SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 16 de junio de 2022 (*)
«Procedimiento prejudicial — Reconocimiento de cualificaciones profesionales — Directiva 2005/36/CE — Artículo 2 — Ámbito de aplicación — Artículo 13, apartado 2 — Profesiones reguladas — Requisitos para la obtención del derecho de acceso al título de psicoterapeuta en un Estado miembro sobre la base de un título en psicoterapia expedido por una universidad establecida en otro Estado miembro — Artículos 45 TFUE y 49 TFUE — Libertades de circulación y establecimiento — Apreciación de la equivalencia de la formación en cuestión — Artículo 4 TUE, apartado 3 — Principio de cooperación leal entre los Estados miembros — Cuestionamiento, por el Estado miembro de acogida, del grado de conocimientos y de cualificaciones que un título expedido en otro Estado miembro permite presumir — Requisitos»
En el asunto C‑577/20,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Korkein hallinto-oikeus (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Finlandia), mediante resolución de 29 de octubre de 2020, recibida en el Tribunal de Justicia el 4 de noviembre de 2020, en el procedimiento incoado por
A
con intervención de:
Sosiaali‑ ja terveysalan lupa‑ ja valvontavirasto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Arabadjiev, Presidente de Sala, el Sr. L. Bay Larsen (Ponente), Vicepresidente del Tribunal de Justicia, y la Sra. I. Ziemele y los Sres. P. G. Xuereb y A. Kumin, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Szpunar;
Secretaria: Sra. C. Strömholm, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 2 de diciembre de 2021;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de A, por el Sr. A. Palmujoki, asianajaja, y el Sr. J. Pihlaja;
– en nombre del Sosiaali‑ ja terveysalan lupa‑ ja valvontavirasto, por la Sra. K. Heiskanen, el Sr. M. Henriksson y la Sra. M. Mikkonen, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno finlandés, por la Sra. M. Pere, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno francés, por las Sras. A.‑L. Desjonquères y N. Vincent, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno neerlandés, por la Sra. M. K. Bulterman y el Sr. J. Langer, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno noruego, por la Sra. K. S. Borge, en calidad de agente, asistida por los Sres. I. Meinich y T. Sunde, advokater;
– en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. L. Armati y T. Sevón, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 10 de marzo de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (DO 2005, L 255, p. 22; corrección de errores en DO 2007, L 271, p. 18; DO 2008, L 93, p. 28, y en DO 2014, L 305, p. 115), en su versión modificada por la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013 (DO 2013, L 354, p. 132) (en lo sucesivo, «Directiva 2005/36»), y de los artículos 45 TFUE y 49 TFUE.
2 Dicha petición se ha presentado en el contexto de un procedimiento incoado por A en relación con la resolución del Sosiaali‑ ja terveysalan lupa‑ ja valvontavirasto (Oficina de Autorización y Supervisión en Materia Social y Sanitaria, Finlandia; en lo sucesivo, «Valvira») por la que se le deniega el derecho a utilizar el título profesional de psicoterapeuta en Finlandia.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 Los considerandos 1, 3, 6, 11, 17 y 44 de la Directiva 2005/36 tienen el siguiente tenor:
«(1) En virtud de lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, letra c), del Tratado, la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de personas y servicios constituye uno de los objetivos de la Comunidad. Dicha supresión supone concretamente para los nacionales de los Estados miembros la facultad de ejercer una profesión, por cuenta propia o ajena, en un Estado miembro que no sea aquel en que hayan adquirido sus cualificaciones profesionales. Además, en el artículo 47, apartado 1, del Tratado se establece que se adoptarán directivas para el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos de formación.
[…]
(3) La garantía que confiere la presente Directiva a las personas que han adquirido sus cualificaciones profesionales en un Estado miembro para acceder a la misma profesión y ejercerla en otro Estado miembro con los mismos derechos que los nacionales debe entenderse sin perjuicio del cumplimiento por el profesional migrante de las condiciones de ejercicio no discriminatorias que pueda imponerle este último Estado miembro, siempre que tales condiciones estén justificadas objetivamente y sean proporcionadas.
[…]
(6) La prestación de servicios debe garantizarse en el marco de un respeto estricto de la salud y seguridad públicas y de la protección del consumidor. Por lo tanto, se deben prever disposiciones específicas para las profesiones reguladas que tengan relación con la salud o la seguridad públicas en las que se presten servicios transfronterizos de manera temporal u ocasional.
[…]
(11) Por lo que respecta a las profesiones cubiertas por el régimen general de reconocimiento de títulos de formación, en lo sucesivo denominado “el régimen general”, los Estados miembros deben conservar la facultad de fijar el nivel mínimo de cualificación necesaria para garantizar la calidad de las prestaciones que se realicen en su territorio. No obstante, en virtud de los artículos 10, 39 y 43 del Tratado, no deben obligar a un nacional de un Estado miembro a adquirir las cualificaciones que dichos Estados generalmente se limitan a determinar mediante referencia a los diplomas expedidos en el ámbito de su sistema, cuando la persona de que se trate haya obtenido la totalidad o parte de dichas cualificaciones en otro Estado miembro. En consecuencia, es conveniente establecer que todos los Estados miembros de acogida en los que esté regulada una profesión estén obligados a tener en cuenta las cualificaciones adquiridas en otro Estado miembro y a considerar si estas corresponden a las que dichos Estados exigen. No obstante, este régimen general no impide que un Estado miembro imponga a toda persona que ejerza una profesión en su territorio requisitos específicos motivados por la aplicación de las normas profesionales justificadas por el interés general. Estas se refieren, en particular, a las normas en materia de organización de la profesión, a las normas profesionales, incluidas las deontológicas, y a las normas de control y de responsabilidad. Por último, la presente Directiva no tiene por objeto interferir con el interés legítimo de los Estados miembros en impedir que algunos de sus ciudadanos puedan substraerse de una manera abusiva de la aplicación del Derecho nacional en materia de profesiones.
[…]
(17) Con el fin de tener en cuenta todas las situaciones para las que aún no existe ninguna disposición relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, el régimen general debe extenderse a los casos que no están cubiertos por un régimen específico, bien porque la profesión de que se trate no corresponde a ninguno de tales regímenes, bien porque, aunque la profesión corresponde a un régimen específico, el solicitante no reúne, por un motivo particular y excepcional, las condiciones para beneficiarse del mismo.
[…]
(44) La presente Directiva se entiende sin perjuicio de las medidas destinadas a garantizar un elevado nivel de protección de la salud y de los consumidores.»
4 El artículo 1 de la referida Directiva, titulado «Objeto», dispone:
«La presente Directiva establece las normas según las cuales un Estado miembro que subordina el acceso a una profesión regulada o su ejercicio, en su territorio, a la posesión de determinadas cualificaciones profesionales (en lo sucesivo denominado “Estado miembro de acogida”) reconocerá para el acceso a dicha profesión y su ejercicio las cualificaciones profesionales adquiridas en otro u otros Estados miembros (en lo sucesivo denominado “Estado miembro de origen”) y que permitan al titular de las mencionadas cualificaciones ejercer en él la misma profesión.
La presente Directiva establece asimismo normas relativas al acceso parcial a una profesión regulada y al reconocimiento de un período de prácticas profesionales efectuadas en otro Estado miembro.»
5 El artículo 2 de dicha Directiva, titulado «Ámbito de aplicación», establece, en su apartado 1, párrafo primero, que se aplicará a todos los nacionales de un Estado miembro, incluidos los miembros de las profesiones liberales, que se propongan ejercer una profesión regulada en un Estado miembro distinto de aquel en el que obtuvieron sus cualificaciones profesionales por cuenta propia o ajena.
6 El artículo 3 de la misma Directiva, titulado «Definiciones», prevé en su apartado 1:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
a) “profesión regulada”, la actividad o conjunto de actividades profesionales cuyo acceso, ejercicio o una de las modalidades de ejercicio están subordinados de manera directa o indirecta, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, a la posesión de determinadas cualificaciones profesionales; en particular, se considerará modalidad de ejercicio el empleo de un título profesional limitado por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas a quien posea una determinada cualificación profesional. Cuando la primera frase de la presente definición no sea de aplicación, las profesiones a que se hace referencia en el apartado 2 quedarán equiparadas a una profesión regulada;
b) “cualificaciones profesionales”: las cualificaciones acreditadas por un título de formación, un certificado de competencia tal como se define en el artículo 11, letra a), inciso i), y/o una experiencia profesional;
c) “título de formación”, los diplomas, certificados y otros títulos expedidos por una autoridad de un Estado miembro, designada con arreglo a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de dicho Estado, que sancionan una formación profesional adquirida de manera preponderante en la Comunidad. Cuando la primera frase de la presente definición no sea de aplicación, los títulos de formación a que se hace referencia en el apartado 3 quedarán equiparados a un título de formación;
d) “autoridad competente”, toda autoridad u organismo investido de autoridad por los Estados miembros, habilitado, en particular, para expedir o recibir títulos de formación y otros documentos o información, así como para recibir solicitudes y para tomar decisiones contempladas en la presente Directiva;
e) “formación regulada”, toda formación orientada específicamente al ejercicio de una profesión determinada y que consista en un ciclo de estudios completado, en su caso, por una formación profesional, un período de prácticas profesional o una práctica profesional;
La estructura y el nivel de la formación profesional, del período de prácticas profesionales o de la práctica profesional se determinarán mediante las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas del Estado miembro correspondiente o serán objeto de control o aprobación por la autoridad que se determine con este fin;
[…]».
7 El artículo 4 de la Directiva 2005/36, titulado «Efectos del reconocimiento», dispone lo siguiente:
«1. El reconocimiento de las cualificaciones profesionales por el Estado miembro de acogida permitirá a los beneficiarios acceder en ese Estado miembro a la misma profesión que aquella para la que están cualificados en el Estado miembro de origen y ejercerla en el Estado miembro de acogida en las mismas condiciones que sus nacionales.
2. A efectos de la presente Directiva, la profesión que se propone ejercer el solicitante en el Estado miembro de acogida es la misma que aquella para la que está cualificado en su Estado miembro de origen si las actividades cubiertas son similares.
[…]»
8 El artículo 13 de esta Directiva, titulado «Condiciones para el reconocimiento», tiene el siguiente tenor:
«1. En caso de que, en un Estado miembro de acogida, el acceso a una profesión regulada o su ejercicio estén supeditados a la posesión de determinadas cualificaciones profesionales, la autoridad competente de dicho Estado miembro concederá a los solicitantes el acceso a esa profesión y su ejercicio, en las mismas condiciones que los nacionales, siempre que posean el certificado de competencia o el título de formación contemplado en el artículo 11 exigidos por otro Estado miembro para acceder a esa misma profesión en su territorio o ejercerla en el mismo.
Los certificados de competencia o los títulos de formación serán expedidos por una autoridad competente en un Estado miembro, designada de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de dicho Estado miembro.
2. El acceso a la profesión y su ejercicio, como se describe en el apartado 1, también se concederán a los solicitantes que hayan ejercido la profesión en cuestión a tiempo completo durante un año o a tiempo parcial durante un período total equivalente en el transcurso de los diez años anteriores en otro Estado miembro que no regule esta profesión, y posean uno o varios certificados de competencia o títulos de formación que haya expedido otro Estado miembro que no regule esta profesión.
Los certificados de competencia o los títulos de formación deberán cumplir las condiciones siguientes:
a) haber sido expedidos por una autoridad competente en un Estado miembro, designada de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de dicho Estado;
b) acreditar la preparación del titular para el ejercicio de la profesión correspondiente.
No obstante, la experiencia profesional de un año a que se refiere el párrafo primero no podrá exigirse si el título de formación que el solicitante posee certifica una formación regulada.
[…]»
Derecho finlandés
Ley relativa a los Profesionales Sanitarios
9 A tenor del artículo 2, párrafo primero, punto 2, de la laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä (559/1994) (Ley 559/1994, relativa a los Profesionales Sanitarios; en lo sucesivo, «Ley relativa a los Profesionales Sanitarios»), a efectos de dicha Ley, se entenderá por «profesional sanitario» una persona que, en virtud de esta misma Ley, esté autorizada para utilizar el título profesional sanitario regulado por reglamento del Gobierno (profesional con título profesional protegido). Con arreglo al artículo 2, párrafo segundo, de la Ley, los profesionales autorizados y los profesionales con título profesional protegido estarán facultados para ejercer la profesión de que se trate y utilizar el correspondiente título profesional. También podrán desarrollar la actividad de un profesional con título profesional protegido otras personas que cuenten con la formación, experiencia y competencias profesionales necesarias.
10 El artículo 3 bis, párrafo tercero, de la Ley relativa a los Profesionales Sanitarios designa al Valvira como la autoridad competente a efectos de la Directiva 2005/36 y de la laki ammattipätevyyden tunnustamisesta (1384/2015) (Ley 1384/2014 de Reconocimiento de Cualificaciones Profesionales; en lo sucesivo, «Ley de Reconocimiento de Cualificaciones Profesionales»), con respecto a los profesionales sanitarios.
Reglamento relativo a los Profesionales Sanitarios
11 El artículo 1 del asetus terveydenhuollon ammattihenkilöistä (564/1994) (Reglamento 564/1994, relativo a los Profesionales Sanitarios; en lo sucesivo, «Reglamento relativo a los Profesionales Sanitarios») incluye, entre los títulos profesionales protegidos contemplados en el artículo 2, párrafo primero, punto 2, de la Ley relativa a los Profesionales Sanitarios, en particular, el título de psicoterapeuta.
12 A tenor del artículo 2 bis, párrafo primero, del Reglamento relativo a los Profesionales Sanitarios, para poder utilizar el título profesional protegido de psicoterapeuta, el interesado deberá haber cursado una formación como psicoterapeuta organizada por una universidad o por una universidad y otra institución docente.
Ley de Reconocimiento de Cualificaciones Profesionales
13 De conformidad con el artículo 6, párrafo primero, de la Ley de Reconocimiento de Cualificaciones Profesionales, el reconocimiento de una cualificación profesional se basará en un certificado de competencia, un título individual de formación o la combinación de documentos de este tipo que haya expedido una autoridad competente de un Estado miembro distinto de la República de Finlandia. Para el reconocimiento de una cualificación profesional se requiere que el interesado esté autorizado en su Estado miembro de procedencia para ejercer la profesión para la cual solicita dicho reconocimiento.
14 Con arreglo al artículo 6, párrafo segundo, de Ley de Reconocimiento de Cualificaciones Profesionales, también se reconocerá la cualificación profesional de los solicitantes que en los últimos diez años hayan ejercido su profesión durante un año a tiempo completo o durante un período equivalente a tiempo parcial en un Estado miembro distinto de la República de Finlandia donde la profesión no esté regulada, siempre que dispongan de uno o varios certificados de competencia o títulos de formación. Dichos documentos deberán acreditar la capacitación del titular para ejercitar la profesión de que se trate. No obstante, la experiencia profesional de un año no se exigirá cuando los títulos de formación del solicitante acrediten una formación profesional regulada.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
15 A, de nacionalidad finlandesa, solicitó al Valvira, sobre la base de un Postgraduate Diploma in Solution Focused Therapy (diploma de tercer ciclo por el que se sanciona una formación en «terapia centrada en las soluciones»; en lo sucesivo, «formación en cuestión»), expedido el 27 de noviembre de 2017 por la University of the West of England (Universidad del Oeste de Inglaterra, Reino Unido; en lo sucesivo, «UWE»), que se le reconociese el derecho a utilizar el título profesional de psicoterapeuta, protegido por la normativa finlandesa.
16 La formación en cuestión había sido organizada por la UWE en Finlandia y en lengua finesa, en colaboración con Helsingin Psykoterapiainstituutti Oy, una sociedad anónima finlandesa que desarrolla su actividad en Finlandia.
17 Durante el año 2017, varias personas que habían participado en este programa formativo se habían puesto en contacto con el Valvira y le habían transmitido su preocupación en relación con las múltiples deficiencias en el contenido efectivo del programa formativo y con sus modalidades prácticas con respecto a los objetivos previstos. El propio Valvira se había puesto en contacto con otras personas que habían cursado ese programa y que habían descrito experiencias similares.
18 Al albergar dudas sobre la equivalencia de la formación en cuestión con las exigencias previstas por la normativa finlandesa relativa al acceso a la profesión de psicoterapeuta y a su ejercicio, el Valvira denegó, mediante resolución de 29 de junio de 2018, la solicitud de A, basándose principalmente en que esta no le había facilitado información suficiente sobre el contenido de dicha formación. Mediante resolución de 10 de septiembre de 2018, el Valvira desestimó la reclamación de A contra la resolución de 29 de junio de 2018.
19 Mediante sentencia de 25 de abril de 2019, el Helsingin hallinto-oikeus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Helsinki, Finlandia) desestimó el recurso interpuesto por A contra la resolución del Valvira de 10 de septiembre de 2018. Dicho órgano jurisdiccional declaró que la formación en cuestión debía entenderse cursada en el Reino Unido, pese al hecho de que, en la práctica, estuviera organizada en Finlandia y en finés. Consideró que, sin embargo, el régimen general de reconocimiento de títulos de formación previsto por la Directiva 2005/36 no obliga a acceder a la solicitud de A, dado que esta no ejerció como psicoterapeuta ni en el Reino Unido, donde la profesión y la formación como psicoterapeuta no están reguladas, ni en ningún otro Estado miembro con un régimen similar.
20 Al considerar acreditado que la formación en cuestión presentaba importantes deficiencias y diferencias con respecto a la formación en psicoterapia en Finlandia, el Helsingin hallinto-oikeus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Helsinki) consideró que el Valvira había declarado acertadamente que A no había demostrado que sus conocimientos y cualificaciones eran equivalentes a los adquiridos por una persona formada como psicoterapeuta en Finlandia. En su opinión, las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado FUE tampoco llevarían a declarar la ilegalidad de la resolución denegatoria adoptada por el Valvira.
21 En su recurso de casación interpuesto contra dicha sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente, el Korkein hallinto-oikeus (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Finlandia), A sostiene que debe considerarse que la formación en cuestión se impartió en Finlandia y que la UWE certificó, como autoridad competente, que dicha formación se ajustaba a las exigencias relativas a la formación de psicoterapeuta establecidas en Finlandia por el Reglamento relativo a los Profesionales Sanitarios. Así, en su opinión, debe reconocerse que la formación en cuestión le confiere el derecho al título profesional de psicoterapeuta que solicita.
22 A añade que, sin embargo, en el supuesto de que no deba considerarse que la formación en cuestión se impartió en Finlandia, su equivalencia con la formación de psicoterapeuta organizada en Finlandia debe apreciarse sobre la base de los documentos relativos al ciclo y a la calidad del programa de la formación en cuestión, tal como han sido presentados por A y por los organizadores de la formación. Según A, el Valvira no realizó tal apreciación, sino que basó su decisión denegatoria en escritos anónimos, en un dictamen solicitado a una universidad finlandesa competidora de la UWE y en entrevistas realizadas por la propia autoridad. A juicio de A, el principio de cooperación leal del Derecho de la Unión impide al Valvira cuestionar un documento expedido por la UWE en su condición de autoridad competente de otro Estado miembro.
23 Por su parte, el Valvira considera que la formación de psicoterapeuta cursada en otro Estado miembro debe ser comparable a la que imparten actualmente las universidades finlandesas. Pues bien, según dicha autoridad, la formación en cuestión no cumple, en muchos aspectos, los requisitos de contenido y calidad que deben reunir las formaciones en psicoterapia en Finlandia y, por consiguiente, no puede dar lugar al derecho a utilizar en ese país el título profesional de psicoterapeuta. El Valvira añade que, en principio, se fía de los certificados expedidos por las universidades y otras instituciones docentes de los demás Estados miembros, así como de la información que estas proporcionan sobre el contenido y las modalidades prácticas de las formaciones ofrecidas, y que no efectúa más indagaciones que las necesarias para determinar si existen diferencias entre la formación finlandesa y la formación correspondiente en el otro Estado miembro.
24 El órgano jurisdiccional remitente recuerda que ya declaró en otro asunto que no puede considerarse que la formación en cuestión haya sido cursada en Finlandia en el sentido de la Ley relativa a los Profesionales Sanitarios. Observa que, en Finlandia, la profesión de psicoterapeuta es una profesión regulada en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva 2005/36, puesto que el derecho a utilizar el título profesional de que se trata solo se concede a quien reúne las cualificaciones profesionales exigidas por la normativa finlandesa aplicable.
25 En opinión del órgano jurisdiccional remitente, la profesión de psicoterapeuta está sujeta al régimen general de reconocimiento de títulos de formación previsto, en particular, en los artículos 10 a 14 de esta Directiva. Dado que la profesión y la formación de psicoterapeuta no están reguladas en el Reino Unido, considera que el artículo 13, apartado 2, de dicha Directiva es aplicable a la situación de A.
26 No obstante, según el órgano jurisdiccional remitente, toda vez que A no cumple el requisito, previsto en dicha disposición, de haber ejercido la profesión de psicoterapeuta en otro Estado miembro en el que dicha profesión no esté regulada, la interesada no puede reivindicar el derecho a acceder a esta profesión en Finlandia.
27 El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, no obstante lo dispuesto en la Directiva 2005/36, hay que examinar la situación de A también a la luz de las libertades fundamentales garantizadas por los artículos 45 TFUE y 49 TFUE y de la jurisprudencia al respecto del Tribunal de Justicia. En caso afirmativo, dicho órgano jurisdiccional se pregunta si, para cerciorarse de que el título expedido en otro Estado miembro acredita que su titular dispone de conocimientos y cualificaciones idénticos o, cuando menos, equivalentes a los sancionados por el título nacional, la autoridad competente del Estado miembro de acogida también puede basarse en otra información que haya obtenido en cuanto al desarrollo de la formación en cuestión o si debe atenerse a la información facilitada a este respecto por una universidad de otro Estado miembro, como la UWE.
28 En estas circunstancias, el Korkein hallinto-oikeus (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Deben interpretarse las libertades fundamentales consagradas en el Tratado FUE y la Directiva [2005/36] en el sentido de que la autoridad competente del Estado miembro de acogida debe valorar el derecho de un solicitante al ejercicio de una profesión regulada atendiendo a los artículos 45 TFUE y 49 TFUE y a la jurisprudencia establecida al respecto (en particular, las sentencias de 7 de mayo de 1991, Vlassopoulou, C‑340/89, EU:C:1991:193, y de 6 de octubre de 2015, Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652), pese a que el artículo 13, apartado 2, de la Directiva [2005/36] supone la exigencia de unos requisitos uniformes para el ejercicio de una profesión regulada, conforme a los cuales el Estado miembro de acogida debe permitir el ejercicio de una profesión a un solicitante que presente un título de formación de un Estado donde la profesión no esté regulada pero que no cumpla la condición de ejercicio de la profesión que se establece en la citada disposición de dicha Directiva?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿se opone el Derecho de la Unión —habida cuenta de los criterios que, según la sentencia Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652), apartado 55, deben tomarse en consideración de manera exclusiva para la apreciación de la equivalencia de los certificados— a que la autoridad competente del Estado miembro de acogida, en una situación como la del presente asunto, base su apreciación de la equivalencia de una formación también en otros datos, aparte de los proporcionados por la institución docente o las autoridades del otro Estado miembro relativos al contenido exacto de la formación y al modo en que se realizó esta?»
Observación preliminar
29 Procede señalar que los hechos pertinentes relativos al litigio principal tuvieron lugar cuando el Derecho de la Unión se aplicaba al Reino Unido. Por consiguiente, los artículos 45 TFUE y 49 TFUE y la Directiva 2005/36 pueden aplicarse en el presente asunto.
Primera cuestión prejudicial
30 Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2005/36 y los artículos 45 TFUE y 49 TFUE deben interpretarse en el sentido de que una solicitud de acceso a una profesión regulada y de autorización para ejercerla en el Estado miembro de acogida, presentada, con arreglo a dicho artículo 13, apartado 2, por una persona que, por un lado, posee un título de formación relativo a dicha profesión expedido en un Estado miembro en el que dicha profesión no está regulada y que, por otro lado, no cumple el requisito de haber ejercido esa profesión durante el período mínimo contemplado en el referido artículo 13, apartado 2, debe ser apreciada por la autoridad competente del Estado miembro de acogida a la luz de los artículos 45 TFUE o 49 TFUE.
31 Con carácter preliminar, debe señalarse que, en el caso de autos, si bien es cierto que A cursó una formación organizada por la UWE en Finlandia y en lengua finesa en colaboración con Helsingin Psykoterapiainstituutti, no lo es menos que quien le expidió el título de psicoterapia al término de dicha formación fue la UWE, que tiene su sede en el Reino Unido.
32 Pues bien, según el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2005/36, esta se aplicará a todos los nacionales de un Estado miembro, incluidos los miembros de las profesiones liberales, que se propongan ejercer una profesión regulada en un Estado miembro distinto de aquel en el que obtuvieron sus cualificaciones profesionales por cuenta propia o ajena.
33 Además, en virtud del artículo 3, apartado 1, letras b) a d), de dicha Directiva, se entenderá por «cualificaciones profesionales», en particular, las cualificaciones acreditadas por un título de formación como, en particular, un título expedido por una autoridad competente de un Estado miembro que sancione una formación profesional adquirida de manera preponderante en la Unión Europea.
34 De ello se deduce que, dado que el título de formación de que se trata en el litigio principal, que sanciona una formación profesional adquirida en la Unión, ha sido expedido por una autoridad competente de un Estado miembro distinto de aquel en el que A pretende ejercer una profesión regulada, la situación controvertida en el litigio principal puede estar comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2005/36.
35 No obstante, de la petición de decisión prejudicial y, en particular, de la primera cuestión prejudicial se desprende que A no cumple el requisito, establecido en el artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2005/36, de haber ejercido la profesión que invoca durante el período mínimo contemplado en dicha disposición. En estas circunstancias, A no solo no puede invocar esta disposición ni, con carácter más amplio, el régimen general de reconocimiento de los títulos de formación previsto en los artículos 10 a 14 de la Directiva 2005/36, sino que tampoco puede invocar otro régimen de reconocimiento de las cualificaciones profesionales establecido por dicha Directiva.
36 Así pues, procede determinar si una situación como la de A debe apreciarse a la luz de los artículos 45 TFUE o 49 TFUE.
37 A este respecto, procede recordar, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia ha declarado que la libre circulación de personas no se realizaría plenamente si los Estados miembros pudieran negar el disfrute de las libertades garantizadas por los artículos 45 TFUE y 49 TFUE a aquellos de sus nacionales que hayan hecho uso de las facilidades previstas por el Derecho de la Unión y hayan adquirido, al amparo de estas, unas cualificaciones profesionales en un Estado miembro distinto del Estado cuya nacionalidad poseen. Esta consideración se aplica igualmente en el supuesto de que un nacional de un Estado miembro haya obtenido en otro Estado miembro una cualificación universitaria que pretenda hacer valer en el Estado miembro cuya nacionalidad posea (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2015, Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652, apartado 27).
38 En el asunto que dio lugar a la sentencia de 6 de octubre de 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652), dado que el interesado invocó, en el Estado miembro del que era nacional, un título universitario que había obtenido en otro Estado miembro, el Tribunal de Justicia consideró, en el apartado 29 de dicha sentencia, que no cabía negarle el disfrute de las disposiciones del Tratado FUE relativas a la libre circulación de personas y que el hecho de que dicho título se hubiera obtenido tras una formación por correspondencia carecía de importancia a este respecto.
39 Lo mismo puede decirse de una persona como A, que invoca en el Estado miembro del que es nacional un título universitario que ha obtenido en otro Estado miembro, aun cuando sea a raíz de una formación impartida en el primer Estado miembro en colaboración con una autoridad competente para expedir dicho título del otro Estado miembro.
40 En segundo lugar, es preciso recordar que las autoridades de un Estado miembro a las que un nacional de la Unión haya presentado una solicitud de habilitación para ejercer una profesión cuyo acceso está subordinado, según la legislación nacional, a la posesión de un título o de una capacitación profesional, o incluso a períodos de experiencia práctica, están obligadas a tomar en consideración todos los diplomas, certificados y otros títulos, así como la experiencia pertinente del interesado, efectuando una comparación entre, por una parte, las aptitudes acreditadas por dichos títulos y dicha experiencia y, por otra, los conocimientos y la capacitación exigidos por la legislación nacional (sentencia de 8 de julio de 2021, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija, C‑166/20, EU:C:2021:554, apartado 34 y jurisprudencia citada).
41 Dado que esa jurisprudencia no es más que la plasmación jurisprudencial de un principio inherente a las libertades fundamentales consagradas por el Tratado FUE, este principio no puede perder una parte de su valor jurídico por la adopción de directivas relativas al reconocimiento mutuo de títulos (sentencia de 8 de julio de 2021, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija, C‑166/20, EU:C:2021:554, apartado 35 y jurisprudencia citada).
42 En efecto, el objetivo de las Directivas relativas al reconocimiento mutuo de diplomas, y en particular de la Directiva 2005/36, no consiste en hacer más difícil el reconocimiento de tales diplomas, certificados y otros títulos en las situaciones en las que esas Directivas no sean de aplicación, ni puede ser ese el efecto de dichas Directivas [sentencia de 3 de marzo de 2022, Sosiaali‑ ja terveysalan lupa‑ ja valvontavirasto (Formación básica de médico), C‑634/20, EU:C:2022:149, apartado 37 y jurisprudencia citada].
43 Pues bien, en una situación como la del litigio principal, en la que, como resulta del apartado 35 de la presente sentencia, la interesada no cumple los requisitos de ninguno de los regímenes de reconocimiento de cualificaciones profesionales establecidos por la Directiva 2005/36, el Estado miembro de acogida de que se trata debe cumplir con sus obligaciones en materia de reconocimiento de las cualificaciones profesionales, tal como se han recordado en el apartado 40 de la presente sentencia, que se aplican a situaciones comprendidas tanto en el ámbito de aplicación del artículo 45 TFUE como del artículo 49 TFUE [véase, por analogía, la sentencia de 8 de julio de 2021, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija, C‑166/20, EU:C:2021:554, apartado 38 y jurisprudencia citada).
44 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2005/36 y los artículos 45 TFUE y 49 TFUE deben interpretarse en el sentido de que una solicitud de acceso a una profesión regulada y de autorización para ejercerla en el Estado miembro de acogida presentada, con arreglo a dicho artículo 13, apartado 2, por una persona que, por un lado, posee un título de formación relativo a dicha profesión expedido en un Estado miembro en el que dicha profesión no está regulada y que, por otro lado, no cumple el requisito de haber ejercido esa profesión durante el período mínimo contemplado en el referido artículo 13, apartado 2, debe ser apreciada por la autoridad competente del Estado miembro de acogida a la luz de los artículos 45 TFUE o 49 TFUE.
Segunda cuestión prejudicial
45 Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Derecho de la Unión, y en particular los artículos 45 TFUE y 49 TFUE, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que la autoridad competente del Estado miembro de acogida que conoce de una solicitud de autorización para ejercer una profesión regulada en ese Estado miembro base su apreciación de la equivalencia de la formación que invoca el solicitante con respecto a las formaciones correspondientes en dicho Estado miembro también en información relativa al contenido exacto y a las modalidades concretas de esa formación que le haya sido proporcionada por personas distintas de los organizadores de dicha formación o por las autoridades de un Estado miembro.
46 Procede recordar que, en una situación como la del litigio principal, en la que la interesada no cumple los requisitos de ninguno de los regímenes de reconocimiento de cualificaciones profesionales establecidos por la Directiva 2005/36, pero a la que se aplica el artículo 45 TFUE o el artículo 49 TFUE, el Estado miembro de que se trate debe cumplir sus obligaciones en materia de reconocimiento de cualificaciones profesionales, tal como se han recordado en el apartado 40 de la presente sentencia [véase, por analogía, la sentencia de 3 de marzo de 2022, Sosiaali‑ ja terveysalan lupa‑ ja valvontavirasto (Formación básica de médico), C‑634/20, EU:C:2022:149, apartado 41].
47 El procedimiento de examen comparativo a que se refiere el apartado 40 de la presente sentencia debe permitir que las autoridades del Estado miembro de acogida se aseguren objetivamente de que el título extranjero acredita que el titular posee conocimientos y cualificaciones, si no idénticos, al menos equivalentes a los acreditados por el título nacional. Esta apreciación de la equivalencia del título extranjero debe hacerse tomando en consideración exclusivamente el grado de conocimientos y de cualificaciones que ese título permite presumir en el titular, habida cuenta de la naturaleza y duración de los estudios y de la formación práctica correspondiente [sentencia de 3 de marzo de 2022, Sosiaali‑ ja terveysalan lupa‑ ja valvontavirasto (Formación básica de médico), C‑634/20, EU:C:2022:149, apartado 42 y jurisprudencia citada].
48 A este respecto, debe señalarse que este procedimiento de examen comparativo presupone la confianza mutua entre los Estados miembros en los títulos que acrediten cualificaciones profesionales expedidos por cada Estado miembro. Por lo tanto, la autoridad del Estado miembro de acogida está obligada, en principio, a considerar verídico un documento como, en particular, un título expedido por la autoridad de otro Estado miembro.
49 No obstante, cuando la autoridad competente de un Estado miembro albergue dudas serias, que vayan más allá de la mera sospecha, en cuanto a la autenticidad o la veracidad de un documento, la autoridad o institución expedidora está obligada a volver a examinar, a instancias de la primera autoridad, la fundamentación del documento de que se trate y, en su caso, a retirarlo (sentencia de 19 de junio de 2003, Tennah-Durez, C‑110/01, EU:C:2003:357, apartado 80).
50 Así pues, cuando la autoridad competente de un Estado miembro presente a la autoridad emisora elementos concretos constitutivos de un conjunto de indicios concordantes que induzcan a pensar que el título que invoca el solicitante no refleja el grado de conocimientos y cualificaciones que permite presumir que su titular ha adquirido con arreglo al régimen mencionado en el apartado 47 de la presente sentencia, la autoridad emisora está obligada, en virtud del principio de cooperación leal, enunciado en el artículo 4 TUE, apartado 3, a volver a examinar, a la luz de esos elementos, la procedencia de la expedición de dicho título y, en su caso, a revocarlo.
51 Entre dichos elementos concretos puede figurar, en su caso, en particular, información transmitida tanto por personas distintas de los organizadores de la formación de que se trate como por las autoridades de otro Estado miembro que actúen en el marco de sus funciones.
52 La autoridad del Estado miembro de acogida, que, como se desprende del apartado 48 de la presente sentencia, está obligada, en principio, a considerar verídico un documento como un título expedido por la autoridad de otro Estado miembro, no puede, en principio, cuestionar el grado de conocimientos y cualificaciones profesionales que dicho título permite presumir que su titular ha adquirido cuando la autoridad emisora haya vuelto a examinar, a la luz de los elementos mencionados en el apartado 50 de la presente sentencia, la procedencia de la expedición de este, sin revocarlo (véase, por analogía, la sentencia de 19 de junio de 2003, Tennah-Durez, C‑110/01, EU:C:2003:357, apartado 79). Solo con carácter excepcional la autoridad competente del Estado miembro de acogida podría cuestionar el grado de conocimientos y cualificaciones que ese título permite presumir que ha adquirido su titular.
53 Así pues, en el supuesto de que las circunstancias del caso concreto acaecidas, como sucede en el litigio principal, en el territorio del Estado miembro de acogida pongan de manifiesto de manera evidente la falta de veracidad de ese título, dicho Estado miembro no puede estar obligado a ignorarlas (véase, por analogía, la sentencia de 27 de septiembre de 1989, van de Bijl, 130/88, EU:C:1989:349, apartados 25 y 26).
54 En efecto, no se puede privar al Estado miembro de acogida del derecho a adoptar disposiciones destinadas a impedir que los interesados utilicen las libertades de circulación de personas consagradas en el Tratado FUE para sustraerse a las exigencias en materia de formación profesional impuestas a quienes posean un título nacional (véase, por analogía, la sentencia de 27 de septiembre de 1989, van de Bijl, 130/88, EU:C:1989:349, apartado 26).
55 En particular, se ha declarado que la protección de la salud pública constituye una razón imperiosa de interés general que puede justificar una medida nacional que restrinja dichas libertades de circulación, siempre que sea adecuada para alcanzar el objetivo perseguido y no vaya más allá de lo necesario para tal fin (véase, en particular, la sentencia de 21 de septiembre de 2017, Malta Dental Technologists Association y Reynaud, C‑125/16, EU:C:2017:707, apartados 58 y 59).
56 En este contexto, debe precisarse que la falta de veracidad de un título es evidente, en particular, cuando está claro que el contenido real de la formación impartida difiere considerablemente del contenido de la formación que se desprende del título de que se trate.
57 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que los artículos 45 TFUE y 49 TFUE, en relación con el artículo 4 TUE, apartado 3, deben interpretarse en el sentido de que la autoridad competente del Estado miembro de acogida que conozca de una solicitud de autorización para ejercer una profesión regulada en ese Estado miembro está obligada a considerar verídico un título expedido por la autoridad de otro Estado miembro y no puede, en principio, cuestionar el grado de conocimientos y cualificaciones que ese título permite presumir que ha adquirido el solicitante. Solo cuando albergue dudas serias, basadas en elementos concretos constitutivos de un conjunto de indicios concordantes que induzcan a pensar que el título que invoca el solicitante no refleja el grado de conocimientos y cualificaciones que permite presumir adquirido por este, dicha autoridad puede solicitar a la autoridad emisora que vuelva a examinar, a la luz de esos elementos, la procedencia de la expedición de dicho título, y esta última autoridad deberá, en su caso, revocarlo. Entre dichos elementos concretos puede figurar, en su caso, en particular, información transmitida tanto por personas distintas de los organizadores de la formación de que se trate como por las autoridades de otro Estado miembro que actúen en el marco de sus funciones. Cuando la autoridad emisora haya vuelto a examinar, a la luz de dichos elementos, la procedencia de la expedición de dicho título, sin revocarlo, la autoridad del Estado miembro de acogida solo podrá cuestionar la procedencia de su expedición con carácter excepcional, en el supuesto de que las circunstancias del caso concreto pongan de manifiesto de manera evidente la falta de veracidad del título de que se trate.
Costas
58 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia sin ser partes del litigio principal no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
1) El artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, en su versión modificada por la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, y los artículos 45 TFUE y 49 TFUE deben interpretarse en el sentido de que una solicitud de acceso a una profesión regulada y de autorización para ejercerla en el Estado miembro de acogida presentada, con arreglo a dicho artículo 13, apartado 2, por una persona que, por un lado, posee un título de formación relativo a dicha profesión expedido en un Estado miembro en el que dicha profesión no está regulada y que, por otro lado, no cumple el requisito de haber ejercido esa profesión durante el período mínimo contemplado en el referido artículo 13, apartado 2, debe ser apreciada por la autoridad competente del Estado miembro de acogida a la luz de los artículos 45 TFUE o 49 TFUE.
2) Los artículos 45 TFUE y 49 TFUE, en relación con el artículo 4 TUE, apartado 3, deben interpretarse en el sentido de que la autoridad competente del Estado miembro de acogida que conozca de una solicitud de autorización para ejercer una profesión regulada en ese Estado miembro está obligada a considerar verídico un título expedido por la autoridad de otro Estado miembro y no puede, en principio, cuestionar el grado de conocimientos y cualificaciones que ese título permite presumir que ha adquirido el solicitante. Solo cuando albergue dudas serias, basadas en elementos concretos constitutivos de un conjunto de indicios concordantes que induzcan a pensar que el título que invoca el solicitante no refleja el grado de conocimientos y cualificaciones que permite presumir adquirido por este, dicha autoridad puede solicitar a la autoridad emisora que vuelva a examinar, a la luz de esos elementos, la procedencia de la expedición de dicho título, y esta última autoridad deberá, en su caso, revocarlo. Entre dichos elementos concretos puede figurar, en su caso, en particular, información transmitida tanto por personas distintas de los organizadores de la formación de que se trate como por las autoridades de otro Estado miembro que actúen en el marco de sus funciones. Cuando la autoridad emisora haya vuelto a examinar, a la luz de dichos elementos, la procedencia de la expedición de dicho título, sin revocarlo, la autoridad del Estado miembro de acogida solo podrá cuestionar la procedencia de su expedición con carácter excepcional, en el supuesto de que las circunstancias del caso concreto pongan de manifiesto de manera evidente la falta de veracidad del título de que se trate.
Firmas