GENERALINIO ADVOKATO
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE IŠVADA,
pateikta 2019 m. sausio 24 d.(1)
Byla C‑689/17
Conti 11. Container Schiffahrts‑GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia“
prieš
Land Niedersachsen
(Landgericht München I (Miuncheno I apygardos teismas, Vokietija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Aplinka – Bazelio konvencija – Reglamentas (EB) Nr. 1013/2006 – Atliekų vežimas – Atviroje jūroje įvykus avarijai susidariusios atliekos – 1 straipsnio 3 dalies b punktas – Netaikymas – Laivuose susidariusios atliekos“
1. Teisingumo Teismas dar neturėjo galimybės išaiškinti 2006 m. birželio 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1013/2006 dėl atliekų vežimo(2) 1 straipsnio, tačiau šioje byloje ir byloje ReFood (C‑634/17)(3) jis turi galimybę patikslinti svarbius šio teisės akto taikymo srities klausimus.
2. Šioje byloje Landgericht München I (Miuncheno I apygardos teismas, Vokietija) Teisingumo Teismo prašo nustatyti, ar atviroje jūroje(4) įvykus avarijai susidariusioms atliekoms, kurias sudaro metalo laužas ir dumblu ir krovinio likučiais užterštas gesinti skirtas vanduo, taikytinas Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punktas, pagal kurį „automobiliuose, traukiniuose, lėktuvuose ir laivuose susidariusiomis atliekoms, kol jos iškraunamos tam, kad būtų panaudotos arba pašalintos“, šis reglamentas netaikomas.
3. Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio aiškinimo klausimas yra ne tik naujas, bet ir sudėtingas. Iš tiesų negalima paneigti, kad atliekų tvarkymo ir vežimo klausimai šiuo metu yra labai opūs, ypač turint omenyje su atliekomis susijusias aplinkos apsaugos problemas.
4. Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą kelia dar daugiau sunkumų dėl to, kad avarija įvyko atviroje jūroje, o jos apsauga labai svarbi aplinkos apsaugos požiūriu, ypač siekiant apsaugoti ir išsaugoti gyvuosius jūros išteklius.
5. Šioje išvadoje pirmiausia nurodysiu, kad, atsižvelgiant į Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkto formuluotę, šio reglamento struktūrą ir tikslą, tokios atliekos, kaip nagrinėjamos pagrindinėje byloje, yra „laivuose susidariusios atliekos“, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą, todėl minėtas reglamentas joms netaikomas.
6. Per šalių teisminius ginčus Teisingumo Teismo buvo paprašyta priimti sprendimą dėl Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkto taikymo, nes laivas su atliekomis atplaukė į Europos Sąjungos valstybės narės uostą; vis dėlto siūlyčiau Teisingumo Teismui neatsakyti į tokį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo neužduotą klausimą arba į jį atsakyti neigiamai, kad būtų laikomasi labai aiškios šios nuostatos formuluotės.
I. Teisinis pagrindas
A. Tarptautinė teisė
7. 1989 m. kovo 22 d. Bazelyje pasirašytos ir Bendrijos vardu 1993 m. vasario 1 d. Tarybos sprendimu 93/98/EEB(5) patvirtintos Konvencijos dėl pavojingų atliekų tarpvalstybinių pervežimų bei jų tvarkymo kontrolės 1 straipsnyje apibrėžta jos taikymo sritis. Jo 1 ir 4 dalyse nurodyta:
„1. Šioje [k]onvencijoje „pavojingomis atliekomis“ laikomos šios atliekos kaip tarpvalstybinių pervežimų objektas:
a) atliekos, patenkančios į bet kurią kategoriją, nurodytą 1 priede, jeigu tik jos neturi kitų savybių, išvardytų 3 priede[,] ir
b) atliekos, nepatenkančios į [a] punktą, tačiau apibrėžtos kaip pavojingos arba laikomos tokiomis eksportuojančios, importuojančios arba tranzitinės valstybės – Šalies viduje galiojančių įstatymų.
<…>
4. Atliekos, atsirandančios dėl normalios jūrų laivybos, kurių išmetimus reglamentuoja kiti tarptautinės teisės dokumentai, nepatenka į šios [k]onvencijos veikimo sferą.“
8. Minėtos konvencijos 2 straipsnio 3 punkte nurodyta:
„Šioje [k]onvencijoje:
<…>
3. „Tarpvalstybinis pervežimas“ yra bet koks pavojingų ir kitokių atliekų pervežimas iš rajono, esančio vienos valstybės jurisdikcijoje, į rajoną arba per rajoną, esantį kitos valstybės jurisdikcijoje, arba į / per rajoną, nesantį kokios nors valstybės jurisdikcijoje, tačiau kai toks pervežimas paliečia mažiausiai dvi valstybes.“
9. Bazelio konvencijos 4 straipsnio 1 dalyje ir 2 dalies d punkte nurodyta:
„1. a) [š]alys, pasinaudodamos savo teise uždrausti pavojingų ar kitokių numatytų šalinimui atliekų importą, informuoja kitas [š]alis apie savo sprendimą, kaip numatyta 13 straipsnyje;
b) [š]alys uždraudžia arba neleidžia eksportuoti pavojingas ar kitokias atliekas į [š]alis, paskelbusias draudimą tokių atliekų importui, jeigu jos gavo pranešimą apie tai, kaip tai numatyta a papunktyje;
c) [š]alys uždraudžia arba neleidžia pavojingų ir kitokių atliekų eksportą, jeigu importuojanti valstybė, nepaskelbusi draudimo pavojingų ar kitokių atliekų importui, neduoda raštiško sutikimo konkrečiam importo iškrovimui.
2. Kiekviena [š]alis imasi reikiamų priemonių, kad:
<…>
d) būtų užtikrinta, jog pavojingų ir kitokių atliekų tarpvalstybiniai pervežimai bus kiek galima mažinami, siekiant panaudoti jas aplinkosaugos požiūriu patikimai ir veiksmingai, ir bus vykdomi taip, kad žmonių sveikata ir aplinka būtų apsaugota nuo neigiamų padarinių, kuriuos galėtų sukelti tokie pervežimai.“
B. Sąjungos teisė
10. Reglamento Nr. 1013/2006 1, 3, 7–9, 14 ir 31 konstatuojamosiose dalyse nustatyta:
„(1) Aplinkos apsauga yra šio reglamento pagrindinis ir svarbiausias tikslas bei sudedamoji dalis; šio reglamento poveikis tarptautinei prekybai yra tik šalutinis.
<…>
(3) <…> Taryba, priimdama Reglamentą (EEB) Nr. 259/93[(6)], nustatė tokių vežimų ribojimo ir kontrolės taisykles, skirtas, inter alia, suderinti esamą Bendrijos sistemą dėl atliekų pervežimų priežiūros ir kontrolės su Bazelio konvencijos reikalavimais.
<…>
(7) Svarbu organizuoti ir reguliuoti atliekų vežimo priežiūrą ir kontrolę taip, kad būtų atsižvelgiama į būtinybę išsaugoti, apsaugoti ir pagerinti aplinkos kokybę bei žmonių sveikatą, ir taip, kad būtų skatinamas vienodesnis reglamento taikymas Bendrijoje.
(8) Svarbu taip pat atsižvelgti į Bazelio konvencijos 4 straipsnio 2 dalies d punkte nustatytą reikalavimą, kad pavojingų atliekų vežimai būtų minimaliai mažinami siekiant aplinkosaugos požiūriu tinkamai ir veiksmingai tvarkyti šias atliekas.
(9) Be to, svarbu atsižvelgti į kiekvienos Bazelio konvencijos šalies teisę pagal konvencijos 4 straipsnio 1 dalį uždrausti pavojingų atliekų ar tos konvencijos II priede išvardytų atliekų importą.
<…>
(14) Vežant šalinimui skirtas atliekas ir III, IIIA ar IIIB prieduose neišvardytas naudojimui skirtas atliekas, reikėtų užtikrinti optimalią priežiūrą ir kontrolę reikalaujant išankstinio raštiško leidimo dėl tokių vežimų. Tokia procedūra apimtų ir išankstinį pranešimą, kad kompetentingos institucijos būtų tinkamai informuotos ir galėtų imtis visų būtinų priemonių žmonėms ir aplinkai apsaugoti. Ji taip pat suteiktų galimybę toms institucijoms pagrįstai prieštarauti tokiam vežimui.
<…>
(31) Šis reglamentas turėtų būti taikomas laikantis tarptautinės jūrų teisės.“
11. Šio reglamento 1 straipsnio 1 dalyje bei 3 dalies a ir b punktuose nustatyta:
„1. Šis reglamentas nustato atliekų vežimo procedūrų ir kontrolės režimą, priklausantį nuo atliekų kilmės, paskirties vietos ir vežimo maršruto, vežamų atliekų tipo ir jų tvarkymo būdo paskirties vietoje.
<…>
3. Šis reglamentas netaikomas:
a) iškraunant į krantą laivų ir atviroje jūroje esančių platformų įprasto darbo metu susidariusias atliekas, įskaitant nuotekas ir liekanas, jeigu šioms atliekoms taikomi 1973 m. Tarptautinės konvencijos dėl teršimo iš laivų prevencijos su pakeitimais, padarytais šios konvencijos 1978 m. protokolu (Marpolas 73/78)[(7)], reikalavimai ar kiti privalomi tarptautiniai dokumentai;
b) automobiliuose, traukiniuose, lėktuvuose ir laivuose susidariusioms atliekoms, kol jos iškraunamos tam, kad būtų panaudotos arba pašalintos.“
12. Šio reglamento 2 straipsnio 1 ir 2 punktuose „atliekos“ ir „pavojingos atliekos“ apibrėžtos taip:
„1) atliekos – kaip apibrėžta Direktyvos 2006/12/EB[(8)] 1 straipsnio 1 dalies a punkte;
2) pavojingos atliekos – kaip apibrėžta 1991 m. gruodžio 12 d. Tarybos direktyvos 91/689/EEB dėl pavojingų atliekų[(9)] 1 straipsnio 4 dalyje.“
13. Minėto reglamento 2 straipsnio 33 punkte transportavimas apibrėžtas kaip „atliekų vežimas keliais, geležinkeliu, oru, jūrų ar vidaus vandens keliais“.
14. Reglamento Nr. 1013/2006 2 straipsnio 34 punkte vežimas apibrėžtas kaip naudojimui ar šalinimui skirtų atliekų transportavimas, kuris planuojamas ar vykdomas, be kita ko, tarp vienos šalies ir kitos arba į šalį iš geografinės teritorijos, nepriklausiančios jokios šalies jurisdikcijai.
15. Šio reglamento 3 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad vežant šalinimui ir naudojimui skirtas atliekas, jei tai į „gintarinį“ sąrašą(10) įtrauktos atliekos, taikoma reglamente nustatyta išankstinio rašytinio pranešimo ir leidimo procedūra. Reglamento Nr. 1013/2006 3 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad bendri šio reglamento 18 straipsnyje nustatyti informacijos reikalavimai taikomi, jei vežama daugiau kaip 20 kg tam tikrų atliekų mišinių ar tam tikrų užterštų atliekų.
II. Pagrindinės bylos faktinės aplinkybės ir prejudicinis klausimas
16. Laivas „MSC Flaminia“ yra bylai reikšmingu laikotarpiu su Vokietijos vėliava plaukiojęs konteinervežis, priklausantis ieškovei pagrindinėje byloje Conti 11. Container Schiffahrts‑GmbH & Co. KG MS „MSC FLAMINIA“(11).
17. Šis konteinervežis, į kurį pakrauti 4 808 konteineriai, iš kurių 151 buvo vadinamas „pavojingų krovinių“ konteineriu, vyko iš Čarlstono (JAV) į Antverpeną (Belgija); 2012 m. liepos 14 d. jame kilo gaisras, jį lydėjo sprogimai.
18. 2012 m. rugpjūčio 21 d. Conti buvo leista nuvilkti konteinervežį į Vokietijos vandenis. Remiantis 2012 m. rugpjūčio 25 d. Havariekommando (Vokietijos jūrų gelbėjimo tarnybos centrinė vadavietė) raštu, Conti buvo įpareigota parengti tolesnių veiksmų planą ir nurodyti galimas sutarties šalis atitinkamoms priemonėms vykdyti.
19. 2012 m. rugsėjo 8 d. laivas pasiekė jūrų gelbėjimo tarnybos centrinės vadavietės paskirtą giliavandenę laukimo inkarvietę į vakarus nuo Helgolando (Vokietija), o 2012 m. rugsėjo 9 d. jis buvo nuvilktas į Vilhelmshafeną (Vokietija). Po diskusijų su Vokietijos institucijomis Conti įsipareigojo saugiai pergabenti „MSC Flaminia“ į laivų remonto įmonę Mangalijoje (Rumunija) ir užtikrinti tinkamą laive esančių medžiagų tvarkymą.
20. 2012 m. lapkričio 30 d. raštu niedersächsisches Umweltministerium (Žemutinės Saksonijos aplinkos ministerija, Vokietija) Conti pranešė, kad pats laivas „ir laive esantis gesinti skirtas vanduo, dumblas ir plieno laužas laikytini atliekomis“, todėl būtina atlikti pranešimo procedūrą. 2012 m. gruodžio 3 d. raštu Conti užginčijo šį vertinimą.
21. 2012 m. gruodžio 4 d. sprendimu Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg (Oldenburgo darbo inspekcija, Vokietija) įpareigojo Conti atlikti pranešimo procedūrą dėl laive esančio metalo laužo ir dumblu ir krovinio likučiais užteršto gesinti skirto vandens. Be to, Conti buvo uždrausta laivą išplukdyti iš jo tuometinės buvimo vietos tol, kol nebus baigta pranešimo procedūra ir kol nebus pateiktas vokiečių kalba parengtas atliekų šalinimo projektas, kurį galima patikrinti.
22. Pasibaigus pranešimo procedūrai dėl gesinti skirto vandens gabenimo į Daniją, 2013 m. vasario 18 d. buvo pradėta siurbti gesinti skirtą vandenį. Paaiškėjus, kiek gesinti skirto vandens nebus galima išsiurbti, 2013 m. vasario 26 d. buvo pradėta dar viena pranešimo procedūra su Rumunija.
23. 2013 m. sausio 4 d. Conti pateikė administracinį skundą dėl 2012 m. gruodžio 4 d. sprendimo. Siekdama išvengti vėlavimo, Conti įvykdė pranešimo procedūrą, nors su ja nesutiko ir nepripažino, kad taip įvykdė teisinę pareigą. 2013 m. balandžio 3 d. raštu Oldenburgo darbo inspekcija pranešė, kad neliko administracinio skundo dalyko.
24. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui Conti pareikšti reikalavimai atlyginti žalą, be kita ko, apima jos patirtas išlaidas, susijusias su pranešimo procedūromis. Šiuo klausimu Conti tvirtina, kad laive esančios medžiagos buvo neteisėtai priskirtos „atliekoms“, todėl neteisėta buvo ir nurodyti vykdyti pranešimo procedūrą.
25. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pabrėžia, kad, Conti nurodytai žalai apimant pranešimo procedūros vykdymo išlaidas, nustačius, jog yra teisė į žalos atlyginimą, tai reikštų, kad byloje nagrinėjamoms dėl avarijos susidariusioms atliekoms Reglamentas Nr. 1013/2006 nebuvo taikytinas ir šios išlaidos buvo patirtos tik dėl to, kad Oldenburgo darbo inspekcija pareikalavo vykdyti minėtą procedūrą.
26. Tas teismas kelia klausimą, ar šio reglamento 1 straipsnio 3 dalies b punktas taikytinas dėl įvykusios avarijos susidariusioms atliekoms – tuo atveju pagrindinėje byloje nagrinėjamų atliekų vežimui minėtas reglamentas nebūtų taikomas. To teismo nuomone, nei iš Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkto formuluotės, nei iš šio reglamento parengiamųjų dokumentų, nei iš konstatuojamųjų dalių, nei iš sistemos negalima daryti išvados, kad ta nuostata turi būti taikoma dėl avarijos susidariusioms atliekoms ir (arba) likučiams.
27. Šiomis aplinkybėmis Landgericht München I (Miuncheno I apygardos teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą:
„Ar įvykus avarijai laive susidariusios atliekos, kurias sudaro metalo laužas ir dumblu ir krovinio likučiais užterštas gesinti skirtas vanduo, yra „automobiliuose, traukiniuose, lėktuvuose ir laivuose susidariusios atliekos“, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punktą?“
III. Analizė
28. Savo prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo klausia, ar Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punktas taikytinas nagrinėjamoms atliekoms, t. y. įvykus avarijai susidariusioms atliekoms, kurias sudaro metalo laužas ir dumblu ir krovinio likučiais užterštas gesinti skirtas vanduo.
29. Iš to darytina išvada, kad šis klausimas susijęs su Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkte įtvirtintos išimties ratione materiae taikymu tokioms atliekoms, kaip nagrinėjamos pagrindinėje byloje.
30. Taip pat pažymėtina, jog prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo nutartyje aiškiai ir išsamiai nurodė, kad „klausimas, ar Reglamento [Nr. 1013/2006] 1 straipsnio 3 dalies b punktas laiko atžvilgiu taikytinas ir tuo atveju, jei laivas pasiekė saugų uostą ir dalį atliekų jau iškrovė, nepateikiamas nagrinėti [Teisingumo Teismui]“. Taigi negalima paneigti, kad šiame prašyme priimti prejudicinį sprendimą nacionalinis teismas Teisingumo Teismo klausia būtent apie Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkto taikymą ratione materiae vertinant, ar reglamentas taikytinas nuo tos vietos, kurioje įvyko avarija, iki Vokietijos.
31. Savo rašytinėse pastabose ir per teismo posėdį Komisija Teisingumo Teismui siūlė ir skatino jį priimti sprendimą ir dėl šios nuostatos taikymo vėlesniam atliekų vežimui.
32. Iš tiesų, kadangi nagrinėjamų atliekų vežimas vyko kelis kartus, gali kilti klausimas dėl Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkto aiškinimo ir šiuo aspektu(12). Vis dėlto dėl priežasčių, kurias plačiau išdėstysiu šios išvados 75–77 punktuose, manau, kad Teisingumo Teismui nereikia atsakyti į klausimą, kuris jam nebuvo pateiktas ir kurį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas aiškiai nurodė kaip nepatenkantį į jo prašymą.
33. Taigi pirmiausia atsakysiu į prejudicinį klausimą, kaip jį suformulavo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, ir laikysiuosi to teismo pateiktų nurodymų dėl prašymo apimties. Paskui (tik papildomai) išnagrinėsiu atliekų vežimo problemas, kilusias po to, kai „MSC Flaminia“ atplaukė į Vokietiją. Taip ne tik atsakysiu į nacionalinio teismo pateiktą klausimą, bet ir nustatysiu, ar Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punktas taikytinas pagrindinėje byloje nagrinėjamų atliekų vėlesniam vežimui.
A. Dėl pagrindinio klausimo
34. Manau, atsakymas į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimą, koks jis buvo pateiktas ir kaip jį apibrėžė pats nacionalinis teismas, yra akivaizdus.
35. Pirmiausia pažymėtina, kad Teisingumo Teisme neginčijamas „MSC Flaminia“ buvusių pašalinti skirtų liekanų priskyrimas prie atliekų(13), be to, iš tiesų neatrodo, kad tai diskutuotina. Pagal Reglamento Nr. 1013/2006 2 straipsnio 1 punktą tame reglamente atliekomis laikomi objektai, apibrėžti Direktyvos 2006/12 1 straipsnio 1 dalies a punkte(14). Kaip teisingai pažymėjo Komisija, nagrinėjamos atliekos skirtos panaudoti ar pašalinti.
36. Siekiant pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui atsakymą dėl Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkto taikymo, reikia priminti Sąjungos teisės aiškinimo taisykles.
37. Pagal suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją aiškinant Sąjungos teisės nuostatą reikia atsižvelgti ne tik į jos formuluotę, bet ir į kontekstą ir teisės akto, kuriame ji įtvirtinta, tikslus(15). Be to, Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkte įtvirtinta šio reglamento nuostatų taikymo išimtis, todėl iš esmės jis turėtų būti aiškinamas siaurai.
38. Nors Land Niedersachsen (Žemutinės Saksonijos žemė, Vokietija) ir Komisija nurodė, kad vien remiantis Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkto formuluote neįmanoma pateikti atsakymo į prejudicinį klausimą, priešingai, manau, kad dėl šios formuluotės nekyla jokių neaiškumų.
39. Konstatuotina, jog Sąjungos teisės aktų leidėjas tik nurodė, kad Reglamentas Nr. 1013/2006 netaikomas „<…> laivuose susidariusioms atliekoms, kol jos iškraunamos tam, kad būtų panaudotos arba pašalintos“.
40. Taigi, mano nuomone, nekyla neaiškumų dėl skirtingų terminų prasmės.
41. Terminą „atliekos“ reikia suprasti vadovaujantis šios sąvokos apibrėžtimi, pateikta Sąjungos teisės aktuose dėl atliekų tvarkymo politikos. Taigi šis Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkte vartojamas terminas neabejotinai apima visų rūšių atliekas, jeigu jos skirtos pašalinti ar panaudoti.
42. Dėl aplinkybės, kad nagrinėjamos atliekos susidarė įvykus avarijai, pažymiu, jog dėl išimties taikymo Sąjungos teisės aktų leidėjas nustatė vienintelį reikalavimą: atliekos turi būti „susidariusios [laive]“. Nagrinėjamu atveju neginčijama, kad avarija ir gaisras įvyko „MSC Flaminia“, taigi atliekos susidarė minėtame laive.
43. Be to, kadangi atrodo, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas abejoja, ar žodžių junginys „[laivuose] susidariusios atliekos“ apima atliekas, susidariusias atsitiktinai arba ne laivo įprasto darbo metu, pažymėtina, jog šalys pagrindinėje byloje ir Komisija ginčijo aplinkybės, kad nagrinėjamos atliekos susidarė ne laivui veikiant „įprastai“, o „atsitiktinai“, įvykus avarijai, svarbą Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkto aiškinimui.
44. Šiuo klausimu Žemutinės Saksonijos žemė konkrečiai nurodė, jog atliekų susidarymas įvykus avarijai yra toks neįprastas atvejis, kad tam, kad būtų galima pagrįsti Reglamento Nr. 1013/2006 taikymo išimtį, jis turėtų būti konkrečiai paminėtas.
45. Šie argumentai manęs neįtikina.
46. Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkto redakcijose ispanų, danų, vokiečių, anglų, prancūzų ir švedų kalbomis atitinkamai vartojami žodžiai „generados“, „opstået“, „anfallen“, „generated“, „produits“ ir „uppkommit“ minėtų argumentų nepatvirtina. Nė vienas iš šių žodžių nereiškia, kad atliekos turėjo susidaryti laivo įprasto darbo metu. Tiesa, redakcijoje danų kalba vartojamo žodžio „opstået“ reikšmė apima aspektą, reiškiantį, kad atliekos susidarė ne įprastai, o nenuspėjamai.
47. Be to, Sąjungos teisės aktų leidėjas tik nurodė vietą, kurioje turi būti susidariusios atliekos, ir neįtvirtino konkrečių reikalavimų dėl aplinkybių, kuriomis tos atliekos turėtų būti susidariusios. Taigi dabartinės žodžių junginio „[laivuose] susidariusios atliekos“ reikšmės negalima suprasti kaip reikalavimo, kad atliekos būtų susidariusios laivo įprasto darbo metu.
48. Tokį vertinimą juo labiau neginčytinai lemia tai, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas nenumatė atvejo, kai atliekos susidaro ne laivo įprasto darbo metu, nors toks patikslinimas įtvirtintas Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies a punkte.
49. Komisijos nurodyta aplinkybė, kad nagrinėjamu atveju kelionės pradžioje atliekų nebuvo, mano nuomone, nėra lemiama. Iš žodžių junginio „[laivuose] susidariusios“ galima suprasti, kad atliekos susidarė kelionės metu. Be to, pažymiu, kad Reglamento Nr. 1013/2006 2 straipsnio 34 punkte įtvirtintoje sąvokos „vežimas“ apibrėžtyje nereikalaujama, kad atliekos būtų laive prieš prasidedant kelionei, vadinasi, ji apima ir nenumatytus vežimo atvejus, taigi ir atsitiktinai susidariusias atliekas.
50. Vadinasi, Sąjungos teisės aktų leidėjas neįtvirtino jokio skirtumo, susijusio su atliekų pobūdžiu ar aplinkybėmis, kuriomis jos susidarė, taigi iš Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkto formuluotės darytina išvada, kad ši nuostata taikoma įvykus avarijai susidariusioms atliekoms, kurias sudaro metalo laužas ir dumblu ir krovinio likučiais užterštas gesinti skirtas vanduo.
51. Šį aiškinimą patvirtina parengiamieji dokumentai, Reglamento Nr. 1013/2006 sistema ir jo tikslas.
52. Pirma, nors aiškinant šio reglamento 1 straipsnio 3 dalies b punktą jo parengiamųjų darbų analizė pati savaime neturi lemiamos reikšmės, ji vis dėlto yra svarbi.
53. Nors Komisijos pasiūlymo, kuriuo remiantis vėliau buvo priimtas Reglamentas Nr. 1013/2006(16), 1 straipsnio 3 dalies b punkte buvo numatyta, kad reglamentas netaikomas „atliekų, susidariusių civiliniuose lėktuvuose skrydžio metu, vežimui viso skrydžio metu iki nusileidimo“(17), per antrąjį svarstymą Parlamentas pasiūlė šios išimties taikymą išplėsti atliekoms, susidariusioms automobiliuose, traukiniuose ir laivuose, nes „[i]šimtį, taikomą atliekoms, susidariusioms lėktuvuose, reikia išplėsti visų rūšių transporto priemonėms, priešingu atveju reglamento nuostatos būtų neproporcingos atliekų, susidariusių kitose nei lėktuvai transporto priemonėse, atžvilgiu“(18).
54. Taigi nei pirminiame Komisijos pasiūlyme, nei Parlamento pasiūlytuose pakeitimuose, nei atitinkamuose šių pasiūlymų paaiškinimuose neišreikšta Sąjungos teisės aktų leidėjo valia tam tikroms atliekoms netaikyti Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkto ir šią nuostatą apriboti atliekomis, susidariusiomis joje nurodytų transporto priemonių įprasto darbo metu.
55. Žinoma, kaip nurodė Žemutinės Saksonijos žemė, Reglamente Nr. 259/93 suformuluota civilinei aviacijai skirta išimtis galėjo būti numatyta pirmiausia atliekoms, susidariusioms lėktuvuose skrydžio metu. Vis dėlto konstatuoju, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas niekur tiksliai nenurodė nei atitinkamų atliekų pobūdžio, nei kokiomis aplinkybėmis jos turėtų būti susidariusios.
56. Be to, pažymiu, kad išimties taikymo sritis buvo smarkiai išplėsta ir ji taikoma ne tik civilinei aviacijai, bet ir atliekoms, susidariusioms įvairiose transporto priemonėse, įskaitant lėktuvus. Manau, kad, nusprendęs išplėsti Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkte numatytos išimties taikymo sritį, Sąjungos teisės aktų leidėjas neabejotinai įtraukė atliekas, kurios galėtų susidaryti konkrečiai kiekvienoje iš tų transporto priemonių. Taigi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodyta aplinkybė, kad oro transporto srityje avarijų pasitaiko retai, todėl šis reglamentas jų neturėtų apimti, negali turėti reikšmės Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkto aiškinimui, pagrįstam šios nuostatos formuluote.
57. Antra, sisteminis Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkto aiškinimas patvirtina aiškinimą, pagrįstą šios nuostatos formuluote.
58. Viena vertus, pritariu Conti, kad, palyginus Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies a ir b punktuose nustatytas išimtis, darytina išvada, jog formuluodamas antrąją išimtį Sąjungos teisės aktų leidėjas nesiekė įtvirtinti apribojimo, susijusio su tuo, kaip susidarė atliekos.
59. Kita vertus, sutinku su Komisijos pateiktu vertinimu, kad Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies a punktu siekiama išvengti teisės aktų, kuriais reglamentuojamas atliekų vežimas, ir Direktyvos 2000/59/EB(19) dubliavimosi, todėl ši išimties dalis neturi reikšmės nacionalinio teismo prašomam aiškinimui.
60. Iš tiesų, Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies a punkto taikymo sritis apibrėžta remiantis Marpolo konvencija. Direktyvoje 2000/59, kuri taikoma toje konvencijoje aptariamoms laivo įprasto darbo metu susidariusioms atliekoms(20), nustatyta valstybių narių pareiga suteikti prieigą prie uosto priėmimo įrenginių, skirtų susidarančioms atliekoms, ir tuos įrenginius naudoti. Taigi Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies a punkto formuluote užtikrinama, kad laivo įprasto darbo metu, kaip tai suprantama pagal Marpolo konvenciją, susidariusios atliekos reglamentuojamos tik pagal Direktyvą 2000/59.
61. Trečia, tai, kad reikia atsižvelgti į Reglamento Nr. 1013/2006 tikslus, pirmiausia į aplinkos apsaugos tikslą(21), negali turėti reikšmės šio reglamento 1 straipsnio 3 dalies b punkto aiškinimui, pagrįstam šios nuostatos formuluote.
62. Mano nuomone, šiuo klausimu Komisijos pateikti argumentai labai įtikinami.
63. Sutinku su Komisija, kad avarija įvyko staiga ir nebuvo numatyta, todėl laivo kapitonui praktiškai buvo labai sunku, galbūt net neįmanoma, prieš įplaukiant į uostą turėti Reglamente Nr. 1013/2006 numatytai pranešimo procedūrai(22) reikalingą informaciją.
64. Be to, atsižvelgiant į Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkte numatytos išimties tikslą, darytina prielaida, kad ši nuostata turėtų būti aiškinama taip, kad ja ribojamas dėl įvykusios avarijos susidariusių atliekų buvimo laikas laive.
65. Iš tiesų nėra nepagrįsta manyti, kad dėl šio reglamento taikymo tokioms atliekoms, kaip nagrinėjamos pagrindinėje byloje, laivas, vežantis tokias atliekas, užtruktų atvykti į artimiausią uostą ir de facto padidėtų grėsmė, kad jos liks jūroje. Tačiau, kaip pagrįstai nurodė Komisija, tai prieštarautų Reglamentu Nr. 1013/2006 siekiamam aplinkos apsaugos tikslui.
66. Priešingai, Žemutinės Saksonijos žemės nurodyta grėsmė man atrodo hipotetinė.
67. Remdamasi šio reglamento tikslais ir principu, pagal kurį išimtys aiškinamos siaurai, Žemutinės Saksonijos žemė konkrečiai tvirtino, kad jeigu valstybė narė nežinotų apie šias atliekas, ji negalėtų įvertinti jų keliamos grėsmės, be kita ko, aplinkai. Todėl būtina išvengti situacijų, kai laivo kapitonas pats nusprendžia, kaip reikėtų elgtis su atliekomis, nes dėl to kiltų grėsmė, kad laivai, vežantys atliekas, tęs kelionę, kad kitur pašalintų tas atliekas pigiau ar neteisėtai.
68. Šiuo aspektu pažymėtina, kad, viena vertus, Reglamente Nr. 1013/2006 numatyta pranešimo procedūra neapsaugo nuo grėsmės, jog atliekas vežantys laivai tęs kelionę, kad jas pašalintų pigiau ar neteisėtai. Tad šios procedūros taikymas negali atgrasyti laivo kapitono nuo neteisėto atliekų šalinimo ar bandymo jas pašalinti už mažesnę kainą nei ta, kurią mokėtų Sąjungoje. Priešingai, neatmestina galimybė, kad šios procedūros išlaidos gali kaip tik paskatinti tokius veiksmus.
69. Kita vertus, manau, kad, atsižvelgiant į pareigas, kurios pagal tarptautinę teisę nustatytos ir valstybėms narėms, ir privatiems jūrų srities subjektams ir kurios kartais atkartojamos Sąjungos teisės aktuose(23), nereikėtų perdėtai vertinti dėl Reglamento Nr. 1013/2006 netaikymo kylančios grėsmės(24).
70. Iš tiesų, pirma, dėl tyčinio atliekų išmetimo pažymėtina, kad 1972 m. gruodžio 29 d. Londono konvencija dėl jūros taršos laidojant atliekas ir kitas medžiagas prevencijos, iš dalies pakeista 1996 m. Londono protokolu, siekiama įtvirtinti veiksmingą įvairių jūros taršos šaltinių kontrolę ir prevencines priemones, skirtas užkirsti kelią jūros taršai laidojant atliekas (tai suprantant kaip tyčinį jų išmetimą). Pagal šią konvenciją atliekų laidojimas iš esmės yra draudžiamas, tačiau išimtiniais atvejais gali būti leidžiamas. Pareiga laikytis konvencijos nuostatų tenka vėliavos valstybei, kuri, šiaip ar taip, konvencijos pažeidimo atveju privalo skirti sankcijas(25). Pagal Sąjungos teisę – Direktyvą 2005/35/EB(26) – valstybės narės privalo užtikrinti, kad teršiančių medžiagų išmetimas iš laivų į bet kurią iš joje minėtų teritorijų, įskaitant atvirą jūrą, būtų laikomas pažeidimu, jei tai daroma tyčia, dėl nusikalstamo pasitikėjimo ar nusikalstamo nerūpestingumo, ir taip užtikrinti, kad už tokį atliekų išmetimą nebūtų nenubausta(27).
71. Be to, tarptautinėje teisėje, ypač Montego Bėjaus konvencijos 94 straipsnyje, vėliavos valstybei nustatytomis pareigomis taip pat galima kontroliuoti Žemutinės Saksonijos žemės nurodytą grėsmę(28). Šioje nuostatoje, be vėliavos valstybės pareigos imtis tinkamų kontrolės ir laivų stebėjimo priemonių saugumui jūroje užtikrinti, nustatyta pareiga organizuoti tyrimą dėl kiekvienos jūrų avarijos ar nelaimingo atsitikimo laivybos atviroje jūroje metu, jei tai yra susiję su laivu, plaukiojančiu su jos vėliava ir jei dėl to padaryta didelė žala jūros aplinkai. Sąjungos teisėje vėliavos valstybei tenkančios pareigos pagal tarptautinę teisę, ypač nustatytos Tarptautinės jūrų organizacijos, tapo veiksmingesnės priėmus Direktyvą 2009/21/EB(29), pagal kurios 1 straipsnio 1 dalį ja siekiama užtikrinti, kad valstybės narės veiksmingai ir nuosekliai vykdytų savo, kaip vėliavos valstybių, įsipareigojimus, didinti saugumą ir užkirsti kelią taršai iš laivų, plaukiojančių su valstybės narės vėliava.
72. Galiausiai kitomis taisyklėmis, pavyzdžiui, Tarptautiniu pavojingų krovinių vežimo jūra kodeksu ar Tarptautiniu saugaus laivų eksploatavimo ir taršos prevencijos valdymo kodeksu(30), taip pat mažinama taršos rizika, nes nustatomos taisyklės, kurių privalo laikytis laivybos bendrovės ar laivų kapitonai.
73. Todėl, atsižvelgdamas į visus šiuos motyvus, siūlau Teisingumo Teismui į Landgericht München I (Miuncheno I apygardos teismo) pateiktą pagrindinį klausimą atsakyti taip, kad įvykus avarijai susidariusios atliekos, kurias sudaro metalo laužas ir dumblu ir krovinio likučiais užterštas gesinti skirtas vanduo, yra „automobiliuose, traukiniuose, lėktuvuose ir laivuose susidariusios atliekos“, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punktą.
74. Kitame skyriuje papildomai aptarsiu šios nuostatos aiškinimą, kiek tai susiję su pagrindinėje byloje nagrinėjamų atliekų vežimo antrąja dalimi.
B. Dėl papildomo klausimo
75. Dėl išsiurbto gesinimui skirto vandens vežimo į Daniją ir Vokietijoje neiškrautų atliekų vežimo į Rumuniją primintina, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodė, jog prejudicinis klausimas šios pagrindinės bylos faktinių aplinkybių problemų dalies neapima.
76. Pagal suformuotą jurisprudenciją vykdant SESV 267 straipsnyje įtvirtintą nacionalinių teismų ir Teisingumo Teismo bendradarbiavimo procedūrą, Teisingumo Teismas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui turi pateikti naudingą atsakymą, kuris jam leistų išspręsti jo nagrinėjamą bylą, ir tokiu atveju Teisingumo Teismui gali tekti iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą motyvuojamosios dalies išskirti Sąjungos teisės klausimus, kuriuos reikia išaiškinti atsižvelgiant į ginčo dalyką, o prireikus gali tekti performuluoti jam pateiktą klausimą(31).
77. Vis dėlto, atsižvelgiant į pagrindinės bylos dalyką, pagrįstai galima abejoti, ar šiuo atveju prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui tikrai būtų naudinga, jeigu Teisingumo Teismas išaiškintų Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punktą ir nustatytų, ar ši nuostata taikoma nagrinėjamų atliekų vežimui po to, kai laivas išplaukė iš Vokietijos uosto. Iš bylos faktinių aplinkybių santraukos matyti, kad Conti Vokietijos teismuose siekia prisiteisti kompensaciją už įvairią žalą, įskaitant žalą, patirtą dėl Vokietijos institucijų įpareigojimo vykdyti pranešimo procedūrą. Dėl vežimo iš Vokietijos į Rumuniją pažymėtina, kad klausimas, ar taikytina pranešimo procedūra, svarbus tik Rumunijos institucijoms.
78. Jeigu Teisingumo Teismas vis dėlto nuspręstų, kad turi išaiškinti Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punktą, atsižvelgiant į atliekų vežimą iš Vokietijos uosto į Daniją ir Rumuniją, kad būtų nustatytas tos nuostatos taikymas šiems vėlesniems vežimams, pažymėtina, kad šios nuostatos formuluotė labai aiški.
79. Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkte įtvirtinta išimtis taikoma, „kol jos iškraunamos tam, kad būtų panaudotos arba pašalintos“. Atsižvelgiant į žodžio „iškrauti“ prasmę(32), ši nuostata neabejotinai reiškia, jog atliekų laive nebeliko, jos buvo perkeltos į sausumą, kad būtų panaudotos arba pašalintos(33).
80. Todėl nereikėtų vadovautis Komisijos rekomenduotu aiškinimu, jog žodį „iškrautos“ reikėtų aiškinti taip, kad jis reiškia „iki pirmojo buveinės uosto“, kadangi Reglamento Nr. 1013/2006 aiškinimas turi būti suderinamas su Bazelio konvencija.
81. Remiantis suformuota jurisprudencija, Sąjungos sudarytų tarptautinių susitarimų viršenybė prieš antrinės teisės aktus reiškia, jog pastarieji turi būti aiškinami kartu su šiais susitarimais(34), tačiau toks suderintas aiškinimas privalomas tik „tiek, kiek įmanoma“.
82. Mano nuomone, nagrinėjamu atveju neįmanoma išaiškinti Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkto taip, kad šios nuostatos formuluotė būtų suderinta su Bazelio konvencija.
83. Iš tiesų, iš šios konvencijos 1 straipsnio ir 2 straipsnio 3 punkto matyti, kad ji taikoma, kai atliekos vežamos iš vienos valstybės, konvencijos šalies, jurisdikcijai priklausančios zonos į kitos valstybės, konvencijos šalies, jurisdikcijai priklausančią zoną, o nagrinėjamu atveju taip ir buvo, kai atliekos buvo vežamos iš Vokietijos į Daniją(35) ir Rumuniją.
84. Tačiau, remiantis Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkto aiškinimu pagal jo formuluotę, ši nuostata netaikoma laive „MSC Flaminia“ likusių atliekų vežimui, nes jos buvo iškrautos tik jas atvežus į Rumuniją(36).
85. Tad jeigu Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punktą aiškintume pagal Bazelio konvenciją, toks aiškinimas radikaliai pakeistų šios nuostatos prasmę, prieštarautų Sąjungos teisės aktų leidėjo pasirinktai formuluotei(37) ir, be to, keltų realią teisinio tikrumo problemą(38).
86. Be to, manau, kad, savo rašytinėse pastabose nurodžiusi, jog „atvykimo į uostą prilyginimas tokiam „iškrovimui“ būtų sunkiai suderinamas su šia nedviprasmiška formuluote“, Komisija pripažino, kad toks suderintas aiškinimas yra neįmanomas.
87. Dėl šių priežasčių gali kilti klausimas dėl Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkto atitikties Bazelio konvencijai.
88. Vis dėlto nesiūlyčiau Teisingumo Teismui ex officio tikrinti Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkto galiojimo atsižvelgiant į Bazelio konvenciją.
89. Pirma, konstatuotina, kad jeigu iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą aiškiai ar netiesiogiai matyti, jog keliamas Sąjungos teisės nuostatos galiojimo klausimas, valstybės narės ir suinteresuotieji asmenys gali nuspręsti pateikti pastabas ne tik tam, kad šis klausimas būtų aptartas šalių teisminiuose ginčuose(39), bet ir tam, kad Sąjungos teisės aktą priėmęs subjektas taptų bylos šalimi ir galėtų tuo klausimu pateikti pastabas(40). Vis dėlto nagrinėjamas prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas tik dėl Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkte įtvirtintos išimties aiškinimo, ir iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nei akivaizdžiai, nei netiesiogiai nematyti, kad būtų keliamas tos nuostatos galiojimo klausimas, nes jis nebuvo aptartas šalių teisminiuose ginčuose(41), be to, nei Parlamentas, nei Taryba, priėmę šį reglamentą, nedalyvavo Teisingumo Teismo procese.
90. Antra, minėtos nuostatos galiojimas svarbus tik atliekų vežimui iš Vokietijos į Rumuniją. Tačiau, kaip pabrėžiau šios išvados 77 punkte, Conti siekia prisiteisti žalos atlyginimą už išlaidas dėl Vokietijos institucijų įpareigojimo vykdyti pranešimo procedūrą. Taigi, be to, kad Conti visai nesuinteresuota, kad Teisingumo Teismas konstatuotų, jog Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punktas negalioja ir buvo būtina vykdyti pranešimo procedūrą vežant atliekas į Rumuniją, tokia išvada nesuteiktų jokios naudos pagrindinėje byloje(42).
91. Šiomis aplinkybėmis priimti sprendimą dėl šios nuostatos galiojimo ex officio atrodo nesuderinama su Teisingumo Teismui pagal SESV 267 straipsnį skirtu vaidmeniu.
92. Taip pat manau, kad, atsižvelgiant į Bazelio konvencijos pobūdį, sistemą ir į tai, kad iš esmės fiziniai asmenys neturi joje įtvirtintų teisių ir laisvių, šios konvencijos nuostatomis negalima pagrįsti Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkto galiojimo kontrolės(43).
93. Atliekos, „MSC Flaminia“ nugabentos iš Vokietijos į Rumuniją, nebuvo iškrautos, todėl Reglamento Nr. 1013/2006 1 straipsnio 3 dalies b punkte nustatyta išimtis tebegalioja, t. y. reglamentas šiam vežimui netaikomas.
IV. Išvada
94. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Landgericht München I (Miuncheno I apygardos teismas, Vokietija) pateiktą prejudicinį klausimą:
2006 m. birželio 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1013/2006 dėl atliekų vežimo 1 straipsnio 3 dalies b punktą reikia aiškinti taip, kad įvykus avarijai susidariusios atliekos, kurias sudaro metalo laužas ir dumblu ir krovinio likučiais užterštas gesinti skirtas vanduo, yra „automobiliuose, traukiniuose, lėktuvuose ir laivuose susidariusios atliekos“, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą.