DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
16. december 2021 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – retligt samarbejde i straffesager – europæisk efterforskningskendelse – direktiv 2014/41/EU – artikel 2, litra c), nr. i) – begrebet »udstedelsesmyndighed« – artikel 6 – betingelser for udstedelse af en europæisk efterforskningskendelse – artikel 9, stk. 1 og 3 – anerkendelse af en europæisk efterforskningskendelse – europæisk efterforskningskendelse med henblik på at indhente trafik- og lokaliseringsdata i forbindelse med telekommunikation udstedt af en offentlig anklager, der er udpeget som »udstedelsesmyndighed« i den nationale retsakt, der gennemfører direktiv 2014/41 – anordning af den efterforskningsforanstaltning, der er omhandlet i nævnte kendelse, henhører under retternes enekompetence inden for rammerne af en lignende national sag«
I sag C-724/19,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Spetsializiran nakazatelen sad (særlig domstol i straffesager, Bulgarien) ved afgørelse af 24. september 2019, indgået til Domstolen den 1. oktober 2019, i straffesagen mod
HP
procesdeltager:
Spetsializirana prokuratura,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling),
sammensat af formanden for Tredje Afdeling, K. Jürimäe (refererende dommer), som fungerende formand for Fjerde Afdeling, og dommerne S. Rodin og N. Piçarra,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– HP ved advokat E. Yordanov,
– den tyske regering ved J. Möller og M. Hellmann, som befuldmægtigede,
– den ungarske regering ved M.Z. Fehér, R. Kissné Berta og M. Tátrai, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen, først ved Y. Marinova og R. Troosters, dernæst ved Y. Marinova og M. Wasmeier, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 20. maj 2021,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2, litra c), nr. i), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/41/EU af 3. april 2014 om den europæiske efterforskningskendelse i straffesager (EUT 2014, L 130, s. 1).
2 Anmodningen er blevet indgivet under en straffesag indledt mod HP, hvorunder den bulgarske anklagemyndighed har udstedt fire europæiske efterforskningskendelser med henblik på bevisindsamling i Belgien, Tyskland, Østrig og Sverige.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2002/58/EF
3 Artikel 2, litra b) og c), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/58/EF af 12. juli 2002 om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred i den elektroniske kommunikationssektor (Direktiv om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation) (EFT 2002, L 201, s. 37) har følgende ordlyd:
»Medmindre andet angives, gælder i dette direktiv de definitioner, der er fastsat i [Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (EFT 1995, L 281, s. 31)] og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet) [(EFT 2002, L 108, s. 33)].
Følgende definitioner anvendes også:
[…]
b) »trafikdata«: data, som behandles med henblik på overføring af kommunikation i et elektronisk kommunikationsnet eller debitering heraf
c) »lokaliseringsdata«: data, som behandles i et elektronisk kommunikationsnet eller af en elektronisk kommunikationstjeneste og angiver den geografiske placering af det terminaludstyr, som brugeren af en offentligt tilgængelig elektronisk kommunikationstjeneste anvender.«
4 Artikel 15, stk. 1, i direktiv 2002/58 bestemmer:
»Medlemsstaterne kan vedtage retsforskrifter med henblik på at indskrænke rækkevidden af de rettigheder og forpligtelser, der omhandles i artikel 5, artikel 6, artikel 8, stk. 1, 2, 3 og 4, og artikel 9, hvis en sådan indskrænkning er nødvendig, passende og forholdsmæssig i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed (dvs. statens sikkerhed), forsvaret, den offentlige sikkerhed, eller forebyggelse, efterforskning, afsløring og retsforfølgning i straffesager eller uautoriseret brug af det elektroniske kommunikationssystem efter artikel 13, stk. 1, i direktiv [95/46]. Med henblik herpå kan medlemsstaterne bl.a. vedtage retsforskrifter om lagring af data i en begrænset periode, som kan begrundes i et af de hensyn, der er nævnt i dette stykke. Alle i dette stykke omhandlede forskrifter skal være i overensstemmelse med [EU-]rettens generelle principper, herunder principperne i EU-traktatens artikel 6, stk. 1 og 2.«
Direktiv 2014/41
5 Følgende fremgår af 5.-8., 10., 11., 19., 30. og 32. betragtning til direktiv 2014/41:
»(5) Siden vedtagelsen af [Rådets rammeafgørelse 2003/577/RIA af 22. juli 2003 om fuldbyrdelse i Den Europæiske Union af kendelser om indefrysning af formuegoder eller bevismateriale (EUT 2003, L 196, s. 45)] og [Rådets rammeafgørelse 2008/978/RIA af 18. december 2008 om en europæisk bevissikringskendelse med henblik på fremskaffelse af genstande, dokumenter og data til brug i straffesager (EUT 2008, L 350, s. 72)] er det blevet klart, at den nuværende ramme for indsamling af bevismateriale er for fragmenteret og kompliceret. Der er derfor behov for en ny tilgang.
(6) I Stockholmprogrammet vedtaget af Det Europæiske Råd af 10.-11. december 2009 fandt Det Europæiske Råd, at der bør arbejdes videre med oprettelsen af et omfattende system til fremskaffelse af bevismateriale i sager med en grænseoverskridende dimension baseret på princippet om gensidig anerkendelse. Det Europæiske Råd anførte, at de eksisterende instrumenter på dette område er fragmenterede, og at der er behov for en ny tilgang, der bygger på princippet om gensidig anerkendelse, men som også tager hensyn til fleksibiliteten i det traditionelle system for gensidig retshjælp. Det Europæiske Råd efterlyste derfor et samlet system til erstatning for alle eksisterende instrumenter på dette område, herunder rammeafgørelse [2008/978], der så vidt muligt omfatter alle former for bevismateriale, indeholder frister for håndhævelse og så vidt muligt begrænser grundene til afslag.
(7) Denne nye tilgang bygger på et enkelt instrument kaldet den europæiske efterforskningskendelse. En europæisk efterforskningskendelse skal udstedes for at få en eller flere specifikke efterforskningsforanstaltninger udført i den stat, der fuldbyrder efterforskningskendelsen (»fuldbyrdelsesstaten«) med henblik på indsamling af bevismateriale. Dette omfatter fremskaffelse af bevismateriale, der allerede er i fuldbyrdelsesmyndighedens besiddelse.
(8) Den europæiske efterforskningskendelse bør have et horisontalt anvendelsesområde og bør derfor finde anvendelse på alle efterforskningsforanstaltninger, der tager sigte på at indsamle bevismateriale. Oprettelsen af et fælles efterforskningshold og indsamling af bevismateriale inden for et sådant efterforskningshold kræver imidlertid specifikke regler, der bedre kan behandles separat. Med forbehold af anvendelsen af dette direktiv bør eksisterende instrumenter derfor fortsat finde anvendelse på disse typer efterforskningsforanstaltninger.
[…]
(10) Den europæiske efterforskningskendelse bør fokusere på den efterforskningsforanstaltning, der skal udføres. Udstedelsesmyndigheden har de bedste forudsætninger for på grundlag af sit kendskab til detaljerne i den pågældende efterforskning at beslutte, hvilken efterforskningsforanstaltning der skal anvendes. […]
(11) En europæisk efterforskningskendelse bør vælges, hvis fuldbyrdelsen af en efterforskningsforanstaltning forekommer at være rimelig, tilstrækkelig og anvendelig i det foreliggende tilfælde. Udstedelsesmyndigheden bør derfor vurdere, om det ønskede bevismateriale er nødvendigt og rimeligt i forhold til sagens formål, om den valgte efterforskningsforanstaltning er nødvendig og rimelig med henblik på indsamling af det pågældende bevismateriale, og om en europæisk efterforskningskendelse bør udstedes med henblik på at inddrage en anden medlemsstat i indsamlingen af dette bevismateriale. Samme vurdering bør foretages i godkendelsesproceduren, når godkendelse af en europæisk efterforskningskendelse er påkrævet i henhold til dette direktiv. Fuldbyrdelsen af en europæisk efterforskningskendelse bør ikke afslås af andre grunde end dem, der er fastsat i dette direktiv. Fuldbyrdelsesmyndigheden bør dog have ret til at vælge en mindre indgribende efterforskningsforanstaltning end den, der er angivet i den pågældende europæiske efterforskningskendelse, hvis den gør det muligt at opnå lignende resultater.
[…]
(19) Oprettelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i Unionen er baseret på gensidig tillid og en formodning om alle medlemsstaters overholdelse af EU-retten, navnlig de grundlæggende rettigheder. Denne formodning er dog afviselig. Hvis der er vægtige grunde til at tro, at gennemførelsen af en efterforskningsforanstaltning, der er anført i en europæisk efterforskningskendelse, ville medføre krænkelse af en grundlæggende ret, og at fuldbyrdelsesmedlemsstaten ville tilsidesætte sine pligter vedrørende beskyttelse af grundlæggende rettigheder, der anerkendes i [Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder], bør fuldbyrdelsen af kendelsen afslås.
[…]
(30) Mulighederne for samarbejde i henhold til dette direktiv om aflytning af telekommunikation bør ikke begrænses til telekommunikationens indhold, men også omfatte indsamling af trafik- og lokaliseringsdata i tilknytning til sådan telekommunikation for således at give de kompetente myndigheder mulighed for at udstede en europæisk efterforskningskendelse med henblik på at indhente mindre indgribende oplysninger om telekommunikation. En europæisk efterforskningskendelse, der udstedes med henblik på at indhente historiske trafik- og lokaliseringsdata vedrørende telekommunikation, bør behandles i henhold til den generelle ordning, der finder anvendelse på fuldbyrdelse af den europæiske efterforskningskendelse og kan afhængigt af fuldbyrdelsesstatens lovgivning betragtes som en indgribende efterforskningsforanstaltning.
[…]
(32) I en europæisk efterforskningskendelse, der indeholder en anmodning om aflytning af telekommunikation, bør udstedelsesmyndigheden give fuldbyrdelsesmyndigheden fyldestgørende oplysninger, såsom de nærmere omstændigheder om den igangværende strafferetlige efterforskning, således at fuldbyrdelsesmyndigheden kan vurdere, om denne efterforskningsforanstaltning ville være tilladt i en tilsvarende national sag.«
6 Dette direktivs artikel 1 fastsætter følgende under overskriften »Pligten til at fuldbyrde den europæiske efterforskningskendelse«:
»1. En europæisk efterforskningskendelse er en retsafgørelse, som er udstedt eller godkendt af en judiciel myndighed i en medlemsstat (»udstedelsesstaten«) for at få en eller flere specifikke efterforskningsforanstaltninger udført i en anden medlemsstat (»fuldbyrdelsesstaten«) med henblik på at [fremskaffe] bevismateriale i overensstemmelse med dette direktiv.
Den europæiske efterforskningskendelse kan også udstedes for at fremskaffe bevismateriale, som de kompetente myndigheder i fuldbyrdelsesstaten allerede er i besiddelse af.
2. Medlemsstaterne fuldbyrder en europæisk efterforskningskendelse på grundlag af princippet om gensidig anerkendelse og i overensstemmelse med dette direktiv.
3. En mistænkt eller tiltalt eller en advokat på hans vegne kan anmode om udstedelse af en europæisk efterforskningskendelse inden for rammerne af retten til et forsvar i overensstemmelse med national strafferetspleje.
4. Dette direktiv indebærer ikke nogen ændring af pligten til at respektere de grundlæggende rettigheder og retsprincipper som fastsat i artikel 6 i TEU, herunder retten til et forsvar for personer, der er anklaget i en straffesag, og eventuelle forpligtelser, der påhviler de judicielle myndigheder i denne henseende, berøres ikke.«
7 Nævnte direktivs artikel 2, litra c), har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
c) »udstedelsesmyndighed«:
i) en dommer, domstol, undersøgelsesdommer eller offentlig anklager, der er kompetent i den pågældende sag, eller
ii) enhver anden kompetent myndighed som defineret af udstedelsesstaten, der i den pågældende sag handler i sin egenskab af efterforskningsmyndighed i straffesager med kompetence til at indsamle bevismateriale i henhold til national ret. Desuden skal den europæiske efterforskningskendelse, før den overføres til fuldbyrdelsesmyndigheden, efter en undersøgelse af dens overensstemmelse med betingelserne i henhold til dette direktiv for udstedelse af en europæisk efterforskningskendelse, navnlig betingelserne i artikel 6, stk. 1, godkendes af en dommer, domstol, undersøgelsesdommer eller offentlig anklager i udstedelsesstaten. Når den europæiske efterforskningskendelse er blevet godkendt af en judiciel myndighed, kan denne myndighed også betragtes som en udstedelsesmyndighed med hensyn til fremsendelse af den europæiske efterforskningskendelse.«
8 Samme direktivs artikel 6, der vedrører »[b]etingelser for udstedelse og fremsendelse af en europæisk efterforskningskendelse«, bestemmer:
»1. Udstedelsesmyndigheden kan kun udstede en europæisk efterforskningskendelse, når den anser det for godtgjort, at følgende betingelser er opfyldt:
a) udstedelsen af den europæiske efterforskningskendelse er nødvendig og står i et rimeligt forhold til de i artikel 4 omhandlede formål med retssagen under hensyn til den mistænktes eller tiltaltes rettigheder, og
b) der kunne være blevet udstedt kendelse om den eller de efterforskningsforanstaltninger, der er anført i den europæiske efterforskningskendelse, under samme omstændigheder i en lignende national sag.
2. Udstedelsesmyndigheden vurderer de i stk. 1 omhandlede betingelser i hver enkelt sag.
3. Når fuldbyrdelsesmyndigheden har grund til at tro, at de i stk. 1 omhandlede betingelser ikke er opfyldt, kan den høre udstedelsesmyndigheden om betydningen af at fuldbyrde den europæiske efterforskningskendelse. Efter en sådan høring kan udstedelsesmyndigheden beslutte at trække den europæiske efterforskningskendelse tilbage.«
9 Artikel 9 i direktiv 2014/41 med overskriften »Anerkendelse og fuldbyrdelse« fastsætter følgende i stk. 1-3:
»1. Fuldbyrdelsesmyndigheden skal anerkende en europæisk efterforskningskendelse, der er fremsendt i overensstemmelse med dette direktiv, uden yderligere formaliteter og sikre fuldbyrdelsen på samme måde og på de samme betingelser, som hvis en myndighed i fuldbyrdelsesstaten havde anmodet om den pågældende efterforskningsforanstaltning, medmindre myndigheden beslutter at påberåbe sig en af de i dette direktiv omhandlede grunde til at afslå anerkendelse eller fuldbyrdelse eller en af de i dette direktiv omhandlede grunde til udsættelse.
2. Fuldbyrdelsesmyndigheden skal opfylde de formkrav og procedurer, som udstedelsesmyndigheden udtrykkeligt har angivet, medmindre andet er fastsat i dette direktiv, forudsat at sådanne formkrav og procedurer ikke er i modstrid med de grundlæggende retsprincipper i fuldbyrdelsesstaten.
3. Når en fuldbyrdelsesmyndighed modtager en europæisk efterforskningskendelse, som ikke er blevet udstedt af en udstedelsesmyndighed som omhandlet i artikel 2, litra c), tilbagesender fuldbyrdelsesmyndigheden den europæiske efterforskningskendelse til udstedelsesstaten.«
10 Dette direktivs artikel 11 opregner grundene til, at det kan afslås at anerkende eller fuldbyrde en europæisk efterforskningskendelse i fuldbyrdelsesstaten.
11 Nævnte direktivs kapitel IV med overskriften »Særlige bestemmelser om visse efterforskningsforanstaltninger« indeholder artikel 22-29.
12 Samme direktivs artikel 26 med overskriften »Oplysninger om bankkonti og andre finansielle konti« præciserer følgende i stk. 5:
»Udstedelsesmyndigheden anfører i den europæiske efterforskningskendelse årsagerne til, hvorfor den mener, at de ønskede oplysninger sandsynligvis vil være af væsentlig betydning for den pågældende straffesag, hvad der ligger til grund for dens formodning om, at banker i fuldbyrdelsesstaten fører kontiene, og så vidt muligt hvilke banker der kan være tale om. Den skal ligeledes medtage alle oplysninger i efterforskningskendelsen, der kan gøre det lettere at fuldbyrde den.«
13 Artikel 27 i direktiv 2014/41 med overskriften »Oplysninger om [banktransaktioner] og andre finansielle transaktioner« bestemmer følgende i stk. 4:
»Udstedelsesmyndigheden anfører i den europæiske efterforskningskendelse årsagerne til, hvorfor den mener, at de ønskede oplysninger er relevante for den pågældende straffesag.«
14 Dette direktivs artikel 28 med overskriften »Efterforskningsforanstaltninger, der medfører indsamling af bevismateriale i realtid, løbende og over en vis periode« bestemmer i stk. 3:
»Udstedelsesmyndigheden skal i den europæiske efterforskningskendelse oplyse, hvorfor den mener, at de ønskede oplysninger er relevante for den pågældende straffesag.«
15 Den europæiske efterforskningskendelse er fastsat i bilag A til det nævnte direktiv. Denne formulars indledning har følgende ordlyd:
»Denne europæiske efterforskningskendelse er udstedt af en kompetent myndighed. Udstedelsesmyndigheden bekræfter, at udstedelsen af denne europæiske efterforskningskendelse er nødvendig og står i rimeligt forhold til formålet med de sager, der angives heri, under hensyn til den mistænkte eller tiltaltes rettigheder, og at der kunne være blevet udstedt kendelse om de ønskede efterforskningsforanstaltninger under de samme omstændigheder i en lignende national sag. Jeg anmoder om, at den eller de nedennævnte efterforskningsforanstaltninger udføres under behørig hensyntagen til efterforskningens fortrolighed, og at de bevismidler, der opnås som et resultat af fuldbyrdelsen af den europæiske efterforskningskendelse, bliver overført.«
Bulgarsk ret
16 Direktiv 2014/41 er blevet gennemført i bulgarsk ret ved zakon za evropeyskata zapoved za razsledvane (lov om den europæiske efterforskningskendelse) (DV nr. 16 af 20.2.2018). I henhold til denne lovs artikel 5, stk. 1, nr. 1 (herefter »ZEZR«), er det anklagemyndigheden, som er den myndighed, der i Bulgarien har kompetence til at udstede en europæisk efterforskningskendelse i fasen forud for en straffesag.
17 Artikel 159a i Nakazatelno-protsesualen kodeks (strafferetsplejeloven) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, med overskriften »Udlevering af data fra virksomheder, som leverer offentlige elektroniske kommunikationsnet og/eller ‑tjenester«, fastsætter:
»(1) På begæring af retten under en retssag eller på grundlag af begrundet anordning fra en dommer ved retten i første instans, som er udstedt forud for hovedforhandlingen efter anmodning fra den anklager, der er tilsynsførende under efterforskningen, udleverer virksomheder, som leverer offentlige elektroniske kommunikationsnet og/eller ‑tjenester, de data, der optræder i forbindelse med deres aktivitet, og som er nødvendige for:
1. at forfølge og identificere forbindelseskilden
2. at identificere forbindelsesretningen
3. at identificere dato, klokkeslæt og forbindelsens varighed
4. at identificere forbindelsens art
5. at identificere den elektroniske kommunikationsterminal tilhørende brugeren eller den, der angives som bruger
6. at fastslå anvendte cellers identitet.
(2) De i stk. 1 omhandlede data indsamles, hvis dette er nødvendigt i forbindelse med efterforskningen af alvorlige, forsætlige forbrydelser.
(3) Anmodningen fra den tilsynsførende anklager som omhandlet i stk. 1 skal begrundes og indeholde følgende:
1. oplysninger om den strafbare handling, hvis efterforskning kræver anvendelse af trafikdata
2. beskrivelse af de omstændigheder, som anmodningen støttes på
3. oplysninger om de personer, for hvilke der forlanges trafikdata
4. den periode, som rapporten skal omfatte
5. den efterforskningsmyndighed, som dataene skal fremsendes til.
(4) I den i stk. 1 nævnte anordning angiver retten:
1. de data, der skal indeholdes i rapporten
2. den periode, som oplysningen skal omfatte
3. den efterforskningsmyndighed, som dataene skal fremsendes til.
(5) Den periode, for hvilken der forlanges oplysning, og for hvilken der anordnes udlevering af de i stk. 1 omhandlede data, må ikke være længere end seks måneder.
(6) Når rapporten indeholder oplysninger, som ikke er forbundet med sagens omstændigheder, og som ikke bidrager til deres afklaring, skal den dommer, som har udstedt efterforskningskendelsen, træffe afgørelse om, at de skal tilintetgøres på et begrundet skriftligt forslag fra den tilsynsførende anklager. Tilintetgørelsen skal ske efter en procedure fastsat af chefanklageren. Senest syv dage efter modtagelsen af kendelsen skal de virksomheder, der er omhandlet i stk. 1, og den tilsynsførende anklager fremsende rapporter om tilintetgørelse af data til den ret, der har udstedt den.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
18 Den 23. februar 2018 blev der indledt en straffesag vedrørende en mistanke om, at der på det bulgarske område var blevet indsamlet og stillet finansielle midler til rådighed, som skulle anvendes til terrorhandlinger. I forbindelse med efterforskningen i sagen blev der indsamlet beviser om HP’s aktiviteter.
19 Den 15. august 2018 udstedte anklagemyndigheden på grundlag af straffeproceslovens artikel 159a, stk. 1, fire europæiske efterforskningskendelser med henblik på indsamling af trafik- og lokaliseringsdata i forbindelse med telekommunikation (herefter »de fire europæiske efterforskningskendelser«). Disse kendelser, som præciserede, at denne anmodning hidrørte fra en anklager ved den specialiserede anklagemyndighed, blev rettet til de belgiske, tyske, østrigske og svenske myndigheder. I alle kendelser var anført, at HP var mistænkt for at finansiere terrorhandlinger, og at han i forbindelse hermed havde talt i telefon med personer bosiddende i Kongeriget Belgien, Forbundsrepublikken Tyskland, Republikken Østrig og Kongeriget Sverige.
20 Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at disse medlemsstaters myndigheder i deres besvarelse af de fire europæiske efterforskningskendelser henviser til oplysninger om telekommunikation foretaget fra HP’s telefon, og at disse oplysninger er af en vis betydning for vurderingen af, om HP har begået en lovovertrædelse.
21 De kompetente tyske, østrigske og svenske myndigheder fremsendte ikke en afgørelse om anerkendelse af de europæiske efterforskningskendelser. En belgisk undersøgelsesdommer fremsendte derimod en afgørelse om anerkendelse af den europæiske efterforskningskendelse, som var blevet rettet til de belgiske myndigheder.
22 Den 18. januar 2019 blev der på grundlag af de indsamlede beviser, herunder de beviser, der var indeholdt i de pågældende medlemsstaters myndigheders svar på de fire europæiske efterforskningskendelser, rejst tiltale mod HP, sammen med fem andre personer, for ulovlig finansiering af terrorhandlinger samt deltagelse i en kriminel organisation, der har til hensigt at finansiere disse handlinger. Anklageskriftet mod HP blev indgivet til den forelæggende ret den 12. september 2019.
23 Med henblik på at vurdere, om denne tiltale er begrundet, ønsker den forelæggende ret oplyst, om det var lovligt at anmode om indsamling af trafik- og lokaliseringsdata i forbindelse med telekommunikation ved hjælp af de fire europæiske efterforskningskendelser, og om den forelæggende ret følgelig med henblik på at fastslå, at HP har begået den lovovertrædelse, som han er anklaget for, kan anvende de beviser, der er indsamlet ved disse kendelser.
24 For det første har den forelæggende ret konstateret, at artikel 2, litra c), i direktiv 2014/41 henviser til national ret med henblik på udpegelsen af den kompetente udstedelsesmyndighed. I bulgarsk ret er denne myndighed anklagemyndigheden i medfør af ZEZR’s artikel 5, stk. 1, nr. 1. Den forelæggende ret har imidlertid anført, at inden for rammerne af en lignende national sag er den myndighed, der har kompetence til at anordne indsamling af trafik- og lokaliseringsdata i forbindelse med telekommunikation, en dommer ved den ret i første instans, der har kompetence med hensyn til den pågældende sag, og anklagemyndigheden har i en sådan situation kun beføjelse til at indgive en begrundet anmodning til denne dommer. Den forelæggende ret ønsker således oplyst, om kompetencen til at udstede en europæisk efterforskningskendelse, henset navnlig til ækvivalensprincippet, kan fastsættes i den nationale retsakt til gennemførelsen af direktiv 2014/41, eller om dette direktivs artikel 2, litra c), tillægger denne kompetence til den myndighed, som i en lignende national sag har kompetence til at anordne indsamling af sådanne data.
25 For det andet ønsker den forelæggende ret oplyst, om den afgørelse om anerkendelse, der er truffet af den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten på grundlag af direktiv 2014/41, og som er nødvendig for at forpligte en telekommunikationsoperatør i denne medlemsstat til at videregive trafik- og lokaliseringsdata i forbindelse med telekommunikation, gyldigt kan erstatte den afgørelse, der skulle have været truffet af retten i udstedelsesstaten for at sikre legalitetsprincippet og princippet om forbud mod krænkelse af privatlivets fred. Den forelæggende ret ønsker navnlig oplyst, om en sådan løsning er forenelig med bl.a. dette direktivs artikel 6 og artikel 9, stk. 1 og 3.
26 På denne baggrund har Spetsializiran nakazatelen sad (særlig domstol i straffesager, Bulgarien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er en national bestemmelse ([ZEZR’s] artikel 5, stk. 1, nr. 1 […]), hvorefter statsadvokaten i fasen forud for straffesagen er den kompetente myndighed for udstedelse af en europæisk efterforskningskendelse vedrørende udlevering af trafik- og lokaliseringsdata i forbindelse med telekommunikation, mens det i tilsvarende nationale tilfælde er dommeren, der er den kompetente myndighed for dette, forenelig med artikel 2, litra c), nr. i), i direktiv 2014/41 samt med ækvivalensprincippet?
2) Erstatter anerkendelsen af en sådan europæisk [efterforskningskendelse] ved den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten (statsadvokat eller undersøgelsesdommer) den anordning fra en dommer, som kræves i henhold til udstedelsesstatens nationale lovgivning?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
27 Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, litra c), nr. i), i direktiv 2014/41 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for, at anklagemyndigheden har kompetence til i fasen forud for en straffesag at udstede en europæisk efterforskningskendelse som omhandlet i dette direktiv med henblik på at indhente trafik- og lokaliseringsdata i forbindelse med telekommunikation, når vedtagelsen af en efterforskningsforanstaltning, der har til formål at opnå adgang til sådanne data, inden for rammerne af en lignende national sag henhører under retternes enekompetence.
28 Artikel 2, litra c), i direktiv 2014/41 definerer, hvad der i dette direktiv forstås ved begrebet »udstedelsesmyndighed«. Denne artikel fastsætter således, at en sådan myndighed enten i henhold til bestemmelsens nr. i) kan være »en dommer, domstol, undersøgelsesdommer eller offentlig anklager, der er kompetent i den pågældende sag« eller i henhold til bestemmelsens nr. ii) kan være »enhver anden kompetent myndighed som defineret af udstedelsesstaten, der i den pågældende sag handler i sin egenskab af efterforskningsmyndighed i straffesager med kompetence til at indsamle bevismateriale i henhold til national ret«.
29 Det fremgår således af denne bestemmelses ordlyd, at udstedelsesmyndigheden i begge de tilfælde, der er omfattet af den nævnte bestemmelse, skal være kompetent i den pågældende sag enten som dommer, domstol, undersøgelsesdommer eller offentlig anklager eller, når den ikke er en judiciel myndighed, som efterforskningsmyndighed.
30 Analysen af ordlyden af den nævnte bestemmelse gør det derimod ikke i sig selv muligt at afgøre, om udtrykket »kompetent i den pågældende sag« har den samme betydning som udtrykket »kompetence til at indsamle bevismateriale i henhold til national ret«, og dermed om anklagemyndigheden kan have kompetence til at udstede en europæisk efterforskningskendelse med henblik på at indhente trafik- og lokaliseringsdata i forbindelse med telekommunikation, når en efterforskningsforanstaltning, der har til formål at opnå adgang til sådanne data, i en lignende national sag henhører under retternes enekompetence.
31 Der skal derfor foretages en fortolkning af artikel 2, litra c), nr. i), i direktiv 2014/41 under hensyntagen til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og formålene med dette direktiv.
32 Hvad i denne henseende angår den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, skal det for det første fastslås, at dette direktivs artikel 6, stk. 1, litra a), sammenholdt med 11. betragtning og bilag A hertil, pålægger udstedelsesmyndigheden en forpligtelse til at vurdere, om den efterforskningsforanstaltning, der er genstand for den europæiske efterforskningskendelse, er nødvendig og står i rimeligt forhold til formålet med den sag, inden for rammerne af hvilken denne kendelse er blevet udstedt, og under hensyntagen til den mistænktes eller tiltaltes rettigheder.
33 Det bemærkes ligeledes, at udstedelsesmyndigheden i forbindelse med visse specifikke efterforskningsforanstaltninger skal fremlægge visse supplerende begrundelser. Nævnte direktivs artikel 26, stk. 5, bestemmer således for så vidt angår oplysninger om bankkonti og andre finansielle konti, at udstedelsesmyndigheden skal anføre årsagerne til, hvorfor den mener, at de ønskede oplysninger sandsynligvis vil være af væsentlig betydning for den pågældende straffesag. Samme direktivs artikel 27, stk. 4, og artikel 28, stk. 3, fastsætter ligeledes – for så vidt angår henholdsvis oplysninger om banktransaktioner og andre finansielle transaktioner og efterforskningsforanstaltninger, der medfører indsamling af bevismateriale i realtid, løbende og over en vis periode – at denne myndighed skal oplyse, hvorfor den mener, at de ønskede oplysninger er relevante for den pågældende straffesag.
34 Med henblik på såvel vurderingen af, om en efterforskningsforanstaltning er nødvendig og forholdsmæssig, som angivelsen af de supplerende begrundelser, der er omhandlet i den foregående præmis, synes det at forholde sig således, at udstedelsesmyndigheden skal være den myndighed, der er ansvarlig for efterforskningen i den pågældende straffesag, som dermed har kompetence til at anordne indsamling af bevismateriale i overensstemmelse med national ret.
35 For det andet fremgår det af artikel 6, stk. 1, litra b), i direktiv 2014/41, at udstedelsesmyndigheden kun kan udstede en europæisk efterforskningskendelse, når der kunne være blevet udstedt kendelse om den eller de efterforskningsforanstaltninger, der er anført i den nævnte europæiske efterforskningskendelse, under samme omstændigheder i en lignende national sag. Det er følgelig alene en myndighed, der har kompetence til at anordne en sådan efterforskningsforanstaltning i medfør af udstedelsesstatens nationale ret, der kan være kompetent til at udstede en europæisk efterforskningskendelse.
36 Hvad angår formålene med direktiv 2014/41 tilsigter dette direktiv, således som det fremgår af femte til ottende betragtning hertil, at erstatte den eksisterende fragmentariske og komplekse ramme for indsamling af bevismateriale i straffesager med en grænseoverskridende dimension og har til formål med indførelsen af en forenklet og mere effektiv ordning, der bygger på et enkelt instrument kaldet »den europæiske efterforskningskendelse«, at lette og fremskynde det retlige samarbejde med henblik på at bidrage til at nå Unionens erklærede mål om at blive et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er baseret på en høj grad af tillid mellem medlemsstaterne (jf. i denne retning dom af 8.12.2020, Staatsanwaltschaft Wien (Forfalskede overførselsordrer) C-584/19, EU:C:2020:1002, præmis 39).
37 I denne sammenhæng identificeres udstedelsesmyndigheden i tiende betragtning til det nævnte direktiv som den, der har de bedste forudsætninger for på grundlag af sit kendskab til detaljerne i den pågældende efterforskning at beslutte, hvilken efterforskningsforanstaltning der skal anvendes.
38 Analysen af artikel 2, litra c), nr. i), i direktiv 2014/41, sammenholdt med femte til ottende og tiende betragtning hertil, fører dermed ligeledes til at identificere udstedelsesmyndigheden som den myndighed, der er ansvarlig for efterforskningen i den pågældende straffesag, og som dermed har kompetence til at anordne indsamling af bevismateriale i overensstemmelse med national ret. Inden for rammerne af en strafferetlig efterforskning ville en eventuel sondring mellem den myndighed, der udsteder en europæisk efterforskningskendelse, og den myndighed, der har kompetence til at anordne efterforskningsforanstaltninger i forbindelse med denne straffesag, nemlig risikere at komplicere samarbejdsordningen og dermed bringe indførelsen af en forenklet og effektiv ordning i fare.
39 Det følger heraf, at når anklagemyndigheden ikke efter national ret har kompetence til at anordne en efterforskningsforanstaltning med henblik på at indhente trafik- og lokaliseringsdata i forbindelse med telekommunikation, kan den ikke anses for at være en udstedelsesmyndighed som omhandlet i artikel 2, litra c), nr. i), i direktiv 2014/41, der har kompetence til at udstede en europæisk efterforskningskendelse med henblik på indsamling af disse data.
40 I det foreliggende tilfælde fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at selv om bulgarsk ret udpeger anklagemyndigheden som den myndighed, der har kompetence til at udstede en europæisk efterforskningskendelse inden for rammerne af en straffesag, har denne myndighed ikke kompetence til at anordne indsamling af trafik- og lokaliseringsdata i forbindelse med telekommunikation inden for rammerne af en lignende national sag. Den forelæggende ret har således anført, at i overensstemmelse med bulgarsk ret er den myndighed, der har kompetence til at anordne indsamling af sådanne data, dommeren ved den ret i første instans, der er kompetent i den pågældende sag, og at anklagemyndigheden alene har beføjelse til at indgive en begrundet anmodning til denne dommer.
41 I en sådan situation har anklagemyndigheden derfor ikke kompetence til at udstede en europæisk efterforskningskendelse med henblik på at indsamle sådanne data.
42 Med henblik på at give den forelæggende ret en fuldstændig besvarelse skal det tilføjes, at Domstolen i dom af 2. marts 2021, Prokuratuur (Betingelser for adgang til oplysninger om elektronisk kommunikation) (C-746/18, EU:C:2021:152, præmis 59), fastslog, at artikel 15, stk. 1, i direktiv 2002/58, sammenholdt med chartrets artikel 7, 8 og 11 samt artikel 52, stk. 1, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, som tillægger anklagemyndigheden, der har til opgave at lede den strafferetlige efterforskning og i givet fald at udøve den offentlige påtalekompetence i en senere retssag, beføjelse til at give en offentlig myndighed adgang til trafikdata og lokaliseringsdata i forbindelse med den strafferetlige efterforskning.
43 Som generaladvokaten har anført i punkt 40 i forslaget til afgørelse, skal det heraf udledes, at en europæisk efterforskningskendelse, der har til formål at indsamle trafik- og lokaliseringsdata i forbindelse med telekommunikation, ikke kan udstedes af anklagemyndigheden, når denne ikke alene leder den strafferetlige efterforskning, men ligeledes udøver den offentlige påtalekompetence i en senere strafferetssag.
44 Hvis dette var tilfældet, ville betingelsen i artikel 6, stk. 1, litra b), i direktiv 2014/41, hvorefter udstedelsesmyndigheden kun kan udstede en europæisk efterforskningskendelse, når der kunne være blevet udstedt kendelse om den eller de efterforskningsforanstaltninger, der er anført i den europæiske efterforskningskendelse, under samme omstændigheder i en lignende national sag, ikke være opfyldt.
45 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 2, litra c), nr. i), i direktiv 2014/41 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for, at anklagemyndigheden har kompetence til i fasen forud for en straffesag at udstede en europæisk efterforskningskendelse som omhandlet i dette direktiv med henblik på at indhente trafik- og lokaliseringsdata i forbindelse med telekommunikation, når vedtagelsen af en efterforskningsforanstaltning, der har til formål at opnå adgang til sådanne data, inden for rammerne af en lignende national sag henhører under retternes enekompetence.
Det andet spørgsmål
46 Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 6 og artikel 9, stk. 1 og 3, i direktiv 2014/41 skal fortolkes således, at fuldbyrdelsesmyndighedens anerkendelse af en europæisk efterforskningskendelse, der er udstedt med henblik på at indsamle trafik- og lokaliseringsdata i forbindelse med telekommunikation, kan træde i stedet for de krav, der finder anvendelse i udstedelsesstaten, når denne kendelse med urette er blevet udstedt af anklagemyndigheden, selv om vedtagelsen af en efterforskningsforanstaltning, der har til formål at indsamle sådanne data, inden for rammerne af en lignende national sag henhører under retternes enekompetence.
47 I denne henseende bemærkes for det første, at dette direktivs artikel 6, stk. 1, fastsætter betingelserne for udstedelse og fremsendelse af en europæisk efterforskningskendelse. Denne artikels stk. 3 præciserer, at når fuldbyrdelsesmyndigheden har grund til at tro, at de i stk. 1 omhandlede betingelser ikke er opfyldt, kan den høre udstedelsesmyndigheden om betydningen af at fuldbyrde den europæiske efterforskningskendelse. Efter en sådan høring kan udstedelsesmyndigheden beslutte at trække den europæiske efterforskningskendelse tilbage.
48 For det andet fastsætter artikel 9, stk. 1, i direktiv 2014/41, at fuldbyrdelsesmyndigheden skal anerkende en europæisk efterforskningskendelse, der er fremsendt i overensstemmelse med dette direktiv, uden yderligere formaliteter og sikre fuldbyrdelsen på samme måde og på de samme betingelser, som hvis en myndighed i fuldbyrdelsesstaten havde anmodet om den pågældende efterforskningsforanstaltning, medmindre myndigheden beslutter at påberåbe sig en af de i dette direktiv omhandlede grunde til at afslå anerkendelse eller fuldbyrdelse eller en af de i dette direktiv omhandlede grunde til udsættelse.
49 Grundene til at afslå anerkendelse eller fuldbyrdelse er udtømmende opregnet i samme direktivs artikel 11.
50 Det fremgår således af en samlet læsning af disse bestemmelser, at fuldbyrdelsesmyndigheden ikke kan afhjælpe en eventuel tilsidesættelse af de betingelser, der er fastsat i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2014/41.
51 Denne fortolkning underbygges af de formål, der forfølges med direktiv 2014/41. Det følger nemlig bl.a. af 2., 6. og 19. betragtning til dette direktiv, at den europæiske efterforskningskendelse er et instrument, der henhører under det retlige samarbejde i straffesager som omhandlet i artikel 82, stk. 1, TEUF, der bygger på princippet om gensidig anerkendelse af domme og retsafgørelser. Dette princip, som udgør »hovedhjørnestenen« i det retlige samarbejde i straffesager, bygger selv på den gensidige tillid og på den afkræftelige formodning om, at de andre medlemsstater overholder EU-retten og navnlig de grundlæggende rettigheder (dom af 8.12.2020, Staatsanwaltschaft Wien (Forfalskede overførselsordrer) C-584/19, EU:C:2020:1002, præmis 40).
52 I denne sammenhæng præciserer 11. betragtning til nævnte direktiv, at fuldbyrdelsen af en europæisk efterforskningskendelse ikke bør afslås af andre grunde end dem, der er fastsat i samme direktiv, og at fuldbyrdelsesmyndigheden kun bør have ret til at vælge en mindre indgribende efterforskningsforanstaltning end den, der er angivet i den pågældende europæiske efterforskningskendelse, hvis den gør det muligt at opnå lignende resultater.
53 Denne kompetencefordeling mellem udstedelsesmyndigheden og fuldbyrdelsesmyndigheden udgør således et væsentligt element i den gensidige tillid, som skal være styrende for udvekslingerne mellem de medlemsstater, der deltager i den procedure om en europæisk efterforskningskendelse, der er fastsat i direktiv 2014/41. Hvis fuldbyrdelsesmyndigheden ved en afgørelse om anerkendelse kunne afhjælpe den manglende overholdelse af de betingelser for udstedelse af en europæisk efterforskningskendelse, der er fastsat i dette direktivs artikel 6, stk. 1, ville ligevægten i ordningen for den europæiske efterforskningskendelse, der bygger på den gensidige tillid, blive draget i tvivl, eftersom dette ville svare til at anerkende en beføjelse for fuldbyrdelsesmyndigheden til at prøve de materielle betingelser for udstedelsen af en sådan kendelse.
54 I overensstemmelse med nævnte direktivs artikel 9, stk. 3, skal fuldbyrdelsesmyndigheden tilbagesende den europæiske efterforskningskendelse til udstedelsesstaten, når den modtager en europæisk efterforskningskendelse, som ikke er blevet udstedt af en udstedelsesmyndighed som defineret i samme direktivs artikel 2, litra c).
55 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 6 og artikel 9, stk. 1 og 3, i direktiv 2014/41 skal fortolkes således, at fuldbyrdelsesmyndighedens anerkendelse af en europæisk efterforskningskendelse, der er udstedt med henblik på at indhente trafik- og lokaliseringsdata i forbindelse med telekommunikation, ikke kan træde i stedet for de krav, der finder anvendelse i udstedelsesstaten, når denne kendelse med urette er blevet udstedt af anklagemyndigheden, selv om vedtagelsen af en efterforskningsforanstaltning, der har til formål at indhente sådanne data, inden for rammerne af en lignende national sag henhører under retternes enekompetence.
Sagsomkostninger
56 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
1) Artikel 2, litra c), nr. i), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/41/EU af 3. april 2014 om den europæiske efterforskningskendelse i straffesager skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for, at anklagemyndigheden har kompetence til i fasen forud for en straffesag at udstede en europæisk efterforskningskendelse som omhandlet i dette direktiv med henblik på at indhente trafik- og lokaliseringsdata i forbindelse med telekommunikation, når vedtagelsen af en efterforskningsforanstaltning, der har til formål at opnå adgang til sådanne data, inden for rammerne af en lignende national sag henhører under retternes enekompetence.
2) Artikel 6 og artikel 9, stk. 1 og 3, i direktiv 2014/41 skal fortolkes således, at fuldbyrdelsesmyndighedens anerkendelse af en europæisk efterforskningskendelse, der er udstedt med henblik på at indhente trafik- og lokaliseringsdata i forbindelse med telekommunikation, ikke kan træde i stedet for de krav, der finder anvendelse i udstedelsesstaten, når denne kendelse med urette er blevet udstedt af anklagemyndigheden, selv om vedtagelsen af en efterforskningsforanstaltning, der har til formål at indsamle sådanne data, inden for rammerne af en lignende national sag henhører under retternes enekompetence.
Underskrifter