Mål T‑306/11
Schwenk Zement KG
mot
Europeiska kommissionen
”Konkurrens – Administrativt förfarande – Beslut att begära upplysningar – Fråga huruvida de begärda upplysningarna är nödvändiga – Motiveringsskyldighet – Proportionalitet”
Sammanfattning – Tribunalens dom (sjunde avdelningen) av den 14 mars 2014
1. Konkurrens – Administrativt förfarande – Begäran om upplysningar – Uppgift om de rättsliga grunderna och syftet med begäran – Räckvidd – Åsidosättande av motiveringsskyldigheten – Föreligger inte
(Artikel 101 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artikel 18.3)
2. Konkurrens – Administrativt förfarande – Iakttagande av rätten till försvar – Endast möjligt för det berörda företaget att fullt ut utnyttja nämnda rätt efter avsändandet av meddelandet om invändningar
(Artikel 101 FEUF; rådets förordning nr 1/2003)
3. Konkurrens – Administrativt förfarande – Begäran om upplysningar – Uppgift om de rättsliga grunderna och syftet med begäran – Krav på att det ska finnas ett nödvändigt samband mellan de begärda upplysningarna och överträdelsen som utreds – Kommissionens bedömningsutrymme – Domstolsprövning – Räckvidd
(Artikel 101 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artikel 18.3)
4. Konkurrens – Administrativt förfarande – Begäran om upplysningar – Procedur – Valet mellan en enkel begäran om upplysningar och ett beslut – Iakttagande av proportionalitetsprincipen – Domstolsprövning
(Artikel 101 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artikel 18.1–18.3)
5. Konkurrens – Administrativt förfarande – Begäran om upplysningar – Rätten till försvar – Iakttagande av den allmänna unionsrättsliga principen om skydd mot godtyckliga och oproportionerliga ingripanden av offentliga organ – Räckvidd
(Artikel 101 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artikel 18.3)
6. Konkurrens – Administrativt förfarande – Begäran om upplysningar – Kommissionens befogenheter – Gränser – Iakttagande av proportionalitetsprincipen – Företagets svarsfrist – Bedömning av proportionaliteten
(Rådets förordning nr 1/2003, artikel 18.3)
7. Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Beslut om att företaget ska lämna upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 – Berättigat intresse av att få saken prövad – Omständigheten att ha rättat sig efter det angripna beslutet – Saknar betydelse
(Artikel 263.4 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artikel 18.3)
1. I artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 anges vad motiveringen av ett beslut att begära upplysningar ska innehålla. Enligt denna bestämmelse ska kommissionen ange den rättsliga grunden och syftet med begäran, precisera vilken information som begärs och fastställa den tidsfrist inom vilken upplysningarna ska lämnas. För övrigt ska kommissionen enligt denna bestämmelse också ange de påföljder som föreskrivs i artikel 23 samt ange eller förelägga de påföljder som föreskrivs i artikel 24. Kommissionen ska även upplysa om rätten att få beslutet prövat av domstolen. I detta avseende är kommissionen varken skyldig att delge mottagaren av ett sådant beslut all information som kommissionen har beträffande de förmodade överträdelserna eller att vidta en strikt juridisk kvalifikation av dessa överträdelser, men den måste klart ange de förmodade överträdelser som den avser att pröva.
Även om motiveringen i ett beslut är mycket allmänt formulerad och borde ha preciserats och beslutet därför förtjänar kritik i denna del, kan det emellertid anses att en hänvisning till de förmodade överträdelserna, i förening med beslutet att inleda förfarandet enligt artikel 11.6 i förordning nr 1/2003, uppfyller minimikravet på klarhet enligt artikel 18.3 i förordningen.
(se punkterna 21, 24, 31 och 37)
2. Vid det administrativa förfarandet enligt förordning nr 1/2003 är det först efter meddelandet om invändningar som företaget fullt ut kan utöva sin rätt till försvar. Om dessa rättigheter även utsträcktes till att omfatta det skede som föregår meddelandet om invändningar, skulle effektiviteten i kommissionens utredning kunna äventyras, eftersom det ifrågavarande företaget redan under förundersökningsskedet skulle kunna fastställa vilken information som var känd av kommissionen och därigenom vilken information det fortfarande skulle kunna dölja för denna.
Kommissionens utredningsåtgärder under förundersökningsskedet, och särskilt undersökningsåtgärder och begäran om upplysningar, innebär emellertid på grund av sin art att en överträdelse påtalas och dessa åtgärder kan få väsentliga följder för de företag som är föremål för utredning. Det är således viktigt att hindra att rätten till försvar undergrävs på ett oåterkalleligt sätt under detta skede av det administrativa förfarandet, eftersom vidtagna utredningsåtgärder kan ha en avgörande betydelse för införskaffandet av bevis för ett företags rättsstridiga handlande för att fastställa företagets ansvar.
Det kan däremot inte anses åligga kommissionen att under förundersökningsskedet – utöver den förmodade överträdelse som den avser att undersöka – ange indicierna, det vill säga de omständigheter som gör att den misstänker att det föreligger en överträdelse av artikel 101 FEUF. En sådan skyldighet skulle nämligen påverka den avvägning som gjorts i rättspraxis mellan undersökningens effektivitet och det berörda företagets rätt till försvar.
(se punkterna 27, 28 och 32)
3. Kommissionens skyldighet att ange den rättsliga grunden och syftet med begäran om upplysningar utgör ett grundläggande krav för att det ska framgå huruvida det är motiverat att begära de efterfrågade uppgifterna från det berörda företaget och för att göra det möjligt för företaget att förstå omfattningen av samarbetsskyldigheten, samtidigt som företagets rätt till försvar bibehålls. Härav följer att kommissionen endast kan kräva upplysningar som innebär att den kan undersöka förmodade överträdelser som motiverar att utredningen genomförs och som anges i begäran om upplysningar.
Med hänsyn till kommissionens omfattande undersöknings- och kontrollbefogenheter ankommer det på denna att bedöma om de upplysningar den begär av de berörda företagen är nödvändiga. När det gäller den kontroll som tribunalen ska göra av kommissionens bedömning ska begreppet ”nödvändiga upplysningar” tolkas utifrån syftet med att de aktuella undersökningsbefogenheterna anförtrotts kommissionen. Kravet på samband mellan begäran om upplysningar och den förmodade överträdelsen är uppfyllt då denna begäran, i det skedet av förfarandet, med rätta kan anses uppvisa ett samband med den förmodade överträdelsen, i den bemärkelsen att kommissionen rimligen kan anta att handlingen i fråga kommer att vara till hjälp för att avgöra huruvida den påstådda överträdelsen är för handen.
(se punkterna 29, 59 och 60)
4. Proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten, innebär att institutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.
Enligt artikel 18.1 i förordning nr 1/2003 har kommissionen rätt att begära upplysningar genom en enkel begäran eller genom beslut. Bestämmelsen fordrar inte någon enkel begäran innan beslut fattas. Kommissionens val mellan en enkel begäran om upplysningar enligt artikel 18.2 i förordning nr 1/2003 och ett beslut om begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordningen omfattas av domstolens proportionalitetskontroll. En sådan kontroll ska ske med beaktande av behovet av en lämplig utredning, med hänsyn till särdragen i det enskilda fallet.
(se punkterna 47–50)
5. Det är visserligen riktigt att skyddet mot godtyckliga och oproportionerliga ingripanden av offentliga organ på fysiska och juridiska personers privata områden är erkänt som en allmän unionsrättslig princip. För att iaktta denna allmänna princip ska ett beslut om begäran om upplysningar syfta till att samla in de handlingar som är nödvändiga för att fastställa huruvida en viss faktisk och rättslig situation, som kommissionen redan har upplysningar om, verkligen föreligger och i sådant fall i vilken omfattning.
Frågan huruvida beslutet om begäran om upplysningar är godtyckligt kan emellertid inte avgöras med utgångspunkt i räckvidden av begäran, eftersom kommissionen med rätta kan genomföra en utredning som omfattar ett stort område när den har tillräckligt tydliga indicier för att företaget deltar i de olika förmodade överträdelser som den avser att utreda.
(se punkterna 64–66)
6. När den begär upplysningar av ett företag måste kommissionen iaktta proportionalitetsprincipen och den skyldighet som åligger ett företag att tillhandahålla upplysningar får inte innebära en oproportionerligt tung börda för företaget i förhållande till undersökningens behov.
Vid bedömningen av huruvida bördan – som skyldigheten att svara på frågorna inom den frist som kommissionen fastställt innebär – är oproportionerlig, ska det beaktas att företaget som mottar ett beslut om begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 löper en risk att inte bara åläggas böter eller vite, med tillämpning av artikel 23.1 b respektive 24.1 d i förordning nr 1/2003, om uppgifterna är ofullständiga, lämnas för sent eller inte lämnas alls, utan också att åläggas böter om bolaget lämnar uppgifter som kommissionen anser vara oriktiga eller vilseledande, med tillämpning av artikel 23.1 b i förordning nr 1/2003.
Prövningen av huruvida fristen som föreskrivs i ett beslut om begäran om upplysningar är lämplig har således en särskild betydelse. Denna frist bör nämligen ge mottagarna möjlighet att inte bara lämna ett svar rent faktiskt, utan också försäkra sig om att upplysningarna är fullständiga, riktiga och inte vilseledande.
(se punkterna 71–73)
7. Det berättigade intresset av att väcka talan mot ett beslut om begäran om upplysningar kvarstår även om beslutet redan efterkommits av dess mottagare. En ogiltigförklaring av ett sådant beslut kan nämligen i sig få rättsverkningar, bland annat genom att kommissionen är skyldig att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa tribunalens dom och genom att det kan undvikas att kommissionen upprepar ett sådant handlande.
Det kan följaktligen konstateras att företaget har ett berättigat intresse av att väcka talan mot beslutet om begäran om upplysningar och har rätt att åberopa de grunder som enligt sökanden kan leda till att tribunalen bifaller yrkandena.
(se punkterna 75 och 76)