SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEJA,
predstavljeni 24. januarja 2019(1)
Zadeva C‑689/17
Conti 11. Container Schiffahrts-GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia“
proti
Land Niedersachsen
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Landgericht München I (Nemčija))
„Predhodno odločanje – Okolje – Baselska konvencija – Uredba (ES) št. 1013/2006 – Pošiljka odpadkov – Ostanki, ki so posledica nesreče na odprtem morju – Člen 1(3)(b) – Izključitev iz področja uporabe – Odpadki, ustvarjeni na ladjah“
1. Sodišče še ni imelo priložnosti razlagati člena 1 Uredbe (ES) št. 1013/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o pošiljkah odpadkov,(2) s to zadevo in zadevo ReFood (C‑634/17)(3) pa je dobilo priložnost, da poda pomembna pojasnila v zvezi s področjem uporabe tega besedila.
2. Landgerich München I (deželno sodišče v Münchnu I, Nemčija) je v tej zadevi zaradi nesreče na odprtem morju(4) pozvalo Sodišče, naj odloči, ali ostanki – ki so posledica te nesreče – v obliki odpadnih kovin in vode za gašenje, zmešane z muljem in ostanki tovora, na krovu ladje spadajo na področje uporabe člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006, v skladu s katerim se za „odpadke, ustvarjene v vozilih, na vlakih, na letalih in na ladjah, dokler se taki odpadki ne raztovorijo zaradi predelave ali odstranjevanja“ ta uredba ne uporablja.
3. Poleg tega da je vprašanje razlage člena 1 Uredbe št. 1013/2006 novo, je tudi občutljivo. Ni namreč mogoče zanikati, da gre pri ravnanju z odpadki in njihovih pošiljkah trenutno za zelo občutljiva vprašanja predvsem glede na problematiko odpadkov z vidika varstva okolja.
4. Težave, ki jih povzroča ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, so še večje, ker je do nesreče prišlo na odprtem morju, katerega ohranjanje je bistvenega pomena za varstvo okolja ter zlasti za zaščito in ohranjanje morskega živalstva in rastlinstva.
5. V teh sklepnih predlogih bom primarno predstavil, da so glede na besedilo člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006, sistematiko in cilj te uredbe ostanki, kakršni so obravnavani v postopku v glavni stvari, „odpadki, ustvarjeni […] na ladjah“ v smislu te določbe, za katere se zato navedena uredba ne uporablja.
6. Ker je bilo Sodišče med razpravami pozvano, naj se izreče o možnosti uporabe člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006, potem ko so se ladja in odpadki vrnili v pristanišče v državi članici Evropske unije, bom podredno Sodišču predlagal, naj ne odgovori na tako vprašanje, ki ga predložitveno sodišče ni postavilo, oziroma naj nanj zaradi upoštevanja zelo jasnega besedila te določbe odgovori nikalno.
I. Pravni okvir
A. Mednarodno pravo
7. Člen 1 Konvencije o nadzoru prehoda nevarnih odpadkov preko meja in njihovega odstranjevanja, podpisane 22. marca 1989 v Baslu in odobrene v imenu Skupnosti s Sklepom Sveta 93/98/EGS z dne 1. februarja 1993(5), opredeljuje obseg uporabe te konvencije. V ta namen v odstavkih 1 in 4 določa:
„1. Po tej konvenciji so ‚nevarni odpadki‘, ki so predmet prehoda preko meja, tile odpadki:
(a) odpadki, ki spadajo v katerokoli kategorijo, navedeno v Prilogi I, razen če nimajo nobene značilnosti, navedene v Prilogi III, in
(b) odpadki, ki jih ne pokriva točka (a), pač pa so določeni kot takšni ali se štejejo za nevarne odpadke po domači zakonodaji države izvoza, uvoza in tranzita.
[…]
4. Odpadkov, ki izhajajo iz normalnega obratovanja ladje, katerih odstranjevanje pokriva drug mednarodni dokument, ta konvencija ne obravnava.
8. Člen 2, točka 3, navedene konvencije določa:
„Za namene te konvencije:
[…]
3. ‚prehod preko meja‘ pomeni kakršen koli prenos nevarnih odpadkov ali drugih odpadkov z enega področja pod jurisdikcijo ene države v ali skozi področje pod jurisdikcijo druge države ali v ali skozi področje, ki ni pod jurisdikcijo nobene države, če sta vsaj dve državi vpleteni v prenos.“
9. Člen 4(1) in (2)(d) Baselske konvencije določa:
„1. (a) Udeleženke [Pogodbenice], ki uresničujejo svojo pravico, da prepovedo uvoz nevarnih odpadkov ali drugih odpadkov zaradi odstranjevanja, morajo obvestiti druge udeleženke o svoji odločitvi v skladu s 13. členom.
(b) Udeleženke [Pogodbenice] morajo prepovedati ali ne smejo dovoliti izvoza nevarnih odpadkov ali drugih odpadkov v države, ki so prepovedale uvoz takšnih odpadkov, potem ko so bile obveščene v skladu s prejšnjo točko.
(c) Udeleženke [Pogodbenice] morajo prepovedati ali ne smejo dovoliti izvoza nevarnih odpadkov ali drugih odpadkov, če država uvoznica ni pisno potrdila določenega uvoza, kadar država uvoznica ni prepovedala uvoza takšnih odpadkov.
2. Vsaka udeleženka [pogodbenica] mora prevzeti ustrezne ukrepe, da:
[…]
(d) zagotovi, da je prehod nevarnih odpadkov in drugih odpadkov preko meja zmanjšan na minimum, skladen z okolju varnim in učinkovitim ravnanjem s takšnimi odpadki in da se opravlja na način, ki bo varoval človekovo zdravje in okolje pred škodljivimi učinki, ki bi izhajali iz takšnega prehoda.“
B. Pravo Unije
10. V uvodnih izjavah 1, 3, od 7 do 9, 14 in 31 Uredbe št. 1013/2006 je navedeno:
„(1) Temeljni in poglavitni cilj ter sestavina te uredbe je varovanje okolja, njeni učinki na mednarodno trgovino pa so zgolj slučajni.
[…]
(3) […] S sprejetjem Uredbe (EGS) št. 259/93[(6)] je Svet določil pravila za zmanjšanje in nadzor takšnih gibanj, med drugim, zaradi uskladitve obstoječega sistema Skupnosti za nadzor in kontrolo gibanj odpadkov z zahtevami Baselske konvencije.
[…]
(7) Pomembno je, da se nadzorovanje in kontrola pošiljk odpadkov organizirata in urejata na način, ki upošteva potrebo po ohranjanju, varovanju in izboljšanju kakovosti okolja in človekovega zdravja ter krepi enotnejšo uporabo te uredbe v vsej Skupnosti.
(8) Pomembno je upoštevati zahtevo iz člena 4(2)(d) Baselske konvencije, da se pošiljanje nevarnih odpadkov zmanjša na najmanjšo možno mero v skladu z okolju varnim in učinkovitim ravnanjem s takšnimi odpadki.
(9) Pomembno je upoštevati pravico vsake pogodbenice Baselske konvencije, da v skladu z njenim členom 4(1) prepove uvoz nevarnih odpadkov ali odpadkov iz Priloge II k omenjeni konvenciji.
[…]
(14) V primerih pošiljk odpadkov, namenjenih za odstranjevanje, in odpadkov, ki niso navedeni v Prilogi III, IIIA ali IIIB in so namenjeni za predelavo, je smiselno zagotoviti optimalni nadzor in kontrolo z zahtevo po predhodnem pisnem soglasju s takšnimi pošiljkami. Ta postopek mora vključevati predhodno prijavo pristojnim organom, ki jim omogoča, da so ustrezno obveščeni in da lahko sprejmejo vse potrebne ukrepe za varovanje zdravja ljudi in okolja. Prav tako mora tem organom omogočati, da utemeljeno ugovarjajo pošiljki.
[…]
(31) To uredbo je treba uporabljati v skladu z mednarodnim pomorskim pravom.“
11. Člen 1(1) ter (3)(a) in (b) te uredbe določa:
„1. Ta uredba določa postopke in ureditev kontrole pošiljanja odpadkov, odvisno od porekla, cilja in poti pošiljke, vrste poslanih odpadkov in vrste obdelave, ki se uporablja za odpadke na njihovem cilju.
[…]
3. Ta uredba se ne uporablja za:
(a) iztovarjanje odpadkov na kopno, vključno z odpadno vodo in ostanki, ki so nastali pri normalnem delovanju ladij in morskih ploščadi, če za take odpadke veljajo zahteve Mednarodne konvencije o preprečevanju onesnaževanja morja z ladij iz leta 1973, kakor je bila spremenjena s Protokolom iz leta 1978 (Marpol 73/78)[(7)], ali drugih zavezujočih mednarodnih aktov;
(b) odpadke, ustvarjene v vozilih, na vlakih, na letalih in na ladjah, dokler se taki odpadki ne raztovorijo zaradi predelave ali odstranjevanja.“
12. Člen 2, točki 1 in 2, te uredbe določa, da so „odpadki“ oziroma „nevarni odpadki“ za namene te uredbe:
„1. […] ‚odpadki‘[,] opredeljeni v členu 1(1)(a) Direktive 2006/12/ES[(8)];
2. […] ‚nevarni odpadki‘[,] opredeljeni v členu 1(4) Direktive Sveta 91/689/EGS z dne 12. decembra 1991 o nevarnih odpadkih[(9)]“.
13. V skladu s členom 2, točka 33, navedene uredbe „prevoz“ pomeni „prevoz odpadkov po cesti, železnici, zraku, morju ali celinskih plovnih poteh“.
14. Člen 2, točka 34, Uredbe št. 1013/2006 za namene te uredbe opredeljuje „pošiljko“ kot prevoz odpadkov, namenjenih odstranjevanju ali predelavi, ki je predvidena ali poteka, med drugim, med neko državo in drugo državo ali z zemljepisnega območja, ki ni pod pristojnostjo nobene države, v neko državo.
15. Člen 3(1) te uredbe določa, da za pošiljke odpadkov, ki so namenjeni za postopke odstranjevanja, in za pošiljke odpadkov, ki so namenjeni za postopke predelave in ki so uvrščeni na oranžni seznam(10), velja postopek predhodne pisne prijave in soglasja, določen v tej uredbi. Na podlagi člena 3(2) Uredbe št. 1013/2006 veljajo splošne zahteve po informacijah, določene v členu 18 te uredbe, če se pošiljka nanaša na količino, ki presega 20 kg mešanice nekaterih odpadkov ali nekaterih kontaminiranih odpadkov.
II. Dejansko stanje spora o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
16. Ladja MSC Flaminia je kontejnerska ladja, ki je v upoštevnem obdobju plula pod nemško zastavo in bila v lasti družbe Conti 11. Container Schiffahrts-GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia“(11), ki je tožeča stranka v postopku v glavni stvari.
17. Ko je ta kontejnerska ladja, natovorjena s 4808 zabojniki, med katerimi je bilo 151 zabojnikov s tako imenovanimi „nevarnimi snovmi“, plula med Charlestonom (Združene države Amerike) in Antwerpnom (Belgija), je 14. julija 2012 na krovu prišlo do požara in eksplozij.
18. Družba Conti je 21. avgusta 2012 pridobila dovoljenje, da se kontejnerska ladja privleče v nemške vode. Iz dopisa Havariekommando (uprava za pomorske nesreče, Nemčija) z dne 25. avgusta 2012 izhaja, da je bilo družbi Conti naloženo, naj pripravi načrt nadaljnjih postopkov in naj za ustrezne ukrepe navede morebitne pogodbene partnerje.
19. Ladja je 8. septembra 2012 dosegla globokomorsko sidrišče zahodno od Heligolanda (Nemčija), kamor jo je usmerila uprava za pomorske nesreče, 9. septembra 2012 pa je bila z vlačilci pripeljana v Wilhelmshaven (Nemčija). Po pogovoru z nemškimi organi se je družba Conti med drugim zavezala, da bo zagotovila varen prevoz MSC Flaminia do ladjedelnice v Mangalii (Romunija) in tako ravnanje s snovmi na krovu ladje, ki je skladno s predpisi.
20. Niedersächsisches Umweltministerium (deželno ministrstvo za okolje Spodnje Saške, Nemčija) je z dopisom z dne 30. novembra 2012 družbi Conti sporočilo, da je treba samo ladjo „in vodo za gašenje, ki je na krovu, ter mulj in odpadne kovine šteti za ‚odpadek‘“ in da je zato potreben postopek pisne prijave. Družba Conti je z dopisom z dne 3. decembra 2012 nasprotovala tej presoji.
21. Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg (inšpektorat za delo v Oldenburgu, Nemčija) je z odločbo z dne 4. decembra 2012 družbi Conti naložil obveznost, da zaradi odpadnih kovin na krovu in vode za gašenje, zmešane z muljem in ostanki tovora, opravi postopek pisne prijave. Poleg tega je družbi Conti prepovedal premakniti ladjo z njene lokacije, dokler ni končan postopek pisne prijave in predložen preverljiv načrt odstranitve odpadkov v nemškem jeziku.
22. Potem ko je bil postopek pisne prijave za prevoz vode za gašenje na Dansko končan, se je 18. februarja 2013 začelo črpanje vode za gašenje. Ko je bilo mogoče predvideti količino vode za gašenje, ki je ne bo mogoče izčrpati, se je 26. februarja 2013 začel nadaljnji postopek pisne prijave z Romunijo.
23. Družba Conti je 4. januarja 2013 vložila upravno pritožbo zoper odločbo z dne 4. decembra 2012. Družba Conti je postopek pisne prijave začela zato, da bi preprečila zavlačevanje, hkrati pa je nasprotovala in ni priznala, da s tem izpolnjuje zakonsko obveznost. Inšpektorat za delo v Oldenburgu je v dopisu z dne 3. aprila 2013 ugotovil, da je upravna pritožba postala brezpredmetna.
24. Škoda, ki jo uveljavlja družba Conti pred predložitvenim sodiščem, zajema predvsem stroške postopkov pisne prijave, ki jih je morala nositi. Družba Conti v zvezi s tem meni, da sta bili opredelitev snovi, ki so bile v notranjosti ladje, kot „odpadek“ in posledična odreditev izvedbe postopka pisne prijave nezakoniti.
25. Predložitveno sodišče poudarja, da ker škoda, ki jo uveljavlja družba Conti, zajema stroške za izvedbo postopka pisne prijave, bi bilo treba za obstoj pravice do povračila škode predpostavljati, da se Uredba št. 1013/2006 za ostanke, ki so posledica nesreče, v obravnavanem primeru ne uporablja in da so ti stroški nastali samo zato, ker je inšpektorat za delo v Oldenburgu zahteval izvedbo tega postopka.
26. To sodišče se sprašuje, ali se člen 1(3)(b) te uredbe uporablja za ostanke nesreče, v primeru česar bi bila pošiljka ostankov, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, izključena iz področja uporabe navedene uredbe. Po mnenju navedenega sodišča iz besedila člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006, iz pripravljalnega gradiva, uvodnih izjav ali iz sistematike te uredbe ne izhaja, da morajo odpadki/ostanki, ki so posledica nesreče, spadati na področje uporabe te določbe.
27. V teh okoliščinah je Landgericht München I (deželno sodišče v Münchnu I) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali so ostanki, ki so posledica nesreče, v obliki odpadnih kovin in vode za gašenje, zmešane z muljem in ostanki tovora, na krovu ladje ‚odpadki, ustvarjeni v vozilih, na vlakih, na letalih in na ladjah‘ v smislu člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006?“
III. Analiza
28. Predložitveno sodišče z vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče sprašuje, ali se člen 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 uporabi za zadevne odpadke, in sicer za ostanke, ki so posledica nesreče, v obliki odpadnih kovin in vode za gašenje, zmešane z muljem in ostanki tovora.
29. Iz tega izhaja, da se to vprašanje nanaša na uporabo ratione materiae izključitve, določene v členu 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006, za odpadke, kakršni so obravnavani v postopku v glavni stvari.
30. Prav tako poudarjam, da je predložitveno sodišče v predložitveni odločbi jasno in izrecno navedlo, da se Sodišču v predhodno odločanje „ne predloži vprašanja, […] ali je treba člen 1(3)(b) Uredbe [št.] 1013/2006 s časovnega vidika uporabiti tudi še tedaj, če je ladja dosegla varno pristanišče in je del odpadkov že oddala“. Zato ni mogoče zanikati, da to sodišče s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe sprašuje Sodišče izključno o uporabi ratione materiae člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 v okviru presoje uporabe uredbe med krajem nesreče in Nemčijo.
31. Komisija pa je Sodišče v pisnem stališču in na obravnavi pozvala, celo spodbujala, naj se prav tako izreče o tem, ali se ta določba uporabi tudi za naknadne pošiljke odpadkov.
32. V zvezi s tem je gotovo res, da ker je bila pošiljka odpadkov, ki se obravnavajo, večkrat razdeljena, je mogoče, da se bo razlaga člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 nanašala tudi na to vprašanje.(12) Vsekakor menim, da iz razlogov, ki jih bom obširneje predstavil v točkah od 75 do 77 teh sklepnih predlogov, ni naloga Sodišča, da odgovori na vprašanje, ki mu ni bilo postavljeno in ki ga je predložitveno sodišče izrecno izločilo iz predloga za sprejetje predhodne odločbe.
33. Zato bom najprej in primarno odgovoril na vprašanje za predhodno odločanje, kakor ga je postavilo predložitveno sodišče, pri tem pa bom spoštoval okvire predloga za sprejetje predhodne odločbe, kakor jih je zarisalo to sodišče. Nato in zgolj podredno bom preučil problematiko v zvezi s pošiljkami odpadkov po prihodu MSC Flaminia v Nemčijo. Tako bom poleg vprašanja, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, ugotovil, ali se člen 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 uporabi za naknadne pošiljke odpadkov iz postopka v glavni stvari.
A. Primarno
34. Kar zadeva vprašanje, kakor ga je postavilo predložitveno sodišče v okviru, ki ga je samo začrtalo, je odgovor po mojem mnenju očiten.
35. Najprej poudarjam, da se o opredelitvi ostankov, ki naj bi se odstranili in ki so bili na krovu MSC Flaminia, kot odpadkov pred Sodiščem ni razpravljalo,(13) pa tudi sicer se zdi, da to vprašanje pravzaprav ni odprto za razpravo. Na podlagi člena 2, točka 1, Uredbe št. 1013/2006 je namreč za odpadke za namene te uredbe treba šteti predmete, ki ustrezajo opredelitvi iz člena 1(1)(a) Direktive 2006/12.(14) Tako kot je Komisija pravilno poudarila, pa so zadevni ostanki namenjeni odstranitvi ali predelavi.
36. Kar zadeva uporabo člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006, je treba, da bi se odgovorilo predložitvenemu sodišču, spomniti na pravila, ki veljajo za razlago prava Unije.
37. V zvezi s tem je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen okvir in cilje, ki jih uresničuje ureditev, katere del je.(15) Ker člen 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 določa izjemo od uporabe določb te uredbe, ga je treba poleg tega načeloma razlagati ozko.
38. Čeprav sta Land Niedersachsen (zvezna dežela Spodnja Saška, Nemčija) in Komisija trdili, da na podlagi samega besedila člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 ni mogoče odgovoriti predložitvenemu sodišču, menim nasprotno, in sicer, da to besedilo ne povzroča zmede.
39. Ugotoviti je namreč treba, da je zakonodajalec Unije navedel samo, da se Uredba št. 1013/2006 ne uporablja „za odpadke, ustvarjene […] na ladjah, dokler se taki odpadki ne raztovorijo zaradi predelave ali odstranjevanja“.
40. Pomen posameznih izrazov pa je po mojem mnenju nedvoumen.
41. Izraz „odpadki“ je treba razumeti glede na opredelitev tega pojma v zakonodaji Unije na področju politike ravnanja z odpadki. Tako ta izraz, uporabljen v členu 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006, nujno vključuje vse vrste odpadkov, če so namenjeni odstranjevanju ali predelavi.
42. Glede okoliščine, da so bili ostanki, obravnavani v tej zadevi, ustvarjeni v okviru nesreče, opozarjam, da je edina zahteva zakonodajalca Unije za uporabo izključitve ta, da so bili odpadki „ustvarjeni na ladji“. V tej zadevi se ne prereka, da so bili ti ostanki ustvarjeni na krovu MSC Flaminia, saj je do nesreče in požarov prišlo na krovu te ladje.
43. Poleg tega, ker predložitveno sodišče očitno dvomi, da izraz „odpadki, ustvarjeni […] na ladji“ vključuje odpadke, nastale slučajno oziroma ne pri normalnem delovanju ladje, so stranki v sporu o glavni stvari in Komisija razpravljale o pomenu, ki ga ima za namene razlage člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 okoliščina, da obravnavani odpadki niso nastali pri „normalnem“ delovanju ladje, temveč „slučajno“ med nesrečo.
44. V zvezi s tem je zvezna dežela Spodnja Saška zlasti trdila, da je nastanek odpadkov med nesrečo tako neobičajen dogodek, da bi moral biti posebej omenjen, da bi bila izjema od uporabe Uredbe št. 1013/2006 utemeljena.
45. Taka utemeljitev me ne prepriča.
46. Izrazi, uporabljeni v španski, danski, nemški, angleški, francoski in švedski različici člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006, in sicer „generados“, „opstået“, „anfallen“, „generated“, „produits“ ali „uppkommit“, te utemeljitve ne podpirajo. Nobeden od teh izrazov ne pomeni, da morajo odpadki nastati med pravilnim delovanjem ladij. Nasprotno, izraz „opstået“, uporabljen v danski različici, zajema dodatni pomen, v skladu s katerim odpadki niso bili ustvarjeni normalno, temveč nepredvidljivo.
47. Poleg tega je zakonodajalec Unije samo navedel kraj, kjer morajo odpadki nastati, ne da bi določil posebne zahteve v zvezi z okoliščinami, v katerih morajo ti odpadki nastati. Zato običajnega pomena izraza „odpadki, ustvarjeni […] na“ ni mogoče razumeti kot zahteve, da so odpadki rezultat normalnega delovanja ladje.
48. Ta ugotovitev velja še toliko bolj, ker ni mogoče trditi, da zakonodajalec Unije ni predvidel možnosti, da odpadki nastanejo, ko ladje ne delujejo pravilno, saj je to pojasnil v členu 1(3)(a) Uredbe št. 1013/2006.
49. Menim, da okoliščina, ki jo je poudarila Komisija, in sicer da v tej zadevi odpadki na začetku plovbe niso obstajali, ni odločilna. Izraz „ustvarjeni […] na“ namreč pomeni, da so bili odpadki ustvarjeni med plovbo. Poudarjam še, da se s pojmom „pošiljka“, opredeljenim v členu 2, točka 34, Uredbe št. 1013/2006, ne zahteva, da so bili odpadki na krovu ladje na začetku plovbe, in torej pomeni, da so prav tako zajete nepredvidene pošiljke ter odpadki, katerih nastanek je bil slučajen.
50. Iz tega sledi, da ker zakonodajalec Unije ni določil nobenega razlikovanja v zvezi z naravo odpadkov ali okoliščinami, v katerih so nastali, iz besedila člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 izhaja, da se ta določba uporabi za ostanke, ki so posledica nesreče, v obliki odpadnih kovin in vode za gašenje, zmešane z muljem in ostanki tovora.
51. Ta razlaga je podkrepljena s pripravljalnim gradivom, sistematiko Uredbe št. 1013/2006 in njenim ciljem.
52. Prvič, čeprav analiza pripravljalnega gradiva k tej uredbi sama ni odločilna za razlago člena 1(3)(b) te uredbe, ni nepomembna.
53. Čeprav je člen 1(3)(b) predloga Komisije, ki je pripeljal do sprejetja Uredbe št. 1013/2006,(16) določal, da se uredba ne uporablja za „pošiljke odpadkov, ustvarjenih na civilnih letalih med letom ves čas trajanja leta do pristanka“,(17) je namreč Parlament pri drugi obravnavi predlagal, da se ta izključitev razširi na odpadke, ustvarjene v vozilih, na vlakih in ladjah, ker „je treba izjemo, ki velja za odpadke, ustvarjene na letalih, razširiti na vse vrste prevoza, sicer bi bile določbe uredbe nesorazmerne za odpadke, nastale v vozilih, ki niso letala“.(18)
54. Vendar ne prvotni predlog Komisije ne spremembe, ki jih je predlagal Parlament, niti pojasnila k tem predlogom ne kažejo na kakršno koli voljo zakonodajalca Unije, da nekatere odpadke izključi iz področja uporabe člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 in da omeji to določbo na odpadke, ustvarjene med normalnim delovanjem navedenih prevoznih sredstev.
55. Kot je trdila zvezna dežela Spodnja Saška, je seveda izključitev v zvezi s civilnim letalstvom, kakor je bila formulirana v Uredbi št. 259/93, lahko zajemala predvsem odpadke, ustvarjene na letalu in med leti. Vendar ugotavljam, da zakonodajalec Unije nikakor ni natančneje določil narave zadevnih odpadkov niti okoliščin, v katerih bi ti morali nastati.
56. Poleg tega poudarjam, da je bilo področje izključitve precej razširjeno, saj se ne nanaša samo na civilno letalstvo, ampak na odpadke, ustvarjene v različnih prevoznih sredstvih, med katerimi so tudi letala. Zato menim, da je zakonodajalec Unije s tem, da se je odločil razširiti obseg izključitve iz člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 na druga prevozna sredstva, nujno vključil odpadke, ki lahko posebej nastanejo v vsakem od teh prevoznih sredstev. Zato okoliščina, ki jo je poudarilo predložitveno sodišče, da ker so nesreče v zračnem prevozu redke, nesreče naj ne bi bile zajete s to uredbo, ne more spremeniti razlage člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006, ki izhaja iz besedila te določbe.
57. Drugič, sistematična razlaga člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 potrjuje razlago, ki izhaja iz besedila te določbe.
58. Po eni strani tako kot družba Conti menim, da iz primerjave izključitev v členu 1(3)(a) in (b) Uredbe št. 1013/2006 izhaja, da zakonodajalec Unije v zvezi z drugo izključitvijo ni želel uvesti omejitve glede na to, kako so odpadki nastali.
59. Po drugi strani se strinjam z analizo Komisije, da ta izključitev – ker je cilj člena 1(3)(a) Uredbe št. 1013/2006 preprečiti prekrivanje zakonodaje o pošiljkah odpadkov in Direktive 2000/59/ES(19) – ne vpliva na razlago, za katero prosi predložitveno sodišče.
60. Obseg člena 1(3)(a) Uredbe št. 1013/2006 je namreč opredeljen glede na Konvencijo Marpol. Z Direktivo 2000/59, ki se uporablja za odpadke, ustvarjene med normalnim delovanjem ladij,(20) na katere se nanaša ta konvencija, je državam članicam naloženo, da dajo na voljo in da uporabijo pristaniške zmogljivosti za sprejem ladijskih odpadkov. Z besedilom člena 1(3)(a) Uredbe št. 1013/2006 je tako zagotovljeno, da so odpadki, ki so posledica normalnega delovanja ladje v smislu Konvencije Marpol, urejeni izključno z Direktivo 2000/59.
61. Tretjič, upoštevanje ciljev Uredbe št. 1013/2006 in zlasti cilja varstva okolja(21) ne omogoča spremembe razlage člena 1(3)(b) te uredbe, kakršna izhaja iz njenega besedila.
62. V zvezi s tem so navedbe Komisije po mojem mnenju še posebej prepričljive.
63. Tako enako kot Komisija menim, da bi bilo zaradi nenadnosti in nepredvidljivosti nesreče v praksi zelo težko, če že ne nemogoče, da bi imel kapitan ladje pred prihodom v pristanišče informacije, ki so potrebne za prijavo, določeno z Uredbo št. 1013/2006.(22)
64. Poleg tega cilj izključitve iz člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 pomeni, da je treba to določbo razlagati tako, da se omeji čas, ko so odpadki, ustvarjeni med nesrečo, na ladji.
65. Ni namreč nerazumno predvideti, da bi uporaba te uredbe za odpadke, kakršni so obravnavani v postopku v glavni stvari, povzročila poznejši prihod ladje, ki prevaža take odpadke, v najbližje pristanišče in bi de facto povečala tveganje, da ostanejo v morju. Taka okoliščina pa bi bila, kot je pravilno navedla Komisija, v nasprotju s ciljem varstva okolja, ki se uresničuje z Uredbo št. 1013/2006.
66. Nasprotno pa je tveganje, ki ga je izpostavila zvezna dežela Spodnja Saška, po mojem mnenju hipotetično.
67. Zvezna dežela Spodnja Saška se je sklicevala na cilj te uredbe in na načelo, da je treba izjeme razlagati ozko, ter trdila predvsem, da če država članica ne ve za te odpadke, ne more oceniti tveganj, ki jih ti pomenijo, zlasti za okolje. Zato naj bi bilo nujno preprečiti, da kapitan ladje sam odloči o tem, kaj naj se zgodi z odpadki, saj bi to ustvarilo tveganje, da bi ladje, natovorjene z odpadki, še naprej plule, da bi te odpadke ceneje ali nezakonito odstranile drugje.
68. V zvezi s tem opozarjam, da po eni strani postopek pisne prijave, predviden z Uredbo št. 1013/2006, nikakor ne varuje pred nevarnostjo, da bi ladje, natovorjene z odpadki, nadaljevale plovbo, da bi jih odstranile ceneje ali nezakonito. Tako učinek uporabe tega postopka ni odvrniti kapitana ladje, da nezakonito odstrani odpadke ali da jih poskuša odstraniti po nižji ceni, kot velja v Uniji. Nasprotno, ni izključeno, da bi imel strošek navedenega postopka za posledico spodbujanje takih ravnanj.
69. Po drugi strani se ob upoštevanju obveznosti iz mednarodnega prava, ki veljajo tako za države kot za zasebne akterje v pomorstvu in ki so včasih vključene v pravne akte Unije,(23) po mojem mnenju ne sme precenjevati tveganj, ki bi lahko nastala, če se Uredba št. 1013/2006 ne bi uporabila.(24)
70. Najprej, kar zadeva namerne izpuste odpadkov, je namreč cilj Londonske konvencije z dne 29. decembra 1972 o preprečevanju onesnaževanja morij s potapljanjem odpadkov in drugega materiala, kakor je bila spremenjena z Londonskim protokolom iz leta 1996, vzpostaviti učinkovit nadzor nad različnimi viri onesnaževanja morij in ukrepe za preprečevanje onesnaževanja morij s potapljanjem odpadkov, kar se šteje za namerni izpust. V okviru te konvencije je potapljanje načeloma prepovedano, vendar se lahko izjemoma dovoli. Določbe navedene konvencije mora upoštevati zlasti država zastave, ki je vsekakor dolžna naložiti kazni v primeru kršitev določb konvencije.(25) V pravu Unije Direktiva 2005/35/ES(26) zavezuje države članice, da zagotovijo, da se izpusti onesnaževalnih snovi z ladij na katerem koli območju, določenem v tej direktivi, predvsem pa na odprtem morju, obravnavajo kot kršitve, če so bili povzročeni naklepno ali iz zavestne ali nezavestne malomarnosti, s čimer se zagotovi, da ti izpusti ne ostanejo nekaznovani.(27)
71. Dalje, obveznosti, ki jih mednarodno pravo in predvsem člen 94 Konvencije iz Montego Baya nalaga državi zastave, prav tako omogočajo omejitev tveganja, ki ga omenja zvezna dežela Spodnja Saška.(28) Poleg sprejetja ukrepov, ki so potrebni za zagotavljanje varnosti na morju prek ukrepov kontrole in nadzora nad ladjami, ta določba nalaga državi zastave obveznost, da začne preiskavo o vsaki pomorski nesreči ali plovbni nezgodi na odprtem morju, v katero je vpletena ladja njene zastave in ki je povzročila resno škodo morskemu okolju. V pravu Unije so obveznosti, naložene državi zastave iz naslova mednarodnega prava in zlasti v okviru Mednarodne pomorske organizacije, postale še učinkovitejše z Direktivo 2009/21/ES,(29) katere cilj je v skladu z njenim členom 1(1) zagotoviti, da države članice učinkovito in dosledno izpolnjujejo svoje obveznosti kot države zastave, ter izboljšati varnost in preprečiti onesnaževanje z ladij, ki plujejo pod zastavo države članice.
72. Nazadnje, druga pravila, kot sta Mednarodni kodeks o nevarnem blagu ali Mednarodni kodeks ravnanja za varno upravljanje ladij in preprečevanje onesnaževanja,(30) prav tako omogočajo zmanjšanje tveganj onesnaženja, tako da določajo pravila za ladijske družbe ali kapitane ladij.
73. Zaradi vseh teh razlogov Sodišču predlagam, naj na vprašanje Landgericht München I (deželno sodišče v Münchnu I) primarno odgovori, da so ostanki, ki so posledica nesreče, v obliki odpadnih kovin in vode za gašenje, zmešane z muljem in ostanki tovora, na krovu ladje „odpadki, ustvarjeni v vozilih, na vlakih, na letalih in na ladjah“ v smislu člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006.
74. Podredno bom v naslednjem oddelku obravnaval razlago te določbe v zvezi z drugim delom prevoza odpadkov, ki se obravnava v postopku v glavni stvari.
B. Podredno
75. Kar zadeva po eni strani prevoz izčrpane vode za gašenje na Dansko in po drugi strani prevoz odpadkov, ki niso bili raztovorjeni v Nemčiji, v Romunijo, opozarjam, da je predložitveno sodišče ta del vprašanja, ki se je postavilo zaradi dejanskega stanja v glavni stvari, izključilo iz predloga za sprejetje predhodne odločbe.
76. Res je, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je v postopku sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, uvedenem s členom 267 PDEU, naloga Sodišča dati nacionalnemu sodišču uporaben odgovor, ki mu omogoča rešitev spora, o katerem odloča, tako da iz obrazložitve predložitvene odločbe zbere elemente prava Unije, ki jih je treba razložiti, pri čemer upošteva predmet spora in, odvisno od primera, preoblikuje vprašanja za predhodno odločanje.(31)
77. Vendar se je glede na predmet spora o glavni stvari upravičeno vprašati, ali bi bilo v tej zadevi resnično koristno za predložitveno sodišče, če bi Sodišče razložilo člen 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006, da bi ugotovilo, ali se ta določba uporablja za obravnavane pošiljke odpadkov, potem ko je ladja odplula iz nemškega pristanišča. Iz povzetka tega spora namreč izhaja, da družba Conti zahteva odškodnino pri nemških sodiščih za različne vrste škode, med njimi tudi za škodo, ki izhaja iz postopka pisne prijave, katerega izvedbo so od nje zahtevali nemški organi. Kar zadeva pot med Nemčijo in Romunijo, pa vprašanje, ali se uporabi postopek pisne prijave, zadeva samo romunske organe.
78. Če bi Sodišče menilo, da mora vendarle razložiti člen 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 z vidika prevoza odpadkov iz nemškega pristanišča na Dansko in v Romunijo, da bi ugotovilo, ali se to besedilo uporablja za naknadne pošiljke, naj poudarim, da je besedilo te določbe zelo jasno.
79. Tako izključitev iz člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 velja „dokler se taki odpadki ne raztovorijo zaradi predelave ali odstranjevanja“. Ob upoštevanju izraza „raztovoriti“(32) ta določba nujno zahteva, da so odpadki zapustili ladjo in da so bili postavljeni na kopno zaradi predelave ali odstranjevanja.(33)
80. Zato ni mogoče sprejeti razlage, ki jo je z utemeljitvijo, da je treba Uredbo št. 1013/2006 razlagati v skladu z Baselsko konvencijo, predlagala Komisija, in sicer da bi bilo treba izraz „raztovorijo“ razlagati tako, da pomeni „do prvega matičnega pristanišča“.
81. Res je, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da primarnost mednarodnih sporazumov, ki jih sklene Unija, v razmerju do besedil sekundarne zakonodaje narekuje, da je treba zadnje razlagati v skladu s temi sporazumi,(34) vendar se zahteva samo, da je ta razlaga „čim bolj“ skladna.
82. V tej zadevi pa po mojem mnenju člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 ni mogoče razlagati tako, da bi se besedilo te določbe uskladilo z Baselsko konvencijo.
83. Iz člena 1 in člena 2, točka 3, te konvencije namreč izhaja, da se ta konvencija uporablja, če se odpadki prevažajo z enega področja pod jurisdikcijo ene države pogodbenice na področje pod jurisdikcijo druge države pogodbenice, kar je v tej zadevi prevoz iz Nemčije na Dansko(35) in v Romunijo.
84. Vendar iz razlage člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 glede na njegovo besedilo izhaja, da se ne uporablja za pošiljko odpadkov, ki so ostali na krovu MSC Flaminia, saj so bili raztovorjeni šele ob prihodu v Romunijo.(36)
85. Zato bi razlaga člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 v skladu z Baselsko konvencijo korenito spremenila smisel te določbe, bila bi v nasprotju z besedilom, za katerega se je odločil zakonodajalec Unije,(37) poleg tega pa bi pomenila resnično težavo za pravno varnost.(38)
86. Poleg tega se mi zdi, da je Komisija, ko je v pisnih stališčih navedla, da bi se „primerjanje prihoda v pristanišče s takim ‚raztovarjanjem‘ nedvoumno izkazalo za težko združljivo glede na to besedilo“, priznala, da taka skladna razlaga ni mogoča.
87. Iz vseh teh razlogov bi se lahko postavilo vprašanje skladnosti člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 z določbami Baselske konvencije.
88. Vendar Sodišča ne pozivam, naj po uradni dolžnosti preveri veljavnost člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 glede na Baselsko konvencijo.
89. Prvič, ugotavljam namreč, da če vprašanje veljavnosti določbe prava Unije očitno ali med vrsticami izhaja iz predložitvene odločbe, potem se lahko države članice in zainteresirane stranke odločijo, da podajo stališče ne samo zato, da bi stranke razpravljale o tem vprašanju,(39) ampak tudi da bi avtor akta Unije prav tako sodeloval v postopku in bi lahko podal stališče v zvezi s tem.(40) Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša izključno na razlago izključitve, določene v členu 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006, vprašanje veljavnosti te določbe pa ne izhaja niti očitno niti implicitno iz predložitvene odločbe, tako da po eni strani stranke o njem niso razpravljale,(41) po drugi strani pa nista niti Parlament niti Svet, ki sta vendarle avtorja te uredbe, sodelovala v postopku pred Sodiščem.
90. Drugič, veljavnost navedene določbe je pomembna samo z vidika prevoza odpadkov med Nemčijo in Romunijo. Kot sem poudaril v točki 77 teh sklepnih predlogov, družba Conti zahteva odškodnino za stroške postopka pisne prijave, izvedbo katerega so od nje zahtevali nemški organi. Zato poleg tega, da družba Conti ne bi imela nobenega interesa, da Sodišče ugotovi neveljavnost člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 in potrebnost postopka pisne prijave za odpadke, poslane v Romunijo, taka ugotovitev ne bi imela nobene koristi za spor o glavni stvari.(42)
91. V teh okoliščinah se mi zdi odločati o veljavnosti te določbe po uradni dolžnosti nezdružljivo z vlogo, ki je bila Sodišču podeljena s členom 267 PDEU.
92. Poleg tega menim, da glede na naravo, sistematiko in dejstvo, da posamezniki načeloma na podlagi Baselske konvencije nimajo avtonomnih pravic in svoboščin, določbe te konvencije ne morejo biti podlaga za preverjanje veljavnosti člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006.(43)
93. Ker torej odpadki, ki so bili na krovu MSC Flaminia prepeljani od Nemčije do Romunije, niso bili raztovorjeni, se izključitev iz člena 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 še naprej uporablja, tako da se ta uredba ne uporablja za to pošiljko.
IV. Predlog
94. Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Landgericht München I (deželno sodišče v Münchnu I, Nemčija), odgovori:
Člen 1(3)(b) Uredbe (ES) št. 1013/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o pošiljkah odpadkov je treba razlagati tako, da so ostanki, ki so posledica nesreče, v obliki odpadnih kovin in vode za gašenje, zmešane z muljem in ostanki tovora, na krovu ladje „odpadki, ustvarjeni v vozilih, na vlakih, na letalih in na ladjah“ v smislu te določbe.