Rechtssache T‑166/21
Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale u. a.
gegen
Europäische Kommission
Urteil des Gerichts (Zehnte erweiterte Kammer) vom 20. Dezember 2023
„Staatliche Beihilfen – Besteuerung der Hafenverwaltungen in Italien – Befreiung von der Körperschaftsteuer – Beschluss, mit dem die Beihilfe für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt wird – Bestehende Beihilfe – Begriff ‚Unternehmen‘ – Begriff ‚wirtschaftliche Tätigkeit‘ – Vorteil – Selektivität – Wettbewerbsverzerrung – Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten – Gleichbehandlung“
1. Nichtigkeitsklage – Gründe – Fehlende oder unzureichende Begründung – Klagegrund, der sich von dem die materielle Rechtmäßigkeit betreffenden Klagegrund unterscheidet
(Art. 263 und 296 AEUV)
(vgl. Rn. 46, 47)
2. Wettbewerb – Anwendung der Wettbewerbsregeln – Gleichbehandlung von öffentlichen und privaten Unternehmen – Ordnung des öffentlichen Eigentums – Keine Auswirkung
(Art. 106 Abs. 1, Art. 107 Abs. 1 und Art. 345 AEUV)
(vgl. Rn. 55-57)
3. Wettbewerb – Regeln der Union – Unternehmen – Begriff – Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit – Ausschlaggebendes Kriterium – Rechtsform und Art der Finanzierung der Einheit – Unbeachtlichkeit
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 65, 67, 68)
4. Wettbewerb – Regeln der Union – Unternehmen – Begriff – Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit – Ermessen der Kommission – Frühere Entscheidungspraxis – Einstufung von Tätigkeiten, die denjenigen entsprechen, die in früheren Entscheidungen gemäß dieser Praxis geprüft wurden – Einstufung einer Tätigkeit in Ermangelung einer früheren Entscheidungspraxis auf der Grundlage von Ermittlungen in Bezug auf den betreffenden Fall – Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz – Fehlen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 20 und 21)
(vgl. Rn. 77-88)
5. Staatliche Beihilfen – Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten – Beeinträchtigung des Wettbewerbs – Beurteilungskriterien – Wettbewerb zwischen bestimmten italienischen Häfen und bestimmten Häfen anderer Mitgliedstaaten – Zulänglichkeit eines potenziellen Wettbewerbs
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 93, 94, 190, 191)
6. Wettbewerb – Regeln der Union – Adressaten – Unternehmen – Begriff – Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit – Begriff – Erteilung von Genehmigungen für die Ausübung von Hafentätigkeiten – Dienstleistung, die eine hoheitliche Befugnis nicht wirtschaftlicher Natur darstellt – Auf einem bestimmten Markt nicht erbrachte Dienstleistung – Ausschluss
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 96-101)
7. Wettbewerb – Regeln der Union – Adressaten – Unternehmen – Begriff – Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit – Begriff – Gewährung des Zugangs zu den Häfen und Erteilung von Konzessionen – Entgeltlicher Charakter – Beurteilungskriterien
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 105-111)
8. Wettbewerb – Regeln der Union – Adressaten – Unternehmen – Begriff – Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit – Begriff – Erteilung von Genehmigungen für die Ausübung von Hafentätigkeiten – Entgeltlicher Charakter – Beurteilungskriterien
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 112-115)
9. Staatliche Beihilfen – Begriff – Beihilfen aus staatlichen Mitteln – Dem Staat zurechenbare Gewährung einer Vergünstigung aus staatlichen Mitteln – Steuerbefreiung, die in einer nationalen Regelung vorgesehen ist – Einbeziehung
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 124-129)
10. Staatliche Beihilfen – Begriff – Selektiver Charakter der Maßnahme – Unterscheidung zwischen dem Erfordernis der Selektivität und dem begleitenden Nachweis eines wirtschaftlichen Vorteils sowie zwischen einer Beihilferegelung und einer Einzelbeihilfe
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 134-139)
11. Staatliche Beihilfen – Begriff – Selektiver Charakter der Maßnahme – Maßnahme, die einen Steuervorteil verschafft – Referenzsystem zur Bestimmung des Vorliegens eines Vorteils – Sachliche Abgrenzung – Kriterien – Ermittlung der allgemeinen oder normalen Steuerregelung – Bestimmung, die Teil eines umfassenderen Steuersystems ist
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 144-155)
12. Staatliche Beihilfen – Begriff – Selektiver Charakter der Maßnahme – Abweichung vom allgemeinen Steuersystem – Rechtfertigung mit der Natur und der Struktur des Systems – Beurteilungskriterien
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 161-165, 169-173)
13. Staatliche Beihilfen – Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten – Beeinträchtigung des Wettbewerbs – Beurteilungskriterien – Fehlen einer Harmonisierung im Bereich der direkten Besteuerung – Begrenzung der Prüfung der potenziellen Wettbewerbsverzerrung ausschließlich auf die nationale Ebene – Fehlen
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 195)
14. Nichtigkeitsklage – Nichtigkeitsurteil – Tragweite – Teilweise Nichtigerklärung eines Unionsrechtsakts – Voraussetzung – Abtrennbarkeit der für nichtig erklärbaren Teile des angefochtenen Rechtsakts
(vgl. Rn. 199, 200)
Zusammenfassung
Das Gericht, das in erweiterter Besetzung mit fünf Richtern entscheidet, weist die Klage verschiedener italienischer Hafenverwaltungen auf Nichtigerklärung des Beschlusses der Europäischen Kommission vom 4. Dezember 2020 über die Beihilferegelung(1) für die autorità di sistema portuale (Hafenverwaltungen, Italien, im Folgenden: AdSP) teilweise ab. Mit dem Urteil stellt das Gericht insbesondere klar, nach welchen Kriterien der wirtschaftliche Charakter der Tätigkeiten einer mit der Verwaltung von Hafeninfrastrukturen betrauten öffentlichen Einheit ohne Gewinnerzielungsabsicht zu beurteilen ist.
Der angefochtene Beschluss wurde nach einer Untersuchung erlassen, die im Jahr 2013 in allen Mitgliedstaaten durchgeführt worden war, um sich einen Überblick über den Betrieb und die Besteuerung der Häfen der Mitgliedstaaten zu verschaffen. Er enthält die Feststellung, dass die Maßnahme, mit der im Hafensektor tätige Wirtschaftsteilnehmer von der Körperschaftsteuer befreit wurden, eine bestehende Beihilferegelung darstelle, die mit dem Binnenmarkt unvereinbar sei. Daher ordnete der angefochtene Beschluss an, diese Maßnahme abzuschaffen und auf Einnahmen aus wirtschaftlichen Tätigkeiten der Empfänger der Maßnahme ab Beginn des auf Erlass des angefochtenen Beschlusses folgenden Steuerjahres Körperschaftsteuer zu erheben.
Im Einzelnen befreien die italienischen Rechtsvorschriften über die Körperschaftsteuer eine Vielzahl staatlicher Einheiten und öffentlicher Einrichtungen, darunter die Einrichtungen zur Verwaltung des öffentlichen Eigentums, von dieser Steuer. Zu Letzteren gehören nach Angaben der italienischen Behörden die AdSP.
Die AdSP sind juristische Personen des öffentlichen Rechts, die durch ein Gesetz errichtet wurden, um die Verwaltung der ihnen anvertrauten Hafeninfrastrukturen selbständig zu gewährleisten. Zu diesem Zweck verfügen die AdSP über verschiedene Finanzmittel, darunter die Einnahmen aus den Gebühren, die sie als Gegenleistung für die Gewährung des Zugangs zu den Häfen (im Folgenden: Hafengebühren), die Erteilung von Genehmigungen für die Ausübung von Hafentätigkeiten (im Folgenden: Genehmigungsgebühren) sowie die Erteilung von Konzessionen für staatseigene Flächen und Docks (im Folgenden: Konzessionsgebühren) erheben dürfen.
Im angefochtenen Beschluss vertrat die Kommission die Ansicht, dass die AdSP nicht wirtschaftliche und wirtschaftliche Tätigkeiten ausübten, wobei Letztere den drei Kategorien von Tätigkeiten entsprächen, für die die oben genannten Gebühren erhoben würden. Daher kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Befreiung von der Körperschaftsteuer eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstelle, soweit die AdSP wirtschaftliche Tätigkeiten ausübten.
Würdigung durch das Gericht
In einem ersten Schritt prüft das Gericht den Klagegrund eines Verstoßes gegen Art. 107 Abs. 1 AEUV, mit dem die Klägerinnen der Kommission im Wesentlichen vorwerfen, zu Unrecht angenommen zu haben, dass bestimmte Tätigkeiten der AdSP wirtschaftlicher Natur seien.
Hierzu hebt das Gericht zunächst hervor, dass die Beurteilung der Kommission nicht beanstandet werden kann, soweit sie die Rechtsform der fraglichen Einheiten nicht berücksichtigt hat. Denn nach ständiger Rechtsprechung gilt Art. 107 Abs. 1 AEUV für jedes Unternehmen im Sinne einer eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübenden Einheit unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung.
Sodann kann im Hinblick auf die von den Klägerinnen zu diesem Punkt angeführte frühere Entscheidungspraxis der Kommission kein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung festgestellt werden. Insoweit befindet das Gericht, dass die Kommission in Bezug auf die Tätigkeiten, die den Konzessionsgebühren und den Hafengebühren unterliegen, vergleichbare Sachverhalte gleichbehandelt hat, da sie gleichwertige Tätigkeiten, die von den belgischen und französischen Hafenbehörden ausgeübt wurden, um die es in den früheren Beschlüssen ging, als Tätigkeiten wirtschaftlicher Natur angesehen hatte. In Bezug auf die Genehmigungsgebühren ist dagegen festzustellen, dass diese Gebühren von der Kommission noch nicht geprüft worden sind.
Schließlich prüft das Gericht nacheinander die Rügen, die sich auf die Beurteilung des wirtschaftlichen Charakters der von den AdSP ausgeübten Tätigkeiten und deren Einstufung als Unternehmen beziehen und die zum einen darauf gestützt werden, dass es keinen Markt gebe, auf dem die AdSP ihre Dienstleistungen anböten, und zum anderen auf die Natur der von den AdSP erhobenen Gebühren gestützt werden. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass unter den Begriff des Unternehmens jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit fällt, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung, wobei jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten, eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellt.
Im vorliegenden Fall stellt das Gericht zum einen in Bezug auf das angebliche Fehlen eines Marktes, auf dem die AdSP ihre Dienstleistungen anböten, zunächst fest, dass die Klägerinnen zu Unrecht geltend machen, dass die AdSP angesichts ihres gesetzlichen Monopols keinem Wettbewerb ausgesetzt seien. Wie die Kommission zu Recht festgestellt hat, besteht nämlich ein Wettbewerb zwischen bestimmten italienischen Häfen und bestimmten Häfen in anderen Mitgliedstaaten, so dass sie zu Recht zu dem Schluss kommen konnte, dass die Gewährung des Zugangs zu den Häfen und die Erteilung von Konzessionen für staatseigene Flächen und Docks auf einem bestimmten Markt erbrachte Dienstleistungen sind. Was hingegen die Erteilung von Genehmigungen zur Ausführung von Hafentätigkeiten betrifft, kommt das Gericht angesichts der im angefochtenen Beschluss hierzu dargelegten Gesichtspunkte zu dem Ergebnis, dass die insoweit wahrgenommenen Aufgaben einer Kontrollaufgabe gleichzukommen scheinen, die in der Prüfung der Einhaltung gesetzlicher Anforderungen besteht und die als solche eine hoheitliche Befugnis nicht wirtschaftlicher Natur ist. Daher ist festzustellen, dass die Kommission den Nachweis schuldig geblieben ist, dass die Erteilung von Genehmigungen eine auf einem Markt erbrachte Dienstleistung darstellte.
Zum anderen stellt das Gericht insoweit, als der Kommission vorgeworfen wird, verkannt zu haben, dass die von den AdSP erhobenen Gebühren Steuern und keine Entgelte für Dienstleistungen wirtschaftlicher Natur darstellten, fest, dass die Kommission rechtlich hinreichend nachgewiesen hat, dass die Konzessionsgebühren und die Hafengebühren die Gegenleistung für von den AdSP ausgeübte wirtschaftliche Tätigkeiten darstellten. In Bezug auf die Genehmigungsgebühren weist das Gericht dagegen darauf hin, dass nach ständiger Rechtsprechung der Umstand, dass eine öffentliche Einrichtung ein Erzeugnis oder eine Dienstleistung im Zusammenhang mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse gegen ein gesetzlich vorgesehenes Entgelt liefert bzw. erbringt, nicht ausreicht, um die ausgeübte Tätigkeit als wirtschaftliche Tätigkeit und die Einheit, die sie ausübt, als Unternehmen einzustufen. Da im vorliegenden Fall die Kommission jedoch weder die Methode zur Berechnung der Genehmigungsgebühren noch ihre Höhe noch die vom Staat in diesem Zusammenhang ausgeübte Kontrolle untersucht hat, folgt daraus, dass sie rechtlich nicht hinreichend nachgewiesen hat, dass die Genehmigungsgebühren eine Gegenleistung für eine Dienstleistung wirtschaftlicher Natur darstellen.
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen gibt das Gericht dem ersten Klagegrund in Bezug auf die Erteilung von Genehmigungen statt, weist diesen Klagegrund im Übrigen zurück und prüft die Klagegründe zwei bis vier nur insoweit, als sie die Konzessionsgebühren und die Hafengebühren betreffen.
In einem zweiten Schritt prüft das Gericht nacheinander die Klagegründe, mit denen ein Verstoß gegen Art. 107 Abs. 1 AEUV geltend gemacht wird, soweit sie sich auf die Konzessionsgebühren und die Hafengebühren beziehen und mit denen im Wesentlichen die Feststellungen der Kommission beanstandet werden sollen, dass die Befreiung von der Körperschaftsteuer zu einer Übertragung staatlicher Mittel geführt und den AdSP einen selektiven Vorteil verschafft habe, der zudem geeignet sei, den Wettbewerb zu verzerren und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
Insoweit kommt das Gericht als Erstes zu dem Ergebnis, dass die Kommission zutreffend davon ausgegangen ist, dass die italienische Steuerverwaltung durch die Befreiung der AdSP von der Körperschaftsteuer, obwohl sie wirtschaftliche Tätigkeiten ausüben, auf Einnahmen verzichtet, die staatliche Mittel darstellen, die folglich zu einer Übertragung staatlicher Mittel im Sinne von Art. 107 AEUV führt. In diesem Zusammenhang ist es unerheblich, dass die AdSP öffentliche Unternehmen sind und der gewährte Vorteil in der wirtschaftlichen Sphäre des Staates im weiteren Sinne verbleibt. Andernfalls bestünde nämlich die Gefahr, dass die praktische Wirksamkeit der Regeln über staatliche Beihilfen beeinträchtigt und eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung öffentlicher und privater Empfänger herbeigeführt würde, was gegen den Neutralitätsgrundsatz des Art. 345 AEUV verstieße.
Als Zweites bestätigt das Gericht die Prüfung der Kommission, wonach die Befreiung von der Körperschaftsteuer den begünstigten Einheiten einen selektiven Vorteil verschafft.
Insoweit befindet das Gericht zum einen, dass die Kommission das Referenzsystem zutreffend bestimmt hat, indem sie dabei die italienischen Rechtsvorschriften herangezogen hat, die den Grundsatz aufstellen, dass alle Einnahmen der Körperschaftsteuer unterliegen, insbesondere die Einnahmen von Handelsgesellschaften sowie anderen öffentlichen oder privaten Einrichtungen, unabhängig davon, ob ihr ausschließlicher oder hauptsächlicher Zweck die Ausübung gewerblicher Tätigkeiten ist oder nicht. Ohne einen solchen Grundsatz wäre die Befreiung der in Rede stehenden staatlichen und öffentlichen Einheiten nämlich überflüssig.
Zum anderen stellt das Gericht fest, dass die Befreiung von der Körperschaftsteuer ohne stichhaltige Begründung zugunsten der AdSP von dem Referenzsystem abweicht. Unter Berücksichtigung des Grundsatzes, der dem oben genannten Referenzsystem zugrunde liegt, ist die tatsächliche und rechtliche Situation der AdSP, soweit sie wirtschaftliche Tätigkeiten ausüben, mit derjenigen anderer Einheiten, die der Körperschaftsteuer unterliegen, nämlich vergleichbar oder gar identisch.
Als Drittes ist die Kommission ebenfalls zu Recht davon ausgegangen, dass die Befreiung von der Körperschaftsteuer geeignet ist, den Wettbewerb zu verfälschen, indem sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt, da – wie zuvor angesprochen – ein Wettbewerb zwischen bestimmten italienischen Häfen und bestimmten Häfen anderer Mitgliedstaaten besteht. In diesem Zusammenhang stellt das Gericht klar, dass sich die Beurteilung der Wettbewerbsverzerrung durch die Kommission nicht unbedingt auf die Unternehmen oder Produktionszweige des betreffenden Mitgliedstaats beschränkt, auch wenn es an einer Harmonisierung im Bereich der direkten Besteuerung fehlt. Somit reicht der Umstand, dass der Hafensektor durch einen grenzüberschreitenden Handel gekennzeichnet ist, aus, damit die Kommission den Wettbewerb bestimmter Häfen anderer Mitgliedstaaten in ihre Prüfung einbeziehen kann.
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen erklärt das Gericht den angefochtenen Beschluss für nichtig, soweit darin die Erteilung von Genehmigungen zur Ausführung von Hafentätigkeiten als wirtschaftliche Tätigkeit eingestuft wird. Im Übrigen weist es die Klage ab.