ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
14 de março de 2014 (*)
«Concorrência — Procedimento administrativo — Decisão de pedido de informações — Caráter necessário das informações pedidas — Dever de fundamentação — Proporcionalidade»
No processo T‑306/11,
Schwenk Zement KG, com sede em Ulm (Alemanha), representada por M. Raible, advogado,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por M. Kellerbauer, R. Sauer e C. Hödlmayr, na qualidade de agentes, assistidos por A. Böhlke, advogado,
recorrida,
que tem por objeto um pedido de anulação da Decisão C (2011) 2367 final da Comissão, de 30 de março de 2011, relativa a um procedimento de aplicação do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho (processo 39520 — Cimento e produtos conexos),
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção),
composto por: A. Dittrich, presidente, I. Wiszniewska‑Białecka e M. Prek (relator), juízes,
secretário: T. Weiler, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 8 de fevereiro de 2013,
profere o presente
Acórdão
Factos na origem do litígio
1 No decurso dos meses de novembro de 2008 e setembro de 2009, a Comissão das Comunidades Europeias efetuou, em aplicação do artigo 20.° do Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.° TFUE] e [102.° TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1), várias inspeções nas instalações de sociedades com atividade no setor cimenteiro. Essas inspeções foram acompanhadas pelo envio de pedidos de informações a título do artigo 18.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003. A recorrente, Schwenk Zement KG, não foi objeto de inspeção nas suas instalações nem de qualquer pedido de informações.
2 Por carta de 19 de novembro de 2010, a Comissão informou a recorrente da sua intenção de lhe dirigir uma decisão de pedido de informações a título do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 e comunicou‑lhe o projeto de questionário que planeava anexar a essa decisão.
3 Por carta de 6 de dezembro de 2010, a recorrente apresentou as suas observações sobre esse projeto de questionário.
4 No mesmo dia, a Comissão informou a recorrente de que tinha decidido dar início a um procedimento nos termos do artigo 11.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1/2003 em relação à mesma, bem como em relação a sete outras empresas com atividade no setor cimenteiro, por infrações presumidas ao disposto no artigo 101.° TFUE visando «restrições dos fluxos comerciais no Espaço Económico Europeu (EEE), incluindo restrições de importações no EEE provenientes de países de fora do EEE, repartições de mercados, coordenações de preços e práticas anticoncorrenciais conexas no mercado do cimento e nos mercados dos produtos conexos» (a seguir «decisão de dar início ao procedimento».
5 Em 30 de março de 2011, a Comissão adotou a Decisão C (2011) 2367 final relativa a um procedimento de aplicação do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 (processo 39520 — Cimento e produtos conexos) (a seguir «decisão impugnada»).
6 Na decisão impugnada, a Comissão indica que, segundo o artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003, para o cumprimento das funções que lhe são atribuídas pelo referido regulamento, pode, mediante simples pedido ou mediante decisão, solicitar às empresas e associações de empresas que forneçam todas as informações necessárias (considerando 3 da decisão impugnada). Após ter recordado que a recorrente tinha sido informada da sua intenção de adotar uma decisão em conformidade com o disposto no artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 e que esta tinha apresentado as suas observações sobre um projeto de questionário (considerandos 4 e 5 da decisão impugnada), a Comissão pediu, mediante decisão, à recorrente, bem como às suas filiais situadas na União Europeia e controladas direta ou indiretamente por ela, que respondessem ao questionário que figura em anexo I, compreendendo 94 páginas e constituído por onze séries de questões (considerando 6 da decisão impugnada). As instruções respeitantes às respostas a esse questionário figuram em anexo II da decisão impugnada, enquanto os modelos de resposta a utilizar figuram em anexo III.
7 A Comissão recordou igualmente a descrição das infrações presumidas, que figura no n.° 4 supra (considerando 2 da decisão impugnada).
8 Referindo‑se à natureza e à quantidade das informações pedidas assim como à gravidade das infrações presumidas às regras de concorrência, a Comissão considerou que se devia conceder à recorrente um prazo de resposta de doze semanas para as dez primeiras séries de questões e de duas semanas para a décima primeira, relativa aos «Contactos e reuniões» (considerando 8 da decisão impugnada).
9 O dispositivo da decisão impugnada lê‑se da seguinte forma:
«Artigo 1.°
[A recorrente], incluindo as suas filiais situadas na UE e controladas direta ou indiretamente por ela, fornecerá as informações mencionadas no anexo I da presente decisão, na forma pedida no anexo II e no anexo III desta, num prazo de resposta de doze semanas para as questões 1‑10 e de duas semanas para a questão 11, a contar da data da notificação da presente decisão. Todos os anexos fazem parte integrante desta decisão.
Artigo 2.°
[A recorrente], incluindo as suas filiais situadas na UE e controladas direta ou indiretamente por ela, é destinatária da presente decisão.»
10 Por carta de 11 de abril de 2011 e por mensagem eletrónica de 12 de abril de 2011, a recorrente solicitou uma prorrogação do prazo de resposta aplicável à décima primeira série de questões até 2 de maio de 2011. Por mensagem eletrónica de 12 de abril de 2011, a recorrente foi informada do indeferimento desse pedido.
11 Em 18 de abril e 5 de maio de 2011, a recorrente transmitiu a sua resposta à décima primeira série de questões. Em 27 de junho de 2011, a recorrente transmitiu a sua resposta às dez primeiras séries de questões.
Tramitação do processo e pedidos das partes
12 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 10 de junho de 2011, a recorrente interpôs o presente recurso.
13 A recorrente conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
¾ anular a decisão impugnada;
¾ condenar a Comissão nas despesas.
14 A Comissão conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
¾ negar provimento ao recurso;
¾ condenar a recorrente nas despesas.
15 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Sétima Secção) decidiu dar início à fase oral do processo.
16 Foram ouvidas alegações das partes e as suas respostas às questões orais colocadas pelo Tribunal na audiência de 8 de fevereiro de 2013.
Questão de direito
17 A recorrente invoca cinco fundamentos de recurso, relativos, em primeiro lugar, ao caráter desproporcionado da adoção de uma decisão a título do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003, em segundo lugar, à violação do referido artigo 18.°, n.° 3, em terceiro lugar, ao caráter desproporcionado do prazo de duas semanas fixado para a resposta à décima primeira série de questões, em quarto lugar, a uma insuficiência de fundamentação da decisão impugnada e, em quinto lugar, a uma violação dos seus direitos de defesa.
Quanto à contestação da fundamentação da decisão impugnada, contida no segundo e quarto fundamentos
18 No quadro da primeira parte do seu segundo fundamento, relativo à violação do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003, a recorrente sustenta, nomeadamente, que a decisão impugnada carece de precisão no que diz respeito às presunções de infração que a Comissão pretende averiguar, o que a impediu de apreciar a necessidade das informações pedidas.
19 No quadro do seu quarto fundamento, a recorrente salienta o caráter insuficiente da fundamentação da decisão impugnada, em violação do artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE. Nomeadamente, censura a Comissão por ter parafraseado os termos do artigo 101.°, n.° 1, TFUE e do artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003, em vez de fornecer elementos de fundamentação relativos aos factos que lhe são imputados, à gravidade do comportamento presumido e à necessidade das informações pedidas. Alega também, em substância, que o dever de fundamentação da decisão impugnada era reforçado, nomeadamente, em face do caráter invulgar do prazo de duas semanas concedido para responder à décima primeira série de questões.
20 Na sua resposta ao segundo fundamento, a Comissão alega que a decisão impugnada explicita de forma suficientemente precisa as presunções de infração que pretende averiguar. No quadro da sua resposta ao quarto fundamento, a Comissão alega que a decisão impugnada está suficientemente fundamentada.
21 Em aplicação de jurisprudência assente, os elementos essenciais da fundamentação de uma decisão de pedidos de informações são definidos pelo próprio artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 (v. acórdão do Tribunal Geral de 22 de março de 2012, Slovak Telekom/Comissão, T‑458/09 e T‑171/10, n.os 76, 77 e jurisprudência aí referida).
22 Portanto, o quarto fundamento (insuficiência de fundamentação) e a primeira parte do segundo fundamento (violação do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003) sobrepõem‑se parcialmente, na medida em que a alegação de falta de precisão na explicitação pela Comissão das presunções de infração que pretende averiguar, formalmente apresentada no quadro do segundo fundamento, equivale a uma contestação da fundamentação da decisão impugnada quanto a esse ponto.
23 O dever de fundamentar uma decisão individual tem por finalidade permitir ao juiz exercer a sua fiscalização da legalidade da decisão e fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se a decisão é fundada ou se está eventualmente afetada por um vício que permita contestar a sua validade, esclarecendo‑se que o alcance desse dever depende da natureza do ato em causa e do contexto em que o mesmo foi adotado bem como do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de outubro de 1984, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen, 185/83, Recueil, p. 3623, n.° 38; acórdãos do Tribunal Geral de 15 de junho de 2005, Corsica Ferries France/Comissão, T‑349/03, Colet., p. II‑2197, n.os 62 e 63, e de 12 de julho de 2007, CB/Comissão, T‑266/03, não publicado na Coletânea, n.° 35).
24 O artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 prevê que a Comissão «deve indicar o fundamento jurídico e a finalidade do pedido, especificar as informações que são necessárias e o prazo em que as informações devem ser fornecidas». O artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 especifica, além disso, que a Comissão «deve indicar igualmente as sanções previstas no artigo 23.°», «indicar ou aplicar as sanções previstas no artigo 24.°» e «[d]eve indicar ainda a possibilidade de impugnação da decisão perante o Tribunal de Justiça».
25 Essa delimitação do dever de fundamentação explica‑se pelo caráter instrutório das decisões de pedido de informações.
26 Com efeito, deve reter‑se no espírito que o procedimento administrativo previsto no Regulamento n.° 1/2003, que se desenrola na Comissão, se subdivide em duas fases distintas e sucessivas, correspondendo cada uma a uma lógica interna própria, isto é, uma fase de instrução preliminar, por um lado, e uma fase contraditória, por outro. A fase de instrução preliminar, durante a qual a Comissão faz uso dos poderes de instrução previstos pelo Regulamento n.° 1/2003 e que se estende até à comunicação de acusações, destina‑se a permitir à Comissão reunir todos os elementos pertinentes que confirmem ou não a existência de uma infração às regras de concorrência e tomar uma primeira posição sobre a orientação e o seguimento posterior a dar ao procedimento. Em contrapartida, a fase contraditória, que se estende da comunicação de acusações à adoção da decisão final, deve permitir à Comissão pronunciar‑se definitivamente sobre a infração imputada (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 8 de julho de 2008, AC‑Treuhand/Comissão, T‑99/04, Colet., p. II‑1501, n.° 47).
27 Por um lado, a fase de instrução preliminar tem como ponto de partida a data em que a Comissão, no exercício dos poderes que lhe são conferidos pelos artigos 18.° e 20.° do Regulamento n.° 1/2003, toma medidas que implicam a imputação de uma infração e que provocam significativas repercussões na situação das empresas suspeitas. Por outro lado, é apenas no início da fase contraditória que a empresa em causa é informada, através da comunicação de acusações, de todos os elementos essenciais em que a Comissão se baseia nessa fase do procedimento e de que dispõe de um direito de acesso aos elementos do processo a fim de garantir o exercício efetivo dos seus direitos de defesa. Por conseguinte, só após o envio da comunicação de acusações pode a empresa em causa prevalecer‑se plenamente dos seus direitos de defesa. Com efeito, se esses direitos fossem estendidos à fase que antecede o envio da comunicação de acusações, a eficácia do inquérito da Comissão estaria comprometida, pois a empresa em causa estaria, logo na fase de instrução preliminar, em condições de identificar quais as informações do conhecimento da Comissão e, portanto, quais lhe poderiam ainda ser ocultadas (v., neste sentido, acórdão AC‑Treuhand/Comissão, referido no n.° 26 supra, n.° 48 e jurisprudência aí referida).
28 Todavia, as medidas de instrução tomadas pela Comissão no decurso da fase de instrução preliminar, nomeadamente as medidas de averiguação e os pedidos de informações, implicam por natureza a imputação de uma infração e podem ter significativas repercussões na situação das empresas suspeitas. Portanto, importa evitar que os direitos de defesa possam ficar irremediavelmente comprometidos no decurso dessa fase do procedimento administrativo, uma vez que as medidas de instrução tomadas podem ter um caráter determinante para o apuramento de provas do caráter ilegal de comportamentos de empresas suscetíveis de gerar a sua responsabilidade (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de setembro de 1989, Hoechst/Comissão, 46/87 e 227/88, Colet., p. 2859, n.° 15, e acórdão AC‑Treuhand/Comissão, referido no n.° 26 supra, n.os 50 e 51).
29 Neste contexto, deve recordar‑se que o dever de a Comissão indicar o fundamento jurídico e a finalidade do pedido de informações constitui uma exigência fundamental com vista a deixar transparecer a justificação das informações solicitadas junto das empresas em causa mas também a dar‑lhes a possibilidade de apreenderem o alcance do seu dever de colaboração, preservando embora ao mesmo tempo os seus direitos de defesa. Daí decorre que só pode ser exigida pela Comissão a comunicação de informações suscetíveis de lhe permitir averiguar as presunções de infração que justificam a instauração do inquérito e que estejam indicadas no pedido de informações (v., neste sentido e por analogia, acórdãos do Tribunal Geral de 12 de dezembro de 1991, SEP/Comissão, T‑39/90, Colet., p. II‑1497, n.° 25, e de 8 de março de 1995, Société Générale/Comissão, T‑34/93, Colet., p. II‑545, n.° 40).
30 Como sublinhou o advogado‑geral F. G. Jacobs no n.° 30 das suas conclusões no acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de maio de 1994, SEP/Comissão (C‑36/92 P, Colet., pp. I‑1911, I‑1914), o dever de indicar a finalidade do pedido significa «evidentemente que [a Comissão] deve identificar a infração presumida às normas da concorrência», «[a] natureza necessária da informação deve ser apreciada em relação ao objetivo mencionado no pedido de informações» e «[o] objetivo deve ser indicado com suficiente precisão, sob pena de não ser possível determinar se a informação é necessária e o Tribunal de Justiça não poder exercer a sua fiscalização».
31 Resulta igualmente de jurisprudência constante que a Comissão não é obrigada a comunicar ao destinatário de tal decisão todas as informações de que dispõe quanto a infrações presumidas nem a proceder a uma qualificação jurídica rigorosa dessas infrações, mas deve indicar claramente as presunções que pretende averiguar (acórdãos Société Générale/Comissão, referido no n.° 29 supra, n.os 62 e 63, e Slovak Telekom/Comissão, referido no n.° 21 supra, n.° 77).
32 Não se poderá, no entanto, impor à Comissão que indique, na fase de instrução preliminar, além das presunções de infração que pretende averiguar, os indícios, isto é, os elementos que a levam a encarar a hipótese de uma violação do artigo 101.° TFUE. Com efeito, tal obrigação poria em causa o equilíbrio que a jurisprudência estabelece entre a preservação da eficácia do inquérito e a preservação dos direitos de defesa da empresa em causa.
33 No caso em apreço, a decisão impugnada indica claramente que a mesma é adotada com fundamento no artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 e que as práticas em investigação poderão constituir uma violação do artigo 101.° TFUE. Os seus considerandos 10 e 11 referem‑se expressamente às sanções e ao direito de recurso acima referidos no n.° 24.
34 O caráter suficientemente fundamentado ou não da decisão impugnada depende, portanto, exclusivamente do ponto de saber se as presunções de infração que a Comissão pretende averiguar são especificadas com clareza suficiente.
35 A fundamentação da decisão impugnada quanto a esse ponto é constituída pela menção que figura no considerando 2 da decisão impugnada, segundo a qual «[a]s infrações presumidas dizem respeito a restrições dos fluxos comerciais no Espaço Económico Europeu (EEE), incluindo restrições de importações no EEE provenientes de países de fora do EEE, repartições de mercados, coordenações de preços e práticas anticoncorrenciais conexas no mercado do cimento e nos mercados dos produtos conexos».
36 Por outro lado, a decisão impugnada remete expressamente para a decisão de dar início ao procedimento acima mencionada no n.° 4, que contém informações suplementares sobre a extensão geográfica das presunções de infração assim como sobre o tipo de produtos visados.
37 O Tribunal Geral refere que a fundamentação da decisão impugnada está redigida em termos muito gerais que mereceriam ser especificados e expõe‑se, portanto, a críticas quanto a esse ponto. Pode, todavia, considerar‑se que a referência a restrições de importações no Espaço Económico Europeu (EEE), repartições de mercados assim como a coordenações dos preços no mercado do cimento e nos mercados dos produtos conexos, lida conjuntamente com a decisão de dar início ao procedimento, corresponde ao grau mínimo de clareza que permite concluir pelo respeito das disposições do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003.
38 Daí deve deduzir‑se que a decisão impugnada está suficientemente fundamentada.
39 Essa conclusão não é infirmada pelos diferentes argumentos apresentados pela recorrente.
40 Em primeiro lugar, no que diz respeito à alegação de falta de fundamentação da necessidade das informações pedidas, basta sublinhar que a Comissão não é obrigada, em aplicação do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003, a fornecer uma fundamentação específica sobre esse ponto. É, com efeito, através da indicação das presunções de infração que a Comissão pretende averiguar se a empresa em causa pode apreciar a necessidade das informações pedidas e, tal sendo o caso, contestar a decisão de pedido de informações perante o Tribunal Geral.
41 Em segundo lugar, no que respeita à alegação de insuficiência de fundamentação quanto à escolha de um período de duas semanas para a décima primeira série de questões, deve observar‑se que o artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 impõe somente fixar um prazo e não fornecer uma fundamentação quanto à escolha deste.
42 De qualquer forma, há que salientar que a decisão impugnada contém uma fundamentação quanto a esse ponto, uma vez que no considerando 8 da decisão impugnada se salienta que o prazo de doze semanas concedido para as dez primeiras séries de questões e de duas semanas para a décima primeira série se explica pela natureza e pela quantidade das informações pedidas, bem como pela gravidade das infrações presumidas às regras de concorrência. Portanto, pode considerar‑se que a Comissão entendeu que a menor quantidade de informações ligada à décima primeira série de questões justificava um prazo de resposta mais curto.
43 Em terceiro lugar, no que diz respeito à argumentação da recorrente sobre o facto de a fundamentação da decisão impugnada não permitir compreender a posição da Comissão quanto às observações que apresentou na sua carta de 6 de dezembro de 2010, deve responder‑se que a Comissão também não era obrigada a fornecer uma fundamentação específica sobre esse ponto. Pode, no entanto, salientar‑se que se especifica no considerando 6 da decisão impugnada que essas observações foram, eventualmente, tomadas em conta no quadro da elaboração do questionário que figura no anexo I da decisão impugnada.
44 Portanto, deve rejeitar‑se o quarto fundamento, bem como a primeira parte do segundo fundamento.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo ao caráter desproporcionado da adoção de uma decisão a título do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003
45 A recorrente considera que a decisão impugnada viola o princípio da proporcionalidade, uma vez que o envio de um simples pedido de informações a título do artigo 18.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003 teria sido suficiente nas circunstâncias do caso em apreço. Em apoio da sua argumentação, refere‑se, nomeadamente, à circunstância de que, contrariamente a outras sociedades visadas por uma decisão a título do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003, a Comissão não lhe dirigiu, previamente, um pedido de informações a título do n.° 2 desse mesmo artigo. Considera igualmente que as mudanças introduzidas pelo artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003 em relação à situação prevalecente na vigência do artigo 11.° do Regulamento n.° 17 do Conselho, de 6 de fevereiro de 1962, Primeiro Regulamento de execução dos artigos [81.° CE] e [82.° CE] (JO 1962, 13, p. 204; EE 08 F1 p. 22), não implicam que a Comissão possa escolher livremente proceder mediante pedido de informações ou mediante decisão de pedido de informações sem ter de respeitar o princípio da proporcionalidade.
46 A Comissão conclui pela improcedência do presente fundamento.
47 Resulta de jurisprudência constante que o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito da União, exige que os atos das instituições não ultrapassem os limites do que seja adequado e necessário à realização dos objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo‑se que, quando se proporcionar uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva e os inconvenientes causados não devem ser desmedidos relativamente aos objetivos pretendidos (acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de julho de 2001, Jippes e o., C‑189/01, Colet., p. I‑5689, n.° 81).
48 Por força do artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1/2003, a Comissão pode pedir informações «mediante simples pedido ou decisão», sem que esta disposição subordine a adoção de uma decisão a um «simples pedido» prévio. Nisto, o artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003 distingue‑se do artigo 11.° do Regulamento n.° 17, que, no seu n.° 5, condicionava a possibilidade de pedir, por decisão, informações no caso de insucesso de um pedido prévio de informações.
49 Contrariamente ao que parece sustentar a Comissão nos seus articulados, deve sublinhar‑se que a escolha que a mesma deve efetuar entre um simples pedido de informações a título do artigo 18.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003 e uma decisão de pedido de informações a título do artigo 18.°, n.° 3, desse mesmo regulamento se enquadra na fiscalização da proporcionalidade. Isso resulta necessariamente da própria definição do princípio da proporcionalidade que figura no n.° 47 supra, na medida em que aí é mencionado que, «quando se proporcionar uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva». Da mesma forma, pode observar‑se que a escolha proporcionada à Comissão pelo artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1/2003 apresenta uma certa analogia com a existente entre a diligência de instrução por simples mandato e a diligência de instrução ordenada mediante decisão na vigência do artigo 14.° do Regulamento n.° 17 e do artigo 20.° do Regulamento n.° 1/2003. Ora, o exercício dessa escolha é objeto de fiscalização pelo juiz da União à luz do princípio da proporcionalidade (acórdãos do Tribunal de Justiça de 26 de junho de 1980, National Panasonic/Comissão, 136/79, Recueil, p. 2033, n.° 29, e de 22 de outubro de 2002, Roquette Frères, C‑94/00, Colet., p. I‑9011, n.° 77; acórdão do Tribunal Geral de 8 de março de 2007, France Télécom/Comissão, T‑340/04, Colet., p. II‑573, n.° 147).
50 Atendendo à abordagem privilegiada na jurisprudência em relação à fiscalização da proporcionalidade do recurso a uma diligência de instrução ordenada mediante decisão, verifica‑se que tal fiscalização, à luz da escolha a efetuar entre um simples pedido de informações e uma decisão, deve depender das necessidades de uma instrução adequada, tendo em conta as particularidades do caso em apreço (acórdãos National Panasonic/Comissão, referido no n.° 49 supra, n.° 29; Roquette Frères, referido no n.° 49 supra, n.° 77; e France Télécom/Comissão, referido no n.° 49 supra, n.° 147).
51 A este propósito, deve tomar‑se em conta a circunstância de a decisão impugnada se inserir no quadro de um inquérito que incide sobre práticas restritivas da concorrência que envolve, além da recorrente, sete outras sociedades com atividade no setor cimenteiro.
52 Uma decisão distingue‑se de um simples pedido de informações pelo facto de ser possível à Comissão aplicar uma coima ou sanções pecuniárias compulsórias em caso de fornecimento de informações incompletas ou tardias, nos termos, respetivamente, do artigo 23.°, n.° 1, alínea b), e do artigo 24.° n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 1/2003.
53 Por conseguinte, atendendo à quantidade de informações a recolher e a processar, não é inadequado nem desmedido que a Comissão proceda diretamente em relação à recorrente por intermédio do instrumento jurídico que lhe proporciona a melhor garantia de que a recorrente fornecerá uma resposta completa e dentro do prazo.
54 Além disso, na medida em que a proporcionalidade do recurso a uma decisão de pedido de informações deva ser examinada à luz das necessidades de uma instrução adequada, a alegação da recorrente relativa ao tratamento desigual que lhe terá sido reservado, na medida em que as outras sociedades abrangidas pelo inquérito foram objeto de um simples pedido de informações antes da adoção de uma decisão a título do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003, deve ser rejeitada. Com efeito, as necessidades de uma instrução adequada permitem justificar que não seja seguido o mesmo critério em relação a todas as empresas ou associações de empresas suscetíveis de fornecer informações úteis ao prosseguimento da referida instrução.
55 Resulta do exposto que a Comissão não violou o princípio da proporcionalidade ao adotar uma decisão de pedido de informações a título do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 em relação à recorrente e que o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003
56 O presente fundamento é, em substância, constituído por duas partes. Já acima se respondeu, nos n.os 18 a 44, à primeira parte, relativa ao caráter insuficientemente preciso da finalidade do pedido de informações. No quadro de uma segunda parte, a recorrente sustenta que as informações exigidas no âmbito das dez primeiras séries de questões não têm nenhuma ligação com os factos que lhe são imputados, o que constitui uma violação do artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003. A existência de uma infração ao direito da concorrência não poderá ser demonstrada pela comunicação das informações exigidas a título das dez primeiras questões, relativas às vendas de cimento nos dez últimos anos e que acabam por fornecer à Comissão uma apresentação detalhada da indústria do cimento.
57 A Comissão conclui pela improcedência do presente fundamento.
58 Como já foi acima sublinhado no n.° 29, a Comissão só pode exigir a comunicação de informações suscetíveis de lhe permitir averiguar as presunções de infração que justificam a instauração do inquérito e que são indicadas no pedido de informações (acórdãos de 12 de dezembro de 1991, SEP/Comissão, referido no n.° 29 supra, n.° 25, e Société Générale/Comissão, referido no n.° 29 supra, n.° 40).
59 Tendo em conta o amplo poder de investigação e de instrução da Comissão, é a esta que cabe apreciar a necessidade das informações que pede às empresas abrangidas (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 18 de maio de 1982, AM & S Europe/Comissão, 155/79, Recueil, p. 1575, n.° 17; de 18 de outubro de 1989, Orkem/Comissão, 374/87, Colet., p. 3283, n.° 15; e Roquette Frères, referido no n.° 49 supra, n.° 78).
60 No que diz respeito à fiscalização que o Tribunal Geral exerce sobre a apreciação da Comissão, deve recordar‑se que, segundo a jurisprudência, o conceito de «informações necessárias» deve ser interpretado em função das finalidades para as quais os poderes de inquérito em causa foram conferidos à Comissão. Assim, é respeitada a exigência de uma correlação entre o pedido de informações e a infração presumida, quando, nesta fase do processo, se possa legitimamente considerar que o pedido apresenta uma relação com a infração presumida, no sentido de que a Comissão possa razoavelmente supor que o documento a ajudará a determinar a existência dessa infração (acórdãos de 12 de dezembro de 1991, SEP/Comissão, referido no n.° 29 supra, n.° 29, e Slovak Telekom/Comissão, referido no n.° 21 supra, n.° 42).
61 No caso em apreço, não se pode deixar de observar que a recorrente não fornece qualquer ilustração precisa de informações pedidas a título das dez primeiras questões cuja necessidade contesta, mas critica, de forma geral, a necessidade de um pedido de informações sobre as vendas de cimento num período de dez anos. Em substância, contesta o recurso a uma decisão de pedido de informações a título do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003, devendo a Comissão antes proceder, em tal circunstância, por intermédio de um inquérito por setor económico a título do artigo 17.° do Regulamento n.° 1/2003.
62 Ora, o simples destaque pela recorrente da circunstância de as informações pedidas a título das dez primeiras séries de questões cobrirem as vendas de cimento num período de dez anos não permite, por si só, concluir que as referidas questões ultrapassem o que pode ser considerado necessário à luz da finalidade do pedido de informações, tal como acima mencionado nos n.os 4 e 35.
63 Esta conclusão não é infirmada pela afirmação da recorrente na réplica de que, em substância, a quantidade de informações pedidas dá a impressão de que a decisão impugnada reveste um caráter exploratório.
64 É certo que a exigência de proteção contra as intervenções do poder público na esfera de atividade privada de uma pessoa, seja singular ou coletiva, que sejam arbitrárias ou desproporcionadas, constitui um princípio geral do direito da União (acórdão Slovak Telekom/Comissão, referido no n.° 21 supra, n.° 81).
65 Da mesma forma, deve sublinhar‑se que, para respeitar esse princípio geral, uma decisão de pedido de informações deve visar recolher a documentação necessária para verificar a realidade e o alcance de determinadas situações de facto e de direito a propósito das quais a Comissão já dispõe de informações.
66 Todavia, o eventual caráter arbitrário da decisão impugnada não poderá ser apurado em função da extensão do pedido de informações, podendo a Comissão legitimamente instaurar um inquérito que dispõe de um amplo campo de investigação, desde que esteja na posse de indícios suficientemente sérios da participação da empresa nas diferentes presunções de infração que pretende averiguar.
67 Não se pode deixar de observar que, no caso em apreço, a recorrente não põe em causa nem pediu ao Tribunal que averiguasse a detenção pela Comissão de indícios suficientemente sérios que justificassem a adoção da decisão impugnada. Assim, na falta de um pedido expresso e fundamentado da recorrente, o Tribunal Geral não tem de averiguar por sua própria iniciativa e somente com base na alegação geral deduzida do caráter amplo do pedido de informações se a Comissão dispunha de indícios suficientemente sérios que justificassem a adoção da decisão impugnada.
68 O segundo fundamento deve, por conseguinte, ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo ao caráter desproporcionado do prazo de duas semanas fixado para a resposta à décima primeira série de questões
69 A recorrente considera que a decisão impugnada viola o princípio da proporcionalidade tendo em consideração o prazo insuficiente de duas semanas fixado para a resposta à décima primeira série de questões.
70 A Comissão conclui pela improcedência do presente fundamento. Considera que a recorrente não tem interesse em agir no que diz respeito ao prazo em causa, tendo a resposta à décima primeira série de questões sido fornecida e tendo a recorrente recebido garantias de que não seria objeto de coima em caso de comunicação escalonada das informações pedidas. A Comissão sustenta igualmente que o prazo de duas semanas se justificava e que a recorrente não estava na impossibilidade material de responder à décima primeira série de questões no prazo estabelecido.
71 Resulta de jurisprudência constante que os pedidos de informações dirigidos pela Comissão a uma empresa devem respeitar o princípio da proporcionalidade e que a obrigação imposta a uma empresa de fornecer uma informação não deve representar para essa empresa um encargo desproporcionado em relação às necessidades do inquérito (acórdãos do Tribunal Geral de 12 de dezembro de 1991, SEP/Comissão, referido no n.° 29 supra, n.° 51; de 30 de setembro de 2003, Atlantic Container Line e o./Comissão, T‑191/98, T‑212/98 a T‑214/98, Colet., p. II‑3275, n.° 418; e Slovak Telekom/Comissão, referido no n.° 21 supra, n.° 81).
72 Para apreciar o caráter eventualmente desproporcionado do encargo resultante da obrigação de responder à décima primeira série de questões num prazo de duas semanas, deve tomar‑se em conta a circunstância de a recorrente, enquanto destinatária de uma decisão de pedido de informações a título do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003, se expor ao risco de lhe ser aplicada não só uma coima ou uma sanção pecuniária compulsória em caso de fornecimento de informações incompletas ou tardias ou na falta de fornecimento de informações, em aplicação, respetivamente, do artigo 23.°, n.° 1, alínea b), e do artigo 24.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 1/2003, mas também uma coima em caso de comunicação de uma informação qualificada pela Comissão de inexata ou deturpada, em aplicação do artigo 23.°, n.° 1, alínea b), do referido regulamento.
73 Assim, o exame da adequação do prazo estabelecido por uma decisão de pedido de informações reveste especial importância. Convém, com efeito, que o referido prazo possa permitir ao destinatário não só fornecer materialmente uma resposta mas também certificar‑se do caráter completo, exato e não deturpado das informações fornecidas.
74 No que diz respeito à questão prévia suscitada pela Comissão sobre o interesse da recorrente em invocar o presente fundamento, deve ser compreendida no sentido de que contesta o interesse em agir da recorrente contra a decisão impugnada na medida em que lhe impõe um prazo de duas semanas para responder à décima primeira série de questões. A Comissão baseia‑se na circunstância de as informações pedidas terem sido fornecidas em parte fora de prazo sem que fosse aplicada à recorrente uma coima e, no quadro de uma conversa telefónica, lhe ter sido concedida a possibilidade de comunicar as suas respostas de forma escalonada no tempo.
75 A este propósito, basta sublinhar que o interesse em agir contra uma decisão que ordene fornecer informações permanece mesmo que tenha sido já executada pelo seu destinatário. Com efeito, a anulação de tal decisão é suscetível, por si mesma, de ter consequências jurídicas, nomeadamente obrigando a Comissão a tomar medidas ligados à execução do acórdão do Tribunal Geral e evitando a renovação de tal prática por parte da Comissão (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal Geral de 9 de novembro de 1994, Scottish Football/Comissão, T‑46/92, Colet., p. II‑1039, n.° 14 e jurisprudência aí referida).
76 Portanto, deve concluir‑se que a recorrente tem interesse em agir contra a decisão impugnada e está no direito de invocar os fundamentos que considera suscetíveis de levar o Tribunal a julgar procedente o seu pedido.
77 De qualquer forma, não se pode deixar de observar que a Comissão não aduz nenhuma prova de que tenha sido assegurado à recorrente que um fornecimento escalonado no tempo das informações pedidas (e, portanto, em parte fora de prazo) não daria lugar a uma coima ou a uma sanção pecuniária compulsória. Se bem que seja pacífico entre as partes que uma conversa telefónica se desenrolou sobre esse assunto entre o advogado da recorrente e um funcionário da Comissão, estão em desacordo quanto ao sentido exato dessa conversa.
78 Assim, só resulta claramente dos autos a recusa oposta pela Comissão, numa mensagem eletrónica de 12 de abril de 2011, de prorrogar o prazo de resposta aplicável à décima primeira série de questões, em resposta ao pedido nesse sentido apresentado pela recorrente na sua carta de 11 de abril de 2011 e na sua mensagem eletrónica de 12 de abril de 2011. Por conseguinte, tendo a recorrente comunicado uma parte da sua resposta à décima primeira série de questões fora do prazo estabelecido, poder‑lhe‑ia ser aplicada, pelo menos teoricamente, uma coima pela Comissão por esse motivo em aplicação do artigo 23.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1/2003, a despeito das garantias que parece querer dar a Comissão nos seus articulados.
79 Além disso, pelas razões acima expostas nos n.os 72 e 73, deve considerar‑se que o caráter eventualmente desproporcionado do encargo resultante da obrigação de responder à décima primeira série de questões num prazo de duas semanas pode ter incidência no caráter completo, exato e suficientemente claro das respostas fornecidas, o que poderia, tal sendo o caso, igualmente conduzir à imposição de uma coima em aplicação do artigo 23.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1/2003.
80 Através da questão 11, alínea a), é pedido à recorrente que comunique todos os dados respeitantes ao papel, à função e às responsabilidades de P. L. e H. M. desde 2001, a pessoa a quem eles prestam contas diretamente e, em última instância, a pessoa ou as pessoas a quem dão ou davam instruções. A título da questão 11, alínea b), é pedido que seja fornecida uma lista de todas as reuniões e outros contactos escritos ou orais respeitantes ao cimento e aos produtos conexos que tiveram lugar entre P. L. (durante o período de 2003‑2009) e H. M. (durante o período de 2006‑2008) com produtores de cimento e de produtos conexos ou seus representantes na Alemanha. A esse título, é pedido à recorrente, nomeadamente, que especifique as datas das reuniões e os nomes dos convidados e participantes, que mencione o nome da pessoa e da empresa que organizou a reunião ou as reuniões ou pediram a sua realização, bem como que forneça o nome, o papel, a função e a responsabilidade dos outros empregados da recorrente que teriam participado nessas reuniões durante o período de 2001‑2010. Por último, a título da questão 11, alínea c), é pedido à recorrente que forneça todos os documentos relativos aos contactos ou reuniões já referidos, incluindo, nomeadamente, mensagens eletrónicas, ordens do dia, atas de reuniões, documentos de viagem, notas escritas, relatórios ou protocolos.
81 Não se pode deixar de observar que não resulta da decisão impugnada a existência de uma necessidade particular do inquérito que justifique um prazo particularmente breve para o fornecimento das informações pedidas a título da décima primeira série de questões.
82 Como foi acima sublinhado no n.° 42, pode somente deduzir‑se do considerando 8 da decisão impugnada que a justificação desse prazo poderá ter a ver com a apreciação da Comissão segundo a qual essa série de questões implicaria o fornecimento de uma quantidade menor de informações.
83 Na verdade, a Comissão recorda com razão que, por virtude do dever geral de prudência que incumbe a qualquer empresa ou associação de empresas, a recorrente é obrigada a velar pela boa conservação, nos seus livros ou arquivos, dos elementos que permitam reconstruir a sua atividade, nomeadamente, a fim de dispor das provas necessárias na hipótese de ações judiciais ou administrativas (acórdão do Tribunal Geral de 16 de junho de 2011, Heineken Nederland e Heineken/Comissão, T‑240/07, Colet., p. II‑3355, n.° 301).
84 Todavia, na medida em que a resposta à décima primeira série de questões implica, nomeadamente, a identificação de todos os contactos, incluindo os mais informais, de dois empregados da recorrente com produtores de cimento e de produtos conexos ou os seus representantes na Alemanha por períodos, respetivamente, de três e de sete anos, o Tribunal Geral salienta que, a despeito desse dever de conservação, a recolha, a organização e a verificação das informações pedidas não revestia um caráter forçosamente fácil.
85 Além disso, pelas razões acima expostas no n.° 73, há que tomar em conta a circunstância de que o prazo estabelecido deve poder permitir à recorrente certificar‑se do caráter completo, exato e não deturpado das informações fornecidas.
86 Não se pode deixar de observar que, atendendo à natureza das observações pedidas, um prazo de resposta de duas semanas é insuficiente para coligir e assegurar o caráter completo, exato e não deturpado da resposta fornecida.
87 Daqui decorre que impor uma obrigação de responder a essas questões em tal prazo corresponde a um encargo desproporcionado na aceção da jurisprudência acima referida no n.° 71.
88 Esta conclusão não é infirmada pela circunstância, recordada pela Comissão, de, na carta de 19 de novembro de 2010, a mesma ter advertido a recorrente da sua intenção de lhe dirigir uma decisão de pedido de informações a título do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 fornecendo‑lhe um projeto de questionário, cuja décima quinta série de questões era substancialmente idêntica à décima primeira série de questões que figura no questionário definitivo.
89 A este propósito, basta sublinhar que, no n.° 4 dessa carta, a Comissão escreveu, em linguagem desprovida de qualquer ambiguidade, que «a Decisão tomada em aplicação do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 dar[ia] à Schwenk um prazo de dois meses para responder ao questionário da decisão de uma forma correta, completa e não deturpada».
90 Assim, a circunstância de a recorrente poder legitimamente contar dispor de um prazo de dois meses para responder à décima primeira série de questões impede, de qualquer forma, que a advertência incluída na carta de 19 de novembro de 2010 possa ser tomada em consideração para apreciar a proporcionalidade da obrigação de responder à referida série de questões num prazo de duas semanas.
91 Quanto à remissão efetuada pela Comissão para o ponto 38 da sua Comunicação respeitante às boas práticas para a instrução de processos de aplicação dos artigos 101.° TFUE e 102.° TFUE (JO 2011, C 308, p. 6), basta sublinhar que é desprovida de pertinência.
92 De qualquer forma, deve sublinhar‑se que resulta do ponto 38 da referida comunicação que, regra geral, o prazo estabelecido será de, pelo menos, duas semanas, mas poderá ser mais curto para os pedidos que tenham um alcance limitado. Isto tende antes a tornar plausível a ideia de que, para a Comissão, um prazo de duas semanas reveste, regra geral, um caráter de exigência mínima. Ora, no caso em apreço, tendo em consideração a importância do trabalho que são suscetíveis de representar a recolha, a organização e a verificação das informações pedidas, o recurso a um prazo de duas semanas reveste um caráter pelo menos desproporcionado.
93 Em face do exposto, há que acolher o presente fundamento.
94 Especifica‑se no artigo 1.° da decisão impugnada que os anexos fazem parte integrante da decisão impugnada. A leitura do anexo I, que constitui o questionário, deixa transparecer que a décima primeira série de questões não forma uma unidade indissociável do resto do questionário.
95 Deve, pois, anular‑se a decisão impugnada unicamente na medida em que pede à recorrente que responda à décima primeira série de questões do questionário que figura no seu anexo I, sem que seja necessário examinar o quinto fundamento, já que este diz respeito exclusivamente à décima primeira série de questões.
Quanto às despesas
96 Por força do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Em aplicação do disposto no n.° 3, primeiro parágrafo, da mesma disposição, se cada parte obtiver vencimento parcial, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes.
97 No caso em apreço, dado que o recurso foi parcialmente acolhido, será feita uma justa apreciação das circunstâncias da causa decidindo que a Comissão suportará um terço das suas próprias despesas e um terço das despesas efetuadas pela recorrente, suportando esta última dois terços das suas próprias despesas e dois terços das despesas efetuadas pela Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
decide:
1) A Decisão C (2011) 2367 final da Comissão, de 30 de março de 2011, relativa a um procedimento de aplicação do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho (processo 39520 — Cimento e produtos conexos), é anulada na medida em que diz respeito à décima primeira série de questões do questionário que constitui o seu anexo I.
2) A Schwenk Zement KG suportará dois terços das suas próprias despesas, bem como dois terços das despesas efetuadas pela Comissão Europeia. A Comissão suportará um terço das suas despesas, bem como um terço das despesas efetuadas pela Schwenk Zement.
3) É negado provimento ao recurso quanto ao restante.
Dittrich | Wiszniewska‑Białecka | Prek |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 14 de março de 2014.
Assinaturas