 glede ukrepov za preprečevanje vnosa organizma Xylella fastidiosa v Unijo in njegovega širjenja znotraj Unije določa, da mora zadevna država članica nemudoma odstraniti gostiteljske rastline, ne glede na njihovo zdravstveno stanje, v polmeru 100 metrov okrog rastlin, okuženih z bakterijo Xylella, ki je, kakor določa oddelek I(b) dela A Priloge I k Direktivi 2000/29 o varstvenih ukrepih proti vnosu organizmov, škodljivih za rastline ali rastlinske proizvode, v Skupnost in proti njihovemu širjenju v Skupnosti, med škodljivimi organizmi, za katere ni znano, ali so navzoči v katerem koli delu Unije, ter katerih vnos in širjenje v vseh državah članicah se prepove.
Ta obveznost ni v nikakršnem protislovju z obveznostmi iz odstavkov 3 in 4 tega člena 6. Kot izhaja iz samega besedila odstavka 4 navedenega člena 6, mora namreč zadevna država članica pred odstranitvijo gostiteljskih rastlin iz odstavka 2(a) izvesti ustrezno fitosanitarno tretiranje, ki se ne nanaša na same rastline, temveč na prenašalce bakterije, torej žuželke, ki povzročajo okužbo, in katerega namen je boj proti zadnjenavedenim, tako da jih izkorenini ali po potrebi odstrani rastline, ki jih gostijo. V zvezi s tem obveznosti iz odstavkov 2, 3 in 4 člena 6 Sklepa 2015/789 ne določajo samostojnih obveznosti, ki bi se medsebojno izključevale, temveč sklop notranje povezanih ukrepov, ki so po naravi in obsegu različni, ukrepe iz odstavkov 2(a) in 4 tega člena pa je treba uporabljati zaporedoma. Obveznosti iz navedenih odstavkov 3 in 4 torej ni mogoče razumeti tako, da bi vplivale na zavezujočo naravo obveznosti, da se nemudoma odstranijo gostiteljske rastline v zadevnem polmeru okrog okuženih rastlin.
(Glej točke 34, 35 in 38.)
3. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 47 do 49.)
4. Veljavnost akta Unije je treba presojati glede na dejanske in pravne okoliščine, ki so obstajale na dan sprejetja tega akta, in torej ne more biti odvisna od retrospektivnih presoj njegove stopnje učinkovitosti. Če mora zakonodajalec Unije presojati bodoče učinke predpisa, ki ga je treba sprejeti, in teh učinkov ni mogoče natančno predvideti, je mogoče njegovo presojo izpodbiti le, če je očitno napačna glede na elemente, s katerimi je ta zakonodajalec razpolagal ob sprejetju zadevnega predpisa. Ob navedenem, kadar novi elementi spremenijo dojemanje tveganja ali pokažejo, da se ta nevarnost lahko omeji z manj zavezujočimi ukrepi, kot so obstoječi, institucije in zlasti Komisija, ki ima predlagalno pravico, skrbijo za prilagoditev ureditve novim ugotovitvam.
To velja tudi za obveznost, določeno v členu 6(2)(a) Sklepa 2015/789 glede ukrepov za preprečevanje vnosa organizma Xylella fastidiosa v Unijo in njegovega širjenja znotraj Unije, da se nemudoma odstranijo gostiteljske rastline, ne glede na njihovo zdravstveno stanje, v polmeru 100 metrov okrog okuženih rastlin. Če bi se namreč stanje razvijalo tako, da izkoreninjenje bakterije Xylella na podlagi novih upoštevnih znanstvenih podatkov ne bi več zahtevalo takojšnje odstranitve vseh gostiteljskih rastlin v navedenem polmeru, bi morala Komisija v skladu s členom 16(3) Direktive 2000/29 o varstvenih ukrepih proti vnosu organizmov, škodljivih za rastline ali rastlinske proizvode, v Skupnost in proti njihovemu širjenju v Skupnosti, spremeniti Sklep 2015/789 ali sprejeti nov sklep, da bi ob spoštovanju previdnostnega načela in načela sorazmernosti upoštevala ta razvoj.
(Glej točke od 50 do 52 in 82.)
5. Komisija je lahko upravičeno menila, da je obveznost takojšnje odstranitve gostiteljskih rastlin bakterije Xylella, ne glede na njihovo zdravstveno stanje, kot je določena v členu 6(2)(a) Sklepa 2015/789 glede ukrepov za preprečevanje vnosa organizma Xylella fastidiosa v Unijo in njegovega širjenja znotraj Unije, ustrezen in potreben ukrep za preprečevanje širjenja te bakterije. Namreč, člen 6(2)(a) Sklepa 2015/789 se v skladu z namenom Direktive 2000/29 o varstvenih ukrepih proti vnosu organizmov, škodljivih za rastline ali rastlinske proizvode, v Skupnost in proti njihovemu širjenju v Skupnosti, na podlagi katere je bil navedeni člen sprejet, nanaša, kot je razvidno iz uvodne izjave 4 navedenega sklepa, na izkoreninjenje bakterije Xylella in s tem preprečevanje njenega širjenja iz dežele Apulija. Varovanje zdravja in izpopolnitev kmetijskega notranjega trga v zadevnem sektorju pa sta zakonita cilja zakonodaje Unije, ki sta v javnem interesu.
Poleg tega iz mnenja Evropske agencije za varnost hrane (EFSA) jasno izhaja, da so oljke skupaj z razmeroma velikim številom drugih rastlin med gostiteljskimi rastlinami bakterije Xylella. V zvezi s tem, čeprav EFSA v tem mnenju ni dokazala obstoja gotove vzročne zveze med to bakterijo in hitrim izsuševanjem oljk v deželi Apulija, je bila v navedenem mnenju kljub temu pokazana pomembna povezava med to bakterijo in pojavom take patologije. Previdnostno načelo še zdaleč ne prepoveduje sprejetja kakršnega koli ukrepa, če glede obstoja ali obsega nevarnosti za zdravstveno varstvo ne obstaja znanstvena gotovost, temveč je, prav nasprotno, mogoče z njim utemeljiti sprejetje varstvenih ukrepov zakonodajalca Unije, tudi če v zvezi s tem ostajajo nekatere znanstvene negotovosti. Kar zadeva sorazmernost člena 6(2)(a) Sklepa 2015/789, dejstvo, da je Komisija omejila obveznost odstranitve gostiteljskih rastlin, ne glede na njihovo zdravstveno stanje, na polmer 100 metrov okrog okuženih rastlin, medtem ko lahko prenašalci širijo bakterijo dlje od tega polmera, dokazuje, da je bila ta obveznost omejena na tisto, kar je potrebno za doseganja zastavljenega cilja. V zvezi s tem je treba odstavek 3 člena 16 Direktive 2000/29 v povezavi z njegovim odstavkom 1 ob upoštevanju previdnostnega načela razumeti tako, da Komisiji dovoljuje sprejeti vse ukrepe, potrebne za izkoreninjenje ali preprečevanje širjenja škodljivih organizmov, tako da če uresničitev tega cilja zahteva, da se poleg okuženih žuželk odstranijo tudi vse gostiteljske rastline v bližini, čeprav ne kažejo nobenega simptoma okužbe z bakterijo Xylella in zanje ne obstaja sum, da so okužene s to bakterijo, je ta institucija pristojna za naložitev takšnega ukrepa.
Kar zadeva strogo sorazmernost te obveznosti, je moral zakonodajalec Unije pretehtati različne zadevne interese, to je zlasti pravico do lastnine lastnikov oljk v deželi Apulija ter gospodarske, družbene in okoljske posledice odstranitve zadevnih rastlin za to deželo na eni strani ter pomembnost rastlinske pridelave v Uniji in splošni interes, da se zagotovi učinkovito varstvo na ozemlju Unije, tudi v Italiji zunaj province Lecce, proti širjenju bakterije Xylella po vsem navedenem ozemlju, na drugi strani. Namreč, najprej, Komisija je obveznost takojšnje odstranitve vseh gostiteljskih rastlin v zadevnem polmeru odredila zaradi hitrega širjenja bakterije na severu province Lecce, potem ko se je ta institucija omejila na prepoved premeščanja rastlin za sajenje iz province Lecce in nato odredila odstranitev zgolj okuženih rastlin, s čimer je pokazala določeno stopnjevanje sprejetih ukrepov. Dalje, Komisija zadevne obveznosti odstranitve ni naložila v vseh okoliščinah. Člen 7 Sklepa 2015/789 namreč z odstopanjem od člena 6 tega sklepa le v provinci Lecce, kjer izkoreninjenje ni več mogoče, dovoljuje pristojnim nacionalnim organom, da sprejmejo ukrepe zadrževanja, ki ne vključujejo odstranitve vseh gostiteljskih rastlin v bližini okuženih rastlin. Nazadnje je v zvezi z vprašanjem, ali za zadevne gostiteljske rastline ni mogoče uporabiti manj omejevalnih ukrepov, kot sta obrezovanje ali prirezovanje oljk ter uporaba tretiranja s pesticidi, iz mnenja EFSE razvidno, da trenutno ne obstaja nobeno tretiranje, ki bi omogočalo ozdravitev bolnih rastlin na terenu. Tiste, ki so okužene, najpogosteje ostanejo okužene vse življenje ali hitro ovenijo. V teh okoliščinah je Komisija, čeprav je res, da bi obveznost odstranitve vseh gostiteljskih rastlin v bližini okuženih rastlin lahko kršila pravico do lastnine in škodovala okolju v deželi Apulija, v okviru široke diskrecijske pravice, ki jo ima v zvezi s tem, in po tehtanju različnih zadevnih interesov utemeljeno naložila to obveznost.
(Glej točke 54, 55, od 58 do 60, 62, 68, 70, od 74 do 76, 80 in 81.)
6. Zakonodajalec Unije lahko v okviru široke diskrecijske pravice, ki jo ima na področju kmetijske politike, meni, da je lastnikom kmetijskih gospodarstev, na katerih so živali uničene in zaklane, primerno delno ali v celoti povrniti škodo. Vendar pa iz te ugotovitve ni mogoče sklepati, da v pravu Unije obstaja splošno načelo, ki v vsakršnih okoliščinah nalaga plačilo odškodnine.
Ob tem je treba poudariti, da pravica do odškodnine izhaja neposredno iz člena 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ki se nanaša na lastninsko pravico. Prav tako zgolj to, da niti Direktiva 2000/29 o varstvenih ukrepih proti vnosu organizmov, škodljivih za rastline ali rastlinske proizvode, v Skupnost in proti njihovemu širjenju v Skupnosti niti Izvedbeni sklep 2015/789 glede ukrepov za preprečevanje vnosa organizma Xylella fastidiosa v Unijo in njegovega širjenja znotraj Unije ne vsebujeta odškodninske sheme ali ne nalagata izrecne obveznosti določitve takšne sheme, še ne pomeni, da je taka pravica izključena. Iz tega sledi, da navedenega sklepa iz tega razloga ni mogoče šteti za neveljavnega.
(Glej točke od 84 do 86.)
7. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 88 do 90.)