Causa T‑195/08

Antwerpse Bouwwerken NV

contro

Commissione europea

«Appalti pubblici — Gara d’appalto comunitaria — Costruzione di un reparto di produzione di materiali di riferimento — Rigetto dell’offerta di un candidato — Ricorso di annullamento — Interesse ad agire — Ricevibilità — Interpretazione di una condizione prevista nel capitolato d’oneri — Conformità di un’offerta alle condizioni previste nel capitolato d’oneri — Esercizio del potere di chiedere precisazioni riguardanti le offerte — Ricorso per risarcimento danni»

Massime della sentenza

1.      Ricorso di annullamento — Atti impugnabili — Nozione — Atti che producono effetti giuridici vincolanti — Atti preparatori — Esclusione

(Art. 230 CE)

2.      Ricorso di annullamento — Interesse ad agire — Persone fisiche o giuridiche

(Art. 230, quarto comma, CE)

3.      Appalti pubblici delle Comunità europee — Conclusione di un appalto a seguito di gara — Potere discrezionale delle istituzioni — Sindacato giurisdizionale — Limiti

4.      Appalti pubblici delle Comunità europee — Conclusione di un appalto a seguito di gara — Obbligo per un’istituzione di esercitare la sua facoltà di prendere contatto con un offerente dopo l’apertura delle offerte — Presupposto

(Regolamento della Commissione n. 2342/2002, art. 148, n. 3)

5.      Appalti pubblici delle Comunità europee — Gara d’appalto

(Regolamento del Consiglio n. 1605/2002, artt. 89, n. 1, e 100, n. 2, secondo comma; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/18, art. 2)

6.      Responsabilità extracontrattuale — Presupposti — Illegittimità — Danno — Nesso causale — Mancanza di uno dei presupposti — Rigetto del ricorso per risarcimento dei danni nel suo complesso

(Art. 288, secondo comma, CE)

1.      Per quanto riguarda le misure intermedie che hanno lo scopo di preparare la decisione di aggiudicazione di un appalto pubblico tramite la valutazione delle offerte presentate e la cui elaborazione si effettua in più fasi nell’ambito di una procedura interna, i rapporti di valutazione non possono formare di per sé oggetto di un ricorso di annullamento. Un siffatto ricorso può essere diretto soltanto contro la misura che stabilisce in modo definitivo la posizione della Commissione al termine di tale procedura interna.

(v. punto 28)

2.      Un ricorso di annullamento proposto da una persona fisica o giuridica è ricevibile solo ove la medesima abbia un interesse all’annullamento dell’atto impugnato. Un tale interesse presuppone che l’annullamento dell’atto impugnato possa produrre di per sé conseguenze giuridiche e che il ricorso possa quindi, con il suo esito, procurare un beneficio alla parte che lo ha proposto.

(v. punto 33)

3.      La Commissione dispone di un ampio potere discrezionale in merito agli elementi da prendere in considerazione per adottare una decisione di aggiudicazione di un appalto a seguito di gara. Ella gode anche di un ampio potere discrezionale nella determinazione sia del contenuto sia dell’attuazione delle regole applicabili all’aggiudicazione di un appalto pubblico in esito ad una gara. Inoltre, sebbene un’amministrazione aggiudicatrice sia tenuta a redigere le condizioni di una gara d’appalto con precisione e chiarezza, essa non è tenuta a prendere in considerazione tutte le fattispecie, rare che siano, che si possono verificare nella prassi. Una condizione prevista nel capitolato d’oneri deve essere interpretata in funzione del suo oggetto, del sistema e del tenore letterale di quest’ultima. In caso di dubbio, l’amministrazione aggiudicatrice interessata può valutare l’applicabilità di una siffatta condizione procedendo ad un esame caso per caso, tenendo conto di tutti gli elementi rilevanti. Tenuto conto dell’ampio potere discrezionale della Commissione il sindacato giurisdizionale deve limitarsi all’accertamento del rispetto delle regole di procedura e di motivazione, nonché dell’esattezza materiale dei fatti, dell’assenza di un errore manifesto di valutazione e di sviamento di potere. Nell’ambito di un siffatto sindacato, spetta al giudice comunitario determinare, in particolare, se l’interpretazione adottata dalla Commissione, in qualità di amministrazione aggiudicatrice, di una condizione prevista nel capitolato d’oneri sia o meno corretta.

(v. punti 49-53)

4.      L’art. 148, n. 3, del regolamento n. 2342/2002, recante modalità d’esecuzione del regolamento finanziario, conferisce alle istituzioni la facoltà di prendere l’iniziativa di un contatto con il candidato qualora un’offerta richieda chiarimenti o si tratti di correggere errori materiali nella redazione di un’offerta. Ne consegue che questa disposizione non può essere interpretata nel senso che, nelle circostanze eccezionali e limitate in essa richiamate, essa impone alle istituzioni l’obbligo di contattare taluni candidati.

Il caso contrario potrebbe prodursi soltanto qualora, in forza dei principi generali di diritto, tale facoltà abbia potuto fare sorgere, in capo alla Commissione, un obbligo di prendere contatto con un candidato. Questo caso ricorre, in particolare, quando la formulazione di un’offerta è redatta in modo ambiguo e dalle circostanze del caso, di cui la Commissione ha conoscenza, risulta che l’ambiguità può probabilmente essere spiegata in maniera semplice e che essa può essere facilmente eliminata. In tale ipotesi, è in linea di massima contrario al principio di buona amministrazione che la Commissione respinga tale offerta senza esercitare la sua facoltà di chiedere precisazioni. Riconoscerle un potere discrezionale assoluto, in siffatte circostanze, sarebbe contrario al principio di parità di trattamento.

Inoltre, il principio di proporzionalità richiede che gli atti delle istituzioni comunitarie non superino i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi perseguiti, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla misura meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti.

Tuttavia, è altresì essenziale, nell’interesse della certezza del diritto, che la Commissione sia in condizione di accertare con precisione il contenuto di un’offerta presentata nell’ambito di una procedura di gara di appalto e, in particolare, la conformità di quest’ultima alle condizioni previste nel capitolato d’oneri. Così, qualora un’offerta sia ambigua e la Commissione non abbia la possibilità di stabilire, rapidamente ed efficacemente, a cosa essa effettivamente corrisponda, essa non ha altra scelta se non quella di respingerla.

Spetta in definitiva al giudice comunitario determinare se le risposte di un candidato a una richiesta di chiarimenti da parte dell’amministrazione aggiudicatrice possano essere qualificate come precisazioni sul contenuto della sua offerta o se superino tale ambito e modifichino il tenore di tale offerta riguardo alle condizioni poste nel capitolato d’oneri.

(v. punti 54-59)

5.      Il principio di trasparenza contemplato sia dall’art. 89, n. 1, del regolamento n. 1605/2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee, sia dall’art. 2 della direttiva 2004/18, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, deve essere contemperato con la tutela dell’interesse pubblico, degli interessi commerciali legittimi di imprese pubbliche o private e della concorrenza leale, che giustifica la possibilità di cui all’art. 100, n. 2, secondo comma, del regolamento finanziario, di omettere la comunicazione di taluni elementi ad un candidato escluso qualora una siffatta omissione sia necessaria per assicurare il rispetto di tali esigenze.

(v. punto 84)

6.      La fondatezza di un ricorso per risarcimento danni proposto in forza dell’art. 288, secondo comma, CE è subordinata al ricorrere di un insieme di presupposti, vale a dire l’illiceità del comportamento addebitato alle istituzioni, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento contestato e il danno lamentato. Quando uno di questi presupposti non è soddisfatto, il ricorso deve essere interamente respinto senza che sia necessario esaminare gli altri presupposti.

(v. punto 91)