JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
22 päivänä joulukuuta 2008 1(1)
Asia C‑553/07
College van burgemeester en wethouders van Rotterdam
vastaan
E. E. Rijkeboer
(Raad van Staten (Alankomaat) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Tietosuoja – Perusoikeudet – Direktiivi 95/46/EY – Henkilöä itseään koskevien tietojen saantioikeus – Tietojen poistaminen – Tietojen luovuttaminen sivullisille – Aikaraja tiedonsaantioikeuden käyttämiselle – Suhteellisuusperiaate
I Johdanto
1. Raad van State on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen, joka koskee yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annetun direktiivin 95/46 6 ja 12 artiklan tulkintaa.(2) Ennakkoratkaisupyynnössä on kyseessä mutkikas oikeustapaus, jossa kunnallinen hallintoviranomainen on poistanut rekisteristään henkilöä koskevat tiedot, joita oli luovutettu sivullisille, ja jossa kyseinen rekisteröity vaatii saada tietoja henkilötietojensa käsittelystä.
2. Periaatteessa rekisteritietojen hävittämisessä on kysymys suojatoimesta. Toimi vaikuttaa kuitenkin eri tavalla silloin, jos rekisteristä samalla katoavat kaikki jäljet kyseisten tietojen käytöstä. Rekisteröidylle, jota tällaisella toimella näennäisesti suojellaan, aiheutuu siten myös vahinkoa, koska hän ei saa koskaan tietää, miten rekisterinpitäjä on hänen henkilötietojaan käyttänyt.(3)
3. Tässä riita-asiassa yhteisöjen tuomioistuimen on selvitettävä, rajoittaako tietojen poistamiselle asetettu määräaika ajallisesti rekisteröidyn oikeutta saada häntä koskevien tietojen käsittelystä tietoja. Jos näin on, sen on vielä otettava kantaa siihen, onko vuosi riittävä ja oikeasuhteinen ajanjakso direktiivissä 95/46 säädettyjen oikeuksien suojaamiseksi.
II Tosiseikat
4. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Rijkeboer oli vaatinut saada College van burgemeester en wethouders van Rotterdamilta (jäljempänä College) luettelon kaikista sellaisista häntä koskevista tiedoista, jotka oli luovutettu sivullisille kunnallisesta rekisteristä kahden edellisen vuoden aikana. College hylkäsi osittain 27. ja 29.11.2005 tekemillään päätöksillä Rijkeboerin tekemän hakemuksen ja luovutti hänelle kyseiset tiedot ainoastaan hakemusta edeltävältä vuodelta. Rijkeboer oli tyytymätön kunnan päätöksiin ja teki niistä oikaisuvaatimukset, jotka College niin ikään hylkäsi 13.2.2006.
5. Kun hallinnon sisäiset muutoksenhakukeinot oli käytetty loppuun, Rijkeboer vetosi Rechtbank Rotterdamiin, joka totesi kanteen perustelluksi. Rechtbank Rotterdam kumosi hallinnollisen päätöksen, jossa joitakin asianosaisen vaatimuksia hylättiin, 17.11.2006 antamallaan tuomiolla ja määräsi, että Collegen oli tehtävä uusi päätös.
6. College valitti ratkaisusta 28.12.2006 Raad van Staten hallintoriita-asioita käsittelevään jaostoon, joka päätti 5.12.2007 tekemällään välipäätöksellä lykätä pääasian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen.
III Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön oikeussäännöt
7. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätään seuraavaa unionin sitoutumisesta perusoikeuksiin:
”6 artikla
1. Unioni perustuu jäsenvaltioille yhteisiin vapauden, kansanvallan, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen sekä oikeusvaltion periaatteisiin.
2. Unioni pitää arvossa yhteisön oikeuden yleisinä periaatteina perusoikeuksia, sellaisina kuin ne taataan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä, Roomassa 4 päivänä marraskuuta 1950 allekirjoitetussa Euroopan yleissopimuksessa ja sellaisina kuin ne ilmenevät jäsenvaltioiden yhteisessä valtiosääntöperinteessä.
– –”
8. Perusoikeus yksityisyyteen on yhteisön oikeuden yleinen periaate, joka lainsäädännössä on ilmaistu yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annetussa direktiivissä 95/46. Tässä säädöksessä, jonka sanamuoto toistetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 8 artiklassa, määritellään henkilötietojen käsite ja säädetään tietojen poistamisesta sen jälkeen, kun niitä on käsitelty tietyn ajan. Kyseisen direktiivin 2 artiklan a alakohdassa ja 6 artiklassa säädetään asiasta seuraavaa:
”2 artikla
– –
a) ’henkilötiedoilla’ [tarkoitetaan] kaikenlaisia tunnistettua tai tunnistettavissa olevaa luonnollista henkilöä (’rekisteröity’) koskevia tietoja; tunnistettavissa olevana pidetään henkilöä, joka voidaan suoraan tai epäsuorasti tunnistaa, erityisesti henkilönumeron taikka yhden tai useamman hänelle tunnusomaisen fyysisen, fysiologisen, psyykkisen, taloudellisen, kulttuurillisen tai sosiaalisen tekijän perusteella.
– –
6 artikla
1. Jäsenvaltioiden on säädettävä siitä, että
– –
e) henkilötiedot säilytetään muodossa, josta rekisteröity on tunnistettavissa ainoastaan sen ajan, kuin on tarpeen niiden tarkoitusten toteuttamista varten, joita varten tiedot kerättiin tai joissa niitä myöhemmin käsitellään. Jäsenvaltiot toteuttavat niiden henkilötietojen tarpeelliset suojatoimet, joita säilytetään edellä tarkoitettua aikaa kauemmin historiantutkimusta taikka tilastollisia tai tieteellisiä tarkoituksia varten.”
9. Tietojen käsittelyn avoimuuden varmistamiseksi direktiivin 95/46 10 ja 11 artiklassa velvoitetaan tiedottamaan rekisteröidylle tietyistä seikoista, jos tämä sitä vaatii. Rekisterinpitäjälle kuuluvat muun muassa seuraavat tehtävät:
”10 artikla
Informointi kerättäessä tietoja rekisteröidyltä
Jäsenvaltioiden on säädettävä siitä, että rekisterinpitäjän tai hänen edustajansa on toimitettava rekisteröidylle, jolta tietoja kerätään, vähintään jäljempänä esitetyt tiedot, paitsi jos hän jo tietää ne:
a) rekisterinpitäjän henkilöllisyys ja tarvittaessa hänen edustajansa henkilöllisyys;
b) tietojenkäsittelyn tarkoitukset;
c) kaikenlaiset lisätiedot, kuten:
– tietojen vastaanottajat tai vastaanottajaryhmät,
– tieto siitä, onko kysymyksiin vastaaminen pakollista vai vapaaehtoista, sekä vastaamatta jättämisen mahdolliset seuraukset,
– onko rekisteröidyllä oikeus saada itseään koskevia tietoja ja oikeus niiden oikaisuun,
siltä osin kuin nämä lisätiedot ovat tarpeen ottaen huomioon erityiset olosuhteet, joissa tiedot kerätään, rekisteröidyn kannalta asianmukaisen tietojenkäsittelyn takaamiseksi.
11 artikla
Informointi kerättäessä tietoja muualta kuin rekisteröidyltä
1. Jos tietoja ei ole kerätty rekisteröidyltä itseltään, jäsenvaltioiden on säädettävä siitä, että rekisterinpitäjän tai hänen edustajansa on tietoja rekisteröitäessä tai, jos tietoja tullaan luovuttamaan sivulliselle, viimeistään silloin, kun tietoja ensi kerran luovutetaan, toimitettava rekisteröidylle vähintään jäljempänä esitetyt tiedot, paitsi jos hän jo tietää ne:
a) rekisterinpitäjän henkilöllisyys ja tarvittaessa hänen edustajansa henkilöllisyys;
b) tietojenkäsittelyn tarkoitukset;
c) kaikenlaiset lisätiedot, kuten:
– kyseessä olevat tietoryhmät,
– tietojen vastaanottajat tai vastaanottajaryhmät,
– onko rekisteröidyllä oikeus saada itseään koskevia tietoja ja oikeus niiden oikaisuun,
siltä osin kuin nämä lisätiedot ovat tarpeen ottaen huomioon erityiset olosuhteet, joissa tietoja käsitellään, rekisteröidyn kannalta asianmukaisen tietojenkäsittelyn takaamiseksi.
– –”
10. Rekisteröidyt voivat valvoa, että heidän tietojaan on käytetty asianmukaisesti, käyttämällä niin kutsuttua ”tiedonsaantioikeutta”, joka määritellään pääpiirteissään direktiivin 95/46 12 artiklassa. Nyt esillä olevan asian ratkaisun kannalta merkitystä on lähinnä tämän artiklan alkuosalla, joka kuuluu seuraavasti:
”12 artikla
Tiedonsaantioikeus
Jäsenvaltioiden on taattava rekisteröidylle oikeus saada rekisterinpitäjältä
a) vapaasti, kohtuullisin väliajoin ja ilman aiheetonta viivytystä tai aiheettomia kustannuksia:
– vahvistus siitä, käsitelläänkö häntä koskevia tietoja vai ei, sekä vähintään tiedot käsittelyn tarkoituksista, käsiteltävistä tietoryhmistä ja tietojen vastaanottajista tai vastaanottajaryhmistä, joille tiedot luovutetaan;
– käsiteltävät tiedot itselleen ymmärrettävässä muodossa sekä kaikki tietojen alkuperästä käytettävissä olevat tiedot;
– tiedot kyseessä olevien tietojen automaattiseen käsittelyyn liittyvästä logiikasta, ainakin 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen automatisoitujen päätösten ollessa kyseessä.
– –”
11. Jäsenvaltioilla on oikeus rajoittaa tietojen poistamista koskevaa velvoitetta ja tiedonsaantioikeutta direktiivin 95/46 13 artiklassa luetelluissa tapauksissa, joista säädetään seuraavaa:
”13 artikla
1. Jäsenvaltiot voivat toteuttaa lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, joilla pyritään rajoittamaan 6 artiklan 1 kohdassa, 10 artiklassa, 11 artiklan 1 kohdassa sekä 12 ja 21 artiklassa säädettyjen oikeuksien ja velvoitteiden alaa, jos tällaiset rajoitukset ovat välttämättömiä, jotta varmistettaisiin
a) valtion turvallisuus,
b) puolustus,
c) yleinen turvallisuus,
d) rikosten tai, säännellyn ammattitoiminnan osalta, ammattietiikan rikkomusten torjunta, tutkinta, selvittäminen ja syyteharkinta,
e) jäsenvaltiolle tai Euroopan unionille tärkeä taloudellinen tai rahoituksellinen etu, myös rahaa, talousarviota ja verotusta koskevissa asioissa,
f) valvonta-, tarkastus- tai sääntelytehtävä, joka satunnaisestikin liittyy julkisen vallan käyttämiseen c, d ja e alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa,
g) rekisteröidyn suojelu tai muiden oikeudet ja vapaudet.
– –”
B Kansallinen lainsäädäntö
12. Direktiivi 95/46 saatettiin osaksi Alankomaiden oikeusjärjestystä henkilötietojen suojasta annetulla lailla (Wet bescherming persoonsgegevens), joka on yleislaki. Tässä ennakkoratkaisuasiassa kyseisellä lainsäädännöllä on kuitenkin ainoastaan toissijainen merkitys, sillä kunnallistasolla Alankomaissa sovelletaan erityissäädöstä, kunnallisesta henkilötietojen perusrekisteristä annettua lakia (Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens). Sen 103 §:n 1 momentissa määritellään seuraavasti, millä edellytyksillä yksilö voi saada tietoja henkilötietojensa käsittelystä:
”103 §
1. College van burgemeester en wethouders ilmoittaa rekisteröidylle hänen tätä koskevasta hakemuksestaan kirjallisesti neljän viikon kuluessa, onko rekisteröityä koskevia tietoja luovutettu henkilötietojen perusrekisteristä hakemusta edeltävän vuoden kuluessa viranomaiselle tai sivulliselle.”
IV Ennakkoratkaisukysymys
13. Yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon saapui 12.12.2007 Raad van Staten ennakkoratkaisupyyntö, jossa esitettiin seuraava kysymys:
”Onko laissa säädetty rajoitus, jonka mukaan tiedot annetaan tietojen saamiseksi esitettyä hakemusta edeltävän yhden vuoden ajalta, yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY 12 artiklan a alakohdan, mahdollisesti luettuna yhdessä tämän direktiivin 6 artiklan 1 kohdan e alakohdan kanssa, ja suhteellisuusperiaatteen mukainen?”
14. College, Alankomaiden, Yhdistyneen kuningaskunnan, Kreikan, Tšekin ja Espanjan hallitukset sekä komissio ovat esittäneet asiassa huomautuksia yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa vahvistetussa määräajassa.
15. Collegen ja Rijkeboerin oikeudelliset edustajat, Alankomaiden, Tšekin, Espanjan ja Yhdistyneen kuningaskunnan asiamiehet sekä Euroopan komissio esittivät suulliset huomautuksensa 20.11.2008 pidetyssä istunnossa.
V Riidanalaisen kysymyksen rajaaminen
16. Esillä olevaan asiaan liittyy useita käsitteellisesti monitahoisia kysymyksiä. Pääasiassa kansallinen tuomioistuin haluaa tietää, voiko henkilötietojen käsittelyä koskevien tietojen poistamiselle olla jokin tietty aikaraja. Tietojen poistaminen direktiivissä 95/46 säädetyn velvoitteen nojalla nimittäin estää tiedonsaantioikeuden käyttämisen, sillä sellaisia tietoja ei voida pyytää, joita ei enää ole olemassa. Riita koskee siis rajoitusta, joka kohdistuu direktiivissä 95/46 nimenomaisesti säädettyyn oikeuteen. Tämä tietojen poistamisen ja tiedonsaantioikeuden välinen jännite luo mainittuun säädökseen sisäisen ristiriidan, johon yhteisöjen tuomioistuimen on nyt otettava kantaa.
17. Näin ollen on selvitettävä, sovelletaanko tai voidaanko käsittelytietoihin soveltaa samaa sääntelyä kuin henkilötietoihin. Lisäksi on ratkaistava, kuuluuko tietojen poistamiselle asetetun aikarajan joka tapauksessa toimia ajallisena rajoituksena tiedonsaantioikeudelle. Ratkaistavana oleviin kysymyksiin liittyvät tosiseikat ja oikeussäännöt ovat hieman epäselvät, sillä Raad van State ei mainitse, onko ajanjakso, jonka kuluttua käsittelytiedot on poistettava, yhtä pitkä vai lyhyempi kuin henkilötietojen poistamisaika. Jotta ennakkoratkaisupyynnön esittäneelle tuomioistuimelle voitaisiin antaa hyödyllinen vastaus, on tutkittava nämä molemmat vaihtoehdot.
VI Alustava kysymys: intressien punninta unionin perusoikeuksien valossa
A Perusoikeus yksityisyyteen ja sen kehitys yhteisön oikeudessa
18. Euroopan unioni pohjautuu perustamissopimuksen määräysten mukaisesti(4) perusoikeuksiin, joiden noudattamista yhteisöjen tuomioistuin valvoo.(5) Asiassa Stauder(6) ja asiassa Internationale Handelsgeselschaft(7) annetuista tuomioista sai alkunsa oikeuskäytäntö, jonka eri kehitysvaiheiden kautta jäsenvaltiot tunnustivat lopulta täysimääräisesti näiden oikeuksien rakenteellisen luonteen Euroopan yhtenäisasiakirjan F artiklassa, josta on sittemmin tullut EU 6 artikla. Kyseisen artiklan mukaan unioni pitää arvossa yhteisön oikeuden yleisinä periaatteina perusoikeuksia, sellaisina kuin ne taataan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä Euroopan yleissopimuksessa (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus)(8) ja sellaisina kuin ne ilmenevät jäsenvaltioiden yhteisessä valtiosääntöperinteessä.
19. Yksityisyyden suoja on olennainen osa tätä perinnettä. Oikeuskäytännössä on aina asiassa Stauder annetusta tuomiosta(9) lähtien korostettu yksityisyyden suojan kuuluvan yhteisön oikeuden yleisiin periaatteisiin. Aluksi tätä kysymystä lähestyttiin tarkastelemalla tietojen, kuten nimen(10) tai terveystietojen(11) luovuttamisvelvollisuutta kansallisen täytäntöönpanon tasolla(12) tai yhteisössä.(13) Vain hieman myöhemmin 1990-luvulla yhteisöjen tuomioistuin vahvisti yksityisyyden suojan pätevän myös yksityis-(14) ja perhe-elämässä.(15)
20. Kehityksessä tapahtui vuonna 1995 merkittävä käänne, sillä silloin annettiin direktiivi 95/46, joka koskee yksilöiden suojelua henkilötietojen käsittelyssä. Yhteisöjen tuomioistuimen siihen asti hajanainen ja kasuistinen oikeuskäytäntö sai nyt tuekseen vankemman lainsäädäntökehyksen, jonka pohjalta voitiin antaa ratkaisuja, sillä direktiivissä rajataan hyvin tarkasti sen tarkoitus,(16) subjektit(17) sekä mahdolliset oikeussuojakeinot, joihin yksilö voi vedota silloin, kun häntä koskevia tietoja siirretään.(18) Direktiivin 95/46 johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa direktiivin tarkoitukseksi määritellään perusoikeuksien suojaaminen sellaisina, kuin ne ilmenevät Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja yhteisön oikeuden yleisissä periaatteissa.(19) Yhdistetyissä asioissa Österreichischer Rundfunk ym. annetussa tuomiossa puolestaan todetaan, että vaikka direktiivin 95/46 tavoitteena on taata henkilötietojen vapaa liikkuminen, sillä on myös tärkeä perusoikeuksia suojaava ulottuvuus.(20)
21. Lyhyesti sanottuna direktiivillä 95/46 kehitetään yksityisyyttä koskevaa perusoikeutta sen henkilötietojen automaattiseen käsittelyyn liittyvän ulottuvuuden osalta.(21)
22. Osoitukseksi tästä kodifiointipyrkimyksestä riittää, kun todetaan, että Euroopan unionin perusoikeuskirjan(22) ”henkilötietojen suojaa” koskevassa 8 artiklassa todetaan, että jokaisella on oikeus yksityisyyteen ja että tietojen käsittelyn on oltava asianmukaista, sekä tunnustetaan oikeus tutustua tietoihin ja saada ne oikaistuksi. Vaikka perusoikeuskirjaan vedottaessa onkin noudatettava tiettyä varovaisuutta,(23) olisi vaikea jättää se kokonaan huomiotta ja väittää, etteivät nämä oikeuden osatekijät kuulu jäsenvaltioille yhteiseen valtiosääntöperinteeseen.(24) Tämä päätelmä on sitäkin perustellumpi, kun vielä muistetaan, että direktiivin 95/46 antamisesta on kulunut yli kymmenen vuotta ja että asiaa koskevaa lainsäädäntöä on tänä aikana yhtenäistetty tehokkaasti.(25)
23. Perusoikeuskirjan 8 artiklassa tuodaan esille kaksi näkökohtaa, joilla on merkitystä nyt esillä olevan riita-asian kannalta. Ne kumpikin heijastuvat direktiivin 95/46 6 ja 12 artiklassa; ensimmäinen niistä on velvollisuus säilyttää tiedot ainoastaan sen ajan, kuin on tarpeen niitä tarkoituksia varten, joita varten tiedot on kerätty (6 artiklan 1 kohdan e alakohta); toinen on rekisteröidyn oikeus saada rekisterinpitäjältä vapaasti ja rajoituksetta vahvistus siitä, keille tietoja on luovutettu (12 artiklan a alakohta). Kun kerran nämä näkökohdat on hyväksytty perusoikeuskirjaan ja määritetty olennaiseksi osaksi yksityisyyttä koskevaa perusoikeutta, on Raad van Staten ennakkoratkaisukysymyksen ratkaisemiseksi punnittava asiaa koskevia oikeushyviä ja intressejä, jotta kansalliselle tuomioistuimelle voidaan antaa järkevä vastaus, jossa nämä käsitteet esitetään oikeassa perustuslaillisessa kehyksessään.(26)
24. Direktiivin 95/46 tulkinta-avainten selvittämiseksi on aluksi tutkittava sen teleologista puolta, jotta voidaan määrittää, mikä intresseistä on ensisijainen.
B Perusoikeus yksityisyyteen ja siihen liittyvät sisäiset jännitteet
25. Tässä riita-asiassa ei ole kyse kahdesta eri perusoikeudesta, vaan ikään kuin saman kolikon kahdesta eri puolesta. Toisin kuin sellaisissa oikeustapauksissa, joissa ovat vastakkain esimerkiksi kunnian suoja ja tiedotusvapaus taikka yksityisyyden suoja ja omistusoikeus, nyt esillä olevassa asiassa on kysymys kahdesta julkiselle vallalle kuuluvasta velvollisuudesta: aikarajojen asettamisesta henkilötietoja sisältävien rekisterien hävittämiselle ja tiedonsaannin turvaamisesta rekisteröidyille. Juuri tämä erityispiirre erottaa Rijkeboerin tapauksen muista yhteisöjen tuomioistuimen aiemmin ratkaisemista asioista, kuten asiasta Lindqvist(27) tai asiasta Promusicae,(28) joissa yksityisyyden suoja oli ensimmäisessä tapauksessa joutunut ristiriitaan uskonnonvapauden ja toisessa omistusoikeuden kanssa.(29) Tässä tapauksessa on sen sijaan kyseessä yksi ainoa oikeus, jota kalvaa sisäinen ristiriita, jonka sielu on ikään kuin jakautunut Jekyllin ja Hyden tapaan niin, että sen sisällä elää – kuten jatkossa osoitan – sula hyvyys yhdessä kylmän ja laskelmoidun julmuuden kanssa.
26. Rekisterinpitäjän tehtävänä on säilyttää tiedot tiettyyn vanhenemispäivään asti, sillä direktiivissä 95/46 velvoitetaan säilyttämään ne ainoastaan sen ajan, kuin on tarpeen niiden tarkoitusten toteuttamista varten, joita varten tiedot kerättiin tai joissa niitä myöhemmin käsitellään. Näin tiukasti asia ilmaistaan direktiivin 6 artiklassa, jossa jätetään jäsenvaltioiden tehtäväksi määrittää tiedoille asianmukaiset säilytysajat ottaen huomion kyseinen toimiala sekä tietojen käyttötarkoitus, jonka perusteella rekisterit luodaan ja myöhemmin poistetaan. Vaikka kyseisessä säännöksessä sallitaan kullekin kansalliselle oikeusjärjestykselle joustovaraa, direktiivin 95/46 13 artiklassa säädetään säännökseen joitakin poikkeuksia sallimalla tietojen säilyttäminen tavallista pidempään silloin, kun niitä käytetään jotakin yleistä etua, kuten valtion turvallisuutta, rikollisuuden torjuntaa tai tieteellistä tutkimusta edistävään tarkoitukseen.
27. Direktiivin 95/46 perusteluosassa ei mainita tätä vaihtoehtoa eikä anneta suurempaa merkitystä säilytystä koskeville rajoituksille. Tähän velvollisuuteen viitataan vain direktiivin 6 ja 12 artiklassa, ja kun otetaan huomioon direktiivissä 95/46 jäsenvaltioille annettu laaja harkintavalta, on pääteltävä, että yhteisön lainsäätäjä ei ole painottanut tätä seikkaa, minkä osoittaa säilytystä koskevan sääntelyn vertaaminen tiedonsaantioikeuden sääntelyyn.(30)
28. Rekisteröidylle annettu mahdollisuus käsitellä tietoja ja pyytää niiden oikaisemista, poistamista tai suojaamista on yksi direktiivin 95/46 keskeisistä näkökohdista. Tämä tulee esille direktiivin johdanto-osan 8 ja 40 perustelukappaleesta, joissa paitsi korostetaan tiedonsaantioikeuden tärkeyttä myös viitataan yhteyteen sen, mitä rekisteröity tietää kyseisistä tiedoista, ja kyseisten tietojen käsittelyn välillä. Jotta nimittäin 12 artiklassa tunnustetut oikeudet olisivat päteviä, tietojen on oltava tiettyjen perustavanlaatuisten periaatteiden mukaisia, sillä muussa tapauksessa säännöksen noudattamisesta ei olisi mitään takeita. Direktiivin johdanto-osan 41 perustelukappaleessa ilmaistaan tämä erittäin selkeästi toteamalla, että ”kenellä tahansa henkilöllä on oltava oikeus tutustua itseään koskeviin käsiteltäviin tietoihin voidakseen varmistua erityisesti tietojen paikkansapitävyydestä ja niiden käsittelyn laillisuudesta”.(31) Tässä kohdassa saavat täyden merkityksensä direktiivin 95/46 II luvun I jaksossa määritellyt niin kutsutut ”tietojen laatua koskevat periaatteet”, joiden joukossa mainitaan muun muassa velvollisuus säilyttää tiedot ainoastaan sen ajan ”kuin on tarpeen niiden tarkoitusten toteuttamista varten, joita varten tiedot kerättiin”. Velvollisuutta tuhota rekisterit rajoittaa velvollisuus käsitellä henkilötietoja ”asianmukaisesti ja laillisesti” sekä taata niiden laatu, jotta ne olisivat asianmukaisia, olennaisia eivätkä liian laajoja ja jotta ne olisivat täsmällisiä.(32)
C Direktiivin 95/46 6 artiklan liitännäinen luonne sen 12 artiklaan nähden
29. Olen tietoinen siitä, kuinka vaikeaa on määrittää ensisijaisesti suojeltava intressi direktiivin 95/46 6 ja 12 artiklan välillä. On olemassa vahvoja perusteita sille, että direktiivillä 95/46 perustetun järjestelmän lähtökohta on juuri tietojen poistaminen, josta on sitten johdettu tiedonsaantioikeus, jotta jokainen voisi valvoa henkilötietojen poistamista koskevien tehtävien täyttämistä. Yhtä lailla tämä oikeus suojeluun ilmenee 12 artiklasta, sillä tiedonsaantioikeus edustaa direktiivin alkuperäistä subjektiivista ulottuvuutta, joka lyhyesti sanottuna mahdollistaa sen, että jokainen voi reagoida omien etujensa puolustamiseksi.
30. Tässä yhteydessä en voi olla viittaamatta vanhaan dilemmaan munasta ja kanasta. Kumpi oli ensin? Pystymmekö elämään loputtomiin tämän kysymyksen kanssa ja myöntämään, ettei siihen koskaan löydy ratkaisua, koska molemmat käsitteet ovat ikuisia totuuksia, kuten Aristoteles kuvaili?(33)
31. Tuomioistuimilla ei kuitenkaan ole samaa ajatuksenvapautta kuin filosofilla, vaan niiden on pyrittävä antamaan edes jonkinlainen ratkaisu, vaikka se ei aina osuisikaan oikeaan. Joten samoin kuin ne tutkijat, jotka ovat ottaneet kantaa munan ja kanan väliseen ikuiseen ongelmaan,(34) minäkin olen taipuvainen ehdottamaan jotakin ulospääsyä direktiivin 95/46 6 ja 12 artiklan välisestä ristiriidasta.
32. Tämän ratkaisuehdotuksen 29–35 kohdassa esitetyn perusteella päättelen, että direktiivissä 95/46 tietojen poistamista koskeva velvoite on alisteinen tiedonsaantioikeudelle. Kyseisillä säännöksillä myönnetään oikeus, joka syntyy silloin, kun tiedot viedään rekisteriin, ja lakkaa siinä vaiheessa, kun ne poistetaan sieltä. Näin olleen tietojen poistaminen on vain yksi vaihe tiedonsaantioikeuden elinkaaressa, ja juuri tämä piirre vaikuttaa 12 artiklaan ja on sen perustelu.
33. Tarkasteltaessa perusteellisemmin tätä kysymystä vakuututaan siitä, että tiedonsaantioikeuden tarkoituksena on mahdollistaa se, että rekisteröity saa selville, mitä tietoja hänestä on kerätty. Vieläkin syvällisemmin tätä kysymystä voidaan tutkia miettimällä, mistä syistä rekisteröidyt näitä seikkoja yleensä tiedustelevat. Useimmissa tapauksissa oikeudenhaltija haluaa tietää, onko hänen tietojaan käsitelty lainmukaisesti. Direktiivissä 95/46 määritellään joitakin periaatteita, joiden mukaisesti rekisterinpitäjien kuuluu hoitaa tehtäviään, mutta annetaan samalla rekisteröidyille tiettyjä oikeussuojakeinoja, ja niistä yksi on tiedonsaantioikeus, jonka nojalla rekisteröidyt voivat valvoa etujaan ja huolehtia sääntöjen noudattamisesta.
34. Näin ollen 12 artiklassa, joka on direktiivissä 95/46 perustetun takuujärjestelmän ydin, ei olisi mitään järkeä, jos niille, jotka pitävät hallussaan toisten henkilötietoja, ei olisi asetettu mitään normeja. Kuten komissio aivan oikein totesi suullisessa käsittelyssä, tiedonsaantioikeus on otettu käyttöön juuri siksi, että on olemassa tiettyjä tietojen käsittelyä koskevia periaatteita (6 artikla),(35) ja tämä oikeus muodostaa yhden direktiivin peruspilareista, kuten käy ilmi sen 12 artiklassa käytetystä ilmauksesta ”vapaasti”.(36) Kun kerran direktiivi 95/46, jonka kaikki voima on keskitetty rekisteröityjen suojeluun, on luonteeltaan perusoikeuksia suojaava, lienee selvää, että tietojen säilyttämistä koskeva velvollisuus on ainoastaan liitännäinen tiedonsaantioikeuteen nähden. Direktiivin vahva subjektiivinen tarkoitus ja sen pyrkimys perusoikeuksien (tässä tapauksessa oikeus yksityisyyteen) turvaamiseen vahvistavat tämän päätelmän, jolloin 6 artiklan taustalla olevat intressit asettuvat normihierarkiassa alemmalle tasolle.
35. Tätä johtopäätöstä tukee Euroopan unionin perusoikeuskirjan – jonka tulkinnallisesta arvosta ei ole epäilystä – 8 artiklan systematiikka,(37) sillä kyseisessä artiklassa henkilötietojen suoja on sijoitettu 1 kohtaan. Artiklan 2 kohdassa luetellaan sen jälkeen tietojen käsittelyä koskevat periaatteet, mutta siinäkin on aivan sama hierarkkinen järjestys, jossa rekisteröidyn oikeudet on asetettu etusijalle tietojen käsittelijän vastuisiin nähden.
36. Nämä lähtökohdat huomioon ottaen ja kehottaen yhteisöjen tuomioistuinta pitämään mielessä direktiivin 95/46 subjektiivisen ulottuvuuden siinä, että 12 artiklalla on erityinen painoarvo 6 artiklaan nähden, siirryn seuraavaksi tarkastelemaan Alankomaiden Raad van Staten kysymystä.
VII Henkilöä koskevat tiedot ja niiden käsittelyä koskevat tiedot
37. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 16 ja 17 kohdassa selitin, aion seuraavassa tutkia erikseen kaksi vaihtoehtoa, joiden soveltaminen riippuu kulloisenkin asian olosuhteista, ja selvittää, onko asetettu aikaraja laillinen silloin, jos se on itse henkilöä koskeville tiedoille määritettyä aikarajaa lyhyempi, ja silloin, jos se on yhtä pitkä kuin henkilötiedoille määritetty aikaraja. Ensimmäisessä tapauksessa on ratkaistava, sallitaanko direktiivissä määräaikojen eriyttäminen sen mukaan, kumpia tietoja kulloinkin pyydetään. Toisessa tapauksessa ongelmana on määrittää, voiko tietoja vaatia vielä senkin jälkeen, kun ne on poistettu rekisteristä.
38. Jotta Raad van Staten kysymykseen voitaisiin antaa täsmällinen vastaus, on ensin ratkaistava, onko tietojen poistamiselle asetettavia määräaikoja sovellettava yhdenmukaisesti kaikenlaisiin tietoihin, myös niihin, jotka koskevat käsittelyä, vai voivatko määräajat vaihdella sen mukaan, minkätyyppisistä henkilötiedoista on kyse. Näiden vaihtoehtojen välillä on olennainen ero, joka johtuu kunkin tietoryhmän käyttötarkoituksesta.
39. Suullisessa käsittelyssä Kreikan ja Tšekin hallitukset korostivat, että erityyppisillä tiedoilla on eri käyttötarkoitus. Seuraavaksi onkin aiheellista perehtyä tämän päätelmän etuihin ja haittoihin sekä sen seurauksiin nyt esillä olevan asian kannalta.
40. Henkilötietojen poistamisen tarkoituksena on suojella rekisteröityä, sillä tiedot hävittämällä vältetään laittoman käsittelyn riski. Siinä, että direktiivin 95/46 6 artiklassa ei määritetä mitään määräaikaa, on tiettyä logiikkaa, sillä jokaisella rekisterillä on oma tarkoituksensa, ja toissijaisuusperiaatteen mukaan kansallinen lainsäätäjä pystyy parhaiten päättämään, kuinka kauan rekisterinpitäjän sopii säilyttää tietoja ennen niiden hävittämistä. Käsittelyä koskevien tietojen poistamisella on kuitenkin eri tehtävä, sillä se ei suojaa rekisteröityä, vaan tämä kadottaa koko tietoketjun eikä voi käyttää tiedonsaantioikeuttaan, koska kyseiset tiedot eivät enää ole rekisterinpitäjän hallussa, ja siten käsittelytietojen poistamisesta hyötyvät sivulliset, joille tietoja on luovutettu ja joiden henkilöllisyydestä ja pyrkimyksistä ei jää mitään jälkiä.
41. Tällainen kysymyksenasettelu nostaa tässä tapauksessa esiin tiettyjä käsitteellisiä ongelmia. Itse tietojen ja niiden käsittelyä koskevien tietojen poistamisen välillä voitaisiin epäilemättä tehdä ero.(38) Näiden tietoryhmien taustalla olevat oikeushyvät ovat eriarvoiset, ja kumpaankin ryhmään liittyy itsenäisiä tehtäviä, joita direktiivissä 95/46 säännellään erikseen. Tällainen ajatusrakennelma johtaa kuitenkin äärimmillään ei-toivottuihin seurauksiin. Ensinnäkään tällaista eriarvoisuutta ei mainita direktiivin 95/46 sanamuodossa, sillä sen 6 artiklassa on kyse tietojen poistamisesta in totum, ja vaikka direktiivin 12 artiklassa luetellaankin eri tietotyyppejä, se tehdään tiedonsaantioikeuden sisällön määrittämiseksi, ei tietojen erottelemiseksi.(39) Toiseksi tiedonsaantioikeus on suunniteltu käytettäväksi ”vapaasti”, joten voidaan olettaa, että sillä on laaja soveltamisala. Sitä, miten tiukasti tätä oikeutta eri olosuhteissa suojellaan, voidaan – kuten jäljempänä esitetään – rajoittaa, mutta 12 artiklan sanamuoto sulkee pois tiedonsaantioikeuksien jakamisen ensisijaisiin ja toissijaisiin oikeuksiin. Kolmanneksi – ja kuten komissio, Espanjan kuningaskunta ja Yhdistynyt kuningaskunta istunnossa huomauttivat – kumpikin tietoryhmä muodostaa yhden teknisen kokonaisuuden, niitä käsitellään tavallisesti samassa rekisterissä eikä niiden yhteisestä hallinnoinnista aiheudu rekisterinpitäjälle kohtuutonta vaivaa.
42. Näin ollen katson, ettei henkilötietojen käsittelyä koskevilla tiedoilla voi olla omaa, niitä erityisesti koskevaa oikeudellista elämää ja järjestelmää. Käsittelytiedot vaikuttavat rekisterissä käsiteltävänä oleviin henkilötietoihin, koska ne kertovat, miten ja millä edellytyksin henkilötietoja on käsitelty, ja tällä perusteella päättelen käsittelytietojen olevan erottamaton osa direktiivin 95/46 2 artiklan a alakohdassa säädettyä ”henkilötietoja koskevaa” yhteisön määritelmää. Jotta ennakkoratkaisukysymyksen esittäneelle tuomioistuimelle voitaisiin antaa hyödyllinen vastaus, tätä väitettä on tarkasteltava tämän ratkaisuehdotuksen 16 ja 17 kohdassa kuvailemieni kahden vaihtoehdon valossa.
VIII Ensimmäinen vaihtoehto: lyhyemmän määräajan asettaminen käsittelytietojen poistamiselle
43. Raad van Staten kysymyksessä näytetään viitattavan juuri tähän olettamukseen: henkilötiedoilla on Alankomaiden lainsäädännössä pitkä säilytysaika, mutta käsittelytietoja säilytetään lyhyemmän ajan, vain vuoden verran, minkä jälkeen ne poistetaan rekisteristä. Ennakkoratkaisupyynnössä ei kuitenkaan selitetä tarkemmin, mistä tiedoista pääasian oikeudenkäynnissä on kysymys, joten rohkenen ehdottaa tätä ensiksi mainittua vastausta ja siirryn nyt tarkastelemaan kyseistä vaihtoehtoa.
44. Tämän ratkaisuehdotuksen 37 ja 42 kohdassa esittämistäni syistä tulkitsen, ettei direktiivissä 95/46 tehdä eroa henkilötietojen ja niiden käsittelyä koskevien tietojen välillä. Tietoisena niistä vaikeuksista, joihin tällaisen asetelman hyväksyminen johtaisi, katson, että direktiivin 95/46 6 artiklassa tarkoitettujen tietojen poistamiselle asetettu määräaika on sama kummassakin tietoryhmässä. Vaikka poistamisella on eri tarkoitus sen mukaan, kummantyyppisistä tiedoista on kysymys, on vaikea nähdä, että kyseessä olisi kaksi eri järjestelmää, jotka perustuisivat näin keinotekoiseen erotteluun, etenkään, kun on kyse perusoikeudesta.
45. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 29–35 kohdassa esitin, säädöksessä annetaan etusija tiedonsaantioikeudelle, jolle tietojen poistamista koskevat velvoitteet ovat alisteisia. Tämän tavoitteen toteutumiseksi sekä henkilötietoja että niiden käsittelyä koskevia tietoja voidaan parhaiten suojata silloin, jos niitä säilytetään yhtä pitkään.
46. On tilanteita, joissa tietoja säilytetään varsin pitkään; mutta tällainen säilytysaika on perusteltavissa yleisellä edulla, joka kelpaisi perusteeksi myös käsittelytietojen säilytysajan pidentämiselle. Kun säilytysaika venyy kohtuuttoman pitkäksi sen vuoksi, että tietoja käytetään historiallisiin, tilastollisiin tai tieteellisiin tarkoituksiin, jäsenvaltiot velvoitetaan direktiivissä 95/46 toteuttamaan erityisiä toimenpiteitä näiden tietojen käytön mukauttamiseksi olosuhteisiin, joissa niiden pidempi säilytys on perusteltua.(40) Siksi rekisteröidyn suojelemiseksi tarvitaan vielä muitakin toimenpiteitä, vaikkakin ne liittyvät henkilötietojen käsittelyyn direktiivin 95/46 6 artiklan e kohdassa tarkoitettuja historiallisia tai kulttuurillisia tarkoituksia varten.
47. Kuten lisäksi College kirjallisissa huomautuksissaan totesi ja vielä istunnossa korosti, tälle velvollisuudelle säilyttää käsittelytietoja yhtä pitkään kuin henkilötietoja on olemassa muitakin rajoituksia. Collegen mainitsema esimerkki vaikuttaa merkitykselliseltä siltä osin kuin se koskee kolmansiin osapuoliin liittyvien tietojen suojaa, ja nämä puolestaan kuuluisivat Collegen mukaan direktiivin 95/46 antaman suojan piiriin, mikä ei kuitenkaan merkitse, että alkuperäinen rekisteröity, jota siirretyt tiedot koskevat, pitäisi jättää kokonaan vaille suojaa. Tämä rajoitus merkitsee – mutta yksinomaan vastaanottajan henkilötietojen osalta – että alkuperäistä rekisteröityä koskevat samat rajoitukset kuin ketä tahansa muuta vastaanottajaa, jolle luovutetaan tietoja direktiivissä 95/46 tarkoitetulla tavalla.
48. Tästä seuraa, että jos henkilötietojen poistamiselle olisi asetettu sama aikaraja kuin käsittelytietojen poistamiselle, ei olisi enää mitään syytä ottaa kantaa siihen, onko Alankomaiden lainsäädännössä säädetty vuoden määräaika oikeasuhteinen. Jos taas henkilötietojen säilytysaika olisi pidempi kuin käsittelytietojen, ennakkoratkaisukysymykseen annettava vastaus päättyisi tähän.
49. Eri sääntely-yhteydessä nyt esillä olevaan asiaan olisi annettava erilainen ennakkoratkaisu edellyttäen, että määräaika olisi molemmissa tapauksissa sama ja että rekisteröity vaatisi itselleen aiemmin poistettuja tietoja.
IX Toinen vaihtoehto: sama määräaika kummankintyyppisten tietojen poistamiselle
A Direktiivin 95/46 12 artiklan sanamuoto
50. Espanja, Tšekki ja Alankomaat väittävät, että 12 artiklasta käy ilmi suhde tiedonsaantioikeuden ja 6 artiklassa säädetyn poistamisvelvoitteen välillä, ja viittaavat tältä osin 12 artiklan a alakohdan toisen luetelmakohdan sanamuotoon. Kyseisessä säännöksessä edellytetään, että jäsenvaltiot takaavat rekisteröidylle oikeuden saada rekisterinpitäjältä ”käsiteltävät tiedot itselleen ymmärrettävässä muodossa sekä kaikki tietojen alkuperästä käytettävissä olevat tiedot”. Sen sanamuodosta voidaan kyseisten valtioiden mielestä päätellä, että direktiivissä 95/46 tarkoitettu tiedonsaantioikeus koskee vain käsiteltäviä tietoja; oikeutta ei enää voida käyttää sen jälkeen, kun tietojen käsittely on päättynyt eli tiedot on poistettu rekisteristä. Niiden mukaan tämä tulkinta vahvistuu, kun verrataan keskenään eri kieliversioita, joissa se, kuinka tilapäisenä tai pysyvänä kyseisen oikeuden luonne ilmaistaan, vaihtelee.
51. Tämä väite ei ole vakuuttava, sillä vaikka englanninkielisessä versiossa käytetään ilmausta ”data undergoing processing”,(41) espanjankielinen käännös on paljon moniselitteisempi. Myönnän, että sanamuodon tiukka tulkinta sopisi paremmin yhteen 6 artiklassa ilmaistun poistamisvelvoitteen kanssa. Siitä huolimatta en usko, että kieliversioiden vertailussa tulisi esille mitään ratkaisevaa varsinkaan, kun on olemassa syitä – jotka selitän myöhemmin – joiden perusteella 12 artiklan sanamuotoa ei pidä tulkita kirjaimellisesti.(42)
52. En liioin voi yhtyä Espanjan kuningaskunnan näkemykseen siitä, että 12 artiklaan liittyisi direktiivin 95/46 13 artiklassa säädettyjen rajoitusten lisäksi muitakin rajoituksia.(43) Espanjan hallituksen mukaan tiedonsaantioikeus nimittäin rajoittuu vain sillä hetkellä käsiteltävänä oleviin tietoihin, joten 13 artiklan rajoituksiin olisi sen mukaan lisättävä vielä yksi, luonteeltaan hiljainen rajoitus, jonka soveltamisala riippuisi direktiivin 95/46 6 artiklassa mainitusta velvoitteesta. Tämä ei ole vakuuttava selitys ja tukee vahvasti päinvastaista olettamusta: jos 13 artiklassa säädetään poikkeuksista laajaan tiedonsaantioikeuteen, näitä poikkeuksia on tulkittava tiukasti. Jos tällaisiin rajoituksiin ei kerran voida hyväksyä laajaa poikkeusta, niin vielä kohtuuttomampaa olisi luoda muita poikkeusryhmiä ex novo.
53. Lyhyesti sanottuna katsoisin kyseisten säännösten sanamuodon perusteella, että tiedonsaantioikeutta olisi vältettävä tulkitsemasta liian suppeasti. Tällaiset vaikuttimet eivät johtaisi yhtenäiseen käsitykseen aikarajasta, koska direktiivin 95/46 sisäisen hierarkian mukaan tiedonsaantioikeus on ensisijainen tietojen poistamiseen nähden. Näin ollen tietojen poistaminen rekisteristä toimii ajallisena rajoituksena tiedonsaantioikeudelle, ja se voidaan katsoa lailliseksi vain, jos tietojen käsittelystä annetaan tietyt takeet. Toisin sanoen kyseisen oikeuden käyttämiselle voidaan asettaa tiettyjä edellytyksiä (esim. määrittämällä jokin tietty määräaika), kunhan rekisteröity on ensin suojattu muin keinoin. Jos näin ei ole, tietojen poistamiselle asetetut aikarajat voisivat osoittautua laittomiksi estäessään tiedonsaantioikeuden käytön; tämä ei kuitenkaan tarkoita, että tiedot pitäisi erotella ja rekisterinpitäjät velvoittaa säilyttämään käsittelytietoja loputtomiin. Tämä päinvastoin edellyttää tietojen poistamiselle asetetun aikarajan pidentämistä niin, että tiedonsaantioikeus on turvattu.
54. Näin ollen väitän, että aikarajan asettaminen myös tietojen hävittämiselle rajoittaa ajallisesti direktiivin 95/46 12 artiklassa säädettyä oikeutta. Tällainen aikaraja voi kuitenkin olla direktiivin vastainen, jos se haittaa liikaa sitä tarkoitusta, johon kyseisellä säännöksellä pyritään.
B Poikkeus sääntöön: rekisteröidyn informointi
55. Edellä esitetyistä syistä väitän, että aikarajan asettaminen tietojen poistamiselle muodostaa ajallisen rajoituksen tiedonsaantioikeuden käytölle, vaikka onkin olosuhteita, joissa tietojen poistamiselle ja tiedonsaantioikeuden käytölle asetettujen aikarajojen välille syntyy vaihe-ero. Tarkoitan tällä ilmauksella sitä, että aikaraja saattaa olla tietojen poistamisen kannalta oikeasuhteinen ja tiedonsaantioikeuden kannalta suhteeton tai päinvastoin. Olen varsin tietoinen tällaisen lähestymistavan aiheuttamista käytännön ongelmista, mutta samanlainen johtopäätös voidaan tehdä tietyssä poikkeustilanteessa, nimittäin silloin, kun rekisteröidylle ei ole tiedotettu riittävästi hänen oikeuksistaan.
56. Tähän lopputulokseen päädytään, jos – kuten Kreikka ja komissio väittävät – havaitaan, että tiedot ovat puutteellisia ja että tästä koituu vahinkoa rekisteröidylle. Asian selventämiseksi on syytä palauttaa mieleen, että direktiivin 95/46 10 ja 11 artiklassa otetaan käyttöön velvollisuus ilmoittaa rekisteröidylle tietoja ja pyytää tältä tiettyjä suosituksia ja/tai lupia; niihin sisältyvät sivullisille luovuttamista koskevat tiedot; tämä velvollisuus on muotoiltu niin väljästi, että jokaiselle jäsenvaltiolle jää laaja harkintavalta. Esillä olevan asian kaltaisen riidan ratkaisu riippuu siitä, miten nämä tehtävät on järjestetty kussakin oikeusjärjestyksessä. Kukaan ei kiistä, etteikö rekisteröity, jolle ei ole ennen tietojen luovuttamista tiedotettu asianmukaisesti vastaanottajan henkilöllisyydestä tai tiedonsaantioikeuden aikarajoista, ansaitsisi korkean suojan.(44) Tällainen tulkinta on yhdenmukainen sen kanssa, että direktiivissä 95/46 annetaan etusija rekisteröidyn subjektiiviselle oikeudelle, jonka rajoittamisessa on lähdettävä siitä, että tiedonsaantioikeutta on voitava käyttää silloinkin, kun tiedot on poistettu.
57. Joissakin tapauksissa tämän periaatteen soveltaminen johtaa kuitenkin mahdottomaan tilanteeseen. Jos College on viran puolesta hävittänyt Rijkeboerista kaikki edellistä vuotta vanhemmat tiedot, hänen hakemuksensa saatetaan jättää huomiotta. On selvää, ettei Rotterdamin kunta pysty antamaan rekisteröidylle sellaisia tietoja, joita sillä ei enää ole. On mahdollista, että sama ongelma ilmenee myös muissa kansallisissa oikeusjärjestyksissä, mutta vain siihen asti, kunnes yhteisön oikeuden vastaista lainsäädäntöä on mukautettu. Sillä välin rekisteröidyllä on kuitenkin yhä käytettävissään yksi oikeussuojakeino, nimittäin valtion vahingonkorvausvastuu EU:n vaatimusten täyttämättä jättämisestä. Jos rekisteröity ei ole täysin tyytyväinen toimeenpanoon, nämä normit velvoittavat valtion vähintään rahalliseen korvaukseen, jonka vahvistaminen on annettu kansallisten tuomioistuinten tehtäväksi.(45)
58. Viime kädessä nyt esillä oleva asia on – yhdysvaltalaista ilmausta käyttääkseni – ratkaistava soveltamalla hard look ‑tuomioistuinvalvontaa suhteellisuusperiaatteeseen nähden,(46) sikäli kuin Raad van State väittää, että pääasian oikeudenkäynnissä on todettu tietojen olevan puutteellisia. Siinä tapauksessa on oleellista, ettei tietojen poistamiselle asetettu aikaraja muodosta automaattisesti estettä tiedonsaantioikeuden käyttämiselle. Oikeasuhteisuuden valvonnassa suojelun tason on oltava mahdollisimman korkea, ja sitä on vaikea taata niin lyhyellä aikarajalla kuin vuosi.
59. Edellä esitetyn perusteella yhdyn niihin osapuoliin, jotka katsovat, että poistamisvelvoite ja tiedonsaantioikeus ovat saman todellisuuden eri puolia ja että niille on siten asetettava samat aikarajat. Direktiivin 95/46 6 artiklassa tarkoitettu poistaminen käsittää kaikki tiedot, myös ne, jotka koskevat tietojen luovuttamista sivullisille. Näin ollen aikarajan asettaminen tietojen poistamiselle toimii epäsuorasti rajana myös tiedonsaantioikeuden keston määrittelylle. Jos tiedot eroteltaisiin toisistaan, se merkitsisi, että niiden välillä tehtäisiin ero, josta direktiivissä 95/46 ei ole säädetty ja jonka käytännön hyödyllisyydestä ei sitä paitsi ole selvyyttä.(47)
60. Tämän perusteella voidaan sallia tiettyjä poikkeuksia silloin, kun rekisteröidylle ei ole tiedotettu riittävän avoimesti hänen oikeuksistaan. Sellaisissa olosuhteissa tietojen poistamisen määräaikaa on pidennettävä tiedonsaantioikeuden suojaamiseksi.
C Vuoden määräaika ja suhteellisuusperiaate
61. Alankomaiden lainsäädäntöön sisältyy tietojen käsittelyä kunnallisissa rekistereissä koskeva erityisjärjestely, jossa yleinen aikaraja tietojen hävittämiselle on yksi vuosi. Edellä jo selvitin, mistä syistä tällaista aikarajaa on tarkasteltava sekä direktiivin 95/46 6 artiklan että sen 12 artiklan perusteella. Tässä tapauksessa on arvioitava, onko mainittu määräaika suhteellisuusperiaatteen mukainen, sillä sen sovellettavuus on ennakkoedellytys edellä mainittujen artiklojen soveltamiselle, koska kumpikin niistä käsittelee perusoikeutta.
62. Yhdistyneen kuningaskunnan, Espanjan ja Tšekin hallitukset pyrkivät kaikin tavoin perustelemaan, miten vaikeaa tiedonsaantioikeuden turvaaminen on silloin, kun tiedot on poistettu. Näistä lähtökohdista käsin ne eivät kiinnittäneet paljonkaan huomiota nyt kyseessä olevaan aikarajaan; Kreikan hallitus ja College kuitenkin käsittelevät huomautuksissaan tarkemmin Alankomaissa säädetyn aikarajan vaikutuksia direktiivin 95/46 ja suhteellisuusperiaatteen valossa. Kreikan ja komission mielestä kyseinen ajanjakso on liian lyhyt ja siten yhteisön oikeuden vastainen. College puolestaan väittää määräaikaa lailliseksi ja vetoaa tiettyihin erityispiirteisiin Alankomaiden oikeusjärjestyksessä, jossa aikarajan lyhyys on korvattu muilla rekisteröidyn suojelemiseksi säädetyillä toimenpiteillä.
63. Kansallisen aikarajan suhteellisuutta arvioitaessa on aluksi otettava esille joitakin tulkintaohjeita, sillä yhteisöjen tuomioistuin on tutkinut aikaisemminkin vastaavia aikarajoja muissa yhteyksissä. Oikeuskäytännössä omaksuttu lähestymistapa vaihtelee ja riippuu kunkin tapauksen asiayhteydestä niin, että valvonnan tiukkuus määräytyy olosuhteiden mukaan.(48) Oikeuksien käyttämiselle asetettua aikarajaa on arvioitava tarkasti silloin, kun se voi vaikuttaa perusoikeuksiin.(49) Tähän arviointiin vaikuttavat kuitenkin monet eri tekijät.
64. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 55–60 kohdassa toin esille, tässä tapauksessa on arvioitava rekisteröidylle käsittelyn aikana toimitettujen tietojen taso, jolloin on huomioitava seuraavat kriteerit.
65. Direktiivin 10 ja 11 artiklan mukaan rekisteröidyllä on oikeus vaatia, että hänelle toimitetaan tietyt tiedot, kuten ”tietojen vastaanottajat tai vastaanottajaryhmät – –, siltä osin kuin nämä lisätiedot ovat tarpeen ottaen huomioon erityiset olosuhteet, joissa tiedot kerätään, rekisteröidyn kannalta asianmukaisen tietojenkäsittelyn takaamiseksi”. Molemmissa säännöksissä tehdään ero rekisteröidyn itsensä pyytämien tietojen ja muista lähteistä saatujen tietojen välillä, tosin kummassakin tapauksessa rekisteröidylle on ilmoitettava, onko hänen tietojaan luovutettu sivullisille.
66. Kansallisella lainsäätäjällä on laaja harkintavalta 10 ja 11 artiklassa säädetyn velvollisuuden sisällön kehittämisessä edelleen, mutta näiden säännösten tarkoituksena on varmistaa, että rekisteröidylle ilmoitetaan hänen tietojensa luovuttamisesta sivullisille, jotta hänellä olisi halutessaan tilaisuus pyytää selvitys tietojensa käsittelystä ja valvoa, onko käsittely tapahtunut direktiivin 95/46 6 artiklan periaatteiden mukaisesti. Ilmoituskäytännöt kuitenkin vaihtelevat tilanteen mukaan, joten on ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen asia arvioida, ovatko Alankomaiden oikeusjärjestys ja vastaava kunnallinen käytäntö 10 ja 11 artiklan säännösten mukaisia. On myös syytä selvittää, ilmoitettiinko Rijkeboerille hänen tietojensa luovuttamisesta ja tiedotettiinko hänelle, että hänellä on vuosi aikaa käyttää tiedonsaantioikeuttaan. Jäsenvaltioilla ei ole velvollisuutta ilmoittaa aikarajasta, sillä sitä ei edellytetä 10 ja 11 artiklassa.(50) Aikarajan kestoa arvioitaessa on kuitenkin erittäin tärkeää varmistaa, onko siitä ilmoitettu rekisteröidylle. Päinvastaisessa tapauksessa on todettava, että ellei rekisterinpitäjä anna rekisteröidylle mitään tarkempia selvityksiä, silloin niin lyhyt aika kuin vuosi on suhteellisuusperiaatteen ja siten myös direktiivin 95/46 vastainen.
67. Myös sillä, minkätyyppisiä tietoja toimitetaan, on erityinen merkitys, sillä kuten direktiivissä säädetään, tietoihin, jotka rekisteröidylle on toimitettava, sisältyvät tietojen vastaanottajat, mutta myös ”vastaanottajaryhmät”. Tämä jälkimmäinen vaihtoehto merkitsee, ettei rekisteröidylle toimitetuista otteista aina käy suoraan ilmi, ketkä rekisteriä ovat käyttäneet, jolloin rekisteröity joutuu epäedulliseen asemaan käyttäessään tiedonsaantioikeuttaan. Kansallisen tuomioistuimen tehtävä on määrittää, miten tarkasti Rijkeboerille on tiedotettu hänen tietojensa vastaanottajista ja missä olosuhteissa tietojen luovuttaminen on tapahtunut. Tätä selvitettäessä aikarajaa on arvioitava tiukemmin silloin, kun sivullisten henkilöllisyyttä ei ole ilmoitettu, koska rekisteröity saattaa epäillä, ettei tietoja ole käsitelty 6 artiklan periaatteiden mukaisesti.
68. Lopuksi on tuotava esille joitakin todistustaakkaa koskevia sääntöjä. Perusoikeuden haltijana Rijkeboerin oli pantava vireille oikeudenkäynti voidakseen tarkistaa, miten hänen henkilötietojaan oli käsitelty.(51) Se, onko direktiiviä 95/46 noudatettu, riippuu useista tapauskohtaisista tekijöistä, jotka johtuvat itse kansallisesta laista ja kunnallisen hallintoviranomaisen noudattamista käytännöistä. Rijkeboer on asianosaisena perusoikeuksiaan koskevassa oikeudenkäynnissä, mutta hänen ei pitäisi joutua osoittamaan, että hänen maansa oikeusjärjestyksessä on tällä alalla puutteita, sillä direktiivin 95/46 sanamuoto antaa ymmärtää – kuten tämän ratkaisuehdotuksen 29–35 kohdassa esitetään –, että tiedonsaantioikeudella on etusija ja että mitä tahansa siihen tehtyä poikkeusta on punnittava erittäin varovasti. Koska yhteisön tietosuojasäännösten subjektiivinen ulottuvuus on ensiarvoisessa asemassa, rekisterinpitäjän tehtävänä on varmistaa, että oikeudellinen ympäristö ja vallitsevat käsittelykäytännöt tarjoavat sellaiset takeet, jotka oikeuttavat niinkin lyhyen kuin vuoden pituisen aikarajan asettamisen direktiivin 95/46 12 artiklassa säädetyn oikeuden käyttämiselle.
69. College on esittänyt joitakin tähän liittyviä kommentteja tämän ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä esittämissään huomautuksissa. Kansallisessa lainsäädännössä on käytössä vastapainojärjestelmä (”checks and balances”, kuten College havainnollisesti ilmaisee), jossa tiedonsaantioikeutta tasapainotetaan tietyillä suojatoimenpiteillä, kuten vastaanottajia koskevilla rajoituksilla, määrätyissä tapauksissa sidonnaisuudella tiettyihin erityistarkoituksiin, rekisteröidyltä ennakkoon pyydettävillä luvilla tai riippumattoman viranomaisen hoitamalla valvontajärjestelmällä. Lisäksi rekisteröidyille ilmoitetaan Collegen mukaan vuoden aikarajasta sekä henkilökohtaisesti että yleisesti (internetissä ja asukkaille jaettavissa esitteissä).(52)
70. Olen tietoinen siitä, mitä seurauksia tämän asian ratkaisulla voi olla rekisterinpitäjille, joita edellä mainittu säädös koskee. Yksilön suojan ensisijaisuuden vuoksi olen kuitenkin taipuvainen katsomaan, että oikeuksien suojelu olisi pyrittävä sovittamaan yhteen tehokkaan rekisterinpidon kanssa. Näin ollen direktiivin 95/46 6 ja 12 artiklaa on tulkittava niin, että vuoden aikaraja käsittelytietojen saantioikeuden käyttämiselle on näiden säännösten vastainen, jos
– rekisteröidylle ei ole ilmoitettu tietojen luovuttamisesta
– rekisteröidylle on ilmoitettu tietojen luovuttamisesta mutta ei aikarajan pituudesta
– rekisteröidylle on ilmoitettu molemmista, mutta hänelle ei ole toimitettu riittäviä tietoja vastaanottajien henkilöllisyydestä.
71. Koska kyseessä on perusoikeus, Collegen tehtävä on huolehtia siitä, että kansallisilla säännöksillä ja hallinnollisilla käytännöillä varmistetaan, että rekisteröity saa riittävästi tietoa niin, että hän voi käyttää vapaasti tiedonsaantioikeuttaan.
72. Edellä esitettyjen kriteerien ja sekä ennakkoratkaisumenettelyssä että pääasian yhteydessä esitettyjen oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella Raad van Staten on sovellettava direktiivin 95/46 6 ja 12 artiklaa tämän ratkaisuehdotuksen 70 ja 71 kohdassa selitetyllä tavalla.
X Ratkaisuehdotus
73. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Raad van Staten ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Käsittelytiedot, myös tiedot henkilötietojen luovuttamisesta sivullisille, ovat yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY 2 artiklan a alakohdassa tarkoitettuja henkilötietoja. Direktiivin 95/46 tehokkaan vaikutuksen varmistamiseksi käsittelytietojen poistamiselle asetetun aikarajan on oltava yhtä pitkä kuin henkilötietojen poistamiselle asetetun aikarajan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta niitä oikeuksia ja velvollisuuksia, joita mainitussa direktiivissä asetetaan sivullisille, joille tietoja on luovutettu.
Vuoden pituinen aikaraja käsittelytietojen saantioikeuden käyttämiselle on edellä mainitun direktiivin 95/46 6 ja 12 artiklan vastainen, jos
– rekisteröidylle ei ole ilmoitettu tietojen luovuttamisesta
– rekisteröidylle on ilmoitettu tietojen luovuttamisesta mutta ei aikarajan pituudesta
– rekisteröidylle on ilmoitettu molemmista, mutta hänelle ei ole toimitettu riittäviä tietoja vastaanottajien henkilöllisyydestä.
Rekisterinpitäjän tehtävä on huolehtia siitä, että kansallisilla säännöksillä ja hallinnollisilla käytännöillä varmistetaan, että rekisteröidyt saavat riittävästi tietoa niin, että he voivat käyttää vapaasti tiedonsaantioikeuttaan.