FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
föredraget den 24 januari 2019(1)
Mål C‑689/17
Conti 11. Container Schiffahrts-GmbH & Co. KG MS ”MSC Flaminia”
mot
Land Niedersachsen
(begäran om förhandsavgörande från Landgericht München I (Regiondomstolen i München I, Tyskland))
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Baselkonventionen – Förordning (EG) nr 1013/2006 – Transport av avfall – Restprodukter från ett haveri på det fria havet – Artikel 1.3 b – Undantag från tillämpningsområdet – Avfall som uppkommit ombord på fartyg”
1. Även om domstolen ännu inte haft tillfälle att tolka artikel 1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall,(2) ger förevarande mål och målet ReFood (C‑634/17)(3) domstolen möjlighet att göra viktiga förtydliganden om tillämpningsområdet för denna förordning.
2. I förevarande mål har Landgericht München I (Regiondomstolen i München I, Tyskland), med anledning av ett haveri på det fria havet,(4) bett EU-domstolen att fastställa huruvida restprodukter från detta haveri, bestående av metallskrot och släckningsvatten blandat med slam och lastrester ombord på ett fartyg, omfattas av artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006, enligt vilken förordningen inte omfattar ”avfall som uppkommit ombord på fordon, tåg, flygplan och fartyg till dess att sådant avfall lastas av för att återvinnas eller bortskaffas”.
3. Frågan om hur artikel 1 i förordning nr 1013/2006 ska tolkas är dessutom en känslig fråga. I dagsläget råder det nämligen ingen tvekan om att hantering och transport av avfall är mycket känsliga frågor, särskilt när det gäller miljöutmaningarna på avfallsområdet.
4. Svårigheterna med denna begäran om förhandsavgörande förvärras av den omständigheten att skadan har uppstått på det fria havet, vars bevarande är av avgörande betydelse för miljöskyddet och framför allt för skyddet och bevarandet av den marina floran och faunan.
5. I förevarande förslag till avgörande kommer jag att, mot bakgrund av ordalydelsen i artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 och förordningens systematik och ändamål, redogöra för varför jag anser att de restprodukter som är i fråga i det nationella målet är ”avfall som uppkommit ombord på … fartyg” i den mening som avses i den bestämmelsen, och följaktligen inte omfattas av denna förordning.
6. Eftersom EU-domstolen under förhandlingen uppmanades att ta ställning till huruvida artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 är tillämplig om fartyget och avfallet har nått en hamn i en av Europeiska unionens medlemsstater, kommer jag i andra hand att föreslå att EU-domstolen inte ska besvara en fråga som inte har ställts av den hänskjutande domstolen, eller besvara frågan nekande på grund av denna bestämmelses mycket tydliga ordalydelse.
I. Tillämpliga bestämmelser
A. Internationell rätt
7. I artikel 1 i konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av riskavfall, som undertecknades i Basel den 22 mars 1989 och godkändes på gemenskapens vägnar genom rådets beslut (93/98/EEG) av den 1 februari 1993,(5) definieras konventionens omfattning. I artikel 1.1 och 1.4 föreskrivs följande:
”1. Följande avfall som är föremål för gränsöverskridande transport skall i denna konvention anses vara ’farligt avfall’:
a) Avfall som tillhör någon kategori som finns upptagen i bilaga 1, såvida det inte saknar samtliga egenskaper i bilaga 3.
b) Avfall på vilket punkt a) inte är tillämplig men som enligt den exporterande, importerande eller transiterande partens egen lagstiftning definieras som eller anses vara ’farligt avfall’.
…
4. Avfall härrörande från normal drift av fartyg, vars utsläpp täcks av ett annat internationellt instrument, omfattas inte av denna konvention.”
8. Artikel 2.3 i konventionen har följande lydelse:
”I denna konvention avses med
…
3. gränsöverskridande transport: varje transport av farligt avfall eller annat avfall från ett område som står under en stats nationella jurisdiktion till eller genom ett område under en annan stats nationella jurisdiktion eller till eller genom ett område som inte står under någon stats nationella jurisdiktion, förutsatt att minst två stater är engagerade i transporten.”
9. I artikel 4.1 och 4.2 d i Baselkonventionen föreskrivs följande:
”1. a) Parter som utövar sin rätt att förbjuda införsel av farligt avfall eller annat avfall för slutligt omhändertagande skall informera de andra parterna om sitt beslut i enlighet med artikel 13.
b) Parter skall förbjuda eller inte lämna tillstånd till export av farligt avfall och annat avfall till parter som förbjudit införsel av sådant avfall när de underrättats i enlighet med punkt a) ovan.
c) Parter skall förbjuda eller inte lämna tillstånd till export av farligt avfall och annat avfall om importerande stat inte lämnar skriftligt medgivande till den speciella importen i fall då importerande stat inte har förbjudit import av sådant avfall.
2. Varje part skall vidta lämpliga åtgärder för att
…
d) tillse att gränsöverskridande transporter av farligt avfall och annat avfall begränsas till de minimum som står i överensstämmelse med en miljövänlig och effektiv hantering av sådant avfall och sköts på ett sätt som skyddar mänsklig hälsa och miljön mot de skadliga verkningar som kan bli en följd av sådana transporter.”
B. Unionsrätt
10. Skälen 1, 3, 7–9, 14 och 31 förordning nr 1013/2006 har följande lydelse:
”(1) Förordningens huvudsakliga och överordnade syfte och innehåll är miljöskydd medan dess följder för den internationella handeln endast är av underordnad betydelse.
…
(3) … Genom att anta förordning (EEG) nr 259/93,[(6)] införde rådet bestämmelser om att begränsa och kontrollera sådana transporter i syfte att bland annat anpassa gemenskapens gällande system för övervakning och kontroll av avfallstransporter till kraven i Baselkonventionen.
…
(7) Det är viktigt att organisera och reglera övervakningen och kontrollen av avfallstransporter på ett sätt som tar hänsyn till behovet av att bevara, skydda och förbättra miljökvaliteten och människors hälsa och som främjar en enhetligare tillämpning av förordningen över hela gemenskapen.
(8) Det är också viktigt att ta hänsyn till kravet i artikel 4.2 d i Baselkonventionen om att transporter av farligt avfall skall begränsas till det minimum som står i överensstämmelse med en miljövänlig och effektiv hantering av sådant avfall.
(9) Vidare är det viktigt att ha i åtanke att parterna i Baselkonventionen enligt artikel 4.1 i konventionen har rätt att förbjuda införsel av farligt avfall eller avfall som finns angivet i bilaga II till konventionen.
…
(14) För transporter av avfall avsett för bortskaffningsförfaranden och avfall som inte anges i bilaga III, IIIA eller IIIB avsett för återvinningsförfaranden är det lämpligt att garantera bästa möjliga övervakning och kontroll genom att kräva att sådana transporter på förhand skall godkännas skriftligen. Ett sådant förfarande bör vara förenat med förhandsanmälan, vilket medför att de behöriga myndigheterna blir vederbörligen informerade så att de kan vidta alla åtgärder som behövs för att skydda människors hälsa och miljön. Dessa myndigheter bör på så sätt även få möjlighet att göra motiverade invändningar mot sådana transporter.
…
(31) Denna förordning bör tillämpas i överensstämmelse med internationell sjörätt.”
11. I artikel 1.1 och 1.3 a och b i förordningen föreskrivs följande:
”1. I denna förordning fastställs de förfaranden och kontrollsystem som skall användas för avfallstransporter, beroende på avfallets ursprung och destination och transportväg, det slags avfall som transporteras samt den typ av behandling som avfallet skall genomgå på destinationsorten.
…
3. Denna förordning omfattar inte
a) Ilandförande av avfall, inklusive avloppsvatten och restprodukter, som uppkommit i samband med normal drift av fartyg och havsplattformar, förutsatt att sådant avfall omfattas av kraven i den internationella konventionen till förhindrande av föroreningar från fartyg (1973), ändrad genom 1978 års protokoll till denna (Marpol 73/78)[(7)], eller andra bindande internationella instrument;
b) avfall som uppkommit ombord på fordon, tåg, flygplan och fartyg till dess att sådant avfall lastas av för att återvinnas eller bortskaffas.”
12. I artikel 2.1 och 2.2 i förordningen definieras begreppen avfall och farligt avfall på följande sätt:
”1) avfall: avfall enligt definitionen i artikel 1.1 a i direktiv 2006/12/EG.[(8)]
2) farligt avfall: avfall enligt definitionen i artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall.[(9)]”
13. Enligt artikel 2.33 i förordningen omfattar befordran ”väg- och järnvägstransport, flygtransport, transport till havs och på inre vattenvägar av avfall”.
14. I artikel 2.34 i förordning nr 1013/2006 definieras ”transport” som befordran av avfall som är avsett att återvinnas eller bortskaffas och som planeras eller genomförs, bland annat mellan två länder eller från ett geografiskt område som inte omfattas av något lands jurisdiktion, till ett visst land.
15. Enligt artikel 3.1 i förordning nr 1013/2006 omfattas transporter av avfall för bortförskaffande och avfall för återvinning – det vill säga sådant avfall som förekommer i den gula avfallsförteckningen(10) – av det förfarande med skriftlig förhandsanmälan och skriftligt förhandsgodkännande som föreskrivs i denna förordning. Enligt artikel 3.2 i förordning nr 1013/2006, gäller de allmänna informationskrav som fastställs i artikel 18 om mängden transporterat avfall överstiger 20 kg av visst blandat avfall eller visst avfall som är förorenat.
II. Bakgrund till det nationella målet och tolkningsfrågorna
16. Fartyget MSC Flaminia är ett containerfartyg som under den aktuella perioden förde tysk flagg och ägdes av Conti 11. Container Schiffahrts-GmbH & Co. kg MS ”MSC Flaminia”,(11) kärande i det nationella målet.
17. Under färd från Charleston (Förenta staterna) till Antwerpen (Belgien) uppstod den 14 juli 2012 en brand med efterföljande explosioner ombord på containerfartyget, som hade en last av 4 808 containrar, varav 151 innehöll så kallat farligt gods.
18. Den 21 augusti 2012 fick Conti tillstånd att bogsera containerfartyget till tyskt farvatten. I en skrivelse av den 25 augusti 2012 från Havariekommando (den tyska haverikommission för haverier till havs) förpliktades Conti att upprätta en handlingsplan för vidare åtgärder samt redogöra för eventuella avtalsparter som anlitades för att genomföra åtgärderna i handlingsplanen.
19. Den 8 september 2012 nådde fartyget den väntplats som haverikommissionen hade föreskrivit, en djup redd väster om Helgoland (Tyskland) och den 9 september 2012 bogserades det till Wilhelmshaven (Tyskland). Efter överläggningar med de tyska myndigheterna åtog sig Conti att säkerställa en säker transport av fartyget MSC Flaminia till reparationsvarvet i Mangalia (Rumänien) samt garantera korrekt hantering av ämnena ombord på fartyget.
20. Genom skrivelse av den 30 november 2012 meddelade Niedersächsisches Umweltministerium (miljöministeriet i delstaten Niedersachsen, Tyskland) Conti att själva fartyget ”och släckningsvattnet liksom slam och metallskrot ombord på fartyget ska klassificeras som avfall”, och att ett anmälningsförfarande följaktligen är obligatoriskt. Genom skrivelse av den 3 december 2012 invände Conti mot denna bedömning.
21. Genom beslut av den 4 december 2012 förpliktade Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg (den delstatliga yrkesinspektionen i Oldenburg, Tyskland) Conti att genomföra ett anmälningsförfarande avseende det metallskrot och släckningsvatten blandat med slam och lastrester som fanns ombord. Dessutom förbjöds Conti att flytta fartyget från platsen där det befann sig innan anmälningsförfarandet slutförts och Conti presenterat en verifierbar plan för bortförskaffandet av avfallet som avfattats på tyska.
22. Efter att anmälningsförfarandet för införsel av släckningsvatten till Danmark avslutats började släckningsvattnet pumpas ut den 18 februari 2013. När det blivit möjligt att avgöra hur mycket av slammet från släckningsvattnet som inte kunde pumpas ut inleddes den 26 februari 2013 ytterligare ett anmälningsförfarande med Rumänien.
23. Den 4 januari 2013 begärde Conti omprövning av beslutet av den 4 december 2012. För att undvika förseningar accepterade Conti emellertid anmälningsförfarandet under protest och utan att erkänna någon rättslig skyldighet. Genom skrivelse av den 3 april 2013 förklarade yrkesinspektionen i Oldenburg att begäran om omprövning hade förlorat sitt föremål.
24. Den ekonomiska skada som Conti har åberopat vid den hänskjutande domstolen består bland annat av företagets kostnader för anmälningsförfarandet. Conti anser att klassificeringen av det gods som fanns ombord på fartyget som ”avfall”, och det påföljande föreläggandet om att ett anmälningsförfarande skulle genomföras, var rättsstridigt.
25. Den hänskjutande domstolen har framhållit att Conti endast har rätt till ersättning för kostnaderna för genomförandet av anmälningsförfarandet om förordning nr 1013/2006 inte var tillämplig på de haverirester som är i fråga i förevarande mål och dessa kostnader enbart uppstod på grund av att yrkesinspektionen Oldenburg krävde att detta förfarande skulle genomföras.
26. Den hänskjutande domstolen önskar få klarhet i huruvida artikel 1.3 b i nämnda förordning är tillämplig på haverirester, i vilket fall den transport av rester som är aktuell i det nationella målet inte omfattas av tillämpningsområdet för den förordningen. Enligt den hänskjutande domstolen framgår det varken av ordalydelsen i artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006, av förarbetena till förordningen, av skälen i förordningen eller av förordningens systematik att avfall/restprodukter från haverier bör omfattas av denna bestämmelse.
27. Mot denna bakgrund beslutade Landgericht München I (Regiondomstolen i München I) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Är haverigenererade rester bestående av metallskrot och släckningsvatten blandat med slam och lastrester ombord på ett fartyg ’avfall som uppkommit ombord på fordon, tåg, flygplan och fartyg’ i den mening som avses i artikel 1.3 b i förordning (EG) nr 1013/2006?”
III. Bedömning
28. Med sin fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 är tillämplig på det aktuella avfallet, det vill säga haverigenererade rester bestående av metallskrot och släckningsvatten blandat med slam och lastrester ombord på ett fartyg.
29. Härav följer att denna fråga avser det materiella tillämpningsområdet för det undantag som föreskrivs i artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006, vad gäller sådant avfall som det som är i fråga i det nationella målet.
30. Jag noterar även att den hänskjutande domstolen i begäran om förhandsavgörande klart och tydligt har angett att ”[frågan] huruvida artikel 1.3 b i förordning [nr] 1013/2006 är tillämplig i tidsmässigt hänseende även om fartyget når en säker hamn och en del av avfallet redan har avlämnats, [inte] hänskjuts … till [EU-domstolen] för tolkning”. Det råder därför ingen tvekan om att den hänskjutande domstolen genom förevarande begäran om förhandsavgörande enbart vill att EU-domstolen ska uttala sig om det materiella tillämplighetsområdet (ratione materiae) för artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 i samband med bedömningen av huruvida förordningen kan tillämpas på transporten mellan haveriplatsen och Tyskland.
31. I sina inlagor och vid förhandlingen har kommissionen emellertid uppmanat, eller rent av anmodat, EU-domstolen att även pröva huruvida denna bestämmelse omfattar efterföljande avfallstransporter.
32. Det är visserligen riktigt att det även kan uppstå frågor kring tolkningen av artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006, eftersom de aktuella transporterna delades upp i flera etapper.(12) Av de skäl som jag kommer att redogöra för mer i detalj i punkterna 75–77 i förevarande förslag till avgörande anser jag emellertid att det inte ankommer på EU-domstolen att besvara en fråga som inte har ställts till den, och som den hänskjutande domstolen uttryckligen har angett inte omfattas av begäran om förhandsavgörande.
33. Inledningsvis, och i huvudsak, kommer jag därför att besvara den fråga som den nationella domstolen har formulerat och begränsat omfattningen av i begäran om förhandsavgörande. Därefter, men endast subsidiärt, kommer jag att undersöka de problem som avfallstransporterna medförde efter det att MSC Flaminia hade anlöpt hamn i Tyskland. Förutom den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt kommer jag att ta ställning till huruvida artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 är tillämplig på de efterföljande avfallstransporter som är i fråga i det nationella målet.
A. Huvudfrågan
34. Enligt min mening är det uppenbart hur den begränsade fråga som den hänskjutande domstolen har ställt ska besvaras.
35. Jag påpekar inledningsvis att avfallsklassificeringen av de restprodukter avsedda för bortförskaffande som fanns ombord på MSC Flaminia inte har diskuterats vid EU-domstolen(13) och för övrigt förefaller odiskutabel. Enligt artikel 2.1 i förordning nr 1013/2006 ska nämligen föremål som motsvarar definitionen i artikel 1.1 a i direktiv 2006/12 betraktas som avfall, i den mening som avses i förordningen.(14) Som kommissionen riktigt har påpekat är emellertid restprodukterna i fråga avsedda för återvinning eller bortskaffande.
36. Vad beträffar frågan huruvida artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 är tillämplig anser jag att det för att svara på den hänskjutande domstolens fråga är nödvändigt att erinra om reglerna för tolkning av unionsrätten.
37. Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.(15) Eftersom artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 dessutom innehåller ett undantag från förordningens bestämmelser, ska denna i princip tolkas restriktivt.
38. Även om Land Niedersachsen (delstaten Niedersachsen, Tyskland) och kommissionen har gjort gällande att ordalydelsen i artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 i sig inte är tillräcklig för att besvara den hänskjutande domstolens fråga anser jag tvärtom att ordalydelsen inte kan missförstås.
39. Jag noterar nämligen att unionslagstiftaren endast har angett att förordning nr 1013/2006 inte omfattar ”avfall som uppkommit ombord på … fartyg till dess att sådant avfall lastas av för att återvinnas eller bortskaffas”.
40. Jag anser dock att innebörden av de olika uttrycken är otvetydig.
41. Uttrycket avfall ska förstås i enlighet med hur detta begrepp definieras i unionslagstiftningen om avfallshantering. Användningen av detta uttryck i artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 omfattar således med nödvändighet alla typer av avfall som är avsett för återvinning eller bortskaffande.
42. Vad gäller den omständigheten att de aktuella restprodukterna i förevarande mål uppstod till följd av ett haveri påpekar jag att det enda krav som unionslagstiftaren har fastställt för att tillämpa undantaget är att avfallet har ”uppkommit ombord på [ett] fartyg”. I förevarande mål är det ostridigt att haveriet och bränderna inträffade ombord på MSC Flaminia, och att restprodukterna uppstod ombord på detta fartyg.
43. Eftersom den hänskjutande domstolen verkar osäker på huruvida uttrycket ”avfall som uppkommit ombord” omfattar avfall som uppkommit av en tillfällighet eller utanför den normala driften av ett fartyg, har parterna i det nationella målet och kommissionen diskuterat vilken betydelse den omständigheten att det aktuella avfallet inte uppkom under ”drift” utan ”av en tillfällighet”, under ett haveri, ska tillmätas för tolkningen av artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006.
44. I detta avseende har framför allt delstaten Niedersachsen gjort gällande att avfallsgenerering under ett haveri är en så ovanlig händelse att detta uttryckligen borde ha nämnts för att det ska vara motiverat att inte tillämpa bestämmelserna i förordning nr 1013/2006.
45. Jag finner inte detta argument övertygande.
46. De uttryck som används i den spanska, den danska, den tyska, den engelska, den franska och den svenska språkversionen av artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006, det vill säga orden ”generados”, ”opstået”, ”anfallen”, ”generated”, ”produits” eller ”uppkommit”, stöder inte detta argument. Inget i dessa uttryck innebär att avfallet måste ha uppkommit under fartygets normala drift. Med uttrycket ”opstået” i den danska språkversionen är det tvärtom underförstått att avfallet inte har uppstått på normalt sätt, utan oförutsägbart.
47. Dessutom har unionslagstiftaren endast angett den plats där avfallet har uppkommit, utan att ange några särskilda krav angående under vilka omständigheter detta avfall ska ha uppkommit. Den normala innebörden av formuleringen ”avfall som uppkommit ombord” kan således inte förstås som ett krav på att avfallet måste ha uppkommit till följd av fartygets normala drift.
48. Detta gäller i än högre grad eftersom det inte kan göras gällande att unionslagstiftaren inte har tagit hänsyn till situationer där avfallet uppkom utanför den normala driften av fartyget, eftersom denna uttryckligen har nämnt en sådan situation i artikel 1.3 a i förordning nr 1013/2006.
49. Den omständighet som kommissionen har anfört, nämligen att avfallet i förevarande mål inte existerade när resan inleddes, är enligt min mening inte av avgörande betydelse. Uttrycket ”uppkommit ombord” innebär ju just att avfallet har uppkommit under resans gång. Jag påpekar även att begreppet transport, som definieras i artikel 2.34 i förordning nr 1013/2006, inte kräver att avfallet fanns ombord på fartyget före avresan, vilket innebär att även oförutsedda transporter och avfall som har uppkommit av en tillfällighet omfattas.
50. Eftersom unionslagstiftaren inte skiljer mellan vilket slags avfall det rör sig om eller under vilka omständigheter avfallet uppkom, följer det av ordalydelsen i artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 att denna bestämmelse är tillämplig på haverigenererade rester bestående av metallskrot och släckningsvatten blandat med slam och lastrester ombord på ett fartyg.
51. Denna tolkning stöds av förarbetena, av systematiken i förordning nr 1013/2006 och av förordningens ändamål.
52. För det första är en granskning av förarbetena till förordningen inte i sig avgörande för tolkningen av artikel 1.3 b i förordningen, men en sådan granskning är för den skull inte helt betydelselös.
53. Även om det i artikel 1.3 b i det kommissionsförslag som ledde fram till antagandet av förordning nr 1013/2006(16) anges att förordningen inte omfattar ”transporter av avfall som genererats ombord på civila luftfartyg under flygningen, så länge flygningen pågår och fram till dess att luftfartyget har landat”,(17) föreslog Europaparlamentet vid sin andra behandling att utsträcka detta undantag till avfall som uppkommit ombord på fordon, tåg och fartyg, med motiveringen att ”[u]ndantaget avseende avfall som uppkommit ombord på flygplan bör utvidgas till att omfatta alla typer av transport eftersom kraven i förordningen även skulle vara oproportionerliga när det gäller avfall som uppkommit ombord på andra transportmedel än flygplan”.(18)
54. Det framgår dock varken av kommissionens ursprungliga förslag, av parlamentets ändringsförslag eller av förklaringarna till dessa att unionslagstiftaren hade för avsikt att utesluta vissa typer av avfall från tillämpningsområdet för artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 och att begränsa denna bestämmelse till avfall som uppkommer vid normal drift av transportmedlet i fråga.
55. Delstaten Niedersachsen har visserligen gjort gällande att undantaget för civil luftfart i förordning nr 259/93 främst kan antas avse avfall som uppkommit ombord på flygplan och under en flygning. Jag noterar emellertid att unionslagstiftaren inte preciserar vilken typ av avfall det rör sig om, eller under vilka omständigheter det måste ha uppkommit.
56. Jag påpekar dessutom att räckvidden av detta undantag kraftigt har utvidgats genom att det inte längre enbart avser civil luftfart utan avfall som uppkommit ombord på olika transportmedel, däribland flygplan. Jag anser således att unionslagstiftarens beslut att utvidga räckvidden av det undantag som föreskrivs i artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 till andra transportmedel med nödvändighet innebär att undantaget även omfattar det avfall som kan uppkomma ombord på vart och ett av dessa transportmedel. Eftersom det är ovanligt med haverier i samband med lufttransporter påverkar den omständigheten att sådana haverier inte nämns i förordning nr 1013/2006 inte den tolkning av artikel 1.3 b i förordningen som följer av lydelsen av denna bestämmelse, vilket även den hänskjutande domstolen har framhållit.
57. För det andra stödjer den systematiska tolkningen av artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 en bokstavstrogen tolkning av denna bestämmelse.
58. I likhet med Conti anser jag att det av en jämförelse mellan undantagen i artikel 1.3 a och b i förordning nr 1013/2006 framgår att unionslagstiftaren med det andra undantaget inte hade för avsikt att införa en begränsning av hur avfallet har uppkommit.
59. Däremot delar jag kommissionens uppfattning att eftersom artikel 1.3 a i förordning nr 1013/2006 syftar till att undvika överlappning mellan lagstiftningen om avfallstransporter och direktiv 2000/59/EG(19) är detta undantag inte relevant för den tolkning som begärts av den hänskjutande domstolen.
60. Räckvidden för artikel 1.3 a i förordning nr 1013/2006 har nämligen definierats mot bakgrund av Marpolkonventionen. Genom direktiv 2000/59, som är tillämpligt på avfall som uppkommit vid normal drift av fartyg(20) som omfattas av denna konvention, åläggs emellertid medlemsstaterna att tillhandahålla och använda mottagningsanordningar i hamn för fartygsgenererat avfall. Av ordalydelsen i artikel 1.3 a i förordning nr 1013/2006 följer således att avfall som uppkommer under normal drift av ett fartyg i den mening som avses i Marpolkonventionen uteslutande omfattas av direktiv 2000/59.
61. För det tredje ger hänsyn till ändamålet med förordning nr 1013/2006, särskilt dess miljöskyddsmål,(21) inte anledning att ändra den tolkning av artikel 1.3 b i förordningen som följer av denna bestämmelses lydelse.
62. I detta avseende anser jag att de omständigheter som kommissionen har anfört är särskilt övertygande.
63. I likhet med kommissionen anser jag därför att det på grund av ett haveris plötsliga och oförutsedda karaktär i praktiken är mycket svårt, för att inte säga omöjligt, för en fartygskapten att innan fartyget anlöper hamn förfoga över de uppgifter som krävs för att fylla i en sådan anmälan som föreskrivs i förordning nr 1013/2006.(22)
64. Enligt syftet med undantaget i artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 ska dessa bestämmelser dessutom tolkas så, att den period som det haverigenererade avfallet befinner sig ombord på fartyget ska begränsas.
65. Det är inte orimligt att anta att tillämpningen av denna förordning på sådant avfall som är i fråga i det nationella målet skulle försena ankomsten till närmaste hamn för fartyg som transporterar sådant avfall och i praktiken öka risken för att avfallet blir kvar i havet. Som kommissionen med rätta har gjort gällande strider en sådan omständighet mot det miljöskyddsmål som eftersträvas med förordning nr 1013/2006.
66. Den risk som delstaten Niedersachsen har anfört är enligt min mening däremot rent hypotetisk.
67. Delstaten Niedersachsen har med hänvisning till förordningens syfte och principen om att undantag ska tolkas restriktivt i synnerhet gjort gällande att om medlemsstaten inte hade kännedom om detta avfall kunde den inte bedöma avfallets risker för bland annat miljön. Därför är det nödvändigt att undvika att det endast är fartygets kapten som avgör vad som ska hända med avfallet, eftersom detta skulle innebära en risk för att fartyg med avfall ombord fortsätter sin färd för att bortförskaffa avfallet så billigt som möjligt någon annanstans eller på ett olagligt sätt.
68. I detta avseende påpekar jag dels att det anmälningsförfarande som föreskrivs i förordning nr 1013/2006 inte på något skyddar mot risken för att fartyg med avfall ombord fortsätter sin färd för att bortförskaffa avfallet billigare eller på ett olagligt sätt. Tillämpningen av detta förfarande avskräcker därför inte en fartygskapten från att olagligt bortförskaffa avfallet eller från att försöka bortförskaffa det till en lägre kostnad än inom unionen. Tvärtom kan det inte uteslutas att kostnaderna för detta förfarande bidrar till ett sådant beteende.
69. Med beaktande av de skyldigheter som åligger både statliga och privata aktörer på det maritima området enligt internationell rätt, vilka ibland anges i unionsrättsakter,(23) anser jag å andra sidan att de risker som följer av att förordning nr 1013/2006 inte kan tillämpas(24) inte får överdrivas.
70. Vad gäller det avsiktliga utsläppet av avfall påpekar jag inledningsvis att syftet med Londonkonventionen av den 29 december 1972 om förhindrande av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall och annat material, ändrad genom 1996 års Londonprotokoll, är att införa en effektiv kontroll av olika källor av föroreningar och åtgärder för att förhindra avsiktlig dumpning av avfall. Enligt denna konvention är dumpning i princip förbjuden, men kan i undantagsfall tillåtas. Det ankommer framför allt på flaggstaten att se till att konventionen iakttas, och denna är under alla omständigheter skyldig att införa sanktioner i händelse av överträdelser av bestämmelserna i konventionen.(25) I unionsrätten åläggs medlemsstaterna i direktiv 2005/35/EG(26) att se till att utsläpp av förorenande ämnen orsakade av fartyg i något av de områden som omfattas av direktivet, inbegripet det fria havet, betraktas som överträdelser om de skett uppsåtligen, av hänsynslöshet eller av grov oaktsamhet, och således säkerställa att sådana utsläpp inte förblir ostraffade.(27)
71. De skyldigheter som enligt internationell rätt, och särskilt artikel 94 i Montego Bay-konventionen, åligger flaggstaten gör det också möjligt att begränsa de risker som delstaten Niedersachsen har anfört.(28) Utöver att flaggstaten åläggs att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att trygga säkerheten till sjöss genom kontroll- och övervakningsåtgärder, ålägger denna bestämmelse flaggstaten att inleda en undersökning av varje sjöolycka eller navigeringsincident på det fria havet som rör ett fartyg som för dess flagg och som har orsakat stora skador på den marina miljön. På det unionsrättsliga området har effektiviteten när det gäller flaggstatens förpliktelser enligt internationell rätt, och särskilt inom ramen för Internationella sjöfartsorganisationen, ökat genom att det i artikel 1.1 i direktiv 2009/21/EG(29) anges att syftet med det direktivet är att se till att medlemsstaterna effektivt och konsekvent uppfyller sina förpliktelser som flaggstater och förbättrar säkerheten och förhindrar föroreningar från fartyg som för en medlemsstats flag.
72. Andra bestämmelser, exempelvis den internationella koden för sjötransport av farligt gods eller internationella säkerhetsorganisationskoden för säker drift av fartyg och för förhindrande av förorening,(30) kan också minska riskerna för föroreningar genom att föreskriva regler för rederier eller fartygskaptener.
73. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågan från Landgericht München I (Regiondomstolen i München I) så, att haverigenererade rester bestående av metallskrot och släckningsvatten blandat med slam och lastrester ombord på ett fartyg är ”avfall som uppkommit ombord på fordon, tåg, flygplan och fartyg” i den mening som avses i artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006.
74. Subsidiärt kommer jag nedan att behandla tolkningen av denna bestämmelse vad gäller den andra delen av den avfallstransport som är i fråga i det nationella målet.
B. Den subsidiära frågan
75. Vad gäller dels transporten till Danmark av det utpumpade släckningsvattnet, dels transporten till Rumänien av det avfall som inte lastades av i Tyskland, erinrar jag om att den hänskjutande domstolen har uteslutit denna del av den problemställning som de faktiska omständigheterna i det nationella målet ger upphov till från räckvidden för begäran om förhandsavgörande.
76. Av fast rättspraxis framgår visserligen att det enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits.(31)
77. Mot bakgrund av saken i det nationella målet är det emellertid berättigat att i det aktuella fallet undersöka om det skulle vara användbart för den hänskjutande domstolen att EU-domstolen tolkar artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 för att avgöra huruvida denna bestämmelse är tillämplig på den transport av det aktuella avfallet som skedde efter det att fartyget hade lämnat den tyska hamnen. Av redogörelsen för förevarande tvist framgår att Conti vid de tyska domstolarna har yrkat ersättning för diverse kostnader som detta företag har haft, däribland kostnaderna till följd av det anmälningsförfarande som införts av de tyska myndigheterna. Vad gäller resan mellan Tyskland och Rumänien, gäller frågan huruvida ett anmälningsförfarande ska tillämpas däremot endast de rumänska myndigheterna.
78. Om domstolen finner att den trots allt måste tolka artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006, vad gäller transporten av avfallet från den tyska hamnen till Danmark och Rumänien, för att kunna fastställa huruvida denna bestämmelse kan tillämpas på sådana transporter, konstaterar jag att ordalydelsen i den bestämmelsen är mycket tydlig.
79. Undantaget i artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 gäller ”till dess att sådant avfall lastas av för att återvinnas eller bortskaffas”. Med tanke på betydelsen av detta uttryck(32) förutsätter denna bestämmelse med nödvändighet att avfallet har lämnat fartyget och förts i land för att återvinnas eller bortskaffas.(33)
80. Följaktligen delar jag inte den tolkning som förespråkas av kommissionen, enligt vilken uttrycket ”lastas av” bör tolkas som ”fram till första hemmahamn” med motiveringen att förordning nr 1013/2006 ska tolkas i enlighet med Baselkonventionen.
81. Av fast rättspraxis följer visserligen att den omständigheten att av unionen ingångna internationella avtal har företräde framför sekundärrätten medför att sekundärrätten ska tolkas i överensstämmelse med dessa avtal,(34) men att en sådan tolkning endast krävs ”så långt som möjligt”.
82. I förevarande fall är det enligt min mening inte möjligt att tolka artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 på ett sådant sätt att ordalydelsen i den bestämmelsen kan anses förenlig med Baselkonventionen.
83. Av artiklarna 1 och 2.3 i Baselkonvention framgår nämligen att denna konvention är tillämplig när avfall transporteras från ett område som står under en konventionsstats nationella jurisdiktion till ett område under en annan konventionsstats nationella jurisdiktion, vilket i förevarande mål är fallet med transporten från Tyskland till Danmark(35) och Rumänien.
84. Däremot följer det av tolkningen av ordalydelsen i artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 att denna inte omfattar transport av det avfall som blev kvar ombord på MSC Flaminia, eftersom detta inte lastades av förrän fartyget kom fram till Rumänien.(36)
85. Att tolka artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 i enlighet med Baselkonventionen skulle därför i grunden ändra betydelsen av denna bestämmelse, strida mot den lydelse som unionslagstiftaren valt(37) och utgöra ett verkligt rättssäkerhetsproblem.(38)
86. Dessutom förefaller kommissionen, genom att i sitt skriftliga yttrande ange att ”det med hänsyn till den otvetydiga formuleringen är svårt att föreställa sig att anlöpandet av en hamn kan likställas med ett sådant avlastande”, enligt min mening själv ha medgett att en sådan konform tolkning inte är möjlig.
87. Av samtliga dessa skäl går det att ställa sig frågan huruvida artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 är förenlig med Baselkonventionen.
88. Jag föreslår emellertid inte att domstolen ex officio ska pröva huruvida artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 är förenlig med Baselkonventionen.
89. Jag noterar för det första att om frågan om giltigheten av en unionsbestämmelse uttryckligen eller implicit framgår av begäran om förhandsavgörande, kan medlemsstaterna och berörda parter besluta att yttra sig, så att denna fråga inte enbart diskuteras mellan parterna,(39) utan även unionsrättsaktens upphovsman ges möjlighet att delta i förfarandet och yttra sig i frågan.(40) Förevarande begäran om förhandsavgörande rör emellertid endast tolkningen av det undantag som föreskrivs i artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 och frågan om denna bestämmelses giltighet framgår varken uttryckligen eller implicit av begäran om förhandsavgörande och har därför inte diskuterats av parterna,(41) och varken parlamentet eller rådet, som är upphovsmän till förordningen, har deltagit i förfarandet vid EU-domstolen.
90. För det andra är giltigheten av denna bestämmelse endast relevant för avfallstransporterna mellan Tyskland och Rumänien. Som jag påpekade i punkt 77 i förevarande förslag till avgörande har Conti emellertid yrkat ersättning för de kostnader som företaget har haft till följd av det anmälningsförfarande som införts av de tyska myndigheterna. Förutom den omständigheten att Conti saknar intresse av att EU-domstolen slår fast att artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006 är ogiltig, och att det behövs ett anmälningsförfarande för det avfall som transporteras till Rumänien, saknar ett sådant konstaterande helt och hållet relevans för det nationella målet.(42)
91. Under dessa omständigheter anser jag att det är oförenligt med den roll som domstolen ges i artikel 267 FEUF att ex officio avgöra denna bestämmelses giltighet.
92. Jag anser vidare att konventionsbestämmelserna, mot bakgrund av deras karaktär, deras systematik och den omständigheten att enskilda i princip inte har några självständiga rättigheter och friheter enligt Baselkonventionen, inte kan ligga till grund för en prövning av giltigheten av artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006.(43)
93. Eftersom det avfall ombord på MSC Flaminia som transporterades från Tyskland till Rumänien inte lastades av gäller fortfarande undantaget i artikel 1.3 b i förordning nr 1013/2006, och förordningen är följaktligen inte tillämplig på denna transport.
IV. Förslag till avgörande
94. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen ska besvara den tolkningsfråga som ställts av Landgericht München I (Regiondomstolen i München I, Tyskland) på följande sätt:
Artikel 1.3 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall ska tolkas så, att haverigenererade rester bestående av metallskrot och släckningsvatten blandat med slam och lastrester ombord på ett fartyg är ”avfall som uppkommit ombord på fordon, tåg, flygplan och fartyg” i den mening som avses i den bestämmelsen.