UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
20 päivänä syyskuuta 2016 (*)
Muutoksenhaku – Kyproksen tasavallan vakaustukiohjelma – Euroryhmän julkilausuma, joka koskee muun muassa Kyproksen pankkisektorin uudelleenjärjestelyä – Kumoamiskanne
Yhdistetyissä asioissa C‑105/15 P–C‑109/15 P,
joissa on kyse viidestä Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklaan perustuvasta valituksesta, jotka on pantu vireille 27.2.2015,
Konstantinos Mallis, kotipaikka Larnaka (Kypros) (C‑105/15 P),
Elli Konstantinou Malli, kotipaikka Larnaka (C‑105/15 P),
Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou, kotipaikka Nikosia (Kypros) (C‑106/15 P),
Petros Chatzithoma, kotipaikka Makedonitissa (Kypros) (C‑107/15 P),
Elenitsa Chatzithoma, kotipaikka Makedonitissa (C‑107/15 P),
Lella Chatziioannou, kotipaikka Nikosia (C‑108/15 P), ja
Marinos Nikolaou, kotipaikka Strovolos (Kypros) (C‑109/15 P),
edustajinaan E. Efstathiou, K. Efstathiou ja K. Liasidou, dikigoroi,
valittajina,
ja joissa valittajien vastapuolina ovat
Euroopan komissio, asiamiehinään J.-P. Keppenne ja M. Konstantinidis, prosessiosoite Luxemburgissa,
ja
Euroopan keskuspankki (EKP), asiamiehinään A. Koutsoukou, O. Heinz ja K. Laurinavičius, avustajanaan H.-G. Kamann, Rechtsanwalt,
vastaajina ensimmäisessä oikeusasteessa,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts, varapresidentti A. Tizzano, jaostojen puheenjohtajat R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça, A. Arabadjiev (esittelevä tuomari) ja D. Šváby sekä tuomarit A. Rosas, E. Juhász, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas, C. G. Fernlund, M. Vilaras ja E. Regan,
julkisasiamies: M. Wathelet,
kirjaaja: hallintovirkamies I. Illéssy,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 2.2.2016 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 21.4,2016 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Konstantinos Mallis ja Elli Konstantinou Malli asiassa C‑105/15 P, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou asiassa C‑106/15 P, Petros Chatzithoma ja Elenitsa Chatzithoma asiassa C‑107/15 P, Lella Chatziioannou asiassa C‑108/15 P ja Marinos Nikolaou asiassa C‑109/15 P vaativat valituksillaan unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 16.10.2014 antaman määräyksen Mallis ja Malli v. komissio ja EKP (T-327/13, EU:T:2014:909), 16.10.2014 antaman määräyksen Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou v. komissio ja EKP (T-328/13, EU:T:2014:906), 16.10.2014 antaman määräyksen Chatzithoma v. komissio ja EKP (T-329/13, EU:T:2014:908), 16.10.2014 antaman määräyksen Chatziioannou v. komissio ja EKP (T-330/13, EU:T:2014:904) sekä 16.10.2014 antaman määräyksen Nikolaou v. komissio ja EKP (T-331/13, EU:T:2014:905) (jäljempänä yhdessä valituksenalaiset määräykset), joilla unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi niiden kanteet, joissa vaadittiin kumoamaan euroryhmän 25.3.2013 antama julkilausuma muun muassa Kyproksen tasavallan pankkisektorin uudelleenjärjestelystä (jäljempänä riidanalainen julkilausuma).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
EVM-sopimus
2 Brysselissä (Belgia) tehtiin 2.2.2012 Belgian kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Viron tasavallan, Irlannin, Helleenien tasavallan, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Italian tasavallan, Kyproksen tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Maltan, Alankomaiden kuningaskunnan, Itävallan tasavallan, Portugalin tasavallan, Slovenian tasavallan, Slovakian tasavallan ja Suomen tasavallan välillä sopimus Euroopan vakausmekanismin perustamisesta (jäljempänä EVM-sopimus). Kyseinen sopimus tuli voimaan 27.9.2012.
3 EVM-sopimuksen johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Eurooppa-neuvosto pääsi 17 päivänä joulukuuta 2010 sopimukseen siitä, että euroalueen jäsenvaltioita varten on tarpeen perustaa pysyvä vakausmekanismi. Tämä Euroopan vakausmekanismi, jäljempänä ’EVM’, ottaa hoitaakseen Euroopan rahoitusvakausvälineen, jäljempänä ’ERVV’, ja Euroopan rahoituksenvakautusmekanismin, jäljempänä ’ERVM’, tällä hetkellä hoitamat tehtävät, huolehtien tarvittaessa rahoitusavun antamisesta euroalueen jäsenvaltioille.”
4 Sen 1 ja 2 artiklan sekä 32 artiklan 2 kohdan mukaisesti sopimuksen sopimuspuolet eli jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, perustavat keskenään kansainvälisen rahoituslaitoksen, EVM:n, joka on oikeushenkilö.
5 EVM-sopimuksen 3 artiklassa kuvataan EVM:n tarkoitusta seuraavasti:
”EVM:n tehtävänä on hankkia rahoitusta ja antaa tiukkoja, valitun rahoitusapuvälineen kannalta tarkoituksenmukaisia ehtoja noudattaen vakaustukea niille EVM:n jäsenille, joilla on tai joille uhkaa tulla vakavia rahoitusongelmia, jos tuki on välttämätöntä koko euroalueen ja sen jäsenvaltioiden rahoitusvakauden turvaamiseksi. Tässä tarkoituksessa EVM:llä on oikeus kerätä varoja laskemalla liikkeeseen rahoitusvälineitä tai tekemällä rahoitussopimuksia tai muita sopimuksia tai järjestelyjä EVM:n jäsenten, rahoituslaitosten tai muiden kolmansien osapuolten kanssa.”
6 EVM-sopimuksen 4 artiklan 1 kohdassa, 3 kohdassa ja 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa todetaan seuraavaa:
”1. EVM:llä on hallintoneuvosto ja johtokunta sekä toimitusjohtaja ja muu tarvittava henkilöstö.
– –
3. Päätöksen tekeminen keskinäisellä sopimuksella edellyttää äänestykseen osallistuvien jäsenten yksimielisyyttä. Äänestyksestä pidättyminen ei estä päätöksen tekemistä keskinäisellä sopimuksella.
4. Poiketen siitä, mitä 3 kohdassa määrätään, kiireellistä äänestysmenettelyä käytetään, jos sekä komissio että [Euroopan keskuspankki (jäljempänä EKP)] toteavat, että laiminlyönti tehdä pikaisesti päätös rahoitusavun myöntämisestä tai toteutuksesta siten kuin 13–18 artiklassa on tarkemmin määrätty uhkaisi euroalueen talouden ja rahoituksen kestävyyttä. – –”
7 EVM-sopimuksen 12 artiklassa määritellään vakaustukea koskevat periaatteet, ja sen 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jos se on koko euroalueen ja sen jäsenvaltioiden rahoitusvakauden turvaamiseksi välttämätöntä, EVM voi antaa vakaustukea EVM:n jäsenelle soveltaen tiukkoja ehtoja, jotka ovat tarkoituksenmukaisia valitun rahoitusapuvälineen kannalta. Nämä ehdot voivat vaihdella makrotalouden sopeutusohjelmasta ennalta vahvistettujen tuen myöntämiskelpoisuuden [ehtojen] jatkuvaan täyttämiseen.”
8 EVM-sopimuksen 13 artiklassa kuvaillaan menettelyä, joka koskee vakaustuen myöntämistä EVM:n jäsenelle, seuraavasti:
”1. EVM:n jäsen voi esittää hallintoneuvoston puheenjohtajalle vakaustuen saamista koskevan pyynnön. Tällaisessa pyynnössä on esitettävä yksi tai useampi suunniteltu rahoitusapuväline. Saatuaan tällaisen pyynnön hallintoneuvoston puheenjohtaja antaa Euroopan komission tehtäväksi seuraavien toimenpiteiden toteuttamisen yhteistyössä EKP:n kanssa:
a) arvioida, onko koko euroalueen tai sen jäsenvaltioiden rahoitusvakaus vaarantunut, jollei EKP ole jo toimittanut 18 artiklan 2 kohdan mukaista analyysia;
b) arvioida, onko julkinen velka kestävää. Tällainen arviointi odotetaan toteutettavan tarvittaessa ja mahdollisuuksien mukaan yhdessä [Kansainvälisen valuuttarahaston, jäljempänä IMF] kanssa;
c) arvioida kyseisen EVM:n jäsenen todelliset tai mahdolliset rahoitustarpeet.
2. Hallintoneuvosto voi EVM:n jäsenen pyynnöstä ja 1 kohdassa tarkoitetun arvioinnin perusteella tehdä periaatepäätöksen vakaustuen myöntämisestä kyseiselle EVM:n jäsenelle rahoitusapujärjestelyn muodossa.
3. Jos tehdään 2 kohdan mukainen päätös, hallintoneuvosto antaa Euroopan komission tehtäväksi – yhteistyössä EKP:n kanssa ja mahdollisuuksien mukaan yhdessä IMF:n kanssa – neuvotella kyseisen EVM:n jäsenen kanssa yhteisymmärryspöytäkirjan, jossa määrätään yksityiskohtaisesti rahoitusapujärjestelyyn liittyvät ehdot. Yhteisymmärryspöytäkirjan sisällössä on otettava huomioon toimenpiteiden kohteena olevien heikkouksien vakavuus ja valittu rahoitusapuväline. EVM:n toimitusjohtaja laatii samaan aikaan hallintoneuvoston hyväksyttäväksi ehdotuksen rahoitusapujärjestelyä koskevaksi sopimukseksi, johon sisältyvät rahoitusehdot sekä välineiden valinta.
Yhteisymmärryspöytäkirjan on oltava kaikilta osin SEUT-sopimuksessa määrättyjen talouspolitiikan yhteensovittamistoimenpiteiden ja erityisesti kaikkien Euroopan unionin oikeuteen kuuluvien säädösten mukainen, mukaan lukien kyseiselle EVM:n jäsenelle osoitetut lausunnot, varoitukset, suositukset ja päätökset.
4. Euroopan komissio allekirjoittaa yhteisymmärryspöytäkirjan EVM:n puolesta edellyttäen, että 3 kohdassa määrätyt edellytykset on täytetty ja hallintoneuvostolta on saatu hyväksyntä.
5. Johtokunta hyväksyy rahoitusapujärjestelyä koskevan sopimuksen, jossa vahvistetaan yksityiskohtaisesti myönnettävään vakaustukeen liittyvät rahoitusta koskevat näkökohdat ja tapauksen mukaan ensimmäisen rahoitusapuerän maksaminen.
– –
7. Euroopan komission tehtävänä on seurata – yhteistyössä EKP:n kanssa ja mahdollisuuksien mukaan yhdessä IMF:n kanssa – rahoitusapujärjestelylle asetettujen ehtojen noudattamista.”
Riidanalainen julkilausuma
9 Euroryhmä ilmoitti riidanalaisessa julkilausumassa päässeensä Kyproksen viranomaisten kanssa sopimukseen makrotalouden tulevan sopeutusohjelman pääkohdista; sopimuksella oli kaikkien jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, sekä komission, EKP:n ja IMF:n tuki. Lisäksi euroryhmä ilmaisi tyytyväisyytensä julkilausuman liitteessä mainittuihin rahoitussektorin uudelleenjärjestelysuunnitelmiin.
22.3.2013 annetun lain nojalla annetut asetukset nrot 103 ja 104
10 Luottolaitosten ja muiden laitosten tervehdyttämisestä 22.3.2013 annetun lain (O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos; EE, liite I (I), nro 4379, 22.3.2013; jäljempänä 22.3.2013 annettu laki) 3 §:n 1 momentin ja 5 §:n 1 momentin nojalla Kentriki Trapeza tis Kyproun (Kyproksen keskuspankki) tehtäväksi annettiin kyseisessä laissa mainittujen laitosten tervehdyttäminen yhdessä Ypourgeio Oikonomikonin (valtiovarainministeriö) kanssa. Tätä varten 22.3.2013 annetun lain 12 §:n 1 momentissa säädetään yhtäältä, että Kyproksen keskuspankki voi asetuksella järjestellä purkamismenettelyn alaisen laitoksen velat ja velvoitteet uudelleen, myös siten, että laitoksen nimellispääomaa tai laitokseen kohdistuvia kaikenlaisia senhetkisiä tai tulevia saatavia vähennetään, muutetaan, niiden maksuaikataulua pidennetään tai nimellispääoma tai kyseiset saatavat uudistetaan tai velkakirjoja muunnetaan omaksi pääomaksi. Mainitussa momentissa säädetään toisaalta, että 22.3.2013 annetun lain 2 §:n 5 momentissa tarkoitetut suojatut talletukset jätetään mainittujen toimenpiteiden ulkopuolelle. Asianosaisten kesken on riidatonta, että kyse on alle 100 000 euron talletuksista.
11 Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia Ltd:n tervehdyttämisestä sen omalla pääomalla annetussa vuoden 2013 asetuksessa nro 103 (to peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No 103; EE, liite III (I), nro 4645, 29.3.2013, s. 769; jäljempänä asetus nro 103) säädetään Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia Ltd:n (jäljempänä Bank of Cyprus) pääomituksesta erityisesti sen talletussuojan piiriin kuulumattomien tallettajien, sen osakkeenomistajien ja sen joukkolainojen haltijoiden kustannuksella, jotta se voisi edelleen tarjota pankkipalveluja. Niinpä suojaamattomat talletukset muunnettiin Bank of Cyprusin osakkeiksi (37,5 % kustakin suojaamattomasta talletuksesta), arvopapereiksi, jotka Bank of Cyprus voi muuntaa joko osakkeiksi tai talletuksiksi (22,5 % kustakin suojaamattomasta talletuksesta), ja arvopapereiksi, jotka Kyproksen keskuspankki voi muuntaa talletuksiksi (40 % kustakin suojaamattomasta talletuksesta). Asetus nro 103 tuli 10 §:nsä mukaan voimaan 29.3.2013 klo 6.
12 Cyprus Popular Bank Public Co. Ltd:n (jäljempänä Cyprus Popular Bank) tiettyjen toimintojen myynnistä annetun vuoden 2013 asetuksen nro 104 (to Peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co. Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No 104; EE, liite III (I), nro 4645, 29.3.2013, s. 781; jäljempänä asetus nro 104) 2 ja 5 §:ssä säädetään yhdessä, että Bank of Cyprusille siirretään 29.3.2013 klo 6.10 tietyt Cyprus Popular Bankin varat ja velat, mukaan lukien enintään 100 000 euron talletukset. Yli 100 000 euron talletukset pidettiin Cyprus Popular Bankissa odotettaessa viimeksi mainitun purkamista.
Asioiden taustat
13 Vuoden 2012 ensimmäisten kuukausien aikana eräät Kyprokseen sijoittautuneet pankit, joiden joukossa olivat Cyprus Popular Bank ja Bank of Cyprus, joutuivat rahoitusvaikeuksiin. Kyproksen tasavalta piti niiden pääomitusta tarpeellisena ja esitti tässä yhteydessä euroryhmän puheenjohtajalle pyynnön saada rahoitusapua ERVV:stä tai EVM:stä.
14 Euroryhmä ilmoitti 27.6.2012 antamassaan julkilausumassa, että pyydetty rahoitusapu annettaisiin joko ERVV:stä tai EVM:stä sellaisen makrotalouden sopeutusohjelman yhteydessä, joka olisi konkretisoitava yhteisymmärryspöytäkirjassa, jonka neuvottelisivat yhtäältä komissio yhdessä EKP:n ja IMF:n kanssa ja toisaalta Kyproksen viranomaiset.
15 Kyproksen tasavalta ja muut jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, pääsivät maaliskuussa 2013 poliittiseen sopimukseen luonnoksesta yhteisymmärryspöytäkirjaksi. Euroryhmä ilmaisi 16. maaliskuuta 2013 antamassaan julkilausumassa tyytyväisyytensä kyseiseen sopimukseen ja muistutti tietyistä kaavailluista sopeutustoimenpiteistä, kuten pankkitalletusveron luomisesta. Euroryhmä ilmoitti katsovansa tämän asiayhteyden perusteella, että sellaisen rahoitusavun myöntäminen, jolla voitaisiin taata Kyproksen tasavallan ja euroalueen rahoitusvakaus, oli lähtökohtaisesti perusteltua, ja kehotti asianomaisia nopeuttamaan käynnissä olleita neuvotteluja.
16 Kyproksen tasavalta määräsi 18.3.2013 pankit pidettäviksi kiinni 19. ja 20.3.2013. Samana päivänä antamassaan julkilausumassa euroryhmän puheenjohtaja ilmoitti, että pankkitalletusveroa käytettäisiin yhdessä pyydetyn rahoitusavun kanssa Kyproksen pankkisektorin elinkelpoisuuden palauttamiseen ja siten Kyproksen rahoitusvakauden takaamiseen. Hän kuitenkin totesi euroryhmän katsoneen, että pientallettajia olisi kohdeltava eri tavalla kuin suurtallettajia, ja korosti olevan tärkeää, että alle 100 000 euron talletukset suojattaisiin täysimääräisesti. Lopuksi euroryhmän puheenjohtaja kannusti euroryhmän puolesta Kyproksen viranomaisia ja parlamenttia panemaan sovitut toimenpiteet nopeasti täytäntöön.
17 Kyproksen viranomaiset päättivät, että pankit olisi pidettävä kiinni 28.3.2013 asti käteisnostoryntäyksen estämiseksi.
18 Kyproksen parlamentti hylkäsi 19.3.2013 Kyproksen hallituksen lakiesityksen kaikkia Kyproksen pankkitalletuksia koskevan veron luomisesta. Kyproksen parlamentti hyväksyi tämän jälkeen 22.3.2013 annetun lain.
19 Euroryhmä antoi riidanalaisen julkilausuman 25.3.2013. Kyproksen keskuspankin pääjohtaja saattoi samana päivänä Bank of Cyprusin ja Cyprus Popular Bankin tervehdyttämismenettelyyn. Tätä varten 29.3.2013 julkaistiin asetukset nrot 103 ja 104 22.3.2013 annetun lain nojalla. Komissio aloitti tällöin uusia keskusteluja Kyproksen viranomaisten kanssa yhteisymmärryspöytäkirjan viimeistelemiseksi.
20 EVM:n hallintoneuvosto kokouksessaan 24.4.2013
– vahvisti yhtäältä, että komissiolle ja EKP:lle oli annettu tehtäväksi toteuttaa EVM-sopimuksen 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut arvioinnit, ja toisaalta, että komissiolle oli yhteistyössä EKP:n ja IMF:n kanssa annettu tehtäväksi neuvotella yhteisymmärryspöytäkirja Kyproksen tasavallan kanssa
– päätti myöntää Kyproksen tasavallalle vakaustuen rahoitusapuvälineenä EVM:n toimitusjohtajan ehdotuksen mukaisesti
– hyväksyi yhteisymmärryspöytäkirjaa koskevan luonnoksen, jonka komissio yhteistyössä EKP:n ja IMF:n kanssa ja Kyproksen tasavalta olivat neuvotelleet, ja
– antoi komissiolle tehtäväksi allekirjoittaa kyseisen pöytäkirjan EVM:n puolesta.
21 Yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoittivat 26.4.2013 Kyproksen tasavallan valtiovarainministeri, Kyproksen keskuspankin pääjohtaja ja komission varapuheenjohtaja O. Rehn EVM:n puolesta.
22 EVM:n johtokunta hyväksyi 8.5.2013 sopimuksen rahoitusapuvälineestä ja ehdotuksen ensimmäisen apuerän maksamista Kyproksen tasavallalle koskevista ehdoista. Erä jaettiin kahteen maksuun, joista ensimmäinen, noin kaksi miljardia euroa, maksettiin 13.5.2013 ja jälkimmäinen, noin miljardi euroa, 26.6.2013. Toinen apuerä, noin puolitoista miljardia euroa, maksettiin 27.9.2013.
Oikeudenkäyntimenettelyt unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalaiset määräykset
23 Valittajat nostivat unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 4.6.2013 toimittamillaan kannekirjelmillä viisi kannetta, joissa vaadittiin, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen julkilausuman, ”joka sai lopullisen muotonsa [Kyproksen keskuspankin] pääjohtajan [Euroopan keskuspankkijärjestelmän] edustajana antamassa [asetuksessa nro 104], jossa päätettiin [Cyprus Popular Bankin] ’tiettyjen toimintojen myynnistä’ ja joka on pääasiallisesti [EKP:n] ja komission yhteinen päätös”
– toissijaisesti toteaa, että riidanalainen julkilausuma on muodostaan ja lajistaan riippumatta pääasiallisesti ”[EKP:n] ja/tai komission yhteinen päätös”
– tai edelleen toissijaisesti kumoaa riidanalaisen julkilausuman ”sen muodosta ja lajista riippumatta”
– tai ainakin ”kumoaa [EKP:n] ja/tai komission yhteisen päätöksen – – joka tehtiin euroryhmän välityksellä, sen muodosta tai lajista riippumatta”, ja
– velvoittaa EKP:n ja/tai komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
24 Komissio esitti 1.10.2013 ja EKP 9.10.2013 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon jättämillään erillisillä asiakirjoilla oikeudenkäyntiväitteitä unionin yleisen tuomioistuimen 2.5.1991 tehdyn työjärjestyksen, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 19.6.2013, 114 artiklan nojalla. Ne vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
– jättää kanteet tutkimatta ja
– velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
25 Valituksenalaisilla määräyksillä unionin yleinen tuomioistuin jätti kanteet kokonaisuudessaan tutkimatta.
Asianosaisten vaatimukset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
26 Valittajat vaativat, että unionin tuomioistuin
– kumoaa valituksenalaiset määräykset ja
– kumoaa päätöksen valittajien tuomitsemisesta oikeudenkäyntikuluihin ensimmäisessä oikeusasteessa.
27 Euroopan komissio ja EKP vaativat, että unionin tuomioistuin
– hylkää valitukset ja
– velvoittaa valittajat korvaamaan kaikki oikeudenkäyntikulut.
28 Asiat C‑105/15 P–C‑109/15 P yhdistettiin unionin tuomioistuimen presidentin 21.8.2015 antamalla määräyksellä suullista käsittelyä ja tuomion antamista varten.
Valitusten tarkastelu
29 Valittajat esittävät valitustensa tueksi kolme valitusperustetta, joilla ne pyrkivät osoittamaan, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisia virheitä ja laiminlöi perusteluvelvollisuutensa, kun se katsoi, ettei riidanalaisella julkilausumalla ollut niihin nähden sellaisen toimen ominaisuuksia, jonka kumoamista voidaan vaatia SEUT 263 artiklan perusteella.
30 Komissio ja EKP vaativat, että valitukset on jätettävä tutkimatta, ja lisäävät, että valitusten tueksi esitetyt valitusperusteet on joka tapauksessa hylättävä perusteettomina.
Valitusten tutkittavaksi ottaminen
31 Komissio ja EKP katsovat, että valitukset on jätettävä tutkimatta siitä syystä, että valittajat tyytyivät olennaisilta osin toistamaan unionin yleisessä tuomioistuimessa jo esittämänsä perusteet ja perustelut ja riitauttavat unionin yleisen tuomioistuimen esitettyjen eri todisteiden perusteella suorittaman tosiseikkojen arvioinnin.
32 Tältä osin on syytä muistuttaa, että SEUT 256 artiklan ja Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 58 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan muutosta voidaan hakea vain oikeuskysymyksiä koskevilta osin ja että muutoksenhaun perusteena on käytettävä unionin yleiseltä tuomioistuimelta puuttuvaa toimivaltaa, asian käsittelyssä unionin yleisessä tuomioistuimessa tapahtunutta oikeudenkäyntivirhettä, joka on valittajan edun vastainen, tai unionin yleisessä tuomioistuimessa tapahtunutta unionin oikeuden rikkomista (ks. mm. tuomio 4.9.2014, Espanja v. komissio, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33 Lisäksi SEUT 256 artiklan, Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 58 artiklan ensimmäisen kohdan ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 168 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja 169 artiklan 2 kohdan määräysten mukaan valituksessa on ilmoitettava täsmällisesti sekä se, miltä kaikilta osin tuomion kumoamista vaaditaan, että ne oikeudelliset perustelut, joihin erityisesti halutaan vedota tämän vaatimuksen tueksi (ks. mm. tuomio Bergaderm ja Goupil v. komissio, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, 34 kohta ja tuomio 4.9.2014, Espanja v. komissio, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, 43 kohta).
34 Erityisesti on todettava, että mainitun työjärjestyksen 169 artiklan 2 kohdassa määrätään, että oikeudellisissa perusteluissa ja perusteissa, joihin vedotaan, on yksilöitävä täsmällisesti, mitkä unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun perustelujen kohdat riitautetaan.
35 Näiden määräysten mukaista perusteluvelvollisuutta ei täytä valitus, jossa vain kerrataan tai toistetaan sanasta sanaan unionin yleisessä tuomioistuimessa jo esitetyt perusteet ja perustelut, sellaisetkin, joiden pohjana olevien tosiseikkojen osalta tämä tuomioistuin on nimenomaisesti omaksunut eri näkemyksen. Tällaisella valituksella tosiasiassa pyritään nimittäin ainoastaan siihen, että unionin yleisessä tuomioistuimessa esitetty kanne tutkitaan uudelleen, mikä ei kuulu unionin tuomioistuimen toimivaltaan (ks. tuomio 4.9.2014, Espanja v. komissio, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36 Jos valittaja riitauttaa unionin yleisen tuomioistuimen tekemän unionin oikeuden tulkinnan tai soveltamisen, ensimmäisessä oikeusasteessa tutkittuja oikeuskysymyksiä voidaan kuitenkin käsitellä uudelleen valituksen yhteydessä. Muutoksenhakumenettelyn tarkoitus jäisi nimittäin osaksi toteutumatta, jollei valittaja voisi tällä tavoin perustaa valitustaan perusteisiin ja perusteluihin, jotka on esitetty jo unionin yleisessä tuomioistuimessa (ks. tuomio 4.9.2014, Espanja v. komissio, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37 Tässä tapauksessa valittajat pyrkivät valitusperusteissaan osoittamaan, että valituksenalaisia määräyksiä ei ole perusteltu tai että ne ovat puutteellisesti perusteltuja, ja kyseenalaistamaan vastauksen, jonka unionin yleinen tuomioistuin nimenomaisesti antoi oikeuskysymyksiin, jotka voivat olla unionin tuomioistuimen valvonnan kohteena valituksen yhteydessä.
38 On lisäksi todettava, että valituskirjelmissä yksilöidään valitustenalaisten määräysten riitautetut perustelujen kohdat sekä oikeudelliset perusteet ja perustelut unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 169 artiklan 2 kohdan mukaisesti, joten unionin tuomioistuin voi harjoittaa laillisuusvalvontaansa.
39 Tästä seuraa, että valitukset otetaan tutkittaviksi.
Valitusten perusteltavuus
Asianosaisten lausumat
40 Valittajat arvostelevat kolmessa valitusperusteessaan, joita on syytä tarkastella yhdessä, unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se teki oikeudellisen virheen ja laiminlöi perusteluvelvollisuutensa, kun se katsoi valituksenalaisten määräysten 45 kohdassa, ettei riidanalaisen julkilausuman voitu katsoa olevan peräisin komissiosta tai EKP:stä. Ne väittävät tältä osin, että unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt tunnustaa komission ja EKP:n päätöksentekovalta EVM:ään liittyvissä kysymyksissä ja päätellä niiden osallistumisesta euroryhmän kokouksiin, että julkilausuma oli peräisin niiltä.
41 Unionin yleinen tuomioistuin teki valittajien mukaan oikeudellisen virheen, kun se totesi valituksenalaisten määräysten 41 kohdassa, että euroryhmä on pelkkä ”keskustelufoorumi”. Unionin yleinen tuomioistuin ei vastannut valittajien väitteeseen siitä, että koska euroryhmälle ei ole annettu tai siirretty mitään komission tai EKP:n toimivaltuuksia, tästä on pääteltävä, että komissio ja EKP tekevät sen välityksellä päätöksiä EVM:ään tai rahoitusvakauteen liittyvistä erityisistä kysymyksistä. Valittajat toteavat, että EKP:n ja komission on toimittava lainsäädännöllisen kehyksen puitteissa, joka määritellään perussopimuksissa ja niiden pöytäkirjoissa sekä johdetussa oikeudessa. Toimivallan tai valtuuksien käyttäminen tämän kehyksen ulkopuolella merkitsee vallan väärinkäyttöä.
42 Unionin yleinen tuomioistuin ei myöskään vastannut valittajien väitteeseen, jonka mukaan Bank of Cyprusin pääomitus oli vain seurausta komission ja EKP:n euroryhmän antaman julkilausuman välityksellä Kyproksen tasavallalle asettamista ehdoista. Tämän seikan huomioon ottamisen olisi pitänyt johtaa siihen, että unionin yleinen tuomioistuin olisi päätellyt, että käsiteltävässä tapauksessa valittajille aiheutunut vahinko johtui komission ja EKP:n toimista ja päätöksistä. Valittajat arvostelevat unionin yleistä tuomioistuinta lisäksi siitä, että se totesi valituksenalaisten määräysten 61 kohdassa, että riidanalainen julkilausuma sisältää sanamuotoja, jotka saattavat vaikuttaa kategorisilta, mutta ei tee tästä toteamuksesta päätelmiä eikä tutki väitettä, jonka mukaan yhtäältä on niin, että Kyproksen keskuspankin pääjohtaja asetukset nrot 103 ja 104 antaessaan sovelsi komission ja EKP:n euroryhmän välityksin tekemiä päätöksiä kirjaimellisesti, ja toisaalta, että hänen asemansa EKP:n neuvoston jäsenenä oli sellainen, että hänen toimiensa ja laiminlyöntiensä on katsottava olevan EKP:n toimia ja laiminlyöntejä.
43 Valittajat arvostelevat unionin yleistä tuomioistuinta myös siitä, ettei se valituksenalaisten määräysten 53 ja 56 kohdassa luokitellut riidanalaista julkilausumaa kannekelpoiseksi toimeksi ja että se jätti vastaamatta niiden väitteeseen, jonka mukaan julkilausumalla oli vaikutuksia sekä niiden oikeuksiin että omaisuuteen.
44 Komissio ja EKP kiistävät näiden valitusperusteiden perusteltavuuden.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
45 Ensiksi väitteestä, jonka mukaan riidanalaisten määräysten perustelut ovat puutteelliset, on palautettava mieleen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin yleisen tuomioistuimen Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 36 artiklaan ja 53 artiklan ensimmäiseen kohtaan perustuva velvollisuus perustella tuomiot ei velvoita sitä esittämään selvitystä, jossa seurattaisiin tyhjentävästi ja kohta kohdalta kaikkia riidan asianosaisten esittämiä päätelmiä. Perustelut voivat myös olla implisiittisiä, kunhan asianosaiset saavat niiden avulla selville perusteet, joihin unionin yleinen tuomioistuin tukeutuu, ja unionin tuomioistuimella on niiden avulla käytettävissään riittävät tiedot, jotta se kykenee harjoittamaan valvontaansa valituksen yhteydessä (ks. mm. tuomio 8.3.2016, Kreikka v. komissio, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
46 Tässä tapauksessa todettuaan valituksenalaisten määräysten 39 kohdassa, että euroryhmä mainitaan SEUT 137 artiklassa, jonka mukaan niiden jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, ministereiden välisiä kokouksia koskevat järjestelyt vahvistetaan EUT-sopimuksen liitteenä olevassa euroryhmää koskevassa pöytäkirjassa N:o 14, unionin yleinen tuomioistuin muistutti näiden määräysten 40 kohdassa, että kyseisen pöytäkirjan 1 artiklan mukaan nämä ministerit kokoontuvat keskenään epävirallisiin kokouksiin keskustelemaan aiheista, jotka liittyvät yhteistä rahaa koskeviin näiden valtioiden erityisiin tehtäviin.
47 Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisten määräysten 41–45 kohdassa erityisesti euroryhmää koskevan pöytäkirjan tähän määräykseen nojautuen, että euroryhmä on jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, edustajien ministeritason keskustelufoorumi eikä päätöksentekoelin. Se totesi tämän jälkeen, että vaikka kyseisen pöytäkirjan 1 artiklan mukaan komissio ja EKP osallistuvat euroryhmän kokouksiin, euroryhmässä on kyse asianomaisten jäsenvaltioiden ministerien epävirallisesta kokoontumisesta. Unionin yleinen tuomioistuin totesi lopuksi, ettei minkään seikan perusteella voida katsoa, että euroryhmä olisi komission tai EKP:n valvonnassa tai että se toimisi näiden toimielinten valtuuttamana. Se päätteli tästä, ettei riidanalaisen julkilausuman voida katsoa olevan peräisin komissiosta eikä EKP:stä.
48 Unionin yleinen tuomioistuin piti mainittujen määräysten 47–49 kohdassa EVM-sopimuksen asian kannalta merkityksellisten määräysten valossa niin ikään poissuljettuna, että riidanalaisen julkilausuman – vaikka sen voitaisiin katsoa olevan EVM:n eikä euroryhmän – voitaisiin katsoa olevan peräisin komissiosta tai EKP:stä näiden toimielinten EVM:ään kohdistuvaksi väitetyn valvonnan perusteella. Se katsoi näin ollen, että komission ja EKP:n ei voitu katsoa olevan tämän julkilausuman antamisen taustalla.
49 Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisten määräysten 51–62 kohdassa lisäksi, että koska euroryhmä ei ole päätöksentekoelin, sen antaman julkilausuman ei voida katsoa olevan toimi, jolla on tarkoitus olla oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin. Se lisäsi, että tätä arviota tukee riidanalaisen julkilausuman sisällön tarkastelu, jonka se suoritti yksityiskohtaisesti näiden määräysten 54–59 kohdassa ja jonka perusteella se totesi viimeksi mainittujen 60 kohdassa, että julkilausuma on luonteeltaan puhtaasti informatiivinen.
50 On todettava, että edellä 46–49 kohdassa esiin tuodut valituksenalaisten määräysten perustelut täyttävät edellä 45 kohdassa mainitut perusteluja koskevat vaatimukset.
51 On toiseksi palautettava mieleen, että kumoamiskanteen kohteena voivat olla kaikki unionin toimielinten toteuttamat toimenpiteet, luonteestaan tai muodostaan riippumatta, joilla on tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi (ks. mm. tuomio IBM v. komissio, 60/81, EU:C:1981:264, 9 kohta ja tuomio 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. komissio, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, 16 kohta).
52 Tässä tapauksessa valittajien väitteestä, joka koskee unionin yleisen tuomioistuimen oikeudellista virhettä ja jonka mukaan riidanalaisen julkilausuman antamisyhteydestä ja euroryhmän toimintatavasta on seurauksena, että tämä julkilausuma vastaa komission ja EKP:n yhteistä päätöstä, on todettava, että euroryhmän 27.6.2012 antamasta julkilausumasta käy ilmi, että hallintoneuvosto oli antanut EVM-sopimuksen 13 artiklan 3 kohdan mukaisesti komission ja EKP:n tehtäväksi neuvotella yhdessä Kyproksen viranomaisten kanssa sellaisesta makrotalouden sopeutusohjelmasta, joka olisi konkretisoitava yhteisymmärryspöytäkirjassa.
53 On lisäksi korostettava, että komission ja EKP:n rooli, sellaisena kuin se määriteltiin euroryhmää koskevan pöytäkirjan N:o 14 1 artiklassa, ei voi olla laajempi kuin EVM-sopimuksessa näille toimielimille annettu rooli. Kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisten määräysten 48 kohdassa, 27.11.2012 annetun tuomion Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756) 161 kohdasta ilmenee, että vaikka EVM-sopimuksessa annetaan komissiolle ja EKP:lle tiettyjä mainitussa sopimuksessa määrättyjen tavoitteiden täytäntöönpanoon liittyviä tehtäviä, yhtäältä komissiolle ja EKP:lle EVM-sopimuksen yhteydessä annettuihin tehtäviin ei sisälly oman päätöksentekovallan käyttöä ja toisaalta näiden kahden toimielimen tämän sopimuksen puitteissa suorittamat toimet sitovat ainoastaan EVM:ää
54 Tältä osin on syytä muistuttaa, että komission tehtävät EVM-sopimuksen yhteydessä muodostuvat vakaustuen saamista koskevien pyyntöjen arvioimisesta (13 artiklan 1 kohta), niiden kiireellisyyden arvioimisesta (4 artiklan 4 kohta), yhteisymmärryspöytäkirjan, jossa täsmennetään myönnettyyn rahoitusapuun liittyvät ehdot, neuvottelemisesta (13 artiklan 3 kohta), rahoitusavulle asetettujen ehtojen noudattamisen seurannasta (13 artiklan 7 kohta) ja osallistumisesta hallintoneuvoston ja johtokunnan kokouksiin tarkkailijana (5 artiklan 3 kohta ja 6 artiklan 2 kohta) (tuomio 27.11.2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, 156 kohta).
55 EVM-sopimuksen 13 artiklan 4 kohdan mukaan komission tehtävänä on myös allekirjoittaa yhteisymmärryspöytäkirja EVM:n puolesta edellyttäen, että 13 artiklan 3 kohdassa määrätyt edellytykset on täytetty ja että EVM:n hallintoneuvostolta on saatu hyväksyntä.
56 EKP:lle EVM-sopimuksen puitteissa annetut tehtävät muodostuvat vakaustuen saamista koskevien pyyntöjen kiireellisyyden arvioimisesta (4 artiklan 4 kohta), osallistumisesta hallintoneuvoston ja johtokunnan kokouksiin tarkkailijana (5 artiklan 3 kohta ja 6 artiklan 2 kohta) ja – yhteistyössä komission kanssa – vakaustuen saamista koskevien pyyntöjen arvioimisesta (13 artiklan 1 kohta), yhteisymmärryspöytäkirjan neuvottelemisesta (13 artiklan 3 kohta) ja rahoitusavulle asetettujen ehtojen noudattamisen seurannasta (13 artiklan 7 kohta) (tuomio 27.11.2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, 157 kohta).
57 Näiden seikkojen valossa se, että komissio ja EKP osallistuvat euroryhmän kokouksiin, ei muuta viimeksi mainitun julkilausumien luonnetta, eikä voi johtaa siihen, että riidanalaista julkilausumaa pidettäisiin näiden kahden unionin toimielimen päätöksentekovallan ilmauksena.
58 On lisäksi todettava, että riidanalaiseen julkilausumaan ei sisälly mitään, mikä osoittaisi komission ja EKP:n päättäneen asettaa asianomaiselle jäsenvaltiolle lakisääteisen velvollisuuden toteuttaa sen sisältämät toimenpiteet.
59 Kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisten määräysten 60 kohdassa lähinnä, tämän luonteeltaan puhtaasti informatiivisen julkilausuman tarkoitus oli tiedottaa yleisölle euroryhmän ja Kyproksen viranomaisten välisestä poliittisesta sopimuksesta, joka on ilmaus yhteisestä tahdosta jatkaa neuvotteluja kyseisen julkilausuman mukaisesti.
60 Näissä olosuhteissa ei voida katsoa, että väitetyssä komission ja EKP:n yhteisessä päätöksessä, joka sai konkreettisen muodon riidanalaisessa julkilausumassa, olisi velvoitettu Kyproksen tasavalta antamaan 22.3.2013 annettu laki, jolla luotiin tarvittava lainsäädännöllinen kehys asianomaisten pankkien uudelleenjärjestelylle ja valtuutettiin Kyproksen keskuspankki antamaan asetukset nrot 103 ja 104.
61 Siltä osin kuin valittajat vaativat valituksillaan euroryhmän julkilausuman kumoamista, on vielä syytä tuoda esiin paitsi se, että EUT-sopimuksen liitteenä olevan euroryhmää koskevan pöytäkirjan N:o 14 sanamuotoon sisältyy adjektiivi ”epämuodollinen”, myös se, että euroryhmä ei kuulu niihin Euroopan unionin neuvoston eri kokoonpanoihin, jotka on lueteltu 1.12.2009 annetulla neuvoston päätöksellä 2009/937/EU (EUVL 2009, L 325, s. 35) hyväksytyn neuvoston työjärjestyksen liitteessä I ja joita koskeva luettelo mainitaan SEU 16 artiklan 6 kohdassa. Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 55–65 kohdassa, euroryhmää ei voida rinnastaa neuvoston kokoonpanoon eikä pitää EUT 263 artiklassa tarkoitettuna unionin elimenä tai laitoksena.
62 Kaiken edellä esitetyn perusteella valitukset on hylättävä perusteettomina.
Oikeudenkäyntikulut
63 Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdan mukaan on niin, että jos valitus on perusteeton, unionin tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista.
64 Tämän työjärjestyksen 138 artiklan, jota sovelletaan sen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
65 Koska komissio ja EKP ovat vaatineet valittajien velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska valittajat ovat hävinneet asian, heidät on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Asioissa C‑105/15 P–C‑109/15 P tehdyt valitukset hylätään.
2) Konstantinos Mallis, Elli Konstantinou Malli, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou, Petros Chatzithoma, Elenitsa Chatzithoma, Lella Chatziioannou ja Marinos Nikolaou velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset