Sprawa C‑752/22
EP
przeciwko
Maahanmuuttovirasto
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Korkein hallinto-oikeus)
Wyrok Trybunału (druga izba) z dnia 14 marca 2024 r.
Odesłanie prejudycjalne – Polityka imigracyjna – Status obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi – Dyrektywa 2003/109/WE – Artykuły 12 i 22 – Wzmocniona ochrona przed wydaleniem – Stosowanie – Obywatel państwa trzeciego zamieszkujący na terytorium państwa członkowskiego innego niż to, które przyznało mu status rezydenta długoterminowego – Decyzja o wydaleniu do państwa członkowskiego, które przyznało mu ten status, wydana przez to inne państwo członkowskie ze względów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego – Nałożony przez wspomniane inne państwo członkowskie czasowy zakaz wjazdu na jego terytorium – Uchybienie obowiązkowi złożenia w tym samym innym państwie członkowskim wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt na podstawie przepisów rozdziału III dyrektywy 2003/109 – Decyzja o wydaleniu tego obywatela państwa trzeciego do państwa pochodzenia wydana przez to ostatnie państwo członkowskie z tych samych względów
1. Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka imigracyjna – Status obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi – Dyrektywa 2003/109 – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Dyrektywa 2008/115 – Zakresy stosowania – Wydalenie obywatela państwa trzeciego niezamieszkującego legalnie na terytorium danego państwa członkowskiego, lecz korzystającego ze statusu rezydenta długoterminowego w innym państwie członkowskim – Stosowanie przepisów dyrektywy 2003/109
(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115; dyrektywa Rady 2003/109)
(zob. pkt 50)
2. Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka imigracyjna – Status obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi – Dyrektywa 2003/109 – Ochrona przed wydaleniem – Zakres stosowania – Wydalenie z terytorium Unii Europejskiej przez drugie państwo członkowskie obywatela państwa trzeciego będącego rezydentem długoterminowym ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego – Obywatel wydalony, zamieszkujący na terytorium drugiego państwa członkowskiego pomimo naruszenia zakazu wjazdu, który nie złożył wniosku o zezwolenie na pobyt na podstawie przepisów rozdziału III dyrektywy 2003/109 – Objęcie zakresem stosowania
[dyrektywa Rady 2003/109, motyw 16, art. 2 lit. d), art. 15, 22]
(zob. pkt 54–71; pkt 1 sentencji)
3. Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka imigracyjna – Status obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi – Dyrektywa 2003/109 – Ochrona przed wydaleniem – Decyzja o wydaleniu z terytorium Unii ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego wydana wobec obywatela państwa trzeciego będącego rezydentem długoterminowym – Przepisy przewidujące ochronę przed wydaleniem – Bezpośrednia skuteczność
[dyrektywa Rady 2003/109, art. 2 lit. d), art. 12 ust. 3, art. 22 ust. 3]
(zob. pkt 73, 74, 76–79; pkt 2 sentencji)
Streszczenie
Trybunał, do którego zwrócił się w trybie prejudycjalnym Korkein hallinto-oikeus (najwyższy sąd administracyjny, Finlandia), orzekł w kwestii, czy obywatel państwa trzeciego będący rezydentem długoterminowym w danym państwie członkowskim korzysta z przewidzianej w dyrektywie 2003/109(1) wzmocnionej ochrony przed wydaleniem z terytorium Unii w innym państwie członkowskim, do którego udał się, naruszając zakaz wjazdu.
EP, obywatel rosyjski, jest posiadaczem zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydanego przez Estonię na okres pięciu lat i poświadczającego, że przysługuje mu status rezydenta długoterminowego w tym państwie członkowskim. Przed przyznaniem tego statusu EP kilkukrotnie udawał się do Finlandii, gdzie wydano wobec niego cztery decyzje o wydaleniu do Estonii, w tym trzy opatrzone zakazem wjazdu na terytorium fińskie. Decyzje te wydano w następstwie skazania EP w Finlandii za różne przestępstwa.
Decyzją z dnia 19 listopada 2019 r. Maahanmuuttovirasto (urząd imigracyjny, Finlandia) postanowił wydalić EP do Rosji w szczególności ze względu na to, że stanowi on zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego w Finlandii. EP nie sprzeciwiał się wydaleniu do Estonii, ale sprzeciwiał się wydaleniu do Rosji. Twierdził on, że mieszkał prawie całe życie w Estonii, a z Rosją nie łączą go żadne związki oprócz obywatelstwa. W następstwie oddalenia w pierwszej instancji skargi na decyzję o wydaleniu EP wniósł środek odwoławczy do najwyższego sądu administracyjnego, sądu odsyłającego.
Przed owym sądem urząd imigracyjny podniósł w szczególności, że dyrektywa 2003/109 nie ma zastosowania do wydalenia EP, ponieważ nie zamieszkuje on legalnie na terytorium fińskim. EP podlegał bowiem zakazowi wjazdu na terytorium fińskie i nie złożył wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt w Finlandii po wjeździe na to terytorium z zezwoleniem na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydanym przez inne państwo członkowskie. W związku z tym, biorąc pod uwagę te dwie okoliczności, to dyrektywa 2008/115(2) ma zastosowanie do jego wydalenia. Na mocy tej dyrektywy decyzja nakazująca powrót może mieć zaś na celu jedynie powrót do państwa trzeciego, a nie do innego państwa członkowskiego. Powstaje ponadto pytanie, czy te dwie okoliczności stoją na przeszkodzie temu, by EP mógł korzystać ze wzmocnionej ochrony przed wydaleniem przysługującej na podstawie art. 22 ust. 3 dyrektywy 2003/109(3).
W tych okolicznościach sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału z pytaniami, czy przepisy dyrektywy 2003/109 przewidujące wzmocnioną ochronę przed wydaleniem obywateli państw trzecich mają zastosowanie w niniejszej sprawie i czy przepisy te wywołują bezpośredni skutek, tak że można się na nie powołać wobec właściwych organów publicznych. Na oba te pytania Trybunał udzielił odpowiedzi twierdzącej.
Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności Trybunał wskazał na wstępie, że skoro przepisy dyrektywy 2003/109 przewidujące wzmocnioną ochronę przed wydaleniem obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi są „korzystniejsze” dla takich obywateli niż przepisy dotyczące wydalenia przewidziane w dyrektywie 2008/115, to właśnie te pierwsze przepisy mają zastosowanie do wydalenia z terytorium Unii obywatela państwa trzeciego będącego rezydentem długoterminowym takiego jak ten, którego dotyczy postępowanie główne(4).
Następnie Trybunał zauważył, że brzmienie art. 22 ust. 3 dyrektywy 2003/109 nie może uzasadniać wykładni tego przepisu, zgodnie z którą przewidziana w nim wzmocniona ochrona przed wydaleniem z terytorium Unii nie miałaby zastosowania, w sytuacji gdy, po pierwsze, obywatel państwa trzeciego posiadający status rezydenta długoterminowego w pierwszym państwie członkowskim zamieszkuje na terytorium drugiego państwa członkowskiego pomimo naruszenia zakazu wjazdu i, po drugie, nie złożył on w tym ostatnim państwie członkowskim wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt na podstawie przepisów rozdziału III tej dyrektywy. Jednak brzmienie art. 22 ust. 1 lit. b) i c) tej dyrektywy wyraźnie odnosi się do tych dwóch okoliczności jako podstaw uzasadniających wydanie wobec takiego obywatela państwa trzeciego decyzji o wydaleniu z terytorium wspomnianego państwa członkowskiego(5). Takie wyraźne odesłanie do tych dwóch okoliczności jako podstaw mogących uzasadniać wydanie decyzji o wydaleniu potwierdza wniosek wywiedziony już z brzmienia art. 22 ust. 3 tej dyrektywy, zgodnie z którym istnienie tych okoliczności nie skutkuje brakiem zastosowania tego ostatniego przepisu.
Co się tyczy w szczególności podstawy związanej z brakiem złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt, prawdą jest, że sformułowanie użyte w art. 22 ust. 1 tej dyrektywy, a mianowicie odniesienie do możliwości odmowy odnowienia lub cofnięcia zezwolenia na pobyt wydanego na podstawie przepisów rozdziału III wspomnianej dyrektywy, mogłoby sugerować, że ów przepis dotyczy wyłącznie sytuacji, w której chodzi o cofnięcie lub nieodnowienie takiego zezwolenia. Niemniej jednak wspomniany przepis odnosi się wyraźnie nie tylko do środków obejmujących odmowę odnowienia lub cofnięcie przez drugie państwo członkowskie zezwolenia na pobyt wydanego na podstawie przepisów owego rozdziału III, lecz również do innych środków, takich jak właśnie decyzje o wydaleniu z terytorium tego państwa członkowskiego.
Tę literalną i kontekstową wykładnię art. 22 ust. 3 dyrektywy 2003/109 potwierdza również cel tego przepisu. W zakresie, w jakim wykładnia ta wynika z rozgraniczenia odpowiednich zakresów stosowania ust. 1 i 3 art. 22 dyrektywy 2003/109 w zależności od tego, czy chodzi o wydalenie z terytorium drugiego państwa członkowskiego, czy o wydalenie z terytorium Unii, i wynikającą z tego wzmocnioną ochronę przed wydaleniem o zmiennej geometrii, pozwala ona bowiem uniknąć luki w systemie „wzmocnionej ochrony przed wydaleniem” – do której zapewnienia zmierza art. 22 tej dyrektywy – a tym samym zagwarantować skuteczność tego systemu.
W drugiej kolejności Trybunał stwierdził, że art. 12 ust. 3 i art. 22 ust. 3 dyrektywy 2003/109 mogą wywoływać bezpośredni skutek na korzyść zainteresowanych obywateli państw trzecich, wobec czego mogą oni powoływać się na te przepisy wobec właściwych organów publicznych. Przepisy te mają bowiem charakter bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny w zakresie, w jakim bez ustanowienia warunku i bez tworzenia konieczności przyjęcia dodatkowych środków zobowiązują one w jednoznaczny sposób drugie państwo członkowskie, przy podejmowaniu wobec obywatela państwa trzeciego będącego rezydentem długoterminowym decyzji o wydaleniu z terytorium Unii ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, do zapewnienia poszanowania różnych warunków(6) i gwarancji(7) przewidzianych na rzecz takiego obywatela państwa trzeciego i wpisujących się w realizowany przez dyrektywę 2003/109 cel zwiększonej ochrony przed wydaleniem.