Cauza T‑306/11
Schwenk Zement KG
împotriva
Comisiei Europene
„Concurență – Procedură administrativă – Decizie de solicitare de informații – Caracterul necesar al informațiilor solicitate – Obligația de motivare – Proporționalitate”
Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a șaptea) din 14 martie 2014
1. Concurență – Procedură administrativă – Solicitare de informații – Indicare a temeiurilor juridice și a scopului solicitării – Întindere – Încălcarea obligației de motivare – Inexistență
[art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 18 alin. (3)]
2. Concurență – Procedură administrativă – Respectarea dreptului la apărare – Posibilitatea întreprinderii în cauză de a se prevala pe deplin de dreptul respectiv numai după trimiterea comunicării privind obiecțiunile
(art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului)
3. Concurență – Procedură administrativă – Solicitare de informații – Indicare a temeiurilor juridice și a scopului solicitării – Cerința unei legături de necesitate între informațiile solicitate și încălcarea examinată – Marja de apreciere a Comisiei – Control jurisdicțional – Întindere
[art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 18 alin. (3)]
4. Concurență – Procedură administrativă – Solicitare de informații – Modalități – Alegere care trebuie făcută între o simplă cerere de informații și o decizie – Respectarea principiului proporționalității – Control jurisdicțional
[art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 18 alin. (1)-(3)]
5. Concurență – Procedură administrativă – Solicitare de informații – Dreptul la apărare – Respectarea principiului general al dreptului Uniunii care stabilește o protecție împotriva intervențiilor arbitrare sau disproporționate ale puterii publice – Conținut
[art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 18 alin. (3)]
6. Concurență – Procedură administrativă – Solicitare de informații – Competențe ale Comisiei – Limită – Respectarea principiului proporționalității – Termen de răspuns acordat întreprinderii – Aprecierea caracterului proporțional
[Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 18 alin. (3)]
7. Acțiune în anulare – Acte supuse căilor de atac – Decizie prin care se dispune furnizarea de informații în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 – Interesul de a exercita acțiunea – Faptul de a se fi conformat deciziei atacate – Irelevanță
[art. 263 al patrulea paragraf TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 18 alin. (3)]
1. Elementele esențiale ale motivării unei decizii de solicitare de informații sunt definite chiar de articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003. Această dispoziție prevede că Comisia indică temeiul juridic și scopul cererii, precizează informațiile solicitate și stabilește termenul în care acestea trebuie furnizate. Articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 precizează, în plus, că Comisia indică de asemenea sancțiunile prevăzute la articolul 23, că indică sau aplică sancțiunile prevăzute la articolul 24 și că indică de asemenea și dreptul de a ataca decizia la Curtea de Justiție. În această privință, Comisia nu are obligația să comunice destinatarului unei astfel de decizii toate informațiile de care dispune cu privire la încălcările prezumate și nici să efectueze o încadrare juridică riguroasă a acestor încălcări, ci trebuie să indice în mod clar prezumțiile pe care intenționează să le verifice.
Astfel, deși motivarea unei decizii redactate în termeni foarte generali care ar fi meritat să fie preciși poate fi criticată în această privință, se poate considera, cu toate acestea, că o referire la încălcări prezumate coroborată cu o decizie de deschidere a procedurii în temeiul articolului 11 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1/2003 corespunde nivelului minim de claritate care permite să se concluzioneze că prevederile articolului 18 alineatul (3) din regulamentul menționat au fost respectate.
(a se vedea punctele 21, 24, 31 și 37)
2. În cadrul procedurii administrative în temeiul Regulamentului nr. 1/2003, numai după trimiterea comunicării privind obiecțiunile întreprinderea în cauză poate să se prevaleze pe deplin de dreptul la apărare. Astfel, dacă aceste drepturi ar fi extinse la perioada care precedă trimiterea comunicării privind obiecțiunile, eficacitatea investigației Comisiei ar fi compromisă, întrucât, încă din faza investigării preliminare, întreprinderea ar fi în măsură să identifice informațiile care sunt cunoscute de Comisie și, în consecință, acelea care îi pot fi încă ascunse.
Cu toate acestea, măsurile de investigare adoptate de Comisie în cursul fazei de investigare preliminară, în special măsurile de verificare și solicitările de informații, implică prin natura lor imputarea unei încălcări și pot avea repercusiuni importante asupra situației întreprinderilor suspectate. Prin urmare, este important să se evite ca dreptul la apărare să poată fi iremediabil compromis în cursul acestei etape a procedurii administrative, din moment ce măsurile de investigare adoptate pot avea un caracter decisiv pentru stabilirea probelor privind caracterul nelegal al comportamentelor întreprinderilor de natură să angajeze răspunderea acestora.
Nu se poate impune însă Comisiei să indice, în faza de investigare preliminară, pe lângă prezumțiile privind săvârșirea încălcării pe care intenționează să le verifice, și indiciile, cu alte cuvinte, elementele care o determină să ia în considerare ipoteza unei încălcări a articolului 101 TFUE. Astfel, o asemenea obligație ar repune în discuție echilibrul stabilit în jurisprudență între asigurarea eficacității investigației și asigurarea dreptului la apărare al întreprinderii în cauză.
(a se vedea punctele 27, 28 și 32)
3. Obligația care revine Comisiei de a indica temeiul juridic și scopul solicitării de informații constituie o cerință fundamentală pentru a sublinia caracterul justificat al informațiilor solicitate întreprinderilor în cauză, dar și pentru a le da acestora posibilitatea de a cunoaște întinderea obligației lor de colaborare, păstrându‑și în același timp dreptul la apărare. De aici rezultă că Comisia poate să solicite numai comunicarea informațiilor susceptibile să îi permită să verifice prezumțiile privind săvârșirea încălcării care justifică desfășurarea investigației și care sunt indicate în solicitarea de informații.
Având în vedere competența largă de investigare și de verificare a Comisiei, ea este cea care trebuie să aprecieze necesitatea informațiilor pe care le solicită întreprinderilor vizate. În ceea ce privește controlul exercitat de Tribunal asupra acestei aprecieri a Comisiei, noțiunea „informații necesare” trebuie interpretată în funcție de finalitățile în vederea cărora au fost conferite Comisiei competențele de investigare în cauză. Astfel, este îndeplinită cerința unei corelări între solicitarea de informații și încălcarea prezumată în condițiile în care, în acest stadiu al procedurii, se poate considera în mod legitim că există un raport între solicitarea respectivă și încălcarea prezumată, în sensul că se poate presupune în mod rezonabil de către Comisie că documentul o va ajuta să determine existența încălcării pretinse.
(a se vedea punctele 29, 59 și 60)
4. Principiul proporționalității, care se numără printre principiile generale ale dreptului Uniunii, impune ca actele instituțiilor să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză, fiind stabilit că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate.
În temeiul articolului 18 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1/2003, Comisia poate să solicite informații unei întreprinderi printr‑o simplă cerere sau printr‑o decizie, fără ca această dispoziție să subordoneze unei simple cereri prealabile adoptarea unei decizii. Alegerea pe care trebuie să o facă între o simplă cerere de informații în temeiul articolului 18 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003 și o decizie de solicitare de informații în temeiul articolului 18 alineatul (3) din același regulament se circumscrie unui control exercitat de instanța Uniunii în temeiul principiului proporționalității. Un astfel de control trebuie să depindă de necesitățile unei cercetări adecvate, ținând seama de particularitățile cauzei.
(a se vedea punctele 47-50)
5. Cerința unei protecții împotriva intervențiilor autorității publice în sfera de activitate privată a unei persoane, indiferent dacă aceasta este fizică sau juridică, care ar fi arbitrare sau disproporționate constituie un principiu general al dreptului Uniunii. Pentru a respecta acest principiu general, o decizie de solicitare de informații trebuie să urmărească să obțină documentația necesară pentru a verifica realitatea și conținutul unor situații de fapt și de drept determinate în privința cărora Comisia dispune deja de informații.
Cu toate acestea, eventualul caracter arbitrar al deciziei de solicitare de informații nu poate fi stabilit în funcție de întinderea solicitării, Comisia putând desfășura în mod legitim o investigație care vizează un domeniu întins, din moment ce se află în posesia unor indicii suficient de serioase privind participarea întreprinderii la diferitele încălcări prezumate pe care intenționează să le verifice.
(a se vedea punctele 64-66)
6. Solicitările de informații adresate de Comisie unei întreprinderi trebuie să respecte principiul proporționalității, iar obligația impusă unei întreprinderi de a furniza o informație nu trebuie să reprezinte pentru aceasta din urmă o sarcină disproporționată în raport cu necesitățile investigației.
Pentru a aprecia eventualul caracter disproporționat al sarcinii pe care o implică obligația de a răspunde la întrebări în termenul acordat de Comisie, trebuie luată în considerare împrejurarea că întreprinderea destinatară a unei decizii de solicitare de informații în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 riscă să i se aplice nu numai o amendă sau o penalitate cu titlu cominatoriu în caz de furnizare de informații incomplete sau tardive ori în lipsa unei furnizări de informații, în temeiul articolului 23 alineatul (1) litera (b) și, respectiv, al articolului 24 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul nr. 1/2003, ci și o amendă în caz de comunicare a unei informații calificate de Comisie ca inexactă sau „care induce în eroare”, în temeiul articolului 23 alineatul (1) litera (b) din regulamentul menționat.
Rezultă din aceasta că examinarea caracterului adecvat al termenului stabilit printr‑o decizie de solicitare de informații are o importanță specială. Astfel, este necesar ca termenul menționat să poată să permită destinatarului nu numai să furnizeze material un răspuns, ci și să se asigure de caracterul complet, exact și care nu induce în eroare al informațiilor furnizate.
(a se vedea punctele 71-73)
7. Interesul de a exercita acțiunea împotriva unei decizii prin care se dispune furnizarea unor informații subzistă chiar dacă aceasta a fost deja executată de destinatarul său. Astfel, anularea unei asemenea decizii este susceptibilă, prin ea însăși, să producă efecte juridice, în special prin obligarea Comisiei să ia măsurile pe care le presupune executarea hotărârii Tribunalului și prin evitarea perpetuării unei astfel de practici din partea Comisiei.
Prin urmare, trebuie să se concluzioneze că întreprinderea are un interes de a exercita acțiunea împotriva deciziei de solicitare de informații și are dreptul de a invoca motivele pe care le consideră de natură să determine Tribunalul să îi admită concluziile.
(a se vedea punctele 75 și 76)