ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
20 septembre 2016 (*)
« Pourvoi – Programme de soutien à la stabilité de la République de Chypre – Déclaration de l’Eurogroupe concernant, notamment, la restructuration du secteur bancaire à Chypre – Recours en annulation »
Dans les affaires jointes C‑105/15 P à C‑109/15 P,
ayant pour objet cinq pourvois au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduits le 27 février 2015,
Konstantinos Mallis, demeurant à Larnaka (Chypre) (C‑105/15 P),
Elli Konstantinou Malli, demeurant à Larnaka (C‑105/15 P),
Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou, établi à Nicosie (Chypre) (C‑106/15 P),
Petros Chatzithoma, demeurant à Makedonitissa (Chypre) (C‑107/15 P),
Elenitsa Chatzithoma, demeurant à Makedonitissa (C‑107/15 P),
Lella Chatziioannou, demeurant à Nicosie (C‑108/15 P),
Marinos Nikolaou, demeurant à Strovolos (Chypre) (C‑109/15 P),
représentés par Mes E. Efstathiou, K. Efstathiou et K. Liasidou, dikigoroi,
parties requérantes,
les autres parties à la procédure étant :
Commission européenne, représentée par MM. J.‑P. Keppenne et M. Konstantinidis, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
Banque centrale européenne (BCE), représentée par Mme A. Koutsoukou ainsi que par MM. O. Heinz et K. Laurinavičius, en qualité d’agents, assistés de Me H.‑G. Kamann, Rechtsanwalt,
parties défenderesses en première instance,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. K. Lenaerts, président, M. A. Tizzano, vice-président, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça, A. Arabadjiev (rapporteur) et D. Šváby, présidents de chambre, MM. A. Rosas, E. Juhász, Mmes M. Berger, A. Prechal, MM. E. Jarašiūnas, C. G. Fernlund, M. Vilaras et E. Regan, juges,
avocat général : M. M. Wathelet,
greffier : M. I. Illéssy, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 2 février 2016,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 21 avril 2016,
rend le présent
Arrêt
1 Par leurs pourvois, M. Konstantinos Mallis et Mme Elli Konstantinou Malli, dans l’affaire C‑105/15 P, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou, dans l’affaire C‑106/15 P, M. Petros Chatzithoma et Mme Elenitsa Chatzithoma, dans l’affaire C‑107/15 P, Mme Lella Chatziioannou, dans l’affaire C‑108/15 P, et M. Marinos Nikolaou, dans l’affaire C‑109/15 P, demandent l’annulation, respectivement, des ordonnances du Tribunal de l’Union européenne du 16 octobre 2014, Mallis et Malli/Commission et BCE (T‑327/13, EU:T:2014:909), du 16 octobre 2014, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou/Commission et BCE (T‑328/13, EU:T:2014:906), du 16 octobre 2014, Chatzithoma/Commission et BCE (T‑329/13, EU:T:2014:908), du 16 octobre 2014, Chatziioannou/Commission et BCE (T‑330/13, EU:T:2014:904), ainsi que du 16 octobre 2014, Nikolaou/Commission et BCE (T‑331/13, EU:T:2014:905) (ci-après, ensemble, les « ordonnances attaquées »), par lesquelles le Tribunal a rejeté leurs recours tendant à l’annulation de la déclaration de l’Eurogroupe du 25 mars 2013 concernant, notamment, la restructuration du secteur bancaire à Chypre (ci-après la « déclaration litigieuse »).
Le cadre juridique
Le traité MES
2 Le 2 février 2012, a été conclu à Bruxelles (Belgique) le traité instituant le mécanisme européen de stabilité entre le Royaume de Belgique, la République fédérale d’Allemagne, la République d’Estonie, l’Irlande, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, la République italienne, la République de Chypre, le Grand-Duché de Luxembourg, Malte, le Royaume des Pays-Bas, la République d’Autriche, la République portugaise, la République de Slovénie, la République slovaque et la République de Finlande (ci-après le « traité MES »). Ce traité est entré en vigueur le 27 septembre 2012.
3 Le considérant 1 du traité MES est libellé comme suit :
« Le Conseil européen est convenu le 17 décembre 2010 qu’il était nécessaire que les États membres de la zone euro mettent en place un mécanisme permanent de stabilité. Le mécanisme européen de stabilité (MES) assumera le rôle actuellement attribué à la Facilité européenne de stabilité financière (FESF) et au Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF) en fournissant, pour autant que de besoin, une assistance financière aux États membres de la zone euro. »
4 Conformément aux articles 1er et 2, ainsi qu’à l’article 32, paragraphe 2, dudit traité, les parties contractantes, à savoir les États membres dont la monnaie est l’euro, instituent entre elles une institution financière internationale, le MES, qui possède la personnalité juridique.
5 L’article 3 de ce traité décrit le but de celui-ci de la manière suivante :
« Le MES a pour but de mobiliser des ressources financières et de fournir, sous une stricte conditionnalité adaptée à l’instrument d’assistance financière choisi, un soutien à la stabilité à ses membres qui connaissent ou risquent de connaître de graves problèmes de financement, si cela est indispensable pour préserver la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble et de ses États membres. À cette fin, il est autorisé à lever des fonds en émettant des instruments financiers ou en concluant des accords ou des arrangements financiers ou d’autres accords ou arrangements avec ses membres, des institutions financières ou d’autres tiers. »
6 L’article 4, paragraphes 1, 3 et 4, premier alinéa, du traité MES énonce :
« 1. Le MES est doté d’un conseil des gouverneurs et d’un conseil d’administration, ainsi qu’un directeur général et des effectifs jugés nécessaires.
[...]
3. L’adoption d’une décision d’un commun accord requiert l’unanimité des membres participant au vote. Les abstentions ne font pas obstacle à l’adoption d’une décision d’un commun accord.
4. Par dérogation au paragraphe 3, une procédure de vote d’urgence est utilisée lorsque la Commission et la [Banque centrale européenne (BCE)] considèrent toutes deux que le défaut d’adoption urgente d’une décision relative à l’octroi ou à la mise en œuvre d’une assistance financière, telle que définie aux articles 13 à 18, menacerait la soutenabilité économique et financière de la zone euro. [...] »
7 L’article 12 dudit traité définit les principes auxquels le soutien à la stabilité est soumis et prévoit, à son paragraphe 1 :
« Si cela est indispensable pour préserver la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble et de ses États membres, le MES peut fournir à un membre du MES un soutien à la stabilité, subordonné à une stricte conditionnalité adaptée à l’instrument d’assistance financière choisi. Cette conditionnalité peut prendre la forme, notamment, d’un programme d’ajustement macroéconomique ou de l’obligation de continuer à respecter des conditions d’éligibilité préétablies. »
8 La procédure d’octroi d’un soutien à la stabilité à un membre du MES est décrite à l’article 13 du traité MES dans les termes suivants :
« 1. Un membre du MES peut adresser une demande de soutien à la stabilité au président du conseil des gouverneurs. Cette demande indique le ou les instruments d’assistance financière à envisager. Dès réception de cette demande, le président du conseil des gouverneurs charge la Commission européenne, en liaison avec la BCE :
a) d’évaluer l’existence d’un risque pour la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble ou de ses États membres, à moins que la BCE n’ait déjà soumis une analyse en vertu de l’article 18, paragraphe 2 ;
b) d’évaluer la soutenabilité de l’endettement public. Lorsque cela est utile et possible, il est attendu que cette évaluation soit effectuée en collaboration avec le [Fonds monétaire international (FMI)] ;
c) d’évaluer les besoins réels ou potentiels de financement du membre du MES concerné.
2. Sur la base de la demande du membre du MES et de l’évaluation visée au paragraphe 1, le conseil des gouverneurs peut décider d’octroyer, en principe, un soutien à la stabilité au membre du MES concerné sous la forme d’une facilité d’assistance financière.
3. S’il adopte une décision en vertu du paragraphe 2, le conseil des gouverneurs charge la Commission européenne – en liaison avec la BCE et, lorsque cela est possible, conjointement avec le FMI – de négocier avec le membre du MES concerné un protocole d’accord définissant précisément la conditionnalité dont est assortie cette facilité d’assistance financière. Le contenu du protocole d’accord tient compte de la gravité des faiblesses à traiter et de l’instrument d’assistance financière choisi. Parallèlement, le directeur général du MES prépare une proposition d’accord relatif à la facilité d’assistance financière précisant les modalités et les conditions financières de l’assistance ainsi que les instruments choisis, qui sera adoptée par le conseil des gouverneurs.
Le protocole d’accord doit être pleinement compatible avec les mesures de coordination des politiques économiques prévues par le [traité FUE], notamment avec tout acte de droit de l’Union européenne, incluant tout avis, avertissement, recommandation ou décision s’adressant au membre du MES concerné.
4. La Commission européenne signe le protocole d’accord au nom du MES, pour autant qu’il respecte les conditions énoncées au paragraphe 3 et qu’il ait été approuvé par le conseil des gouverneurs.
5. Le conseil d’administration approuve l’accord relatif à la facilité d’assistance financière qui précise les aspects financiers du soutien à la stabilité à octroyer ainsi que, le cas échéant, les modalités du versement de la première tranche de l’assistance.
[...]
7. La Commission européenne – en liaison avec la BCE et, lorsque cela est possible, conjointement avec le FMI – est chargée de veiller au respect de la conditionnalité dont est assortie la facilité d’assistance financière. »
La déclaration litigieuse
9 Par la déclaration litigieuse, l’Eurogroupe a indiqué être parvenu à un accord avec les autorités chypriotes sur les éléments essentiels d’un futur programme macroéconomique d’ajustement ayant le soutien de tous les États membres dont la monnaie est l’euro ainsi que de la Commission, de la BCE et du FMI. En outre, l’Eurogroupe a salué les plans de restructuration du secteur financier mentionnés à l’annexe de cette déclaration.
Les décrets nos 103 et 104 adoptés sur le fondement de la loi du 22 mars 2013
10 En vertu du point 3 (1) et du point 5 (1) de la O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos (loi sur l’assainissement d’établissements de crédit et d’autres établissements), du 22 mars 2013 [EE, annexe I (I), no 4379, 22.3.2013, ci-après la « loi du 22 mars 2013 »], la Kentriki Trapeza tis Kyprou (Banque centrale de Chypre, ci-après la « BCC ») a été chargée de l’assainissement des établissements visés par ladite loi, conjointement avec le Ypourgeio Oikonomikon (ministère des Finances). À cette fin, d’une part, le point 12 (1) de la loi du 22 mars 2013 prévoit que la BCC peut, par décret, restructurer les dettes et les obligations d’un établissement soumis à une procédure de résolution, y compris par voie de réduction, de modification, de rééchelonnement ou de novation du capital nominal ou du solde de tout genre de créances existantes ou futures sur cet établissement ou au moyen d’une conversion de titres de dette en fonds propres. D’autre part, ce point prévoit que les « dépôts garantis », au sens du point 2, cinquième alinéa, de la loi du 22 mars 2013, sont exclus de ces mesures. Il est constant entre les parties qu’il s’agit des dépôts inférieurs à 100 000 euros.
11 Le to peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 103 [décret de 2013 sur l’assainissement par des moyens propres de la Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia Ltd, acte administratif réglementaire no 103, EE, annexe III(I), no 4645, 29.3.2013, p. 769, ci-après le « décret no 103 »] prévoit une recapitalisation de la Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia Ltd (ci-après la « Bank of Cyprus »), aux frais, notamment, de ses déposants non garantis, de ses actionnaires et de ses créanciers obligataires, afin qu’elle puisse continuer à fournir des services bancaires. Ainsi, les dépôts non garantis ont été convertis en actions de la Bank of Cyprus (37,5 % de chaque dépôt non garanti), en titres convertibles par la Bank of Cyprus, soit en actions soit en dépôts (22,5 % de chaque dépôt non garanti), et en titres pouvant être convertis en dépôts par la BCC (40 % de chaque dépôt non garanti). Ce décret, conformément à son point 10, est entré en vigueur le 29 mars 2013, à 6 heures.
12 Les dispositions combinées des points 2 et 5 du to Peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co. Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 104 [décret de 2013 sur la vente de certaines activités de la Cyprus Popular Bank Public Co. Ltd (ci-après la « Cyprus Popular Bank »), acte administratif réglementaire no 104, EE, annexe III(I), no 4645, 29.3.2013, p. 781, ci-après le « décret no 104 »] prévoient, pour le 29 mars 2013, à 6 h 10, le transfert de certains éléments d’actif et de passif de la Cyprus Popular Bank à la Bank of Cyprus, y compris les dépôts inférieurs à 100 000 euros. Les dépôts supérieurs à 100 000 euros ont été maintenus auprès de la Cyprus Popular Bank, en attendant sa liquidation.
Les antécédents des litiges
13 Au cours des premiers mois de l’année 2012, certaines banques établies à Chypre, dont la Cyprus Popular Bank et la Bank of Cyprus, ont rencontré des difficultés financières. La République de Chypre a alors jugé nécessaire qu’il soit procédé à leur recapitalisation et a présenté, à cet égard, au président de l’Eurogroupe une demande d’assistance financière du FESF ou du MES.
14 Par déclaration du 27 juin 2012, l’Eurogroupe a indiqué que l’assistance financière demandée serait fournie soit par la FESF, soit par le MES, dans le cadre d’un programme d’ajustement macroéconomique devant se concrétiser dans un protocole d’accord dont la négociation serait menée, d’une part, par la Commission, conjointement avec la BCE et le FMI, et, d’autre part, par les autorités chypriotes.
15 La République de Chypre et les autres États membres dont la monnaie est l’euro sont parvenus à un accord politique sur le projet de protocole d’accord au mois de mars 2013. Par déclaration du 16 mars 2013, l’Eurogroupe a salué cet accord et a évoqué certaines mesures d’ajustement prévues, parmi lesquelles la création d’une taxe sur les dépôts bancaires. L’Eurogroupe a indiqué que, eu égard à ce contexte, il considérait que l’octroi d’une assistance financière susceptible d’assurer la stabilité financière de Chypre et de la zone euro était, en principe, justifié et a invité les parties intéressées à accélérer les négociations en cours.
16 Le 18 mars 2013, la République de Chypre a ordonné la fermeture des banques les 19 et 20 mars 2013. Par déclaration du même jour, le président de l’Eurogroupe a indiqué que la taxe sur les dépôts bancaires, en combinaison avec l’assistance financière demandée, serait utilisée pour restaurer la viabilité du secteur bancaire chypriote et, ainsi, pour assurer la stabilité financière de Chypre. Toutefois, il a précisé que l’Eurogroupe était d’avis que les petits déposants devraient bénéficier d’un traitement différent de celui des grands déposants, en soulignant l’importance de garantir pleinement les dépôts inférieurs à 100 000 euros. Enfin, le président de l’Eurogroupe a, au nom de celui-ci, encouragé les autorités et le parlement chypriotes à mettre en œuvre rapidement les mesures convenues.
17 Les autorités chypriotes ont décidé de proroger la fermeture des banques jusqu’au 28 mars 2013 afin d’éviter des retraits massifs aux guichets.
18 Le 19 mars 2013, le Parlement chypriote a rejeté le projet de loi du gouvernement chypriote relatif à la création d’une taxe sur tous les dépôts bancaires de Chypre. Ce Parlement a ensuite adopté la loi du 22 mars 2013.
19 Le 25 mars 2013, l’Eurogroupe a fait la déclaration litigieuse. Le même jour, le gouverneur de la BCC a soumis la Bank of Cyprus et la Cyprus Popular Bank à une procédure d’assainissement. Le 29 mars 2013, les décrets nos 103 et 104 ont été publiés à cette fin sur le fondement de la loi du 22 mars 2013. La Commission a alors engagé de nouvelles discussions avec les autorités chypriotes en vue de la finalisation du protocole d’accord.
20 Lors de sa réunion du 24 avril 2013, le conseil des gouverneurs du MES a :
– confirmé, d’une part, que la Commission et la BCE avaient été chargées d’effectuer les évaluations visées à l’article 13, paragraphe 1, du traité MES et, d’autre part, que la Commission, en collaboration avec la BCE et le FMI, avait été chargée de négocier le protocole d’accord avec la République de Chypre ;
– décidé d’octroyer un soutien à la stabilité à la République de Chypre sous la forme d’une facilité d’assistance financière, conformément à la proposition du directeur général du MES ;
– approuvé le projet de protocole d’accord négocié par la Commission, en collaboration avec la BCE et le FMI, et la République de Chypre ;
– chargé la Commission de signer ce protocole au nom du MES.
21 Le protocole d’accord a été signé le 26 avril 2013 par le ministre des Finances de la République de Chypre, par le gouverneur de la BCC et par M. O. Rehn, vice-président de la Commission, au nom du MES.
22 Le 8 mai 2013, le conseil d’administration du MES a approuvé l’accord relatif à la facilité d’assistance financière ainsi qu’une proposition relative aux modalités de paiement d’une première tranche d’aide à la République de Chypre. Cette tranche a été divisée en deux versements d’environ 2 milliards et 1 milliard d’euros, effectués, respectivement, le 13 mai 2013 et le 26 juin 2013. Une deuxième tranche d’aide, de l’ordre de 1,5 milliard d’euros, a été versée le 27 septembre 2013.
Les procédures devant le Tribunal et les ordonnances attaquées
23 Par requêtes déposées au greffe du Tribunal le 4 juin 2013, les requérants ont introduit cinq recours tendant à ce que le Tribunal :
– annule la déclaration litigieuse, « qui a acquis sa forme définitive par [le décret no 104] du gouverneur de la [BCC], agissant en qualité de représentant du [Système européen de banques centrales], par laquelle a été décidée la “vente de certaines activités” de la [Cyprus Popular Bank] et qui constitue en substance une décision commune de la [BCE] ainsi que de la Commission » ;
– à titre subsidiaire, déclare que la déclaration litigieuse, indépendamment de sa forme et de son type, constitue, en substance, une « décision commune de la [BCE] et/ou de la Commission » ;
– à titre encore plus subsidiaire, annule la déclaration litigieuse, « indépendamment de sa forme et de son type » ;
– à titre infiniment subsidiaire, annule « la décision commune de la [BCE] et/ou de la Commission [...] adoptée à travers l’Eurogroupe, quelle que soit sa forme ou son type », et
– condamne la BCE et/ou la Commission aux dépens.
24 Par actes séparés, déposés au greffe du Tribunal, respectivement, les 1er et 9 octobre 2013, la Commission et la BCE ont soulevé des exceptions d’irrecevabilité au titre de l’article 114 du règlement de procédure du Tribunal du 2 mai 1991, tel que modifié en dernier lieu le 19 juin 2013. Elles ont conclu à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme étant irrecevable et
– condamner les requérants aux dépens.
25 Par les ordonnances attaquées, le Tribunal a rejeté les recours dans leur ensemble comme étant irrecevables.
Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour
26 Les requérants demandent à la Cour :
– d’annuler les ordonnances attaquées et
– d’annuler leur condamnation aux dépens en première instance.
27 La Commission et la BCE demandent à la Cour :
– de rejeter les pourvois et
– de condamner les requérants à l’intégralité des dépens.
28 Par décision du président de la Cour du 21 août 2015, les affaires C‑105/15 P à C‑109/15 P ont été jointes aux fins de la procédure orale et de l’arrêt.
Sur les pourvois
29 À l’appui de leurs pourvois, les requérants invoquent trois moyens, par lesquels ils cherchent à démontrer que le Tribunal a commis des erreurs de droit et a manqué à son obligation de motivation en considérant que la déclaration litigieuse ne présentait pas, à leur égard, les caractéristiques d’un acte dont l’annulation peut être demandée sur le fondement de l’article 263 TFUE.
30 La Commission et la BCE concluent à l’irrecevabilité des pourvois et ajoutent que, en tout état de cause, les moyens invoqués au soutien des pourvois doivent être rejetés comme étant dénués de fondement.
Sur la recevabilité des pourvois
31 La Commission et la BCE excipent de l’irrecevabilité des pourvois au motif que les requérants se borneraient, pour l’essentiel, à reproduire les moyens et les arguments qu’ils ont déjà présentés devant le Tribunal et qu’ils contestent les appréciations de nature factuelle effectuées par le Tribunal en ce qui concerne les différents éléments de preuve apportés.
32 À cet égard, il convient de rappeler que, conformément aux articles 256 TFUE et 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, le pourvoi est limité aux questions de droit et doit être fondé sur des moyens tirés de l’incompétence du Tribunal, d’irrégularités de la procédure devant le Tribunal portant atteinte aux intérêts de la partie requérante ou de la violation du droit de l’Union par le Tribunal (voir, notamment, arrêt du 4 septembre 2014, Espagne/Commission, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, point 42 et jurisprudence citée).
33 En outre, il découle des articles 256 TFUE et 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne ainsi que des articles 168, paragraphe 1, sous d), et 169, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour qu’un pourvoi doit indiquer de façon précise les éléments critiqués de l’arrêt dont l’annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique cette demande (voir, notamment, arrêts du 4 juillet 2000, Bergaderm et Goupil/Commission, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, point 34, et du 4 septembre 2014, Espagne/Commission, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, point 43).
34 En particulier, il est exigé, à l’article 169, paragraphe 2, de ce règlement, que les moyens et les arguments de droit invoqués identifient avec précision les points de motifs de la décision du Tribunal qui sont contestés.
35 Ainsi, ne répond pas aux exigences de motivation résultant de ces dispositions un pourvoi qui se limite à répéter ou à reproduire textuellement les moyens et les arguments qui ont été présentés devant le Tribunal, y compris ceux qui étaient fondés sur des faits expressément rejetés par cette juridiction. En effet, un tel pourvoi constitue en réalité une demande visant à obtenir un simple réexamen de la requête présentée devant le Tribunal, ce qui échappe à la compétence de la Cour (voir arrêt du 4 septembre 2014, Espagne/Commission, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, point 44 et jurisprudence citée).
36 Cependant, dès lors qu’un requérant conteste l’interprétation ou l’application du droit de l’Union faite par le Tribunal, les points de droit examinés en première instance peuvent être à nouveau discutés dans le cadre d’un pourvoi. En effet, si un requérant ne pouvait fonder de la sorte son pourvoi sur des moyens et des arguments déjà utilisés devant le Tribunal, la procédure de pourvoi serait privée d’une partie de son sens (voir arrêt du 4 septembre 2014, Espagne/Commission, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, point 45 et jurisprudence citée).
37 En l’occurrence, les requérants tendent, par leurs moyens, à démontrer une absence ou une insuffisance de motivation des ordonnances attaquées et mettent en doute la réponse que le Tribunal a expressément donnée à des questions de droit, lesquelles peuvent faire l’objet d’un contrôle de la Cour dans le cadre d’un pourvoi.
38 En outre, il convient de constater que, conformément à l’article 169, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, sont identifiés dans les pourvois les points de motifs contestés des ordonnances attaquées et les moyens et arguments de droit permettant à la Cour d’exercer son contrôle de légalité en droit.
39 Il s’ensuit que les pourvois sont recevables.
Sur le bien-fondé des pourvois
Argumentation des parties
40 Par leurs trois moyens, qu’il convient d’examiner ensemble, les requérants font grief au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit et d’avoir manqué à son obligation de motivation en considérant, au point 45 des ordonnances attaquées, que la déclaration litigieuse ne pouvait être imputée à la Commission ou à la BCE. Ils font valoir à cet égard que le Tribunal aurait dû reconnaître la compétence décisionnelle de la Commission et de la BCE pour les questions liées au MES et déduire de leur participation aux réunions de l’Eurogroupe que cette déclaration doit leur être imputée.
41 Le Tribunal aurait commis une erreur de droit en qualifiant, au point 41 des ordonnances attaquées, l’Eurogroupe de simple « forum de discussion ». Il n’aurait pas répondu à l’argument des requérants selon lequel, l’Eurogroupe ne s’étant vu confier ou déléguer aucune des compétences de la Commission et de la BCE, il convenait d’en déduire qu’il constitue le canal par lequel la Commission et la BCE prennent des décisions sur les questions spécifiques liées au MES ou à la stabilité financière. Les requérants soutiennent que la BCE et la Commission sont tenues d’agir dans le respect du cadre légal défini par les traités et leurs protocoles ainsi que par le droit dérivé. L’exercice, en dehors de ce cadre, de toute compétence ou de tout pouvoir s’apparenterait à un abus de pouvoir.
42 Le Tribunal se serait également abstenu de répondre à l’argument des requérants selon lequel la recapitalisation de la Bank of Cyprus n’était que la conséquence des conditions imposées à la République de Chypre par la Commission et la BCE au moyen de la déclaration de l’Eurogroupe. La prise en compte de cette circonstance aurait dû conduire le Tribunal à la conclusion que, en l’espèce, le préjudice subi par les requérants a été causé par les actes et décisions de la Commission et de la BCE. Les requérants reprochent en outre au Tribunal d’avoir reconnu, au point 61 des ordonnances attaquées, que la déclaration litigieuse comporte des formulations qui pourraient paraître catégoriques, sans tirer les conséquences d’une telle constatation ni examiner l’argument selon lequel, d’une part, le gouverneur de la BCC, en adoptant les décrets nos 103 et 104, aurait appliqué « à la lettre » les décisions prises par la Commission et la BCE au moyen de l’Eurogroupe et, d’autre part, sa qualité de membre du conseil des gouverneurs de la BCE serait de nature à rendre ses actes et/ou omissions imputables à cette institution.
43 Les requérants font également grief au Tribunal de ne pas avoir qualifié, aux points 53 et 56 des ordonnances attaquées, la déclaration litigieuse d’acte attaquable et de s’être abstenu de répondre à leur argument selon lequel cette déclaration a produit des effets tant sur leurs droits que sur leur patrimoine.
44 La Commission et la BCE contestent le bien-fondé de ces moyens.
Appréciation de la Cour
45 En premier lieu, s’agissant de l’argument tiré d’un défaut de motivation des ordonnances attaquées, il convient de rappeler qu’il ressort d’une jurisprudence constante que l’obligation de motivation qui incombe au Tribunal conformément aux articles 36 et 53, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne n’impose pas à celui-ci de fournir un exposé qui suivrait exhaustivement et un par un tous les raisonnements articulés par les parties au litige. La motivation peut également être implicite, à condition qu’elle permette aux intéressés de connaître les motifs sur lesquels le Tribunal se fonde et à la Cour de disposer des éléments suffisants pour exercer son contrôle dans le cadre d’un pourvoi (voir, notamment, arrêt du 8 mars 2016, Grèce/Commission, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, point 38 et jurisprudence citée).
46 En l’occurrence, après avoir relevé, au point 39 des ordonnances attaquées, que l’Eurogroupe est évoqué à l’article 137 TFUE, qui prévoit que la composition et les modalités des réunions entre ministres des États membres dont la monnaie est l’euro sont fixées par le protocole no 14 sur l’Eurogroupe, annexé au traité FUE, le Tribunal a rappelé, au point 40 desdites ordonnances, que, conformément à l’article 1er de ce protocole, ces ministres se réunissent entre eux de façon informelle pour discuter de questions liées aux responsabilités spécifiques qu’ils partagent en matière de monnaie unique.
47 Aux points 41 à 45 des ordonnances attaquées, se fondant, notamment, sur cette disposition dudit protocole, le Tribunal a, tout d’abord, considéré que l’Eurogroupe est un forum de discussion, au niveau ministériel, des représentants des États membres dont la monnaie est l’euro, et non un organe décisionnel. Il a ensuite relevé que, même si la participation de la Commission et de la BCE aux réunions de l’Eurogroupe est prévue à l’article 1er du même protocole, l’Eurogroupe constitue une réunion informelle des ministres des États membres concernés. Enfin, le Tribunal a relevé qu’aucun élément ne permettait de considérer que l’Eurogroupe serait contrôlé par la Commission ou la BCE, ou qu’il agirait en tant que mandataire de ces institutions. Il en a déduit que la déclaration litigieuse ne pouvait pas être imputée à la Commission ou à la BCE.
48 Aux points 47 à 49 desdites ordonnances, le Tribunal a, à la lumière des dispositions pertinentes du traité MES, également exclu que la déclaration litigieuse, quand bien même elle pourrait être attribuée au MES et non à l’Eurogroupe, puisse être imputée à la Commission ou à la BCE au titre d’un prétendu contrôle que ces institutions exerceraient sur le MES. Il a, dès lors, jugé que la Commission et la BCE ne pouvaient être considérées comme étant à l’origine de l’adoption de cette déclaration.
49 À titre surabondant, le Tribunal a, aux points 51 à 62 des ordonnances attaquées, jugé que, l’Eurogroupe n’étant pas un organe décisionnel, une déclaration de ce dernier ne peut pas être considérée comme un acte destiné à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. Il a ajouté que cette appréciation est corroborée par l’examen de la teneur de la déclaration litigieuse, auquel il a procédé de manière circonstanciée aux points 54 à 59 de ces ordonnances et qui l’a conduit à constater, au point 60 de ces dernières, que cette déclaration est de nature purement informative.
50 Force est de constater que la motivation des ordonnances attaquées, rappelée aux points 46 à 49 du présent arrêt, satisfait aux exigences de motivation mentionnées au point 45 du présent arrêt.
51 En second lieu, il convient de rappeler que le recours en annulation est ouvert à l’encontre de tous les actes pris par les institutions de l’Union, quelles qu’en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets de droit obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique (voir, notamment, arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 9, et du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 16).
52 En l’occurrence, en ce qui concerne l’argument des requérants, pris d’une erreur de droit du Tribunal, selon lequel le contexte de l’adoption de la déclaration litigieuse et du mode de fonctionnement de l’Eurogroupe fait ressortir que cette déclaration correspond à une décision commune de la Commission et de la BCE, il convient de relever qu’il ressort de la déclaration de l’Eurogroupe du 27 juin 2012 que la Commission et la BCE ont été, conformément à l’article 13, paragraphe 3, du traité MES, chargées par le conseil des gouverneurs de négocier avec les autorités chypriotes un programme d’ajustement macroéconomique devant se concrétiser dans un protocole d’accord.
53 En outre, il importe de souligner que le rôle de la Commission et de la BCE, tel qu’il a été défini par l’article 1er du protocole no 14 sur l’Eurogroupe, ne saurait être plus étendu que celui attribué à ces institutions par le traité MES. Or, ainsi que l’a rappelé le Tribunal au point 48 des ordonnances attaquées, il ressort du point 161 de l’arrêt du 27 novembre 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), que, si le traité MES confère à la Commission et à la BCE certaines tâches liées à la mise en œuvre des objectifs de ce traité, d’une part, les fonctions confiées à la Commission et à la BCE dans le cadre du traité MES ne comportent l’exercice d’aucun pouvoir décisionnel propre et, d’autre part, les activités exercées par ces deux institutions dans le cadre de ce traité n’engagent que le MES.
54 À cet égard, il convient de rappeler que les missions attribuées à la Commission dans le cadre du traité MES consistent à évaluer les demandes de soutien à la stabilité (article 13, paragraphe 1), à évaluer leur urgence (article 4, paragraphe 4), à négocier un protocole d’accord précisant la conditionnalité dont sera assortie l’assistance financière octroyée (article 13, paragraphe 3), à veiller au respect de la conditionnalité dont a été assortie l’assistance financière (article 13, paragraphe 7) et à participer aux réunions du conseil des gouverneurs et du conseil d’administration en qualité d’observateur (articles 5, paragraphe 3, et 6, paragraphe 2) (arrêt du 27 novembre 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, point 156).
55 En vertu de l’article 13, paragraphe 4, du traité MES, la Commission est également chargée de signer le protocole d’accord au nom du MES, pour autant que ce protocole respecte les conditions énoncées au paragraphe 3 de cet article 13 et qu’il ait été approuvé par le conseil des gouverneurs du MES.
56 Quant à la BCE, les tâches qui lui ont été attribuées dans le cadre du traité MES consistent à évaluer l’urgence des demandes de soutien à la stabilité (article 4, paragraphe 4), à participer aux réunions du conseil des gouverneurs et du conseil d’administration en qualité d’observateur (article 5, paragraphe 3, et article 6, paragraphe 2) et, en liaison avec la Commission, à évaluer les demandes de soutien à la stabilité (article 13, paragraphe 1), à négocier un protocole d’accord (article 13, paragraphe 3) et à veiller au respect de la conditionnalité dont est assortie l’assistance financière (article 13, paragraphe 7) (arrêt du 27 novembre 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, point 157).
57 À la lumière de ces indications, la circonstance que la Commission et la BCE participent aux réunions de l’Eurogroupe ne modifie pas la nature des déclarations de ce dernier et ne saurait conduire à considérer que la déclaration litigieuse serait l’expression d’un pouvoir décisionnel de ces deux institutions de l’Union.
58 Il importe, par ailleurs, de relever que la déclaration litigieuse ne comporte aucun élément qui traduirait une décision de la Commission et de la BCE de créer, à la charge de l’État membre concerné, une obligation légale de mettre en œuvre les mesures qu’elle contient.
59 Ainsi que le Tribunal l’a, en substance, relevé au point 60 des ordonnances attaquées, cette déclaration, de nature purement informative, a visé à informer le public de l’existence d’un accord politique entre l’Eurogroupe et les autorités chypriotes traduisant une volonté commune de poursuivre les négociations selon les termes de ladite déclaration.
60 Dans ces conditions, l’adoption, par la République de Chypre, de la loi du 22 mars 2013, qui a créé le cadre juridique nécessaire à la restructuration des établissements bancaires concernés et habilité la BCC à prendre les décrets nos 103 et 104 ne saurait être considérée comme ayant été imposée par une prétendue décision commune de la Commission et de la BCE qui aurait été matérialisée par la déclaration litigieuse.
61 Enfin, dans la mesure où les requérants visaient, par leur recours, l’annulation d’une déclaration de l’Eurogroupe, il y a lieu de relever non seulement que le qualificatif « informel » est employé dans le libellé du protocole no 14 sur l’Eurogroupe annexé au traité FUE, mais également que l’Eurogroupe ne figure pas parmi les différentes formations du Conseil de l’Union européenne, énumérées à l’annexe I du règlement intérieur de celui-ci, adopté par la décision du Conseil 2009/937/UE, du 1er décembre 2009 (JO 2009, L 325, p. 35), dont la liste est visée à l’article 16, paragraphe 6, TUE. Dès lors, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général aux points 55 à 65 de ses conclusions, l’Eurogroupe ne peut ni être assimilé à une formation du Conseil ni être qualifié d’organe ou d’organisme de l’Union au sens de l’article 263 TFUE.
62 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter les pourvois comme étant non fondés.
Sur les dépens
63 En vertu de l’article 184, paragraphe 2, de son règlement de procédure, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens.
64 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui‑ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
65 La Commission et la BCE ayant conclu à la condamnation des requérants et ceux-ci ayant succombé en leurs moyens, il y a lieu de condamner ces derniers aux dépens afférents aux pourvois.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête :
1) Les pourvois dans les affaires C‑105/15 P à C‑109/15 P sont rejetés.
2) M. Konstantinos Mallis, Mme Elli Konstantinou Malli, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou, M. Petros Chatzithoma, Mme Elenitsa Chatzithoma, Mme Lella Chatziioannou et M. Marinos Nikolaou sont condamnés aux dépens.
Signatures