Sprawa T‑602/22
Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (czwarta izba) z dnia 24 stycznia 2024 r.
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokument przekazany w ramach procedury EU Pilot w sprawie zwrotu VAT – Dokument pochodzący od państwa członkowskiego – Odmowa dostępu – Uprzednia zgoda państwa członkowskiego – Wyjątek dotyczący ochrony postępowań sądowych – Obowiązek uzasadnienia
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Brak lub niewystarczający charakter uzasadnienia – Zarzut odrębny od zarzutu braku materialnej zgodności z prawem
(art. 263, 296 TFUE)
(zob. pkt 18)
2. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Obowiązek uzasadnienia – Zakres
(art. 296 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4)
(zob. pkt 21)
3. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Dokumenty pochodzące od państwa członkowskiego – Uprawnienie państwa członkowskiego do zażądania od instytucji nieujawniania dokumentów – Obowiązek złożenia przez państwo członkowskie specjalnego formalnego wniosku w celu wniesienia sprzeciwu – Brak
(rozporządzenie nr 1049/2001Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 5)
(zob. pkt 23)
4. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Dokumenty pochodzące od państwa członkowskiego – Obowiązki danej instytucji w zakresie konsultowania się z państwem członkowskim przed wydaniem decyzji – Naruszenie – Konsekwencje
(art. 4 ust. 3 TUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 4, 5)
(zob. pkt 24, 25)
5. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Dokumenty pochodzące od państwa członkowskiego – Uprawnienie państwa członkowskiego do zażądania od instytucji nieujawniania dokumentów – Zakres
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1–3, 5)
(zob. pkt 33, 35–37)
6. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Dokumenty pochodzące od państwa członkowskiego – Uprawnienie państwa członkowskiego do zażądania od instytucji nieujawniania dokumentów – Następstwa proceduralne – Spoczywający na państwie członkowskim i na instytucji Unii obowiązek uzasadnienia decyzji o odmowie dostępu – Zakres
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1–3, 5)
(zob. pkt 38–41, 48–50)
7. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Dokumenty pochodzące od państwa członkowskiego – Uprawnienie państwa członkowskiego do zażądania od instytucji nieujawniania dokumentów – Właściwość sądu Unii do oceny zasadności odmowy – Pełna kontrola stosowania wyjątków powoływanych na podstawie dokonywanej przez wspomniane państwo członkowskie oceny materialnoprawnej
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1–3, 5)
(zob. pkt 52)
8. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona postępowań sądowych – Zakres stosowania – Dokumenty niesporządzone jedynie na potrzeby postępowania sądowego, ale mogące naruszać możliwości obrony zainteresowanych władz krajowych w rzeczonym postępowaniu – Objęcie zakresem stosowania – Przesłanki
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret drugie)
(zob. pkt 54–58, 61, 62, 64–67)
9. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona postępowań sądowych – Zakres stosowania – Dokumenty niesporządzone jedynie na potrzeby postępowania sądowego, ale mogące naruszać możliwości obrony zainteresowanych władz krajowych w rzeczonym postępowaniu – Gwarancja równości broni w krajowych postępowaniach sądowych – Kryteria oceny – Prawdopodobieństwo wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym przez sąd krajowy – Wyłączenie
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret drugie)
(zob. pkt 69–71)
Streszczenie
Rozpatrując skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej o odmowie dostępu do dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego, Sąd wyjaśnił w swoim wyroku rozróżnienie między wymogiem proceduralnym uzasadnienia odmowy dostępu do dokumentów a materialną zgodnością z prawem takiej odmowy. Uściślił on ponadto zasady uzyskania uprzedniej zgody, o której mowa w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001(1), w odniesieniu do ujawnienia dokumentów pochodzących od państw członkowskich, a także przesłanki stosowania wyjątku dotyczącego ochrony postępowań sądowych przed sądami krajowymi(2) w odniesieniu do takich dokumentów i w kontekście możliwego odesłania prejudycjalnego.
W ramach postępowania EU Pilot(3) wszczętego w następstwie skargi wniesionej przez skarżącą, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas), Komisja zwróciła się do władz włoskich o wyjaśnienia dotyczące zasad zwrotu VAT nienależnie pobranego od włoskiej opłaty za higienę środowiska naturalnego (TIAI). Po uzyskaniu od Komisji informacji, że w świetle odpowiedzi władz włoskich postanowiła ona nie wszczynać postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z nieprzestrzeganiem przez te władze prawa Unii, skarżąca zwróciła się do Komisji o kopię odpowiedzi władz włoskich.
We wstępnej odpowiedzi Komisja odmówiła dostępu do tej odpowiedzi na tej podstawie, że jej ujawnienie mogłoby naruszyć ochronę postępowań sądowych toczących się we Włoszech na podstawie art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001. W zaskarżonej decyzji(4) Komisja potwierdziła swoją decyzję o odmowie ujawnienia, w następstwie sprzeciwu wobec ujawnienia odnośnego pisma przez władze włoskie na podstawie art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 w ramach wyjątku od prawa dostępu przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie tego rozporządzenia.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd przypomniał, że obowiązek uzasadnienia stanowi istotny wymóg proceduralny, który należy odróżnić od kwestii zasadności podstaw uzasadnienia, która wchodzi w zakres zgodności z prawem materialnym spornego aktu. Aktem niewystarczająco uzasadnionym w rozumieniu obowiązku formalnego uzasadnienia jest akt, który nie pozwala zrozumieć, dlaczego, na jakiej podstawie lub z jakiej przyczyny został on wydany, podczas gdy podstawy aktu, którymi są jego przyczyny i uzasadnienie, mogą być wystarczająco znane i zrozumiałe, lecz niewystarczające do uzasadnienia owego aktu z prawnego punktu widzenia, ponieważ nie są one poparte dowodami, istotne lub zgodne z obowiązującymi przepisami.
Co się tyczy, w drugiej kolejności, argumentacji skarżącej dotyczącej podnoszonego niezgodnego z prawem oparcia zaskarżonej decyzji na art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, w braku skutecznego sprzeciwu wobec ujawnienia przez władze włoskie, w szczególności przed udzieleniem przez Komisję wstępnej odpowiedzi, Sąd wskazał, że ani z tego przepisu, ani z orzecznictwa nie wynika, iż aby móc wnieść sprzeciw, konieczne jest, aby państwo członkowskie będące autorem odnośnego dokumentu złożyło uprzednio formalny szczególny wniosek do danej instytucji i nie jest również wymagane, aby państwo członkowskie powołało się wyraźnie na wspomniany przepis. Nic w treści tej dyrektywy, która jest przepisem o charakterze proceduralnym poświęconym procesowi przyjmowania decyzji Unii, nie wskazuje na to, by państwo członkowskie musiało złożyć formalny wniosek, bez którego wyrażony przez nie sprzeciw nie mógłby zostać uwzględniony przy przyjmowaniu tej decyzji Zatem państwo członkowskie nie jest zobowiązane do przeprowadzenia dwuetapowego postępowania w celu sprzeciwienia się ujawnieniu jednego ze swoich dokumentów, najpierw poprzez zwrócenie się do Komisji o nieujawnianie odnośnego dokumentu bez jego uprzedniej zgody, a następnie poprzez odmowę udzielenia takiej zgody.
Wynika z tego również, że okoliczność, iż z zainteresowanym państwem członkowskim przeprowadza się konsultacje na podstawie art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, nie wyklucza późniejszego zastosowania art. 4 ust. 5 tego rozporządzenia. Tych dwóch przepisów nie należy bowiem uznawać za wzajemnie wykluczające się, lecz raczej za przepis dotyczący ogólnie osób trzecich (ust. 4) oraz przepis mający zastosowanie do szczególnych osób trzecich, którymi są państwa członkowskie, i zawierający deklarację nr 35 załączoną do traktatu z Amsterdamu (ust. 5).
Ponadto w celu zapewnienia skutecznego stosowania art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, w szczególności poprzez umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu wymagania uprzedniej zgody na ujawnienie dokumentu, którego jest ono autorem, Sąd stwierdził, że konieczne jest jeszcze, aby państwo to zostało poinformowane o wniosku o udzielenie dostępu do tego dokumentu, co jest właśnie przedmiotem konsultacji przewidzianej w art. 4 ust. 4 tego rozporządzenia.
W trzeciej kolejności Sąd oddalił argumentację skarżącej, zgodnie z którą samo stwierdzenie szczególnego prawdopodobieństwa wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym przez odnośne sądy włoskie nie wystarcza do uzasadnienia odmowy ujawnienia pisma władz włoskich.
Prawdą jest, że aby wyjątek dotyczący ochrony postępowań sądowych mógł mieć zastosowanie do dokumentów, które nie zostały sporządzone w ramach konkretnego postępowania sądowego, wnioskowane dokumenty powinny w chwili wydania decyzji o odmowie dostępu do nich mieć istotny związek albo z postępowaniem sądowym toczącym się przed sądem Unii, w odniesieniu do którego dana instytucja powołuje się na wyjątek, albo z postępowaniem toczącym się przed sądem krajowym, pod warunkiem że w postępowaniu tym powstaje kwestia wykładni lub ważności aktu prawa Unii, przez co z uwagi na kontekst sprawy odesłanie prejudycjalne wydaje się szczególnie prawdopodobne.
Jednakże orzecznictwo to dotyczy dokumentów sporządzonych przez same instytucje, a nie, jak w niniejszej sprawie, dokumentów pochodzących od państw członkowskich i przekazanych instytucji. Jeśli chodzi bowiem o dokument sporządzony przez instytucję, naruszenie zasady równości broni i możliwości obrony danej instytucji może mieć miejsce jedynie w postępowaniach, w których bierze ona udział, to znaczy w postępowaniach, które co do zasady toczą się przed sądami Unii.
Natomiast w przypadku dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego i związanego z postępowaniami toczącymi się przed sądami krajowymi, których stroną jest państwo, tak jak w niniejszej sprawie, uwzględnia się gwarancję równości broni w postępowaniach krajowych. Wynika z tego, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia kwestia, czy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez sądy włoskie, przed którymi toczą się odnośne postępowania krajowe, był szczególnie prawdopodobny.