Υπόθεση T‑306/11
Schwenk Zement KG
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
«Ανταγωνισμός — Διοικητική διαδικασία — Απόφαση περί αιτήσεως παροχής πληροφοριών — Απαραίτητος χαρακτήρας των ζητούμενων πληροφοριών — Υποχρέωση αιτιολογήσεως — Αναλογικότητα»
Περίληψη — Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (έβδομο τμήμα)
της 14ης Μαρτίου 2014
1. Ανταγωνισμός — Διοικητική διαδικασία — Αίτηση παροχής πληροφοριών — Παράθεση της νομικής βάσεως και του σκοπού της αιτήσεως — Περιεχόμενο — Παραβίαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως — Δεν υφίσταται/Δεν χωρεί
(Άρθρο 101 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1/2003 του Συμβουλίου, άρθρο 18 § 3)
2. Ανταγωνισμός — Διοικητική διαδικασία — Σεβασμός των δικαιωμάτων άμυνας — Δυνατότητα της εμπλεκόμενης επιχειρήσεως να ασκήσει τα εν λόγω δικαιώματα μόνο μετά την ανακοίνωση των αιτιάσεων
(Άρθρο 101 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1/2003 του Συμβουλίου)
3. Ανταγωνισμός — Διοικητική διαδικασία — Αίτηση παροχής πληροφοριών — Παράθεση της νομικής βάσεως και του σκοπού της αιτήσεως — Απαίτηση για την ύπαρξη σχέσεως αναγκαιότητας μεταξύ των ζητούμενων πληροφοριών και της διερευνώμενης παραβάσεως — Περιθώριο εκτιμήσεως της Επιτροπής — Δικαστικός έλεγχος — Περιεχόμενο
(Άρθρο 101 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1/2003 του Συμβουλίου, άρθρο 18 § 3)
4. Ανταγωνισμός — Διοικητική διαδικασία — Αίτηση παροχής πληροφοριών — Δυνατοί τρόποι — Επιλογή μεταξύ απλής αιτήσεως παροχής πληροφοριών ή εκδόσεως αποφάσεως — Τήρηση της αρχής της αναλογικότητας — Δικαστικός έλεγχος
(Άρθρο 101 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1/2003 του Συμβουλίου, άρθρο 18 §§ 1 έως 3)
5. Ανταγωνισμός — Διοικητική διαδικασία — Αίτηση παροχής πληροφοριών — Δικαιώματα άμυνας — Τήρηση της γενικής αρχής του δικαίου της Ένωσης περί προστασίας από αυθαίρετες ή δυσανάλογα επαχθείς παρεμβάσεις της δημόσιας αρχής — Περιεχόμενο
(Άρθρο 101 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1/2003 του Συμβουλίου, άρθρο 18 § 3)
6. Ανταγωνισμός — Διοικητική διαδικασία — Αίτηση παροχής πληροφοριών — Εξουσίες της Επιτροπής — Όρια — Τήρηση της αρχής της αναλογικότητας — Προθεσμία απαντήσεως που έχει ταχθεί στην επιχείρηση — Εκτίμηση του δυσανάλογου ή μη χαρακτήρα
(Κανονισμός 1/2003 του Συμβουλίου, άρθρο 18 § 3)
7. Προσφυγή ακυρώσεως — Πράξεις δεκτικές προσφυγής — Απόφαση με την οποία διατάσσεται η παροχή πληροφοριών κατ’ εφαρμογή του άρθρου 18, παράγραφος 3, του κανονισμού 1/2003 — Έννομο συμφέρον — Συμμόρφωση προς την προσβαλλόμενη απόφαση — Δεν ασκεί επιρροή
(Άρθρο 263, εδ. 4, ΣΛΕΕ· κανονισμός 1/2003 του Συμβουλίου, άρθρο 18 § 3)
1. Το άρθρο 18, παράγραφος 3, του κανονισμού 1/2003 καθορίζει τα ουσιώδη στοιχεία της αιτιολογίας της αποφάσεως περί αιτήσεως παροχής πληροφοριών. Η διάταξη αυτή ορίζει ότι η Επιτροπή αναφέρει τη νομική βάση και τον σκοπό της αιτήσεως, προσδιορίζει τις ζητούμενες πληροφορίες και τάσσει προθεσμία για την παροχή τους. Το άρθρο 18, παράγραφος 3, του κανονισμού 1/2003 διευκρινίζει εξάλλου ότι η Επιτροπή αναφέρει επίσης τις προβλεπόμενες στο άρθρο 23 κυρώσεις, ότι μνημονεύει ή επιβάλλει τις προβλεπόμενες στο άρθρο 24 κυρώσεις και ότι αναφέρει περαιτέρω το δικαίωμα να ζητηθεί η εξέταση της αποφάσεως από το Δικαστήριο. Συναφώς, η Επιτροπή δεν υποχρεούται μεν να γνωστοποιεί στον αποδέκτη μιας τέτοιας αποφάσεως όλες τις πληροφορίες που διαθέτει σχετικά με τις εικαζόμενες παραβάσεις ούτε να προβαίνει σε ακριβή νομικό χαρακτηρισμό των παραβάσεων αυτών, οφείλει, όμως, να προσδιορίζει σαφώς τις εικαζόμενες παραβάσεις τις οποίες ερευνά.
Ειδικότερα, μολονότι είναι επιλήψιμη η αιτιολογία αποφάσεως με πολύ γενική διατύπωση η οποία θα έχρηζε περαιτέρω διευκρινίσεως, εντούτοις, μπορεί να γίνει δεκτό ότι η μνεία των εικαζόμενων παραβάσεων, σε συνδυασμό με την απόφαση κινήσεως διαδικασίας κατά το άρθρο 11, παράγραφος 6, του κανονισμού 1/2003, αντιστοιχεί στο ελάχιστο απαιτούμενο όριο σαφήνειας που καθιστά δυνατή τη διαπίστωση της τηρήσεως των απαιτήσεων του άρθρου 18, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού.
(βλ. σκέψεις 21, 24, 31, 37)
2. Στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας που προβλέπει ο κανονισμός 1/2003, η ενδιαφερόμενη επιχείρηση μπορεί να ασκήσει πλήρως τα δικαιώματά της άμυνας μόνον κατόπιν της αποστολής της ανακοινώσεως των αιτιάσεων. Πράγματι, αν η ισχύς των δικαιωμάτων αυτών εκτεινόταν στον χρόνο προ της αποστολής της ανακοινώσεως των αιτιάσεων, θα θιγόταν η αποτελεσματικότητα της έρευνας της Επιτροπής, καθόσον η ενδιαφερόμενη επιχείρηση θα ήταν, ήδη κατά το στάδιο της προκαταρκτικής εξετάσεως, σε θέση να προσδιορίσει ποιες πληροφορίες είναι γνωστές στην Επιτροπή και, συνεπώς, ποιες πληροφορίες μπορεί ακόμη να αποκρύψει από την Επιτροπή.
Εντούτοις, τα μέτρα διεξαγωγής έρευνας που λαμβάνει η Επιτροπή κατά το στάδιο της προκαταρκτικής εξετάσεως, ιδίως τα μέτρα προς εξακρίβωση στοιχείων και οι αιτήσεις παροχής πληροφοριών, ισοδυναμούν, ως εκ της φύσεώς τους, με τη διατύπωση αιτιάσεως περί παραβάσεως και ενδέχεται να έχουν σημαντικό αντίκτυπο στην κατάσταση των επιχειρήσεων κατά των οποίων στρέφονται οι υπόνοιες. Επομένως, πρέπει να αποφεύγεται η ανεπανόρθωτη προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας κατά το στάδιο αυτό της διοικητικής διαδικασίας, δεδομένου ότι τα λαμβανόμενα μέτρα διεξαγωγής έρευνας ενδέχεται να έχουν καθοριστική σημασία για την απόδειξη του παράνομου χαρακτήρα ενεργειών συγκεκριμένης επιχειρήσεως οι οποίες είναι ικανές να στοιχειοθετήσουν την ευθύνη της επιχειρήσεως αυτής.
Δεν μπορεί όμως να απαιτείται από την Επιτροπή, στο στάδιο της προκαταρκτικής εξετάσεως, να επισημαίνει, πέραν των εικαζόμενων παραβάσεων τις οποίες ερευνά, τις ενδείξεις, δηλαδή τα στοιχεία που την έχουν οδηγήσει στην εξέταση του ενδεχομένου παραβάσεως του άρθρου 101 ΣΛΕΕ. Πράγματι, η υποχρέωση αυτή θα μπορούσε να κλονίσει την ισορροπία που έχει καθιερώσει η νομολογία μεταξύ, αφενός, της διαφυλάξεως της αποτελεσματικότητας της έρευνας και, αφετέρου, της προστασίας των δικαιωμάτων άμυνας της εμπλεκόμενης επιχειρήσεως.
(βλ. σκέψεις 27, 28, 32)
3. Η υποχρέωση της Επιτροπής να μνημονεύει τη νομική βάση και τον σκοπό της αιτήσεως παροχής πληροφοριών αποτελεί θεμελιώδη απαίτηση προκειμένου να μπορεί να καταδεικνύεται ότι δικαιολογημένα ζητούνται ορισμένες πληροφορίες από τις εμπλεκόμενες επιχειρήσεις, αλλά επίσης για να παρέχεται σε αυτές η δυνατότητα να αντιληφθούν την έκταση του καθήκοντος συνεργασίας που υπέχουν, διατηρώντας συγχρόνως τα δικαιώματά τους άμυνας. Εξ αυτού προκύπτει ότι το μόνο που μπορεί να απαιτεί η Επιτροπή είναι η υποβολή πληροφοριών που παρέχουν σε αυτήν τη δυνατότητα να εξακριβώσει τις εικαζόμενες παραβάσεις οι οποίες δικαιολογούν τη διεξαγωγή της έρευνας και μνημονεύονται στην αίτηση παροχής πληροφοριών.
Λαμβανομένης υπόψη της ευρείας εξουσίας της Επιτροπής προς διεξαγωγή ερευνών και ελέγχων, σε αυτήν απόκειται να εκτιμήσει αν οι πληροφορίες που ζητεί από τις εμπλεκόμενες επιχειρήσεις είναι απαραίτητες. Όσον αφορά τον έλεγχο που ασκεί το Γενικό Δικαστήριο επί της εν λόγω εκτιμήσεως της Επιτροπής, η έννοια «απαραίτητες πληροφορίες» πρέπει να ερμηνεύεται σε συνάρτηση με τους σκοπούς για τους οποίους έχει παρασχεθεί στην Επιτροπή η συγκεκριμένη εξουσία έρευνας. Ειδικότερα, η απαίτηση να υφίσταται σύνδεσμος μεταξύ της αιτήσεως παροχής πληροφοριών και της εικαζόμενης παραβάσεως ικανοποιείται εφόσον, στο στάδιο αυτό της διαδικασίας, η αίτηση αυτή μπορεί θεμιτώς να θεωρηθεί ότι έχει σχέση με την εικαζόμενη παράβαση, ώστε να μπορεί ευλόγως η Επιτροπή να υποθέσει ότι το σχετικό έγγραφο θα τη βοηθήσει να κρίνει αν υφίσταται η προβαλλόμενη παράβαση.
(βλ. σκέψεις 29, 59, 60)
4. Η αρχή της αναλογικότητας, η οποία αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, επιτάσσει να μην υπερβαίνουν οι πράξεις των θεσμικών οργάνων τα όρια του καταλλήλου και αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη των θεμιτών σκοπών που επιδιώκει η επίμαχη ρύθμιση, εξυπακουομένου ότι, όταν υφίσταται επιλογή μεταξύ περισσοτέρων πρόσφορων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο επαχθές μέτρο και τα προκύπτοντα μειονεκτήματα δεν πρέπει να είναι δυσανάλογα προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς.
Δυνάμει του άρθρου 18, παράγραφος 1, του κανονισμού 1/2003, η Επιτροπή δύναται να ζητεί πληροφορίες κατόπιν απλής αιτήσεως ή βάσει αποφάσεως, η δε διάταξη αυτή δεν εξαρτά την έκδοση αποφάσεως από προηγούμενη απλή αίτηση. Η επιλογή στην οποία καλείται να προβεί η Επιτροπή μεταξύ της απλής αιτήσεως παροχής πληροφοριών δυνάμει του άρθρου 18, παράγραφος 2, του κανονισμού 1/2003 και της εκδόσεως αποφάσεως περί αιτήσεως παροχής πληροφοριών δυνάμει του άρθρου 18, παράγραφος 3, του ίδιου κανονισμού ελέγχεται από τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης με γνώμονα την αρχή της αναλογικότητας. Ο έλεγχος αυτός είναι συνάρτηση των αναγκών που συνεπάγεται μια επαρκής εξέταση, με συνεκτίμηση των ιδιαιτεροτήτων της συγκεκριμένης περιπτώσεως.
(βλ. σκέψεις 47-50)
5. Ειδικότερα, η ανάγκη προστασίας από παρεμβάσεις της δημόσιας αρχής στη σφαίρα της ιδιωτικής δραστηριότητας ενός προσώπου, φυσικού ή νομικού, που είναι αυθαίρετες ή δυσανάλογα επαχθείς συνιστά γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης. Για την τήρηση της προμνησθείσας γενικής αρχής, η απόφαση περί αιτήσεως παροχής πληροφοριών πρέπει να αποσκοπεί στη συλλογή των στοιχείων τεκμηριώσεως που είναι απαραίτητα για την εξακρίβωση του υποστατού και της εκτάσεως ορισμένης πραγματικής και νομικής καταστάσεως, για την οποία η Επιτροπή διαθέτει ήδη πληροφορίες.
Εντούτοις, η απόδειξη του ενδεχομένως αυθαίρετου χαρακτήρα της αποφάσεως περί αιτήσεως παροχής πληροφοριών δεν μπορεί να είναι συνάρτηση του περιεχομένου της εν λόγω αιτήσεως και η Επιτροπή μπορεί θεμιτώς να διεξάγει έρευνα με ευρύ πεδίο εξετάσεως, εφόσον έχει στην κατοχή της αρκούντως σοβαρές ενδείξεις περί της συμμετοχής της εμπλεκόμενης επιχειρήσεως στις διάφορες εικαζόμενες παραβάσεις τις οποίες ερευνά.
(βλ. σκέψεις 64-66)
6. Οι αιτήσεις παροχής πληροφοριών που απευθύνει η Επιτροπή προς συγκεκριμένη επιχείρηση πρέπει να συνάδουν προς την αρχή της αναλογικότητας και η υποχρέωση παροχής πληροφοριών που επιβάλλεται σε ορισμένη επιχείρηση δεν πρέπει να αποτελεί για αυτή δυσανάλογο βάρος σε σχέση με τις ανάγκες της έρευνας.
Για να εκτιμηθεί αν είναι ενδεχομένως δυσανάλογο το βάρος που συνεπάγεται η υποχρέωση απαντήσεως σε ορισμένες ερωτήσεις εντός της ταχθείσας από την Επιτροπή προθεσμίας, πρέπει να ληφθεί υπόψη το ενδεχόμενο που αντιμετωπίζει η επιχείρηση, ως αποδέκτρια αποφάσεως περί αιτήσεως παροχής πληροφοριών δυνάμει του άρθρου 18, παράγραφος 3, του κανονισμού 1/2003, να της επιβληθεί όχι μόνο πρόστιμο ή χρηματική ποινή σε περίπτωση παροχής ελλιπών πληροφοριών ή εκπρόθεσμης παροχής πληροφοριών ή σε περίπτωση μη παροχής πληροφοριών, κατ’ εφαρμογή, αντιστοίχως, του άρθρου 23, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, και του άρθρου 24, παράγραφος 1, στοιχείο δ΄, του κανονισμού 1/2003, αλλά επίσης να της επιβληθεί πρόστιμο σε περίπτωση παροχής ανακριβών ή «παραπλανητικών» κατά την Επιτροπή πληροφοριών, σύμφωνα με όσα ορίζει το άρθρο 23, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, του εν λόγω κανονισμού.
Επομένως, η εξέταση του κατά πόσον η προθεσμία που έχει ταχθεί με απόφαση περί αιτήσεως παροχής πληροφοριών είναι πρόσφορη έχει ιδιαίτερη σημασία. Πράγματι, η προθεσμία αυτή πρέπει να παρέχει στον αποδέκτη της αποφάσεως τη δυνατότητα όχι μόνο να παράσχει απλώς και μόνο μιαν απάντηση, αλλά επίσης να διασφαλίζει την πληρότητα, την ακρίβεια και τον μη παραπλανητικό χαρακτήρα των παρεχόμενων πληροφοριών.
(βλ. σκέψεις 71-73)
7. Το έννομο συμφέρον για την προσβολή αποφάσεως με την οποία διατάσσεται η παροχή πληροφοριών εξακολουθεί να υφίσταται ακόμη και όταν ο αποδέκτης της έχει εν μέρει συμμορφωθεί προς την απόφαση αυτή. Πράγματι, η ακύρωση της εν λόγω αποφάσεως είναι ικανή να έχει αφ’ εαυτής έννομες συνέπειες, κυρίως για τον λόγο ότι, αφενός, υποχρεώνει την Επιτροπή να λάβει τα μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση της αποφάσεως του Γενικού Δικαστηρίου και, αφετέρου, αποτρέπει την επανάληψη τέτοιας πρακτικής εκ μέρους της Επιτροπής.
Ως εκ τούτου, η εμπλεκόμενη επιχείρηση έχει έννομο συμφέρον να προσβάλει την απόφαση περί αιτήσεως παροχής πληροφοριών και δύναται να προβάλει λόγους οι οποίοι, κατ’ αυτήν, μπορούν να στηρίξουν την αποδοχή εκ μέρους του Γενικού Δικαστηρίου των αιτημάτων που έχει προβάλει.
(βλ. σκέψεις 75, 76)