Začasna izdaja
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (osmi razširjeni senat)
z dne 29. maja 2024(*)
„Ekonomska in monetarna unija – Bančna unija – Enotni mehanizem za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij (EMR) – Enotni sklad za reševanje (ESR) – Sklep EOR o izračunu predhodnih prispevkov za prispevno obdobje 2022 – Določitev letne ciljne ravni ESR – Zgornja meja, določena v členu 70(2), od prvega do četrtega pododstavka, Uredbe (EU) št. 806/2014 – Člen 291(2) PDEU – Člen 70(7) Uredbe št. 806/2014 – Izvedbena uredba (EU) 2015/81 – Izvedbena pooblastila Sveta – Ustrezno utemeljeni posebni primeri – Obseg izvedbenih pooblastil – Časovna omejitev učinkov sodbe“
V zadevi T‑395/22,
Hypo Vorarlberg Bank AG s sedežem v Bregenzu (Avstrija), ki jo zastopajo G. Eisenberger, A. Brenneis in J. Holzmann, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Enotnemu odboru za reševanje (EOR), ki ga zastopajo J. Kerlin, C. Flynn, D. Ceran, T. Wittenberg in K.-P. Wojcik, agenti, skupaj z B. Meyringom in T. Klupschem, odvetnikoma,
tožena stranka,
ob intervenciji
Evropskega parlamenta, ki ga zastopajo J. Etienne, G. Bartram in M. Menegatti, agenti,
in
Sveta Evropske unije, ki ga zastopajo J. Haunold, J. Bauerschmidt in A. Westerhof Löfflerová, agenti,
intervenienta,
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi razširjeni senat),
v sestavi A. Kornezov, predsednik, G. De Baere, D. Petrlík (poročevalec), K. Kecsmár, sodniki, in S. Kingston, sodnica,
sodna tajnica: S. Jund, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi obravnave z dne 8. februarja 2024
izreka naslednjo
Sodbo
1 Tožeča stranka, Hypo Vorarlberg Bank AG, s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti Sklepa SRB/ES/2022/18 Enotnega odbora za reševanje (EOR) z dne 11. aprila 2022 o izračunu predhodnih prispevkov v Enotni sklad za reševanje (ESR) za leto 2022 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) v delu, v katerem se nanaša nanjo.
Dejansko stanje
2 Tožeča stranka je kreditna institucija s sedežem v Avstriji.
3 EOR je z izpodbijanim sklepom v skladu s členom 70(2) Uredbe (EU) št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2014 o določitvi enotnih pravil in enotnega postopka za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij v okviru enotnega mehanizma za reševanje in enotnega sklada za reševanje ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1093/2010 (UL 2014, L 225, str. 1) določil predhodne prispevke v ESR (v nadaljevanju: predhodni prispevki) za leto 2022 (v nadaljevanju: prispevno obdobje 2022) za institucije, za katere velja člen 2 v povezavi s členom 67(4) te uredbe (v nadaljevanju: institucije), med katerimi je tožeča stranka.
4 Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA, organ za nadzor finančnih trgov, Avstrija) je kot nacionalni organ za reševanje v smislu člena 3(1), točka 3, Uredbe št. 806/2014 z odločbo o plačilu z dne 22. aprila 2022 tožeči stranki naložil plačilo njenega predhodnega prispevka za prispevno obdobje 2022, kot ga je določil EOR.
Izpodbijani sklep
5 Izpodbijani sklep vsebuje besedilo in tri priloge.
6 V besedilu izpodbijanega sklepa je opisan postopek za določitev predhodnih prispevkov za prispevno obdobje 2022, ki velja za vse institucije.
7 V ta namen je EOR v oddelku 5 izpodbijanega sklepa najprej opozoril, da morajo ob koncu prvotnega obdobja osmih let od 1. januarja 2016 (v nadaljevanju: prvotno obdobje) finančna sredstva, ki so na voljo v ESR, doseči ciljno raven (v nadaljevanju: končna ciljna raven) vsaj 1 % zneska kritih vlog (v nadaljevanju: krite vloge) vseh institucij z dovoljenjem v vseh državah članicah, ki sodelujejo v enotnem mehanizmu za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij (EMR) (v nadaljevanju: sodelujoče države članice).
8 Nato je EOR v oddelku 5 izpodbijanega sklepa določil letno ciljno raven, navedeno v členu 4 Izvedbene uredbe Sveta (EU) 2015/81 z dne 19. decembra 2014 o določitvi enotnih pogojev za uporabo Uredbe št. 806/2014 v zvezi s predhodnimi prispevki v enotni sklad za reševanje (UL 2015, L 15, str. 1) za prispevno obdobje 2022 (v nadaljevanju: letna ciljna raven). V zvezi s tem je EOR pojasnil, da je upošteval elemente iz člena 3 Delegirane uredbe Komisije (EU) 2017/747 z dne 17. decembra 2015 o dopolnitvi Uredbe št. 806/2014 v zvezi z določitvijo meril za izračun predhodnih prispevkov ter okoliščinami in pogoji, v katerih se plačilo izrednih naknadnih prispevkov lahko deloma ali v celoti odloži (UL 2017, L 113, str. 2).
9 Poleg tega je EOR pojasnil, da je letno ciljno raven določil na osmino od 1,6 % zneska kritih vlog vseh institucij v letu 2021, kot je bil pridobljen iz podatkov, ki so jih zagotovili sistemi jamstva za vloge v skladu s členom 16 Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/63 z dne 21. oktobra 2014 o dopolnitvi Direktive 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi s predhodnimi prispevki v sheme za financiranje reševanja (UL 2015, L 11, str. 44).
10 EOR je v oddelku 6 izpodbijanega sklepa opisal metodologijo za izračun predhodnih prispevkov za prispevno obdobje 2022. V zvezi s tem je v točki 74 obrazložitve navedenega sklepa pojasnil, da je bilo za to obdobje 6,67 % predhodnih prispevkov izračunanih na „nacionalni podlagi“, torej na podlagi podatkov, ki so jih sporočile institucije z dovoljenjem na ozemlju zadevne sodelujoče države članice (v nadaljevanju: nacionalna podlaga), v skladu s členom 103 Direktive 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi Šeste direktive Sveta 82/891/EGS ter direktiv 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU in uredb (EU) št. 1093/2010 ter (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2014, L 173, str. 190) in členom 4 Delegirane uredbe 2015/63. Preostali predhodni prispevki (to je 93,33 %) so bili izračunani na „podlagi bančne unije“, to je na podlagi podatkov, ki so jih sporočile vse institucije z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic (v nadaljevanju: podlaga unije) v skladu s členoma 69 in 70 Uredbe št. 806/2014 in členom 4 Izvedbene uredbe 2015/81.
11 EOR je v oddelku 6 izpodbijanega sklepa pojasnil tudi, da morajo institucije, razen tistih, ki plačujejo pavšalni prispevek glede na svoje posebne značilnosti, plačati predhodni prispevek, prilagojen njihovemu profilu tveganja, ki ga je določil na podlagi naslednjih glavnih faz.
12 V prvi fazi je EOR v skladu s členom 70(2), drugi pododstavek, točka (a), Uredbe št. 806/2014 izračunal „pavšalni prispevek“ vsake institucije, ki je sorazmeren z zneskom obveznosti zadevne institucije, brez kapitala in kritih vlog (v nadaljevanju: neto obveznosti), glede na neto obveznosti vseh institucij z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic (v nadaljevanju: osnovni letni prispevek). V skladu s členom 5(1) Delegirane uredbe 2015/63 je EOR odštel določene vrste obveznosti od neto obveznosti institucije, ki jih je treba upoštevati za določitev tega prispevka.
13 EOR je v drugi fazi izračuna predhodnega prispevka v skladu s členom 70(2), drugi pododstavek, točka (b), Uredbe št. 806/2014 osnovni letni prispevek prilagodil glede na profil tveganja zadevne institucije.
14 EOR je predhodni prispevek vsake institucije izračunal tako, da je letno ciljno raven razdelil med vse institucije na podlagi količnika, ki temelji na osnovnem letnem prispevku, prilagojenem glede na profil tveganja.
Predlogi strank
15 Tožeča stranka Splošnemu sodišču v bistvu predlaga, naj:
– izpodbijani sklep vključno s prilogami razglasi za ničen v delu, v katerem se nanaša nanjo;
– EOR naloži plačilo stroškov.
16 EOR Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov;
– podredno, v primeru razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa ohrani učinke navedenega sklepa do njegove nadomestitve ali vsaj šest mesecev od datuma, ko bo sodba postala pravnomočna.
17 Evropski parlament Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne v delu, v katerem temelji na ugovoru nezakonitosti Direktive 2014/59 in Uredbe št. 806/2014;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
18 Svet Evropske unije Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
19 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja osem tožbenih razlogov, od katerih se:
– prvi nanaša na kršitev člena 1, drugi odstavek, PEU, členov 15, 296 in 298 PDEU ter členov 42 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), ker izpodbijani sklep ni bil posredovan v celoti;
– drugi nanaša na to, da je EOR določil letno ciljno raven v nasprotju z načelom sorazmernosti, členom 102 Direktive 2014/59, členom 69(1) in (2), členom 70(2) Uredbe št. 806/2014 ter členom 3 in členom 4(2) Delegirane uredbe 2015/63;
– tretji in četrti nanašata na kršitev člena 296, drugi odstavek, PDEU ter člena 41(1) in (2)(c) Listine zaradi nezadostne obrazložitve izpodbijanega sklepa;
– peti nanaša na kršitev člena 41(1) in (2)(a) Listine zaradi nespoštovanja pravice do izjave;
– šesti nanaša na ugovor nezakonitosti členov od 4 do 7 in 9 Delegirane uredbe 2015/63 ter Priloge I k tej uredbi, ki temelji na kršitvi pravice do dobrega upravljanja, pravice do učinkovitega sodnega varstva, načela pravne varnosti, členov 16, 17, 20 in 21 Listine, načela sorazmernosti in člena 290 PDEU;
– sedmi nanaša na ugovor nezakonitosti člena 8(1), (4) in (5) Izvedbene uredbe 2015/81, ki temelji na kršitvi člena 70(7) Uredbe št. 806/2014 v povezavi s členom 291(2) PDEU, ter ugovor nezakonitosti člena 70(7) Uredbe št. 806/2014, ki temelji na kršitvi člena 291(2) PDEU v povezavi s členom 296, drugi odstavek, PDEU;
– osmi nanaša na ugovor nezakonitosti Direktive 2014/59 in Uredbe št. 806/2014, ki temelji na kršitvi člena 1, drugi odstavek, PEU, členov 15, 296 in 298 PDEU, členov 16, 17, 41, 42 in 47 Listine, obveznosti obrazložitve in načela pravne varnosti.
20 Najprej je treba preučiti sedmi tožbeni razlog.
Sedmi tožbeni razlog: ugovor nezakonitosti Uredbe št. 806/2014 in Izvedbene uredbe 2015/81
21 Tožeča stranka s sedmim tožbenim razlogom uveljavlja ugovor nezakonitosti Uredbe št. 806/2014 in Izvedbene uredbe 2015/81. Ta tožbeni razlog je v bistvu razdeljen na dva dela, od katerih se prvi nanaša na to, da so s členom 8(1), (4) in (5) Izvedbene uredbe 2015/81 kršene omejitve izvedbenih pooblastil, določene v členu 70(7) Uredbe št. 806/2014 in členu 291(2) PDEU, drugi pa na to, da Uredba št. 806/2014 ne vsebuje utemeljitve glede odločitve, da se izvedbeno pooblastilo iz člena 70(7) navedene uredbe podeli Svetu, ne pa Evropski komisiji, s čimer se krši člen 291(2) PDEU.
22 Preučitev je treba začeti z drugim delom sedmega tožbenega razloga.
Drugi del sedmega tožbenega razloga: ugovor nezakonitosti člena 70(7) Uredbe št. 806/2014
23 Tožeča stranka v bistvu trdi, da se s členom 70(7) Uredbe št. 806/2014, ker so z njim Svetu podeljena izvedbena pooblastila, krši člen 291(2) PDEU v povezavi s členom 296, drugi odstavek, PDEU, in sicer zato, ker v navedeni uredbi niso navedeni razlogi, zaradi katerih je taka podelitev „ustrezno utemeljen poseben primer“ v smislu člena 291(2) PDEU.
24 EOR, Parlament in Svet menijo, da uvodna izjava 114 Uredbe št. 806/2014 vsebuje zadostno utemeljitev glede podelitve izvedbenega pooblastila iz točke 23 zgoraj Svetu.
25 Splošno sodišče je z ukrepom procesnega vodstva z dne 18. decembra 2023 in na obravnavi pozvalo EOR, Parlament in Svet, naj pojasnijo svoja stališča glede vprašanja, v kolikšni meri Uredba št. 806/2014 vsebuje zadostno utemeljitev za podelitev izvedbenega pooblastila iz točke 23 zgoraj Svetu. V odgovor na ta ukrep procesnega vodstva in vprašanja, postavljena na obravnavi, so EOR, Parlament in Svet ponovili svojo trditev, da je utemeljitev iz uvodne izjave 114 te uredbe zadostna.
26 Člen 291(2) PDEU določa, da če so potrebni enotni pogoji za izvajanje pravno zavezujočih aktov Evropske unije, se s temi akti na Komisijo, ali „v ustrezno utemeljenih posebnih primerih“ in v primerih iz členov 24 in 26 PEU, na Svet, prenesejo izvedbena pooblastila.
27 Natančneje, glede zahteve po utemeljitvi podelitve takega pooblastila Svetu je iz sodne prakse razvidno, da člen 291(2) PDEU zahteva, da se podrobno navedejo razlogi, zaradi katerih je tej instituciji zaupano sprejetje izvedbenih ukrepov za pravno zavezujoč akt Unije (glej sodbo z dne 28. februarja 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, točka 37 in navedena sodna praksa).
28 V zvezi s tem mora avtor temeljnega akta, ki se izvaja, glede na naravo in vsebino tega akta ustrezno utemeljiti izjemo od pravila, v skladu s katerim ima izvedbena pooblastila običajno Komisija (glej v tem smislu sodbo z dne 1. marca 2016, National Iranian Oil Company/Svet, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, točka 60 in navedena sodna praksa).
29 V obravnavani zadevi člen 70(7) Uredbe št. 806/2014 na Svet prenaša izvedbeno pooblastilo v smislu člena 291(2) PDEU s tem, da ga pooblašča, da v okviru delegiranih aktov, ki jih Komisija sprejme na podlagi člena 103(7) Direktive 2014/59, sprejme izvedbene akte za določitev pogojev za izvajanje člena 70(1), (2) in (3) te uredbe, zlasti v zvezi z uporabo metodologije za izračun posameznih prispevkov in praktičnimi načini dodelitve dejavnikov tveganja, določenih v navedenih delegiranih aktih, institucijam (v nadaljevanju: zadevno izvedbeno pooblastilo).
30 V zvezi s primeroma iz člena 291(2) PDEU, ki omogočata podelitev izvedbenega pooblastila Svetu, je treba ugotoviti, da zadevno izvedbeno pooblastilo ne spada med primere iz členov 24 in 26 PEU. Zato bi moral zakonodajalec Unije podrobno ter glede na naravo in vsebino Uredbe št. 806/2014 utemeljiti, da je podelitev tega pooblastila Svetu ustrezno utemeljen poseben primer v smislu člena 291(2) PDEU.
31 EOR, Parlament in Svet v zvezi s tem trdijo, da je v Uredbi št. 806/2014 podelitev zadevnega izvedbenega pooblastila Svetu utemeljena v uvodni izjavi 114, v kateri je navedeno:
„Svet bi moral v okviru delegiranih aktov, sprejetih na podlagi Direktive 2014/59 […], sprejeti izvedbene akte, s katerimi bi določil uporabo metodologije za izračun posameznih prispevkov v [ESR], pa tudi tehnične rešitve za izračun pavšalnega prispevka in tveganju prilagojenega prispevka. S to metodologijo naj bi zagotovili, da sta tako pavšalni kot tveganju prilagojeni element v enačbi za izračun posameznih prispevkov opredeljena tako, da bosta skladna z načeli reševanja in z delegiranimi akti, sprejetimi na podlagi člena 103(7) Direktive 2014/59 […]. Ta metodologija bi morala upoštevati načelo sorazmernosti, ne da bi pri tem prišlo do izkrivljanja med strukturami bančnega sektorja držav članic.“
32 Najprej je treba navesti, da v tej uvodni izjavi ni nobene utemeljitve razlogov, zaradi katerih se je zakonodajalec Unije odločil zadevno izvedbeno pooblastilo podeliti Svetu. V njej sta namreč navedena le cilj in vsebina izvedbenih aktov, ki jih je treba sprejeti, ter odločitev, da se Svetu podeli pristojnost za njihovo sprejetje, ne da bi bili navedeni kakršni koli razlogi, zaradi katerih so izvedbena pooblastila za to podeljena Svetu, ne pa Komisiji.
33 Taki razlogi med drugim ne izhajajo iz potrebe, navedene v drugem stavku te uvodne izjave, da se zagotovi skladnost izvedbenih aktov Uredbe št. 806/2014 z delegiranimi akti, sprejetimi na podlagi člena 103(7) Direktive 2014/59. Zgolj potreba po zagotovitvi take skladnosti namreč ne pojasnjuje razlogov, zaradi katerih bi moral to skladnost zagotoviti Svet, ne pa Komisija. To velja še toliko bolj, ker je taka potreba neločljivo povezana z izvajanjem izvedbenega pooblastila, ne glede na to, kdo je njegov imetnik, in ker navedene delegirane akte sprejme Komisija, in ne Svet.
34 Dalje, Uredba št. 806/2014 ne vsebuje drugih elementov obrazložitve, ki bi lahko razkrili specifične razloge, ki so utemeljevali podelitev zadevnega izvedbenega pooblastila Svetu. EOR, Parlament in Svet se poleg tega niso sklicevali na obstoj takih elementov v svojih pisanjih ali v okviru razprav na obravnavi, ampak so zgolj napotili na uvodno izjavo 114 te uredbe.
35 Natančneje, kot poudarja Svet sam, v uvodni izjavi 24 Uredbe št. 806/2014 ni take obrazložitve, saj je njen namen upravičiti podelitev Svetu izvedbenih pooblastil iz člena 18(7) te uredbe glede postopka reševanja, in ne podelitev Svetu izvedbenega pooblastila na podlagi člena 70(7) navedene uredbe, ki se obravnava v tej zadevi.
36 Pravzaprav je v uvodni izjavi 24 Uredbe št. 806/2014 ponazorjeno pomanjkanje utemeljitve glede odločitve, da se zadevno izvedbeno pooblastilo podeli Svetu, in sicer z navedbo, da je „[g]lede na znaten vpliv odločitev o reševanju na finančno stabilnost držav članic in Unije kot take ter fiskalno suverenost držav članic […] pomembno, da se izvedbeno pooblastilo za sprejemanje nekaterih odločitev v zvezi z reševanjem prenese na Svet“. Take utemeljitve podelitve zadevnega izvedbenega pooblastila Svetu pa v uvodni izjavi 114 te uredbe, na katero se opirajo EOR, Parlament in Svet, ni.
37 Poleg tega, čeprav je v nekaterih okoliščinah podelitev izvedbenega pooblastila Svetu mogoče upravičiti s kontekstom, v katerega je ta podelitev umeščena (glej v tem smislu sodbo z dne 1. marca 2016, National Iranian Oil Company/Svet, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, točke od 60 do 65), je treba na eni strani navesti, da se EOR, Parlament in Svet v svojih pisanjih ali v razpravah na obravnavi niso oprli na noben konkretni element, ki bi izhajal iz konteksta sprejetja Uredbe št. 806/2014 in ki bi lahko razkril razloge, ki so utemeljevali podelitev zadevnega izvedbenega pooblastila Svetu, ne pa Komisiji.
38 Na drugi strani, v nasprotju z zadevo, v kateri je bila izdana sodba z dne 16. julija 2014, National Iranian Oil Company/Svet (T‑578/12, neobjavljena, EU:T:2014:678), na katero se sklicuje Svet, v Uredbi št. 806/2014 ali drugem zakonodajnem aktu Unije ni nobenega elementa obrazložitve, iz katerega bi bilo razvidno, da je bila podelitev zadevnega izvedbenega pooblastila Svetu utemeljena s posebno vlogo, ki bi jo ta institucija morala prevzeti na področju izračuna predhodnih prispevkov (sodba z dne 16. julija 2014, National Iranian Oil Company/Svet, T‑578/12, neobjavljena, EU:T:2014:678, točke od 77 do 82, ki je v pritožbenem postopku potrjena s sodbo z dne 1. marca 2016, National Iranian Oil Company/Svet, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, točke od 60 do 65).
39 V zvezi s tem je treba pojasniti, da se na razloge iz uvodnih izjav 14 in 15 Izvedbene uredbe 2015/81, ki se nanašajo na postopno združevanje ESR, kot je določeno v medvladnem sporazumu o prenosu in združevanju prispevkov v okviru ESR, podpisanem 21. maja 2014 v Bruslju (v nadaljevanju: sporazum z dne 21. maja 2014), ni mogoče sklicevati za utemeljitev podelitve zadevnega izvedbenega pooblastila Svetu. Ker je namreč obveznost utemeljitve odločitve, da se izvedbena pooblastila podelijo Svetu, naložena avtorju temeljnega akta, ki ga je treba izvesti – in sicer v obravnavanem primeru Parlamentu in Svetu po rednem zakonodajnem postopku – ni naloga Sveta, da naknadno utemelji podelitev take pristojnosti samemu sebi v okviru izvedbenega akta, ki ga sprejme pozneje.
40 Prav tako ob predpostavki, da je za utemeljitev podelitve navedene pristojnosti Svetu mogoče upoštevati sporazum z dne 21. maja 2014, na katerega napotuje Uredba št. 806/2014 v členih 1, 67 in 77, zadostuje navesti, da se ta sporazum ne nanaša na izračun predhodnih prispevkov kot tak in da tako v njem ni elementov, iz katerih bi bila razvidna posebna vloga, ki bi jo Svet moral prevzeti na posebnem področju izračuna teh prispevkov. Poleg tega niti EOR niti Parlament niti Svet v svojih pisanjih ali na obravnavi niso omenili navedenega sporazuma kot elementa, ki lahko kaže na tako posebno vlogo.
41 Nazadnje, Svet ne more trditi, kot je trdil na obravnavi, da je bila odločitev zakonodajalca Unije, da mu podeli zadevno izvedbeno pooblastilo, utemeljena s „političnimi razlogi“. Na eni strani, taka utemeljitev ni razvidna niti iz uvodne izjave 114 Uredbe št. 806/2014 niti iz druge uvodne izjave ali katere koli druge določbe te uredbe. Na drugi strani, navedeno pojasnilo zaradi svoje splošnosti ne izpolnjuje zahtev, ki izhajajo iz sodne prakse, navedene v točkah 27 in 28 zgoraj, ker ni niti podrobno niti povezano z naravo ali vsebino Uredbe št. 806/2014.
42 Glede na navedeno je treba ugotoviti, da Uredba št. 806/2014 ne vsebuje nobene utemeljitve glede podelitve zadevnega izvedbenega pooblastila Svetu.
43 Zato je treba ugovoru nezakonitosti ugoditi in razglasiti, da se člen 70(7) Uredbe št. 806/2014 na podlagi člena 277 PDEU ne uporablja v obravnavani zadevi. Posledično se Izvedbena uredba 2015/81, ki jo je Svet sprejel na podlagi te določbe in katere izvedbeni ukrep je izpodbijani sklep, prav tako ne uporablja v obravnavani zadevi.
44 Glede na to in v interesu učinkovitega izvajanja sodne oblasti je treba preučiti tudi prvi del sedmega tožbenega razloga v delu, v katerem se nanaša na ugovor nezakonitosti člena 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81, in drugi tožbeni razlog, ki se nanaša na določitev letne ciljne ravni.
Prvi del sedmega tožbenega razloga v delu, v katerem se nanaša na ugovor nezakonitosti člena 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81
45 Tožeča stranka trdi, da lahko izvedbeni akt, sprejet na podlagi člena 291(2) PDEU, samo pojasni pravni okvir, ki ga je določil zakonodajalec Unije, in ne more spremeniti ali dopolniti zadevnega zakonodajnega akta, in to niti v njegovih nebistvenih elementih. Člen 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81 pa naj ne bi zgolj pojasnjeval vsebine Uredbe št. 806/2014, temveč naj bi to uredbo dopolnjeval, ker naj bi spreminjal metodologijo za izračun predhodnih prispevkov, ki je bila uvedena z isto uredbo.
46 EOR in Svet izpodbijata trditve tožeče stranke. Iz uvodnih izjav 14 in 15 Izvedbene uredbe 2015/81 naj bi med drugim izhajalo, da člen 8(1) te izvedbene uredbe zgolj prilagaja okvir, opredeljen z Uredbo št. 806/2014, in da ne spreminja niti ne dopolnjuje zadnjenavedene uredbe. Po njunem mnenju je namen člena 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81 zagotoviti enotno uporabo določb člena 103 Direktive 2014/59 in člena 70(2) Uredbe št. 806/2014, da bi se izognilo izkrivljanju med strukturami bančnega sektorja držav članic. EOR in Svet menita, da so bila ta izkrivljanja posledica velike razlike med zneskom predhodnih prispevkov, določenim po metodologiji, uvedeni z Uredbo št. 806/2014, in zneskom teh prispevkov, ki bi ga morale institucije plačati na podlagi nacionalnih zakonodaj, s katerimi je bila prenesena Direktiva 2014/59. EOR meni, da bi do takega izkrivljanja poleg tega lahko prišlo v primeru razlike med, na eni strani, predhodnimi prispevki, določenimi na podlagi Uredbe št. 806/2014, in, na drugi strani, financiranjem reševanja, ki je potencialno dostopno zadevnim institucijam v prvotnem obdobju, in sicer na podlagi pravil o postopnem združevanju ESR, kot naj bi bilo razvidno iz uvodnih izjav 13 in 14 Izvedbene uredbe 2015/81.
47 V zvezi s tem je treba opozoriti, da Izvedbena uredba 2015/81 temelji na členu 70(7) Uredbe št. 806/2014, s katerim je Svet pooblaščen za sprejetje izvedbenih aktov za opredelitev pogojev za izvajanje člena 70(1), (2) in (3) zadnjenavedene uredbe, in da je v členu 70(7) Uredbe št. 806/2014 uporabljen člen 291(2) PDEU (glej točko 29 zgoraj).
48 V teh okoliščinah je izvedbeno pooblastilo, preneseno na Svet, omejeno hkrati s členom 291(2) PDEU in členom 70(7) Uredbe št. 806/2014 (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 22. marca 2023, Tazzetti/Komisija, T‑825/19 in T‑826/19, EU:T:2023:148, točka 155).
49 Kar zadeva omejitve izvedbenih pooblastil, ki izhajajo iz člena 291(2) PDEU, je iz sodne prakse razvidno, da ta pooblastila v bistvu zajemajo pooblastilo za sprejetje ukrepov, ki so potrebni ali koristni za enotno izvajanje določb zakonodajnega akta, na podlagi katerega so sprejeti, in s katerimi je zgolj pojasnjena vsebina teh določb, ob spoštovanju bistvenih splošnih ciljev, ki jim ta akt sledi, ne da bi ti ukrepi ta akt spreminjali ali dopolnjevali niti v bistvenih niti v nebistvenih elementih (sodba z dne 28. februarja 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, točka 49).
50 Natančneje, določbe zadevnega zakonodajnega akta se z izvedbenim ukrepom zgolj pojasnjujejo, če se z njim – na splošno ali za nekatere posebne primere – zgolj razjasni obseg teh določb ali določijo podrobna pravila za njihovo uporabo, vendar pod pogojem, da se ta ukrep pri tem izogne vsakršnemu protislovju s cilji navedenih določb in nikakor ne spreminja normativne vsebine tega akta ali njegovega področja uporabe (sodba z dne 28. februarja 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, točka 50).
51 Zato je treba za ugotovitev, ali sta Komisija oziroma Svet s sprejetjem izvedbenega ukrepa spoštovala omejitve izvedbenih pooblastil, ki so jima bila na podlagi člena 291(2) PDEU podeljena z zakonodajnim aktom, preučiti, ali tak ukrep, prvič, spoštuje bistvene splošne cilje tega zakonodajnega akta in zlasti cilje določbe tega akta, na katero se nanaša navedeni izvedbeni ukrep, drugič, je potreben ali koristen za zagotavljanje enotnega izvajanja te določbe, in tretjič, zadnjenavedene nikakor ne dopolnjuje niti ne spreminja (sodba z dne 28. februarja 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, točka 51).
52 V obravnavani zadevi tožeča stranka ne trdi, da sta s členom 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81 kršena prvi in drugi pogoj, ki sta navedena v točki 51 zgoraj. Trdi pa, da ta določba ne izpolnjuje tretjega pogoja, ki je v njej naveden, saj naj navedena določba ne bi zgolj določala vsebine Uredbe št. 806/2014, ampak naj bi jo dopolnjevala. Tako je treba preučiti, ali člen 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81 izpolnjuje ta tretji pogoj.
53 V zvezi z obsegom te preučitve je treba ugotoviti, da namen določb iz člena 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81 ni opredeliti pogoje za izvajanje člena 70(3) Uredbe št. 806/2014 o nepreklicnih zavezah za plačilo, tako da je treba preizkus tega ugovora nezakonitosti omejiti na vprašanje, ali je Svet s sprejetjem člena 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81, prekoračil meje izvedbenih pooblastil, ki so mu bila podeljena za izvajanje člena 70(1) in (2) Uredbe št. 806/2014.
54 Zato je treba preučiti, ali člen 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81 zgolj pojasnjuje vsebino člena 70(1) in (2) Uredbe št. 806/2014 ali pa to določbo dopolnjuje, kot trdi tožeča stranka.
55 Na prvem mestu, navesti je treba, da se v skladu s členom 70(1) Uredbe št. 806/2014 predhodni prispevek vsake institucije izračuna sorazmerno z zneskom njenih neto obveznosti glede na skupne neto obveznosti vseh institucij z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic.
56 Člen 70(2), drugi pododstavek, točki (a) in (b), Uredbe št. 806/2014 določa, da izračun predhodnih prispevkov posameznih institucij temelji na dveh komponentah, in sicer, na eni strani, na osnovnem letnem prispevku, ki je sorazmeren z zneskom neto obveznosti institucije glede na skupne neto obveznosti vseh institucij z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic in, na drugi strani, na prispevku, ki je prilagojen tveganju in se izračuna na podlagi meril iz člena 103(7) Direktive 2014/59 ob upoštevanju načela sorazmernosti, ne da bi pri tem prišlo do izkrivljanja med strukturami bančnega sektorja držav članic.
57 Člen 4 Izvedbene uredbe 2015/81 določa, da:
„Odbor […] za vsako prispevno obdobje izračuna letni prispevek, ki ga mora plačati vsaka institucija na podlagi letne ciljne ravni [ESR]. Letna ciljna raven se določi ob sklicevanju na ciljno raven [ESR] iz člena 69(1) in člena 70 Uredbe […] št. 806/2014 ter v skladu z metodologijo iz Delegirane uredbe […] 2015/63.“
58 Člen 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81, naslovljen „Posebne prilagoditve v prvotnem obdobju“, določa, da se z odstopanjem od člena 4 te uredbe predhodni prispevki institucij v prvotnem obdobju izračunajo v skladu s „prilagojeno metodologijo“. Navedena določba za sedem od osmih let prvotnega obdobja določa delež predhodnih prispevkov, ki se izračuna na nacionalni podlagi, in sicer v skladu s členom 103 Direktive 2014/59 in členom 4 Delegirane uredbe 2015/63, in delež teh prispevkov, ki se izračuna na podlagi unije, in sicer v skladu s členoma 69 in 70 Uredbe št. 806/2014 ter členom 4 Izvedbene uredbe 2015/81.
59 Člen 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81 tako v bistvu določa, da se iz leta v leto vse manjši del predhodnih prispevkov izračuna na nacionalni podlagi, medtem ko se vse večji del teh prispevkov izračuna na podlagi unije.
60 Kar posebej zadeva prispevno obdobje 2022, ki se obravnava v tej zadevi, člen 8(1)(g) Izvedbene uredbe 2015/81 natančneje določa, da „[z] odstopanjem od člena 4 [Izvedbene uredbe 2015/81]“ institucije prispevajo „6,67 % svojih letnih prispevkov, izračunanih v skladu s členom 103 Direktive 2014/59 […] in členom 4 Delegirane uredbe […] 2015/63, ter 93,33 % svojih letnih prispevkov, izračunanih v skladu s členoma 69 in 70 Uredbe […] št. 806/2014 in členom 4 [Izvedbene uredbe 2015/81]“.
61 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da, na eni strani, iz samega besedila člena 70(1) in (2), drugi pododstavek, točka (a), Uredbe št. 806/2014 izhaja, da metodologija za izračun osnovnega letnega prispevka zadevnih institucij, uvedena s to določbo, temelji na sorazmernem izračunu neto obveznosti vsake institucije s skupnimi neto obveznostmi vseh institucij z dovoljenjem „na ozemljih vseh sodelujočih držav članic“. Tako se v skladu s temi določbami Uredbe št. 806/2014 podatki vseh institucij z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic upoštevajo pri izračunu predhodnega prispevka vsake institucije, vsaj kar zadeva prvo komponento tega prispevka, in sicer osnovni letni prispevek.
62 Na drugi strani, v skladu s temi določbami se metodologija izračuna, uvedena s členom 70(1) in (2), drugi pododstavek, Uredbe št. 806/2014, in zlasti pravilo o določitvi baze podatkov, ki jo je treba upoštevati pri tej metodologiji, v celoti uporablja za vsako leto prvotnega obdobja, med katerimi je prispevno obdobje 2022.
63 Sam namen „prilagojene metodologije“, uvedene s členom 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81, pa je določiti, da se del predhodnih prispevkov v skoraj celotnem prvotnem obdobju izračunava na podlagi drugačne baze podatkov od tiste, ki je določena v členu 70(1) in (2), drugi pododstavek, točka (a), Uredbe št. 806/2014.
64 Tako se v skladu s členom 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81 v povezavi s členom 103 Direktive 2014/59 za izračun dela predhodnih prispevkov za to obdobje upoštevajo le podatki, ki jih posredujejo institucije, ki imajo dovoljenje na ozemlju zadevne sodelujoče države članice, ne pa podatki, ki jih posredujejo institucije z dovoljenjem na ozemlju drugih sodelujočih držav članic, medtem ko so v okviru metode izračuna, uvedene s členom 70(1) in (2), drugi pododstavek, točka (a), Uredbe št. 806/2014, ravno podatki o institucijah z dovoljenjem na ozemlju drugih sodelujočih držav članic tisti, ki se prav tako upoštevajo pri izračunu osnovnega letnega prispevka.
65 Iz tega sledi, da člen 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81 spreminja metodologijo za izračun predhodnih prispevkov, kot je določena v členu 70(1) in (2), drugi pododstavek, Uredbe št. 806/2014, zlasti kar zadeva njeno prvo komponento, ki se nanaša na izračun osnovnega letnega prispevka, in sicer tako, da spreminja bazo podatkov, ki jo je treba upoštevati v okviru te metodologije, in s tem samo podlago zanjo.
66 Posledica tega je – kot je Svet sicer priznal na obravnavi – da so zneski predhodnih prispevkov institucij, kot je tožeča stranka, ki se izračunajo v skladu s „prilagojeno metodologijo“, uvedeno s členom 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81, nujno drugačni od zneskov, ki bi izhajali iz uporabe metodologije, uvedene s členom 70(1) in (2), drugi pododstavek, Uredbe št. 806/2014.
67 Obseg spremembe, navedene v točki 65 zgoraj, je še toliko večji, ker člen 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81 odstopa od metodologije iz člena 70(1) in (2), drugi pododstavek, Uredbe št. 806/2014 za sedem od osmih let prvotnega obdobja, tako da navedena metodologija v skoraj celotnem tem obdobju nima polnega učinka.
68 Na drugem mestu, kot izhaja iz člena 70(7) Uredbe št. 806/2014, je Svet sicer pooblaščen za izvedbo člena 70(2) te uredbe, ki v drugem pododstavku, točka (b), določa, da mora prispevek, ki je prilagojen tveganju, temeljiti na merilih iz člena 103(7) Direktive 2014/59, pri čemer se upošteva načelo sorazmernosti, ne da bi pri tem prišlo do izkrivljanja med strukturami bančnega sektorja držav članic.
69 Vendar se cilj člena 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81, ki je izogibanje izkrivljanjem med strukturami bančnega sektorja držav članic, kot so izkrivljanja, povzeta v točki 46 zgoraj, nanaša na vprašanje, ali zadevni izvedbeni akt spoštuje bistvene splošne cilje zakonodajnega akta in ali je potreben ali koristen za zagotavljanje enotnega izvajanja navedenega akta. To vprašanje se tako nanaša na prvi in drugi pogoj, na katera je bilo opozorjeno v točki 51 zgoraj, da bi se ugotovilo, ali je Svet s sprejetjem izvedbenega ukrepa spoštoval omejitve izvedbenih pooblastil, ki so mu bila na podlagi člena 291(2) PDEU podeljena z zakonodajnim aktom. Kot pa je bilo opozorjeno v točki 52 zgoraj, tožeča stranka ne trdi, da člen 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81 krši te pogoje, ker je njegov cilj izognitev izkrivljanju med strukturami bančnega sektorja držav članic, ampak trdi, da dopolnjuje normativno vsebino zakonodajnega akta, s čimer krši tretji pogoj, naveden v točki 51 zgoraj.
70 Kar zadeva ta tretji pogoj, naveden v točki 51 zgoraj, iz preudarkov, navedenih v točkah 49 in 50 zgoraj, izhaja, da se mora zadevna institucija, kadar sprejme izvedbene ukrepe na podlagi člena 291(2) PDEU, omejiti na podrobnejšo določitev temeljnega akta, ne da bi spremenila njegovo normativno vsebino. Svet je torej ob predpostavki, da se je s členom 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81 želel izogniti izkrivljanju med strukturami bančnega sektorja držav članic, moral spoštovati omejitve, ki veljajo za izvedbeno pooblastilo, ki mu je bilo dodeljeno, tako, da je zgolj pojasnil metodologijo za izračun predhodnih prispevkov, določeno v členu 70(1) in (2), drugi pododstavek, Uredbe št. 806/2014, in tako, da se je vzdržal spremenitve normativne vsebine te določbe v zvezi s to metodologijo.
71 V obravnavani zadevi pa – kot je razvidno iz točk od 55 do 67 zgoraj – „prilagojena metodologija“, ki izhaja iz člena 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81, spreminja metodologijo za izračun predhodnih prispevkov, kot je določena v členu 70(1) in (2), drugi pododstavek, Uredbe št. 806/2014. V teh okoliščinah uvedbe take metodologije ni mogoče utemeljiti z legitimnim ciljem izogibanja izkrivljanju med strukturami bančnega sektorja držav članic.
72 Zato cilja izognitve izkrivljanju med strukturami bančnega sektorja držav članic, ki ga je določil zakonodajalec Unije in kot je izražen v členu 70(2), drugi pododstavek, točka (b), Uredbe št. 806/2014, ni mogoče razumeti tako, da Svetu dovoljuje, da v izvedbenem aktu spremeni podlago metodologije za izračun teh prispevkov, kot je razvidno zlasti iz člena 70(1) in (2), drugi pododstavek, točka (a), te uredbe.
73 Na tretjem mestu, ker se EOR in Svet natančneje sklicujeta na potrebo po zagotovitvi enotne uporabe določb člena 103 Direktive 2014/59 in člena 70(2) Uredbe št. 806/2014, da bi se v prvotnem obdobju omogočil prehod z izračuna, ki temelji na metodologiji iz Direktive 2014/59, na metodologijo, ki temelji na Uredbi št. 806/2014, je treba opozoriti, da je izračun predhodnih prispevkov v ESR, ki jih morajo plačati institucije, ki spadajo na področje uporabe Uredbe št. 806/2014 – kot je tožeča stranka – urejen s členom 70 te uredbe, in ne s členom 103 Direktive 2014/59, ki se nanaša na predhodne prispevke v nacionalne sheme za financiranje reševanja.
74 Svet je poleg tega na obravnavi priznal, da bi bilo treba – ker člen 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81 ni bil sprejet – predhodni prispevek za prispevno obdobje 2022 institucij, kot je tožeča stranka, izračunati samo na podlagi metodologije, določene v členu 70(1) in (2), drugi pododstavek, Uredbe št. 806/2014, in s tem ob upoštevanju podatkov vseh institucij z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic.
75 Res je, da se mora v skladu s členom 70(2), drugi pododstavek, točka (b), Uredbe št. 806/2014 prilagoditev tveganju pri predhodnih prispevkih na podlagi te določbe „izračunati na podlagi meril iz člena 103(7) [te] direktive“. Poleg tega v skladu s členom 70(7) te uredbe Svet sprejme izvedbene akte „v okviru delegiranih aktov“, ki jih sprejme Komisija v skladu s členom 103(7) Direktive 2014/59, da opredeli pojem prilagajanja prispevkov glede na profil tveganja institucij. Vendar se te določbe Uredbe št. 806/2014 nanašajo le na pojem prilagajanja predhodnih prispevkov glede na profil tveganja iz člena 103(7) Direktive 2014/59. Tako člen 70(2) in (7) Uredbe št. 806/2014 ne napotuje zlasti na člen 103(2) te direktive niti na metodologijo za izračun teh prispevkov kot tako, uvedeno s členom 103(2) navedene direktive, ki zajema upoštevanje samo podatkov institucij z dovoljenjem na ozemlju zadevne države članice.
76 V teh okoliščinah – tudi če je Svet pri sprejetju Izvedbene uredbe 2015/81 moral upoštevati pojem prilagajanja prispevkov glede na profil tveganja iz člena 103(7) Direktive 2014/59 in delegirane akte, ki jih je Komisija sprejela na podlagi te določbe, da bi pojasnila ta pojem – niti iz člena 70 Uredbe št. 806/2014 niti iz člena 103 Direktive 2014/59 niti iz navedenih delegiranih aktov ni razvidno, da je bil pooblaščen v to izvedbeno uredbo uvesti prilagojeno metodologijo za izračun, v okviru katere je bil del osnovnih letnih prispevkov izračunan na nacionalni podlagi, in sicer na podlagi podatkov, opredeljenih v členu 103(2) Direktive 2014/59.
77 Na četrtem mestu, ugotoviti je treba, da nobena določba Uredbe št. 806/2014, niti Direktive 2014/59, ne določa niti ne pooblašča Sveta, da uvede metodologijo za izračun predhodnih prispevkov, utemeljeno s postopno odpravo metodologije za izračun, ki temelji na nacionalni podlagi, in postopno zamenjavo te metodologije z metodologijo, ki temelji na podlagi unije.
78 Čeprav je res, da je Svet s sprejetjem člena 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81 tako lahko uresničeval legitimen cilj izogibanja izkrivljanju med strukturami bančnega sektorja držav članic, in čeprav ni izključeno, da je za to potrebna prilagojena metodologija za izračun predhodnih prispevkov iz člena 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81, pa mora zakonodajalec Unije določiti morebitno postopno odpravo metodologije za izračun, ki temelji na nacionalni podlagi, in njeno postopno zamenjavo z metodologijo, ki temelji na podlagi unije, in po potrebi pooblastiti Svet, da v izvedbenem aktu določi podrobna pravila za njeno uporabo. Svet torej ni mogel namesto zakonodajalca Unije določiti takega prehoda v okviru izvedbenega akta, brez da bi prekoračil omejitve svojega izvedbenega pooblastila.
79 Prav tako niti člen 70(7) Uredbe št. 806/2014 niti katera druga določba te uredbe ne pooblašča Sveta za sprejetje izvedbenih aktov, katerih cilj je zmanjšati razliko med, na eni strani, predhodnimi prispevki, določenimi na podlagi te uredbe, in, na drugi strani, financiranjem reševanja, ki je potencialno dostopno zadevnim institucijam v prvotnem obdobju na podlagi pravil o postopnem združevanju ESR.
80 Tako pooblastilo ne izhaja zlasti iz člena 77 Uredbe št. 806/2014, ki določa pogoje za uporabo ESR.
81 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu s členom 77, prvi odstavek, Uredbe št. 806/2014 „uporaba [ESR] […] odvisna od sporazuma, s katerim se sodelujoče države članice dogovorijo, da v [ESR] prenesejo prispevke, zbrane na nacionalni ravni v skladu [z Uredbo št. 806/2014] in Direktivo 2014/59“. Poleg tega v skladu s členom 77, drugi odstavek, te uredbe v začetnem obdobju EOR pri uporabi ESR „ustrezno upošteva načela, temelječa na razdelitvi [ESR] na nacionalne razdelke, ki ustrezajo sodelujočim državam članicam, pa tudi na postopnem združevanju različnih sredstev, zbranih na nacionalni ravni, ki se dodelijo nacionalnim razdelkom [ESR], kot je določeno v [navedenem] sporazumu“. Člen 5 sporazuma z dne 21. maja 2014 določa pravila, v skladu s katerimi lahko EOR razpolaga z razdelki ESR, pri čemer določa ritem njegovega postopnega združevanja.
82 Ker pa člen 77 Uredbe št. 806/2014 Sveta ne pooblašča za sprejetje izvedbenih aktov in ker Izvedbena uredba 2015/81 temelji le na členu 70(7) Uredbe št. 806/2014, tudi člen 77 Uredbe št. 806/2014 ne more upravičiti uvedbe „prilagojene metodologije“, ki izhaja iz člena 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81. To še toliko bolj velja za sporazum z dne 21. maja 2014.
83 Na petem mestu, ker EOR in Svet trdita, da je zadnjenavedeni imel široko polje proste presoje glede načina, kako je treba pojasniti člen 70(1) in (2) Uredbe št. 806/2014, je treba navesti naslednje.
84 Iz sodne prakse je sicer razvidno, da lahko Svet v okviru svojih izvedbenih pooblastil, katerih meje se presojajo zlasti glede na bistvene splošne cilje zadevnega zakonodajnega akta, sprejme vse potrebne ali koristne ukrepe za izvajanje tega akta, če niso z njim v nasprotju (glej v tem smislu sodbo z dne 15. oktobra 2014, Parlament/Komisija, C‑65/13, EU:C:2014:2289, točka 44 in navedena sodna praksa). Vendar se to polje proste presoje, ki ga ima zadevna institucija, nanaša na vprašanje, ali je izvedbeni ukrep koristen ali potreben za izvajanje zadevnega zakonodajnega akta, in ne na prepoved, da izvedbeni ukrep dopolni ta akt, saj sta ta pogoja različna (glej v tem smislu sodbo z dne 15. oktobra 2014, Parlament/Komisija, C‑65/13, EU:C:2014:2289, točki 44 in 45).
85 Ob upoštevanju vsega navedenega je treba ugotoviti, da člen 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81 spreminja normativno vsebino člena 70(1) in (2) Uredbe št. 806/2014 glede baze podatkov, ki jo je treba upoštevati v okviru metodologije za izračun predhodnih prispevkov. Iz tega sledi, da je Svet s sprejetjem člena 8(1) Izvedbene uredbe 2015/81, prekoračil izvedbena pooblastila, ki so mu bila podeljena s členom 70(7) Uredbe št. 806/2014 v povezavi s členom 291(2) PDEU.
86 Ker je treba obseg ugovora nezakonitosti omejiti na to, kar je nujno potrebno za rešitev spora (sodba z dne 25. oktobra 2018, KF/SATCEN, T‑286/15, EU:T:2018:718, točka 156), in ker se izpodbijani sklep nanaša na prispevno obdobje 2022 in je torej v njem uporabljen člen 8(1)(g) Izvedbene uredbe 2015/81, ki se nanaša na to obdobje, je treba temu ugovoru nezakonitosti ugoditi v delu, v katerem se nanaša na člen 8(1)(g) navedene izvedbene uredbe, in ugotoviti, da se zadnjenavedena določba na podlagi člena 277 PDEU v obravnavani zadevi ne uporablja.
87 Ta nezakonitost zadostuje za ugoditev prvemu delu sedmega tožbenega razloga, ne da bi bilo treba preučiti zakonitost člena 8(4) in (5) Izvedbene uredbe 2015/81.
88 Poleg tega je treba v interesu učinkovitega izvajanja sodne oblasti preučiti drugi tožbeni razlog, ki se nanaša na določitev letne ciljne ravni.
Drugi tožbeni razlog: EOR je določil letno ciljno raven v nasprotju s členom 102 Direktive 2014/59, členom 69(1) in (2) in členom 70(2) Uredbe št. 806/2014 ter členom 3 in členom 4(2) Delegirane uredbe 2015/63
89 Tožeča stranka trdi, da je EOR s tem, da je letno ciljno raven določil na 14.253.573.821,46 EUR, ki ustreza osmini od 1,6 % kritih vlog v letu 2021, kršil člen 102 Direktive 2014/59, člen 69(1) in (2) in člen 70(2) Uredbe št. 806/2014 ter člen 3 in člen 4(2) Delegirane uredbe 2015/63.
90 Po mnenju tožeče stranke iz člena 70(2) Uredbe št. 806/2014 izhaja, da skupni znesek letnih prispevkov nikakor ne sme znašati več kot 12,5 % končne ciljne ravni (v nadaljevanju: zgornja meja 12,5 %). V primeru napovedane končne ciljne ravni 80 milijard EUR, kot je v primeru iz obravnavane zadeve, EOR v letu 2022 torej ni mogel prejeti več kot 10 milijard EUR.
91 EOR primarno trdi, da se pravilo iz člena 70(2) Uredbe št. 806/2014, ki se nanaša na to, da se zgornja meja 12,5 % ne preseže, v prvotnem obdobju ne uporablja. Po njegovem mnenju ima pravilo iz člena 69(2) te uredbe, v skladu s katerim morajo biti predhodni prispevki časovno razporejeni kar se da enakomerno, dokler ni dosežena ciljna raven, prednost pred zahtevo, ki izhaja iz člena 70(2) navedene uredbe, saj prvo pravilo predstavlja lex specialis ratione temporis v primerjavi z drugo zahtevo, ki pa je samo lex generalis.
92 EOR podredno trdi – kot je med drugim pojasnil na obravnavi – da pravilo iz člena 70(2) Uredbe št. 806/2014, ki se nanaša na to, da se zgornja meja 12,5 % ne preseže, ni absolutno. Po njegovem mnenju bi bilo nemogoče to pravilo uporabiti hkrati z zahtevo, ki izhaja iz člena 69(1) te uredbe, v skladu s katero mora zagotoviti, da ESR do konca prvotnega obdobja doseže končno ciljno raven, ki ustreza vsaj 1 % kritih vlog. Ta nemožnost naj bi bila predvsem posledica dinamičnosti končne ciljne ravni v smislu, da naj bi se zadnjenavedena v prvotnem obdobju lahko povišala. Tako naj bi v primeru povišanja kritih vlog, ki bi povzročilo povišanje končne ciljne ravni, in v primeru, v katerem bi EOR na začetku prvotnega obdobja podcenil znesek te ciljne ravni, dobesedna uporaba člena 70(2) Uredbe št. 806/2014 EOR preprečila, da izvede kakršne koli poznejše prilagoditve finančnih sredstev, ki jih je treba zbrati v ESR, za ublažitev te podcenitve. Za EOR pa naj bi bilo težko ali celo nemogoče natančno predvideti, kakšna bo končna ciljna raven, zaradi naključnih dogodkov, ki naj bi se lahko pojavili v prvotnem obdobju in bi vplivali na gibanje zneska kritih vlog. Glede na te okoliščine in ob upoštevanju cilja v splošnem interesu, ki se uresničuje z ESR – to je prispevati k finančni stabilnosti Evropske unije – naj bi moral EOR dati prednost cilju, da se ob koncu prvotnega obdobja doseže končna ciljna raven, tako da bi bilo treba zahtevo iz člena 70(2) Uredbe št. 806/2014 zavrniti ali razlagati prožno.
93 V zvezi s tem EOR poleg tega trdi, da če bi se pravilo v zvezi s tem, da se zgornja meja 12,5 % ne preseže, ki je določeno v členu 70(2) Uredbe št. 806/2014, uporabljalo v prvotnem obdobju in če bi se uporabljalo strogo, ne bi mogel spoštovati člena 69(2) navedene uredbe, ki zahteva, na eni strani, da se predhodni prispevki časovno razporedijo kar se da enakomerno, in, na drugi strani, da upošteva fazo poslovnega cikla in morebitni vpliv procikličnih prispevkov na finančni položaj institucij. Za razrešitev trenja med zadevnima določbama naj bi bilo med drugim treba zgornjo mejo 12,5 % razlagati tako, da je njen cilj zgolj nezavezujoče konkretizirati zahtevo, v skladu s katero morajo biti predhodni prispevki časovno razporejeni kar se da enakomerno.
94 Parlament in Svet menita, da se – v nasprotju s tem, kar EOR trdi primarno – zahteva iz člena 70(2) Uredbe št. 806/2014 v zvezi s tem, da se zgornja meja 12,5 % ne preseže, uporablja v prvotnem obdobju. Vendar se pridružujeta stališču, ki ga je EOR zavzel podredno, v skladu s katerim ta zahteva ni absolutna ter jo je treba razlagati in uporabljati prožno glede na glavni cilj, v skladu s katerim mora ESR ob koncu prvotnega obdobja doseči končno ciljno raven.
95 V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 69(1) Uredbe št. 806/2014 določa, da morajo do konca prvotnega obdobja razpoložljiva finančna sredstva ESR doseči končno ciljno raven, ki ustreza vsaj 1 % zneska kritih vlog vseh institucij z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic.
96 V skladu s členom 69(2) Uredbe št. 806/2014 se v prvotnem obdobju predhodni prispevki časovno razporedijo kar se da enakomerno, dokler ni dosežena končna ciljna raven, navedena v točki 95 zgoraj, pri čemer pa se ustrezno upoštevata faza poslovnega cikla in morebitni vpliv procikličnih prispevkov na finančni položaj institucij.
97 Dalje, člen 70(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 806/2014 določa, da „[EOR] vsako leto izračuna posamezne prispevke, da zagotovi, da prispevki, ki jih morajo plačati vse institucije z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic, ne presegajo 12,5 % ciljne ravni“. V členu 70(2), četrti pododstavek, te uredbe je dodano, da „[c]elotni znesek posameznih prispevkov vseh institucij z dovoljenjem na ozemljih vseh sodelujočih držav članic […] v nobenem primeru letno ne presega 12,5 % ciljne ravni“.
98 Na prvem mestu, v zvezi s časovno uporabo zahteve po zgornji meji 12,5 %, ki je določena v členu 70(2), prvi in četrti pododstavek, Uredbe št. 806/2014, je treba opozoriti, da je Splošno sodišče že razsodilo, da se ta meja uporablja v prvotnem obdobju (glej v tem smislu sodbo z dne 20. januarja 2021, ABLV Bank/EOR, T‑758/18, EU:T:2021:28, točke 68, 69 in 100).
99 To najprej izhaja iz jasnega besedila člena 69(2) Uredbe št. 806/2014, ki določa, da se „[v] prvotnem obdobju“ predhodni prispevki izračunajo „v skladu s členom 70“ te uredbe, pri čemer taka napotitev nedvoumno pomeni, da se vse zahteve iz zadnjenavedene določbe, vključno z zahtevo iz njenega odstavka 2, prvi in četrti pododstavek, uporabljajo v prvotnem obdobju.
100 Dalje, v členu 70(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 806/2014 je natančneje določeno, da mora EOR spoštovati zahtevo po zgornji meji 12,5 % „vsako leto“, ne da bi njeno časovno uporabo kakor koli omejil na obdobje, ki sledi prvotnemu obdobju.
101 Prav tako v nobeni drugi določbi Uredbe št. 806/2014 ni navedeno, da se zahteva po zgornji meji 12,5 % v prvotnem obdobju ne uporablja ali da lahko EOR v tem obdobju od nje odstopi.
102 Nazadnje, razlago, da se navedena zahteva uporablja v prvotnem obdobju, potrjuje zgodovina nastanka Uredbe št. 806/2014.
103 Iz točke 4.3.2 obrazložitvenega memoranduma in člena 65(1) predloga Evropske komisije COM(2013) 520 final z dne 10. julija 2013, na podlagi katerega je bila sprejeta Uredba št. 806/2014, je namreč razvidno, da je Komisija v zakonodajnem predlogu predlagala, naj prvotno obdobje za vzpostavitev ESR traja deset let.
104 Svet je v naslednjih fazah zakonodajnega postopka predlagal – kot je razvidno iz Medinstitucionalnega dokumenta z dne 27. marca 2014 (8078/1/14 REV 1), o katerem se je razpravljalo na obravnavi – naj se predhodni prispevki, ki jih morajo plačati vse institucije z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic, vsako leto omejijo navzgor na 10 % končne ciljne ravni. Ko pa sta se Parlament in Svet med zakonodajnim postopkom dogovorila o skrajšanju prvotnega obdobja na osem let, sta se hkrati odločila zgornjo mejo iz člena 70(2), prvi in četrti pododstavek, Uredbe št. 806/2014 povišati na 12,5 %.
105 Iz tega sledi – kot je sicer potrdil Svet v okviru tega postopka – da je zakonodajalec Unije povezal število let iz prvotnega obdobja in odstotek zgornje meje, določen v členu 70(2), prvi in četrti pododstavek, Uredbe št. 806/2014.
106 Iz vsega navedenega je razvidno, da se zgornja meja 12,5 % iz člena 70(2), prvi in četrti pododstavek, Uredbe št. 806/2014 uporablja v prvotnem obdobju.
107 To je tudi EOR sam priznal v točki 106 Priloge III k izpodbijanemu sklepu, ki vsebuje njegovo oceno pripomb institucij, ki so sodelovale pri posvetovanju v zvezi s predhodnimi prispevki v ESR za leto 2022, pri čemer je pojasnil, da „[je] [z] uporabo koeficienta [ene osmine] od skupnega zneska zadevnih vlog upošteva[l] zgornjo mejo 12,5 %“.
108 Na drugem mestu, v zvezi z vsebino zahteve po zgornji meji 12,5 % je treba opozoriti, da mora EOR v skladu s členom 70(2), prvi in četrti pododstavek, Uredbe št. 806/2014 zagotoviti, da prispevki, ki jih morajo plačati vse institucije z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic, ne presegajo 12,5 % končne ciljne ravni, kot je določena v členu 69(1) Uredbe št. 806/2014.
109 V zvezi s tem je treba navesti – kot to potrjujejo pripravljalni dokumenti za Uredbo št. 806/2014 – da člen 69(1) te uredbe temelji na dinamičnem pristopu h končni ciljni ravni v smislu, da je treba to raven določiti glede na znesek kritih vlog ob koncu prvotnega obdobja. Komisija je namreč v točki 4.3.2 obrazložitvenega memoranduma k svojemu predlogu COM(2013) 520 final z dne 10. julija 2013, na podlagi katerega je bila sprejeta navedena uredba, pojasnila, da bo končna ciljna raven ostala dinamična in da se bo v primeru razvoja bančnega sektorja povečala.
110 Nujnost upoštevanja gibanja zneska kritih vlog je poleg tega mogoče pojasniti s ciljem pobiranja predhodnih prispevkov, ki je, med drugim, v skladu z logiko zavarovanja zagotoviti, da finančni sektor EMR zagotavlja zadostna finančna sredstva, da bi zadnjenavedeni lahko izpolnjeval svoje funkcije, kot je to razvidno iz uvodne izjave 41 Uredbe št. 806/2014 (sodba z dne 15. julija 2021, Komisija/Landesbank Baden-Württemberg in EOR, C‑584/20 P in C‑621/20 P, EU:C:2021:601, točka 113). Cilj EMR je v skladu z uvodno izjavo 12 te uredbe med drugim povečati stabilnost institucij v sodelujočih državah članicah in preprečiti širjenje morebitnih učinkov kriz na nesodelujoče države članice.
111 V zvezi s tem je iz točke 4.3.2 obrazložitvenega memoranduma k predlogu COM(2013) 520 final razvidno, da bolj kot se sčasoma povečuje velikost bančnega sektorja, bolj se morajo povečati finančna sredstva, ki jih je treba dati na voljo ESR. Na podlagi ocene te velikosti je tako mogoče določiti znesek finančnih sredstev, ki bi jih bilo treba zagotoviti ESR, da bi se ta v primeru krize, ki prizadene bančni sektor, lahko uporabil za financiranje instrumentov za reševanje in tako zagotovil njihovo učinkovito uporabo v skladu s členom 76(1) Uredbe št. 806/2014 v povezavi z uvodno izjavo 101 te uredbe.
112 V okviru člena 69(1) Uredbe št. 806/2014 pa se je zakonodajalec Unije odločil za pristop, v skladu s katerim je namen zneska kritih vlog oceniti velikost bančnega sektorja in tako izračunati finančna sredstva, ki jih je treba dati na voljo ESR. S tega vidika morebitno povečanje zneska kritih vlog med začetkom in koncem prvotnega obdobja odraža povečanje velikosti bančnega sektorja, kar pomeni povečanje finančnih sredstev, ki jih ESR zahteva ob koncu tega obdobja.
113 Iz navedenega izhaja, da je treba znesek končne ciljne ravni, za katero velja zgornja meja 12,5 %, določiti glede na znesek kritih vlog, kakršen bo ob koncu prvotnega obdobja, pri čemer se razume, da bo ta znesek lahko zanesljivo znan šele ob koncu tega obdobja.
114 Ker pa je na podlagi členov 69 in 70 Uredbe št. 806/2014 izračun predhodnih prispevkov letno opravilo, ki temelji na opredelitvi končne ciljne ravni, ki jo je treba doseči ob koncu prvotnega obdobja, in nato letne ciljne ravni, ki mora biti razdeljena med institucijami (glej v tem smislu sodbo z dne 15. julija 2021, Komisija/Landesbank Baden-Württemberg in EOR, C‑584/20 P in C‑621/20 P, EU:C:2021:601, točka 113), mora EOR za vsako prispevno obdobje kar najbolj natančno oceniti končno ciljno raven glede na podatke, ki so na voljo v času te ocene (v nadaljevanju: napovedana končna ciljna raven)
115 Iz tega izhaja, da je za uporabo zgornje meje 12,5 % odločilna napovedana končna ciljna raven.
116 Zato mora EOR pri izračunu predhodnih prispevkov v danem prispevnem obdobju v skladu s členom 70(2), prvi in četrti pododstavek, Uredbe št. 806/2014 zagotoviti, da znesek predhodnih prispevkov, ki jih morajo plačati vse institucije z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic, ne presega 12,5 % napovedane končne ciljne ravni.
117 Te ugotovitve ni mogoče izpodbiti s trditvami EOR, Parlamenta in Sveta, v skladu s katerimi bi bilo treba zahtevo po zgornji meji 12,5 % bodisi zavrniti bodisi razlagati „prožno“. EOR je v zvezi s tem v bistvu trdil, da ne bi bilo mogoče, da bi hkrati spoštoval navedeno zgornjo mejo in zahteve, ki izhajajo iz člena 69(1) in (2) Uredbe št. 806/2014, v skladu s katerimi, prvič, mora zagotoviti, da ESR ob koncu prvotnega obdobja doseže svojo končno ciljno raven vsaj 1 % kritih vlog, in drugič, je treba predhodne prispevke časovno razporediti kar se da enakomerno, dokler ni dosežena končna ciljna raven, pri čemer pa se ustrezno upoštevata faza poslovnega cikla in morebitni vpliv procikličnih prispevkov na finančni položaj institucij. EOR je iz tega med drugim sklepal – pri čemer sta ga podprla Parlament in Svet – da je treba člen 70(2), prvi in četrti pododstavek, Uredbe št. 806/2014 razlagati ob upoštevanju člena 69(2) te uredbe, v skladu s katerim je treba predhodne prispevke „časovno razporediti kar se da enakomerno“, kar po njihovem mnenju omogoča prožno razlago zahteve po zgornji meji 12,5 %.
118 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je pomen člena 70(2), prvi in četrti pododstavek, Uredbe št. 806/2014 nedvoumno razviden iz samega besedila te določbe.
119 Iz ustaljene sodne prakse pa je razvidno, da razlaga določbe prava Unije ob upoštevanju njenega konteksta in namena ne sme pripeljati do tega, da se jasnemu in natančnemu besedilu te določbe odvzame ves polni učinek, sicer bi ta določba bila contra legem in posledično nezdružljiva z zahtevami načela pravne varnosti. Če je torej pomen določbe prava Unije nedvoumno razviden iz njenega besedila, Sodišče Unije ne more odstopiti od te razlage (glej v tem smislu sodbi z dne 13. julija 2023, Mensing, C‑180/22, EU:C:2023:565, točka 34 in navedena sodna praksa, in z dne 16. junija 2021, Lucaccioni/Komisija, T‑316/19, EU:T:2021:367, točka 118 in navedena sodna praksa).
120 To še toliko bolj velja za člen 70(2), prvi in četrti pododstavek, Uredbe št. 806/2014, ker je besedilo te določbe zavezujoče, kot dokazuje uporaba izrazov „ne presegajo 12,5 % ciljne ravni“ (prvi pododstavek) in „[c]elotni znesek […] prispevkov v nobenem primeru letno ne presega 12,5 % ciljne ravni“ (četrti pododstavek). Poleg tega navedena določba določa najvišjo zgornjo mejo v višini natanko 12,5 %, pri čemer jo ponovi dvakrat in brez kakršne koli izjeme, tako da je organ, pristojen za izračun predhodnih prispevkov, ne more spremeniti ali prilagoditi.
121 V teh okoliščinah ni mogoče trditi, da je mogoče člen 70(2), prvi in četrti pododstavek, Uredbe št. 806/2014 ob upoštevanju zahteve iz člena 69(1) navedene uredbe razlagati tako, da ni nujno uporabiti zgornje meje 12,5 % ali da je zgolj okvirna, tako da EOR sme od nje odstopati z namenom, da bi dosegel končno ciljno raven.
122 Prav tako na podlagi člena 69(2) Uredbe št. 806/2014, ki med drugim določa, da je treba predhodne prispevke časovno razporediti kar se da enakomerno, dokler ni dosežena končna ciljna raven, zgornje meje 12,5 % iz člena 70(2), prvi in četrti pododstavek, te uredbe ni mogoče razlagati tako, da je nezavezujoča ali zgolj okvirna. Namreč, poleg dejstva, da bi bila taka razlaga v nasprotju z jasnim in natančnim besedilom člena 70(2), prvi in četrti pododstavek, navedene uredbe, je treba na eni strani poudariti, da je zakonodajalec Unije s tem, da je v členu 69(2) te uredbe izrecno določil, da morajo biti predhodni prispevki „izračunani v skladu s členom 70“, sam predvidel hkratno uporabo tako zgornje meje 12,5 % kot zahteve, da se navedeni predhodni prispevki časovno razporedijo kar se da enakomerno. Na drugi strani, namen člena 69(2) Uredbe št. 806/2014 je časovno in kar se da enakomerno razporediti finančno breme za institucije s ciljem izognitve znatnega spreminjanja tega bremena iz enega leta v drugo ter tako upoštevati fazo poslovnega cikla in morebitni vpliv procikličnih prispevkov na finančni položaj teh institucij. Namen člena 70(2), prvi in četrti pododstavek, te uredbe pa je za vsako leto posebej določiti zgornjo mejo zneska prispevkov, ki jih morajo plačati vse institucije z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic. Iz tega sledi, da člen 69(2) in člen 70(2), prvi in četrti pododstavek, Uredbe št. 806/2014 uresničujeta različne, čeprav dopolnjujoče se cilje. Zato je treba zavrniti trditev, da člen 69(2) te uredbe zahteva „prožno“ razlago zahteve po zgornji meji 12,5 % iz člena 70(2), prvi in četrti pododstavek, navedene uredbe.
123 Ta ugotovitev velja še toliko bolj, ker – v nasprotju s tem, kar trdi EOR – ni nemogoče uskladiti zahtev, navedenih v točki 117 zgoraj.
124 Res je, da zaradi trajanja prvotnega obdobja in tveganja nastanka nepredvidljivih dogodkov v tem obdobju ocena končne ciljne ravni temelji na analizi prihodnjega razvoja zneska kritih vlog, za katero so značilne negotovosti v zvezi s to oceno.
125 Vendar je upoštevanje takih negotovosti neločljivo povezano z nalogami, zaupanimi EOR. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je ta odgovoren za zagotavljanje učinkovitega in doslednega delovanja EMR v skladu s členom 7(1) Uredbe št. 806/2014. Za to mora EOR zagotoviti, da je ob koncu prvotnega obdobja dosežena končna ciljna raven, pri čemer se upošteva zgornja meja 12,5 %. V prihodnost usmerjena narava njegove ocene končne ciljne ravni pomeni, da mora dovolj skrbno oceniti gibanje zneska kritih vlog v celotnem prvotnem obdobju, da bi bilo na voljo dovolj sredstev za uskladitev spoštovanja zgornje meje 12,5 % z zahtevami, navedenimi v točki 117 zgoraj.
126 To velja še toliko bolj, ker mora v skladu s členom 69(1) Uredbe št. 806/2014 končna ciljna raven do konca prvotnega obdobja doseči „vsaj“ 1 % kritih vlog. Ta določba torej EOR ne zavezuje, da zagotovi, da ta ciljna raven ustreza natanko 1 % zneska kritih vlog, temveč mu omogoča, da na podlagi konservativnih napovedi oceni gibanje zneska kritih vlog tako, da je navedena ciljna raven dosežena, pri čemer je upoštevana zgornja meja 12,5 %.
127 Poleg tega je treba navesti, da je Komisija pri pripravi Delegirane uredbe 2017/747 predvidela tudi hkratno uporabo zgornje meje 12,5 % in zahtev, ki izhajajo iz člena 69(1) in (2) Uredbe št. 806/2014, na katere je bilo opozorjeno v točki 117 zgoraj. Delegirana uredba 2017/747, katere namen je v skladu z njenim členom 1, točka 1, med drugim določiti merila za časovno razporeditev prispevkov v ESR v skladu s členom 69(2) Uredbe št. 806/2014, namreč v členu 3(4) določa, da je lahko v katerem koli danem obdobju za plačilo prispevkov raven letnih prispevkov precej nižja od povprečnih letnih prispevkov, „izračunanih v skladu s členoma 69(1) in 70(2) Uredbe […] št. 806/2014“, samo če odbor potrdi, da je na podlagi konservativnih napovedi končno ciljno raven mogoče doseči ob koncu prvotnega obdobja.
128 Na tretjem mestu je zato treba preučiti, ali je EOR v izpodbijanem sklepu spoštoval zahtevo po zgornji meji 12,5 %, kot je določena v členu 70(2), prvi in četrti pododstavek, Uredbe št. 806/2014.
129 V zvezi s tem je najprej iz točk 45 in 60 obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidno, da je EOR napovedano končno ciljno raven ocenil na znesek 79.987.450.580 EUR.
130 Tako je moral EOR pri izračunu predhodnih prispevkov za prispevno obdobje 2022 v skladu s členom 70(2), prvi in četrti pododstavek, Uredbe št. 806/2014 in na podlagi lastne ocene končne ciljne ravni zagotoviti, da znesek predhodnih prispevkov, ki jih morajo plačati vse institucije z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic, ne presega zneska 9.998.431.322,50 EUR.
131 Kot je razvidno iz točke 62 obrazložitve izpodbijanega sklepa v povezavi s točko 124 Priloge III k temu sklepu in stolpcem „Končni znesek, priglašen za leto 2022 (iii)“ preglednice na prvi strani Priloge II k navedenemu sklepu, pa je EOR letno ciljno raven za prispevno obdobje 2022 določil na znesek 14.253.573.821,46 EUR, pri čemer je bil ta znesek zmanjšan na 13.675.366.302,18 EUR, zlasti po odbitkih, izvedenih na podlagi člena 8(2) Izvedbene uredbe 2015/81.
132 Zato je treba ugotoviti – kot je EOR sicer priznal na obravnavi – da je bil z izpodbijanim sklepom znesek predhodnih prispevkov, ki jih morajo plačati vse institucije z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic, določen na znesek, ki presega zgornjo mejo 12,5 % napovedane končne ciljne ravni.
133 Iz tega sledi, da je EOR kršil člen 70(2), prvi in četrti pododstavek, Uredbe št. 806/2014 in da je treba zato drugemu tožbenemu razlogu ugoditi, ne da bi se bilo treba izreči o kršitvah drugih določb s strani EOR, na katere se je tožeča stranka sklicevala v okviru tega tožbenega razloga.
Sklepna ugotovitev
134 Kot je razvidno iz točk 43 in 86 zgoraj, je Splošno sodišče ugodilo ugovorom nezakonitosti, ki jih je podala tožeča stranka, in ugotovilo, da se člen 70(7) Uredbe št. 806/2014 in Izvedbena uredba 2015/81 ter, podredno, člen 8(1)(g) te izvedbene uredbe ne uporabljajo.
135 Iz tega izhaja, da je treba izpodbijani sklep, ki temelji zlasti na Izvedbeni uredbi 2015/81 in, natančneje, na členu 8(1)(g) te uredbe, razglasiti za ničnega v delu, v katerem se nanaša na tožečo stranko.
136 Poleg tega, kot je razvidno iz točke 133 zgoraj, je treba izpodbijani sklep razglasiti za ničen tudi zato, ker se z njim krši člen 70(2), prvi in četrti pododstavek, Uredbe št. 806/2014, ne da bi bilo treba preučiti druge tožbene razloge in očitke, ki jih je navedla tožeča stranka.
Časovna omejitev učinkov sodbe
137 EOR Splošnemu sodišču predlaga, naj v primeru razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa, ohrani učinke tega sklepa do njegove nadomestitve ali vsaj šest mesecev od datuma, ko bo sodba postala pravnomočna, saj bi imela taka razglasitev ničnosti resne posledice za finančno stabilnost v bančni uniji.
138 EOR je na obravnavi pojasnil, da bi bilo treba učinke izpodbijanega sklepa, če bi Splošno sodišče ta sklep razglasilo za ničen zaradi nezakonitosti Uredbe št. 806/2014 ali Izvedbene uredbe 2015/81, ohraniti za obdobje šestih mesecev od datuma sprejetja nove uredbe.
139 V zvezi z zadnjenavedenim je Parlament prav tako na obravnavi potrdil, da zakonodajalec Unije za sprejetje zakonodajnega akta po vložitvi predloga Komisije potrebuje obdobje, ki na splošno v povprečju znaša od 15 do 20 mesecev.
140 Tožeča stranka predlogom EOR nasprotuje, pri čemer med drugim trdi, da EOR ni navedel nobenega razloga, s katerim bi bilo mogoče utemeljiti, da se nanjo prenesejo negativne posledice akta, ki je bil razglašen za ničnega, do sprejetja novega sklepa.
141 V skladu s členom 264, drugi odstavek, PDEU lahko sodišče Unije, če meni, da je to potrebno, določi tiste učinke akta, ki je bil razglašen za ničnega, ki jih je treba šteti za dokončne. Sodišče Unije za izvrševanje pooblastila, ki mu ga daje ta člen, upošteva nujnost spoštovanja načela pravne varnosti in drugih javnih ali zasebnih interesov (glej sodbo z dne 25. februarja 2021, Komisija/Švedska, C‑389/19 P, EU:C:2021:131, točka 72 in navedena sodna praksa; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 22. decembra 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, točka 122).
142 Tako se je člen 264, drugi odstavek, PDEU razlagal zlasti tako, da se zaradi pravne varnosti, pa tudi, da se prepreči prekinitev ali nazadovanje pri izvajanju politik, ki jih vodi ali podpira Unija, za razumno obdobje ohranijo učinki akta, razglašenega za ničnega (glej sodbo z dne 27. januarja 2021, Poljska/Komisija, T‑699/17, EU:T:2021:44, točka 61 in navedena sodna praksa).
143 V obravnavani zadevi je Splošno sodišče, kot je razvidno iz točk 43, 86 in 133 zgoraj, izpodbijani sklep razglasilo za ničen, ne da bi v tem postopku ugotovilo napako, ki vpliva na samo obveznost tožeče stranke, da plača predhodni prispevek za prispevno obdobje 2022, kot izhaja iz člena 2, člena 67(4) in člena 70(1) Uredbe št. 806/2014.
144 V teh okoliščinah in tako, kot je Sodišče razsodilo v sodbi z dne 15. julija 2021, Komisija/Landesbank Baden-Württemberg in EOR (C‑584/20 P in C‑621/20 P, EU:C:2021:601, točka 177), bi razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, ne da bi bila določena ohranitev njegovih učinkov, lahko ogrozila izvajanje Direktive 2014/59, Uredbe št. 806/2014 in Delegirane uredbe 2015/63, ki so bistveni del bančne unije, ki prispeva k stabilnosti euroobmočja in finančni stabilnosti Unije kot celote. Če bi EOR moral s takojšnjim učinkom vrniti znesek predhodnega prispevka tožeče stranke in zneske predhodnih prispevkov drugih institucij, kot so tiste, ki so vložile podobno tožbo z navedbo enakih tožbenih razlogov, kot so ti, ki so bili sprejeti v tej tožbi, medtem ko za te institucije načeloma še naprej velja obveznost plačila predhodnih prispevkov, bi namreč tako vračilo lahko pomenilo tveganje, da ESR ostane brez finančnih sredstev, ki bi se lahko izkazala za potrebna za zagotovitev stabilnosti euroobmočja in finančne stabilnosti Unije.
145 Zato bi zavrnitev predloga za ohranitev učinkov izpodbijanega sklepa lahko ogrozila cilj finančne stabilnosti in cilj vzpostavitve ekonomske in monetarne unije, kot je določeno v členu 3(4) PEU.
146 V teh okoliščinah in ob upoštevanju dejstva, da je eden od razlogov za razglasitev ničnosti, ki jih je ugotovilo Splošno sodišče, nezakonitost člena 70(7) Uredbe št. 806/2014 in Izvedbene uredbe 2015/81, je treba učinke izpodbijanega sklepa v delu, v katerem se nanaša na tožečo stranko, ohraniti do sprejetja potrebnih ukrepov za izvršitev te sodbe, in to v razumnem roku, ki ne sme presegati dvanajstih mesecev od dneva, ko ta sodba postane pravnomočna.
Predlog za ponovno odprtje ustnega dela postopka v zvezi s časovno omejitvijo učinkov sodbe
147 Tožeča stranka je z vlogo, ki je bila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložena 5. marca 2024, predlagala ponovno odprtje ustnega dela postopka. V tem predlogu navaja, da se je po obravnavi 8. februarja 2024 seznanila s sporočilom za javnost EOR z dne 15. februarja 2024, v katerem je ta navedel, da je 31. decembra 2023 znesek razpoložljivih finančnih sredstev v ESR znašal 78 milijard EUR, medtem ko je končna ciljna raven, ki ustreza 1 % kritih vlog, znašala 75 milijard EUR. Po mnenju tožeče stranke ima ESR tako presežek 3 milijarde EUR, kar naj bi bilo upoštevno za morebitno odločitev Splošnega sodišča, da v primeru razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa ohrani učinke tega sklepa. Kar zadeva institucije, ki so vložile tožbo zoper ta sklep, pri čemer so navedle tožbeni razlog, ki ustreza drugemu tožbenemu razlogu iz te tožbe, naj bi namreč navedeni presežek omogočal vračilo dela predhodnih prispevkov teh institucij, ki presega zgornjo mejo 12,5 %, ne da bi finančna sredstva, ki so na voljo v ESR, padla pod končno ciljno raven 75 milijard EUR.
148 Na podlagi člena 113(2)(c) poslovnika Splošnega sodišča lahko to odredi ponovno odprtje ustnega dela postopka, če glavna stranka to predlaga in se opira na dejstva, ki so lahko odločilna za odločitev Splošnega sodišča in ki jih ni mogla uveljavljati pred koncem ustnega dela postopka.
149 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da novo dejstvo, ki ga navaja tožeča stranka, nikakor ne more biti odločilno za odločitev Splošnega sodišča.
150 Na eni strani, kot tožeča stranka sama priznava, sporočilo za javnost EOR, omenjeno zgoraj v točki 147, namreč ni upoštevno za presojo zakonitosti izpodbijanega sklepa in za odločanje predlogih iz tožbe. Na drugi strani, to sporočilo za javnost prav tako ni odločilno za ohranitev učinkov izpodbijanega sklepa. V zvezi s tem zadostuje navesti, da znesek predhodnega prispevka tožeče stranke in znesek predhodnih prispevkov drugih institucij – kot so tiste, ki so vložile podobno tožbo, pri čemer so navedle iste tožbene razloge, kot so ti, ki so sprejeti v tej tožbi – vsekakor lahko preseže znesek 3 milijard EUR, ki ga tožeča stranka omenja.
151 Zato je treba predlog tožeče stranke za ponovno odprtje ustnega dela postopka zavrniti.
Stroški
152 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker EOR ni uspel, se mu v skladu s predlogi tožeče stranke naloži, da nosi svoje stroške in stroške tožeče stranke.
153 V skladu s členom 138(1) Poslovnika Parlament in Svet nosita svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi razširjeni senat)
razsodilo:
1. Sklep SRB/ES/2022/18 Enotnega odbora za reševanje (EOR) z dne 11. aprila 2022 o izračunu predhodnih prispevkov v Enotni sklad za reševanje (ESR) za leto 2022 se razglasi za ničen v delu, v katerem se nanaša na Hypo Vorarlberg Bank AG.
2. Učinki sklepa SRB/ES/2022/18 se v delu, v katerem se nanaša na Hypo Vorarlberg Bank, ohranijo do sprejetja potrebnih ukrepov za izvršitev te sodbe, in to v razumnem roku, ki ne sme presegati dvanajstih mesecev od dneva, ko ta sodba postane pravnomočna.
3. EOR poleg svojih stroškov nosi stroške, ki so nastali Hypo Vorarlberg Bank.
4. Evropski parlament in Svet Evropske unije nosita svoje stroške.
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 29. maja 2024.
| | T. Henze, namestnik sodnega tajnika | |