Causa T‑360/21
(pubblicazione per estratto)
Portigon AG
contro
Comitato di risoluzione unico (SRB)
e
Parlamento europeo
e
Consiglio dell’Unione europea
e
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione ampliata) del 29 maggio 2024
«Unione economica e monetaria – Unione bancaria – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento (SRM) – Fondo di risoluzione unico (SRF) – Decisione del SRB relativa al calcolo dei contributi ex ante per il 2021 – Eccezione di illegittimità – Base giuridica del regolamento n. 806/2014 – Articolo 114 TFUE – Parità di trattamento – Margine di discrezionalità della Commissione – Margine di discrezionalità del SRB – Obbligo di motivazione»
1. Ravvicinamento delle legislazioni – Misure destinate a migliorare il funzionamento del mercato interno nel settore finanziario – Normativa relativa al ravvicinamento delle disposizioni degli Stati membri in materia di risoluzione degli enti nell’unione bancaria – Regolamento n. 806/2014 – Direttiva n. 2014/59 – Abilitazione del Comitato di risoluzione unico (SRB) a fissare i contributi ex ante e a gestire le risorse finanziarie del Fondo di risoluzione unico (SRF) – Base giuridica – Articolo 114 TFUE
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, considerando 1‑4, 9, 12, 19 e 107 e artt. 67 e 76; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/69, considerando 3‑5, 9, 10, 103, 104 e 108 e artt. 100 e 101)
(v. punti 41, 42, 48, 53‑57)
2. Politica economica e monetaria – Politica economica – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento – Contributi ex ante al Fondo di risoluzione unico (SRF)– Natura – Mancanza di natura fiscale – Logica di ordine assicurativo volta a garantire la stabilità del settore finanziario nel suo complesso – Finanziamento dal settore finanziario nel suo complesso – Contributi direttamente destinati al solo finanziamento delle spese di tale settore e necessari al suo funzionamento – Base giuridica – Articolo 114, paragrafo 2, TFUE
(Art. 114, § 2, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, artt. 67, §§ 2 e 4, 69 e 70; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/59, considerando 3, 5, 103, 105‑107 e artt. 32, 101‑103)
(v. punti 61‑66, 68‑76)
3. Istituzioni dell’Unione europea – Esercizio delle competenze – Potere conferito alla Commissione per l’adozione di atti delegati – Portata – Stime e valutazioni complesse – Ampio margine di discrezionalità – Direttiva 2014/59 che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento – Fissazione dei criteri di correzione dei contributi ex ante – Sindacato giurisdizionale – Limiti
(Art. 290 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, considerando 41; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/59)
(v. punti 106, 108, 113, 114)
4. Politica economica e monetaria – Politica economica – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento – Comitato di risoluzione unico (SRB) – Competenza – Determinazione da parte del SRB di indicatori e sottoindicatori supplementari di rischio per la correzione del calcolo dei contributi ex ante al Fondo di risoluzione unico (SRF) in base al profilo di rischio degli enti creditizi – Presunta delega di poteri della Commissione al SRB – Assenza – Ampio potere discrezionale del SRB
[Articolo 290, § 1, TFUE; regolamento della Commissione 2015/63, art. 6, § 1, d)]
(v. punti 141, 144, 148, 152, 156‑160)
5. Politica economica e monetaria – Politica economica – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento – Contributi ex ante al Fondo di risoluzione unico (SRF) – Esclusione di talune passività asseritamente prive di rischio dal calcolo di detti contributi – Esclusione delle passività fiduciarie di un ente creditizio nel calcolo suddetto – Inammissibilità
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, art. 70, § 2; regolamento della Commissione 2015/63, art. 5, § 1, e); direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/59, art. 103, §§ 2 e 7]
(v. punti 223, 224, 411, 412)
6. Politica economica e monetaria – Politica economica – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento – Contributi ex ante al Fondo di risoluzione unico (SRF) – Presa in considerazione delle passività fiduciarie di un ente creditizio nel calcolo di tali contributi – Principio di iscrizione di tali passività nello stato patrimoniale dell’ente interessato – Possibilità di deroga per gli Stati membri che consente agli enti di iscrivere tali passività fuori bilancio – Presenza di distorsioni della concorrenza dovute a tali differenze contabili tra le diverse normative nazionali – Assenza
[Art. 114 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, art. 70, § 2, comma 2, b); direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/59, art. 103, § 2; direttiva del Consiglio 86/635, art. 10, § 1]
(v. punti 229‑232, 237‑239)
7. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Fornitura, da parte dell’autore, di spiegazioni circa la motivazione dell’atto nel corso del procedimento dinanzi al giudice dell’Unione – Presupposti – Assenza di contraddizioni e obbligo di coerenza delle spiegazioni con detta motivazione
(Art. 296, comma 2, TFUE)
(v. punti 265, 266)
8. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione del Comitato di risoluzione unico (SRB) che stabilisce i contributi ex ante al Fondo di risoluzione unico (SRF) – Obbligo del SRB di comunicare agli enti interessati il metodo di calcolo di tali contributi e il metodo di determinazione dell’importo del livello-obiettivo annuale
(Art. 296, comma 2, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014; regolamento del Consiglio 2015/81, art. 4; regolamento della Commissione 2015/63, artt. 4‑9; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/59)
(v. punti 268, 269)
9. Politica economica e monetaria – Politica economica – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento – Contributi ex ante al Fondo di risoluzione unico (SRF) – Ente creditizio in ristrutturazione – Maggiorazione del fattore di correzione di tali contributi in funzione del profilo di rischio dell’ente interessato – Presupposto – Sostegno finanziario pubblico straordinario ottenuto da tale ente – Aiuto di Stato concesso all’ente interessato prima dell’entrata in vigore della normativa dell’Unione – Inclusione
[Art. 107, § 1, TFUE; regolamento della Commissione 2015/63, artt. 3, comma 1, e 6, § 8, a); direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, artt. 2, § 1, punto 28, e 103, § 7, e)]
(v. punti 442, 443, 445, 446, 457)
Sintesi
Investito di un ricorso di annullamento, che esso accoglie, il Tribunale annulla la decisione del Comitato di risoluzione unico (SRB o CRU) relativa alla fissazione dei contributi ex ante per il 2021 (1) al Fondo di risoluzione unico (SRF o FRU), a causa della violazione, da parte del Comitato, del suo obbligo di motivazione quanto alla determinazione del livello-obiettivo annuale. Il Tribunale si pronuncia altresì sulla conformità del regolamento n. 806/2014 (2) e, per la prima volta, di quella della direttiva 2014/59 (3), congiuntamente, con l’articolo 114, paragrafi 1 e 2, fornendo precisazioni quanto alla nozione di «disposizioni fiscali», alla luce delle caratteristiche dei contributi ex ante. Inoltre, il Tribunale fornisce chiarimenti sulla competenza del SRB nella determinazione di indicatori e sottoindicatori di rischio riguardanti il fattore di correzione dei contributi ex ante in funzione del profilo di rischio degli enti creditizi, operando una distinzione tra la delega di potere della Commissione europea ai sensi dell’articolo 290 TFUE e la concessione di un margine di discrezionalità al SRB, nonché sulla presa in considerazione di un sostegno finanziario pubblico, anteriore alla direttiva 2014/59, nel calcolo di tale fattore.
La Portigon è un ente creditizio con sede in Germania. Il 14 aprile 2021, il SRB ha adottato una decisione nella quale ha fissato (4) i contributi ex ante per il 2021 al SRF degli enti creditizi e di talune imprese di investimento, tra cui la ricorrente.
Giudizio del Tribunale
In primo luogo, per quanto riguarda i motivi vertenti su eccezioni di illegittimità di disposizioni del regolamento n. 806/2014 e della direttiva 2014/59 alla luce delle disposizioni dei Trattati, eccezioni che il Tribunale respinge, la ricorrente contestava in particolare la base giuridica, ossia l’articolo 114 TFUE, sul cui fondamento sono state adottate le disposizioni controverse, da un lato, e la scelta di applicare il paragrafo 1 di tale articolo, mentre i contributi ex ante avrebbero natura fiscale, e rientrerebbero quindi nel paragrafo 2.
In un primo momento, per quanto concerne la contestazione del fondamento normativo prescelto, il Tribunale ricorda che la scelta della base giuridica di un atto dell’Unione deve fondarsi su elementi oggettivi suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano lo scopo e il contenuto dell’atto. Gli atti legislativi adottati sul fondamento dell’articolo 114, paragrafo 1, TFUE devono, da un lato, prevedere misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri e, dall’altro, avere ad oggetto l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno.
Anzitutto, esso precisa che l’articolo 114 TFUE può essere utilizzato come base giuridica solo qualora risulti obiettivamente ed effettivamente dall’atto giuridico che quest’ultimo ha come fine il miglioramento delle condizioni di attuazione e di funzionamento del mercato interno. Orbene, dai considerando del regolamento n. 806/2014 risulta che quest’ultimo mira ad attenuare il legame tra la posizione di bilancio percepita di un dato Stato membro e i costi di finanziamento delle banche e delle imprese che vi operano, nonché a far gravare la responsabilità di finanziare la stabilizzazione del sistema finanziario sul settore finanziario nel suo complesso. Pertanto, il regolamento n. 806/2014 stabilisce, segnatamente, regole e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti, che dovrebbero essere applicate dal SRB, e ciò al fine di far fronte alle minacce incorse. Parimenti, la direttiva 2014/59 prevede, in particolare, norme armonizzate e una procedura armonizzata per la risoluzione degli enti, al fine di rispondere alle preoccupazioni del legislatore dell’Unione descritte nei considerando di detta direttiva. Il SRF e i meccanismi di finanziamento nazionali sono elementi essenziali di tali norme e di tale procedura, che consentono, come risulta dal regolamento n. 806/2014 nonché dalla direttiva 2014/59, di garantire un’applicazione efficiente dei poteri di risoluzione e di contribuire al finanziamento degli strumenti di risoluzione assicurando la loro applicazione efficiente. Al fine di garantire mezzi finanziari sufficienti al SRF e ai meccanismi di finanziamento nazionali, questi ultimi sono finanziati, in particolare, mediante i contributi ex ante versati dagli enti.
Di conseguenza, il versamento di tali contributi garantisce l’applicazione efficiente delle norme uniformi o armonizzate e della procedura uniforme o armonizzata per la risoluzione degli enti, cosicché il regolamento n. 806/2014 e la direttiva 2014/59 mirano a migliorare le condizioni di instaurazione e di funzionamento del mercato interno.
Peraltro, per quanto riguarda la condizione enunciata all’articolo 114, paragrafo 1, TFUE, secondo la quale l’atto dell’Unione interessato deve contenere misure per il ravvicinamento delle disposizioni degli Stati membri, risulta, da un lato, che non vi era un processo decisionale unificato sulla risoluzione degli enti nell’Unione e, dall’altro, che vi erano notevoli differenze sostanziali e procedurali tra le normative, i regolamenti e le disposizioni amministrative che disciplinavano l’insolvenza degli enti negli Stati membri. In tale contesto, il legislatore dell’Unione ha creato norme e una procedura uniformi, a livello dell’unione bancaria, e armonizzate, a livello degli Stati membri, per la risoluzione degli enti, nonché una procedura uniforme per la riscossione dei contributi ex ante al fine di garantire l’efficace applicazione di tali norme e di tali procedure.
Il Tribunale conclude che il regolamento n. 806/2014 e la direttiva 2014/59 soddisfano le condizioni enunciate all’articolo 114, paragrafo 1, TFUE.
In un secondo momento, per quanto riguarda la scelta di applicare il paragrafo 1 dell’articolo 114 TFUE, mentre i contributi rientrerebbero nell’ambito di applicazione delle disposizioni del suo paragrafo 2 a causa della loro natura fiscale, il Tribunale dichiara che le disposizioni del regolamento n. 806/2014 e della direttiva 2014/59 che obbligano gli enti a versare contributi ex ante e precisano le modalità del loro calcolo non costituiscono «disposizioni fiscali» ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 2, TFUE.
Infatti, un prelievo versato dagli operatori economici di un settore particolare non ha natura fiscale in una situazione in cui, in particolare, è direttamente destinato al solo finanziamento delle spese di tale settore e laddove tali spese sono necessarie al funzionamento di quest’ultimo al fine, segnatamente, di stabilizzarlo. Orbene, tale ragionamento si applica anche nel caso dei contributi ex ante, che seguono una logica di ordine assicurativo e che sono versati dagli operatori economici di un settore particolare al fine di finanziare esclusivamente le spese di tale settore.
È vero che, poiché il regolamento n. 806/2014 e la direttiva 2014/59 non stabiliscono alcun nesso automatico tra il versamento del contributo ex ante e la risoluzione dell’ente interessato, i contributi ex ante non possono essere considerati premi assicurativi che possono essere pagati mensilmente e rimborsati. Ciò non toglie che gli enti traggano vantaggio sotto un duplice profilo dal SRF e dai meccanismi di finanziamento nazionali, i quali sono finanziati proprio dai loro contributi ex ante. Da un lato, quando il dissesto degli enti è provato o prevedibile, la loro situazione finanziaria può essere regolarizzata nell’ambito di una procedura di risoluzione che può essere avviata a loro favore. Una siffatta procedura consente quindi di utilizzare mezzi finanziari del SRF o dei meccanismi di finanziamento nazionali a favore di detti enti, fermo restando che tali mezzi sono stati alimentati dai contributi di questi ultimi. Dall’altro lato, tutti gli enti beneficiano dei loro contributi ex ante attraverso la stabilità del sistema finanziario, la quale è garantita dal SRF e dai meccanismi di finanziamento nazionali.
Ne consegue che il SRF e i meccanismi di finanziamento nazionali mirano, in un’ottica di ordine non fiscale, bensì assicurativo, a garantire la stabilità del settore finanziario nel suo insieme, mirando ad assicurare una protezione contro la crisi di quest’ultimo a beneficio di tutti gli enti. Tale finalità di ordine assicurativo si riflette peraltro anche nel calcolo dei contributi ex ante, dato che questi ultimi non risultano dall’applicazione di un’aliquota determinata a una base imponibile, bensì dalla definizione di un livello-obiettivo finale, poi di un livello-obiettivo annuale, che è in seguito ripartito tra gli enti. Da quanto precede risulta che gli enti versano i contributi ex ante in una logica di ordine assicurativo, fermo restando che tali contributi sono direttamente destinati al solo finanziamento delle spese del settore finanziario cui tali enti appartengono e che tali spese si rivelano necessarie per il funzionamento di detto settore al fine, in particolare, di stabilizzarlo in caso di dissesto di taluni enti e di limitare gli effetti di contagio.
-In secondo luogo, per quanto riguarda l’eccezione di illegittimità vertente sulla sottodelega di poteri della Commissione al SRB, il Tribunale, conformemente alla sua giurisprudenza in materia (5), ricorda che le disposizioni di cui all’articolo 6, paragrafi da 5 a 7, e all’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento delegato 2015/63 (6), relative alla categoria di rischio IV, conferiscono un potere discrezionale al SRB. Tuttavia, l’attribuzione di un siffatto margine di discrezionalità non equivale a una delega di potere della Commissione al SRB ai sensi dell’articolo 290, paragrafo 1, TFUE.
A tale riguardo, il Tribunale opera una distinzione tra un siffatto potere di delega previsto dall’articolo 290, paragrafo 1, TFUE (7), e il potere di applicare gli atti di portata generale – legislativi o non legislativi – alle persone o alle situazioni che rientrano nell’ambito di applicazione di tali atti. Orbene, da un lato, il regolamento delegato 2015/63 non contiene alcuna disposizione con la quale la Commissione abbia conferito al SRB una delega al fine di adottare atti di portata generale che completino o modifichino taluni elementi della direttiva 2014/59, del regolamento n. 806/2014 o di tale regolamento delegato. Per contro, varie disposizioni di detto regolamento delegato (8) confermano il potere conferito al SRB dalla direttiva 2014/59 e dal regolamento n. 806/2014 di applicare tali atti di portata generale calcolando i contributi ex ante degli enti che rientrano nel loro ambito di applicazione. Dall’altro lato, nonostante la denominazione della categoria di rischio IV di cui all’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), del regolamento delegato 2015/63, ossia «altri indicatori di rischio stabiliti dall’autorità di risoluzione», i principi essenziali relativi all’applicazione di tale categoria di rischio sono stati precisati dalla Commissione stessa all’articolo 6, paragrafi da 5 a 8, di tale regolamento delegato. Analogamente, essa ha fissato le regole di ponderazione relativa degli indicatori di rischio nell’ambito di tale categoria di rischio all’articolo 7, paragrafo 4, di detto regolamento delegato.
Di conseguenza, Tribunale dichiara che il regolamento delegato 2015/63 non ha conferito al SRB il potere di adottare atti di portata generale, ai sensi dell’articolo 290, paragrafo 1, TFUE e respinge detta eccezione di illegittimità.
In terzo e ultimo luogo, per quanto riguarda l’attribuzione, da parte della decisione impugnata, della qualificazione della ricorrente come «ente in ristrutturazione», a causa di un sostegno finanziario pubblico concesso prima dell’entrata in vigore della direttiva 2014/59, il che ha comportato la maggiorazione del suo fattore di correzione del rischio, il Tribunale ricorda che l’articolo 6, paragrafo 5, lettera c), del regolamento delegato 2015/63 dispone che la categoria di rischio IV è composta, tra gli altri indicatori di rischio, dall’indicatore di rischio «entità del sostegno finanziario pubblico straordinario ottenuto in passato». Ai sensi della direttiva 2014/59 (9), in combinato disposto con il regolamento delegato 2015/63 (10), per «sostegno finanziario pubblico straordinario» si intendono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE o qualsiasi altro sostegno finanziario pubblico a livello sovranazionale che se erogato a livello nazionale configurerebbe un aiuto di stato, forniti per mantenere o ripristinare la solidità, la liquidità o la solvibilità di un ente.
Nel caso di specie, il Tribunale osserva, da un lato, che è pacifico che la ricorrente è stata posta in ristrutturazione dopo aver ricevuto un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Dall’altro lato, il fatto che tale aiuto sia stato concesso prima dell’entrata in vigore della direttiva 2014/59 non incide sulla circostanza secondo cui detto aiuto rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera c), del regolamento delegato 2015/63, in combinato disposto con l’articolo 2, paragrafo 1, punto 28, di tale direttiva. Infatti, formulazione dell’articolo 2, paragrafo 1, punto 28, della direttiva 2014/59 né quella dell’articolo 6, paragrafo 8, lettera a), del regolamento delegato 2015/63 contengono indicazioni che limitino l’applicazione nel tempo di quest’ultima disposizione.
Pertanto, secondo il Tribunale, il SRB ha giustamente ritenuto che la ricorrente rientrasse nell’ambito di applicazione dell’articolo 6, paragrafo 8, lettera a), del regolamento delegato 2015/63 e ha applicato ad essa, conformemente a tale disposizione, il valore massimo per l’indicatore di rischio «entità del sostegno finanziario pubblico straordinario ottenuto in passato».