DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 16 december 2021(*)
”Begäran om förhandsavgörande – Straffrättsligt samarbete – Europeisk utredningsorder – Direktiv 2014/41/EU – Artikel 2 c i – Begreppet ’utfärdande myndighet’ – Artikel 6 – Villkor för utfärdande av en europeisk utredningsorder – Artikel 9.1 och 9.3 – Erkännande av en europeisk utredningsorder – Europeisk utredningsorder som i syfte att inhämta trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikation har utfärdats av en åklagare som utsetts till ’utfärdande myndighet’ genom den nationella rättsakt genom vilken direktiv 2014/41 införlivades – Den nationella domstolens exklusiva behörighet att inom ramen för ett liknande inhemskt ärende besluta om den utredningsåtgärd som anges i denna utredningsorder”
I mål C‑724/19,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Spetsializiran nakazatelen sad (särskild brottmålsdomstol, Bulgarien) genom beslut av den 24 september 2019, som inkom till domstolen den 1 oktober 2019, i målet det särskilda brottmålet mot
HP
ytterligare deltagare i rättegången:
Spetsializirana prokuratura,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av ordföranden på tredje avdelningen K. Jürimäe (referent), tillförordnad ordförande på fjärde avdelningen, samt domarna S. Rodin och N. Piçarra,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– HP, genom E. Yordanov, advokat,
– Tysklands regering, genom J. Möller och M. Hellmann, båda i egenskap av ombud,
– Ungerns regering, genom M.Z. Fehér, R. Kissné Berta och M. Tátrai, samtliga i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, inledningsvis genom Y. Marinova och R. Troosters, därefter genom Y. Marinova och M. Wasmeier, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 20 maj 2021 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2 c i) i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/41/EU av den 3 april 2014 om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området (EUT L 130, 2014, s. 1).
2 Begäran har framställts i ett brottmål mot HP, där fyra europeiska utredningsordrar har utfärdats av den bulgariska åklagarmyndigheten för att inhämta bevis i Belgien, Tyskland, Österrike och Sverige.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2002/58/EG
3 Artikel 2 b och c i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation) (EGT L 201, 2002, s. 37) stadgar följande:
”Om inte annat anges ska definitionerna i [Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, 1995, s. 31)] och [Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 33)] gälla i detta direktiv.
Dessutom skall följande definitioner gälla:
…
b) trafikuppgifter: alla uppgifter som behandlas i syfte att överföra en kommunikation via ett elektroniskt kommunikationsnät eller för att fakturera den.
c) lokaliseringsuppgifter: alla uppgifter som behandlas i ett elektroniskt kommunikationsnät och som visar den geografiska positionen för terminalutrustningen för en användare av en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst.”
4 Artikel 15.1 i direktiv 2002/58 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna får genom lagstiftning vidta åtgärder för att begränsa omfattningen av de rättigheter och skyldigheter som anges i artikel 5, artikel 6, artikel 8.1, 8.2, 8.3 och 8.4 och artikel 9 i detta direktiv när en sådan begränsning i ett demokratiskt samhälle är nödvändig, lämplig och proportionell för att skydda nationell säkerhet (dvs. statens säkerhet), försvaret och allmän säkerhet samt för förebyggande, undersökning, avslöjande av och åtal för brott eller vid obehörig användning av ett elektroniskt kommunikationssystem enligt artikel 13.1 i direktiv [95/46/EG]. Medlemsstaterna får för detta ändamål bland annat vidta lagstiftningsåtgärder som innebär att uppgifter får bevaras under en begränsad period som motiveras av de skäl som fastställs i denna punkt. Alla åtgärder som avses i denna punkt skall vara i enlighet med de allmänna principerna i gemenskapslagstiftningen, inklusive principerna i artikel 6.1 och 6.2 i [EU-fördraget].”
Direktiv 2014/41
5 Skälen 5–8, 10, 11, 19, 30 och 32 i direktiv 2014/41 har följande lydelse:
”(5) Alltsedan antagandet av [rådets rambeslut 2003/577/RIF av den 22 juli 2003 om verkställighet i Europeiska unionen av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial (EUT L 196, 2003, s. 45)] och [rådets rambeslut 2008/978/RIF av den 18 december 2008 om en europeisk bevisinhämtningsorder för att inhämta föremål, handlingar eller uppgifter som ska användas i straffrättsliga förfaranden (EUT L 350, 2008, s. 72)] har det stått klart att den nuvarande ramen för bevisinhämtning är alltför fragmenterad och komplicerad. Det behövs därför en ny strategi.
(6) I Stockholmsprogrammet, som antogs av Europeiska rådet den 10–11 december 2009, ansåg Europeiska rådet att man bör gå vidare med inrättandet av ett övergripande system för inhämtning av bevis i mål med en gränsöverskridande dimension, på grundval av principen om ömsesidigt erkännande. Europeiska rådet menade att de befintliga instrumenten på detta område utgör ett fragmentariskt system och att det krävs ett nytt angreppssätt grundat på principen om ömsesidigt erkännande, vilket samtidigt beaktar flexibiliteten i det traditionella systemet med ömsesidig rättslig hjälp. Europeiska rådet efterlyste därför ett övergripande system, som ska ersätta alla befintliga instrument på området, inklusive rambeslut [2008/978], och som i möjligaste mån ska omfatta alla typer av bevis, innehålla tidsfrister för verkställighet samt i möjligaste mån begränsa vägransgrunderna.
(7) Den nya strategin bygger på ett samlat instrument, kallat den europeiska utredningsordern (nedan kallad utredningsordern). En utredningsorder ska utfärdas i syfte att vidta en eller flera utredningsåtgärder i bevisinhämtningssyfte i den stat som verkställer utredningsordern (nedan kallad den verkställande staten). Detta inkluderar inhämtande av bevis som den verkställande myndigheten redan har i sin besittning.
(8) Utredningsordern bör ha ett övergripande tillämpningsområde och bör därför tillämpas på alla utredningsåtgärder som syftar till bevisinhämtning. Inrättandet av en gemensam utredningsgrupp och bevisinhämtning inom en sådan grupp kräver dock specifika regler, som hellre bör behandlas separat. Utan att det påverkar tillämpningen av detta direktiv bör befintliga instrument därför även fortsättningsvis tillämpas på den typen av utredningsåtgärder.
…
(10) Utredningsordern bör fokusera på den utredningsåtgärd som ska genomföras. Den utfärdande myndigheten är med sina detaljkunskaper om den aktuella utredningen den som bäst kan besluta vilken utredningsåtgärd som ska användas. …
(11) Utredningsordern bör väljas, när verkställigheten av en utredningsåtgärd förefaller proportionell, adekvat och tillämplig på det aktuella fallet. Den utfärdande myndigheten bör därför fastställa om begärda bevis är nödvändiga och proportionella med avseende på förfarandena, om den valda utredningsåtgärden är nödvändig och proportionell för att inhämta det berörda bevismaterialet och huruvida man genom att utfärda utredningsordern bör involvera en annan medlemsstat i inhämtandet av detta bevismaterial. Samma bedömning bör göras vid godkännandeförfarandet, i de fall där godkännande av en utredningsorder krävs i enlighet med detta direktiv. Man bör inte vägra att verkställa en utredningsorder av andra skäl än dem som anges i detta direktiv. Den verkställande myndigheten bör emellertid ha rätt att välja en mindre inkräktande utredningsåtgärd än den som anges i en utredningsorder, om den gör det möjligt att uppnå liknande resultat.
…
(19) Skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa inom unionen är grundat på ömsesidigt förtroende och presumtionen om andra medlemsstaters efterlevnad av unionsrätten och, i synnerhet, respekt för de grundläggande rättigheterna. Den presumtionen kan dock motbevisas. Om det finns goda skäl att anta att verkställandet av en utredningsåtgärd som anges i utredningsordern skulle leda till en kränkning av en grundläggande rättighet och att den verkställande medlemsstaten skulle åsidosätta sina skyldigheter avseende det skydd av grundläggande rättigheter som erkänns i stadgan, bör verkställandet av utredningsordern vägras.
…
(30) Möjligheterna att samarbeta enligt detta direktiv när det gäller avlyssning av telekommunikation bör inte vara begränsade till telekommunikationens innehåll, utan det kan även gälla insamling av trafik- och lokaliseringsuppgifter som avser sådan telekommunikation, och som gör det möjligt för de behöriga myndigheterna att utfärda en utredningsorder för inhämtande av mindre inkräktande telekommunikationsuppgifter. En utredningsorder som har utfärdats för inhämtande av historiska trafik- och lokaliseringsuppgifter om telekommunikation bör behandlas inom ramen för den allmänna ordningen för verkställigheten av utredningsordern och kan, beroende på den verkställande statens nationella rätt, anses vara en tvångsutredningsåtgärd.
…
(32) I en utredningsorder som innehåller en begäran om avlyssning av telekommunikation bör den utfärdande myndigheten till den verkställande myndigheten lämna tillräcklig information, exempelvis uppgifter om den brottsliga handling som är under utredning, för att den utfärdande myndigheten ska kunna bedöma om den utredningsåtgärden skulle vara tillåten i ett liknande inhemskt ärende.”
6 I artikel 1 i direktivet, som har rubriken ”Den europeiska utredningsordern och skyldigheten att verkställa den”, föreskrivs följande:
”1. En europeisk utredningsorder (nedan kallad utredningsorder) är ett rättsligt avgörande som har utfärdats eller godkänts av en rättslig myndighet i en medlemsstat (nedan kallad den utfärdande staten) för genomförande av en eller flera specifika utredningsåtgärder i en annan medlemsstat … i syfte att inhämta bevis i enlighet med detta direktiv.
Utredningsordern får också utfärdas i syfte att inhämta bevis som de behöriga myndigheterna i den verkställande staten redan har i sin besittning.
2. Medlemsstaterna ska verkställa en utredningsorder på grundval av principen om ömsesidigt erkännande och i enlighet med detta direktiv.
3. Utfärdande av en utredningsorder får begäras av en misstänkt eller tilltalad person, eller av en försvarare på dennes begäran, inom ramen för de rättigheter som är tillämpliga på försvaret och i överensstämmelse med nationella straffrättsliga förfaranden.
4. Detta direktiv påverkar inte skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheter och rättsprinciper som återges i artikel 6 [EU], bland annat rätten till försvar för personer som är föremål för straffrättsliga förfaranden, och alla skyldigheter som åligger rättsliga myndigheter i detta avseende ska kvarstå opåverkade.”
7 I artikel 2 c i direktivet föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
c) utfärdande myndighet:
i) en domare, domstol, undersökningsdomare eller allmän åklagare som är behörig i det berörda fallet, eller
ii) en annan behörig myndighet, enligt den utfärdande statens definition, som i det enskilda fallet handlar i egenskap av utredande myndighet i straffrättsliga förfaranden, med behörighet att besluta om bevisinhämtning i enlighet med nationell rätt. Dessutom ska utredningsordern, efter granskning av dess överensstämmelse med villkoren för utfärdande av en europeisk utredningsorder enligt detta direktiv, i synnerhet villkoren i artikel 6.1, och innan den översänds till den verkställande myndigheten, godkännas av en domare, domstol, undersökningsdomare eller allmän åklagare i den utfärdande staten. Om utredningsordern har godkänts av en rättslig myndighet, kan den myndigheten också betraktas som en utfärdande myndighet med avseende på översändandet av utredningsordern.”
8 I artikel 6 i samma direktiv, med rubriken ”Villkor för utfärdande och översändande av en utredningsorder”, föreskrivs följande:
”1. Den utfärdande myndigheten får endast utfärda en utredningsorder om den har konstaterat att följande villkor är uppfyllda:
a) Utfärdandet av utredningsordern är nödvändigt och proportionellt med avseende på de förfaranden som avses i artikel 4 och med beaktande av den misstänkta eller tilltalade personens rättigheter, och
b) den eller de utredningsåtgärder som anges i utredningsordern kunde ha begärts under samma förutsättningar i ett liknande inhemskt ärende.
2. Den utfärdande myndigheten ska i varje enskilt ärende göra en bedömning av huruvida de villkor som avses i punkt 1 är uppfyllda.
3. Om en verkställande myndighet har skäl att tro att de villkor som avses i punkt 1 inte har uppfyllts, får den samråda med den utfärdande myndigheten om vikten av att verkställa utredningsordern. Efter samrådet får den utfärdande myndigheten besluta att återkalla utredningsordern.”
9 Artikel 9 i direktiv 2014/41, med rubriken ”Erkännande och verkställighet”, föreskriver följande i punkterna 1–3:
”1. Den verkställande myndigheten ska utan krav på vidare formaliteter erkänna en utredningsorder som översänds i enlighet med detta direktiv och se till att den verkställs på samma sätt och på samma villkor som om den berörda utredningsåtgärden hade begärts av en myndighet i den verkställande staten, såvida inte denna myndighet beslutar att åberopa något av skälen för icke-erkännande eller icke-verkställighet eller något av skälen för att skjuta upp verkställigheten enligt detta direktiv.
2. Den verkställande myndigheten ska rätta sig efter de särskilda formaliteter och förfaranden som uttryckligen anges av den utfärdande myndigheten, såvida inte annat föreskrivs i detta direktiv och under förutsättning att sådana formaliteter och förfaranden inte strider mot de grundläggande rättsprinciperna i den verkställande staten.
3. Om en verkställande myndighet tar emot en utredningsorder som inte har utfärdats av en sådan utfärdande myndighet som avses i artikel 2 c ska den verkställande myndigheten återsända utredningsordern till den utfärdande staten.”
10 I artikel 11 i direktivet anges de skäl enligt vilka erkännande eller verkställighet av en utredningsorder får vägras i den verkställande staten.
11 Kapitel IV i direktivet har rubriken ”Särskilda bestämmelser för vissa utredningsåtgärder” och innehåller artiklarna 22–29.
12 I artikel 26 i samma direktiv, med rubriken ”Information om bankkonton och andra konton för finansiella transaktioner”, föreskrivs följande i punkt 5:
”Den utfärdande myndigheten ska i utredningsordern ange skälen till att den anser att den begärda informationen sannolikt är av betydande värde för det berörda straffrättsliga förfarandet och på vilka grunder den antar att banker i den verkställande staten för dessa konton och, i den utsträckning det är möjligt, vilka banker som kan vara berörda. Den ska också i utredningsordern lämna all tillgänglig information som kan underlätta dess verkställighet.”
13 I artikel 27 i direktiv 2014/41, med rubriken ”Information om banktransaktioner och andra finansiella transaktioner”, föreskrivs följande i punkt 4:
”Den utfärdande myndigheten ska i utredningsordern ange skälen till att den anser att den begärda informationen är relevant för det berörda straffrättsliga förfarandet.”
14 Artikel 28 i direktivet, med rubriken ”Utredningsåtgärder som innebär en kontinuerlig bevisinhämtning i realtid och under en viss tidsperiod”, har följande lydelse i punkt 3:
”Den utfärdande myndigheten ska i sin utredningsorder ange varför den anser att den begärda informationen är relevant för det berörda straffrättsliga förfarandet.”
15 Utredningsordern återges i formuläret i bilaga A till nämnda direktiv. Blankettens inledning har följande lydelse:
”Denna utredningsorder har utfärdats av en behörig myndighet. Den utfärdande myndigheten intygar att utfärdandet av denna utredningsorder är nödvändigt och proportionellt med avseende på de förfaranden som specificeras i den med beaktande av den misstänkta eller tilltalade personens rättigheter och att de begärda utredningsåtgärderna kunde ha begärts under samma förutsättningar i ett liknande inhemskt ärende. Jag begär härmed att den eller de nedan angivna utredningsåtgärderna vidtas med vederbörlig hänsyn till den konfidentialitet som gäller för utredningen och att de bevis som inhämtas till följd av att utredningsordern verkställs översänds.”
Nationell rätt
16 Direktiv 2014/41 införlivades med bulgarisk rätt genom zakon za evropeyskata zapoved za razsledvane (lagen om den europeiska utredningsordern) (DV nr 16 av den 20 februari 2018). Enligt artikel 5.1 led 1 i denna lag (nedan kallad ZEZR), är åklagaren behörig myndighet i Bulgarien att under förundersökningen utfärda en europeisk utredningsorder.
17 I artikel 159a i Nakazatelno-protsesualen kodeks (straffprocesslagen), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, med rubriken ”Tillhandahållande av uppgifter från företag som tillhandahåller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster”, föreskrivs följande:
”1) På begäran av domstolen under domstolsförfarandet, eller med stöd av ett motiverat beslut som på ansökan av den åklagare som ansvarar för förundersökningen utfärdats av domaren vid domstolen i första instans under skedet före rättegång, ska företag som tillhandahåller allmänna elektroniska kommunikationsnät och/eller -tjänster lämna ut sådana uppgifter som insamlats inom ramen för deras verksamhet och vilka är nödvändiga för
1. spårning och identifiering av anslutningskällan,
2. identifiering av anslutningens riktning,
3. identifiering av datum, klockslag och anslutningens varaktighet,
4. identifiering av anslutningens art,
5. identifiering av den elektroniska terminalutrustning som använts av användaren eller den som anges som sådan,
6. fastställelse av använda cell-ID.
2) Uppgifterna enligt punkt 1 inhämtas om detta är nödvändigt för att utreda allvarliga och uppsåtliga brott.
3) Ansökan från åklagaren som ansvarar för förundersökningen enligt punkt 1 ska motiveras och ska innehålla
1. uppgifter om det brott för vars utredning användningen av trafikdata är nödvändig,
2. beskrivning av de omständigheter på vilka ansökan grundas,
3. uppgifter om de personer som de begärda trafikuppgifterna avser,
4. tidsperioden som uppgifterna ska omfatta,
5. den utredande myndighet till vilken uppgifterna ska översändas.
4) I beslutet enligt punkt 1 ska domstolen ange
1. vilka uppgifter som ska lämnas ut,
2. tidsperioden som uppgifterna ska omfatta,
3. den utredande myndighet till vilken uppgifterna ska översändas.
5) Tidsperioden för vilken uppgifter begärs och för vilken beslut om överföring av uppgifter fattas enligt punkt 1 får inte vara längre än sex månader.
6) När uppgifterna inte har något samband med omständigheterna i målet och inte bidrar till att klargöra omständigheterna i målet, ska den domstol som utfärdat utredningsordern besluta, på motiverat förslag av åklagaren med ansvar för tillsynen, att uppgifterna ska förstöras. Förstöringen ska ske enligt ett förfarande som inletts av chefsåklagaren. Inom sju dagar från mottagandet av beslutet ska de företag som avses i punkt 1 och den åklagaren som ansvarar för övervakningen, inge rapporter om förstöring av uppgifterna till den domstol som har utfärdat dem.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
18 Den 23 februari 2018 inleddes ett straffrättsligt förfarande avseende misstankar om insamling och tillhandahållande, i Bulgarien och utanför detta territorium, av ekonomiska medel som skulle användas för terrorhandlingar. Under den undersökning som genomfördes inom ramen för detta förfarande inhämtades bevisning avseende HP:s verksamhet.
19 Den 15 augusti 2018 utfärdade den bulgariska åklagarmyndigheten, med stöd av artikel 159a.1 i straffprocesslagen, fyra utredningsordrar i syfte att samla in trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikation (nedan kallade de fyra europeiska utredningsordrarna). Dessa utredningsordrar, i vilka det angavs att de härrörde från en särskild åklagare, riktades till de belgiska, de tyska, de österrikiska och de svenska myndigheterna. I samtliga ordrar angavs att HP misstänktes för att finansiera terroristverksamhet och att HP, inom ramen för denna verksamhet, hade telefonkontakt med personer bosatta i Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Österrike och Konungariket Sverige.
20 Det framgår av beslutet om hänskjutande att dessa medlemsstaters myndigheters svar på de fyra europeiska utredningsordrarna innehåller telefonkommunikationsuppgifter från HP:s telefonsamtal och att dessa uppgifter är av viss betydelse för bedömningen av huruvida HP har begått ett brott.
21 De tyska, de österrikiska och de svenska myndigheterna har inte översänt något beslut om erkännande av de europeiska utredningsordrarna. En belgisk undersökningsdomare översände däremot ett beslut om erkännande av den europeiska utredningsorder som översänts till de belgiska myndigheterna.
22 På grundval av den samlade bevisningen – inbegripet den som härrörde från svaren från myndigheterna i de berörda medlemsstaterna på de fyra europeiska utredningsordrarna – delgavs HP och fem andra personer, den 18 januari 2019, misstanke för olaglig finansiering av terrorverksamhet och för medlemskap i en kriminell organisation i syfte att finansiera denna verksamhet. Åtalet mot HP väcktes vid den hänskjutande domstolen den 12 september 2019.
23 För att bedöma huruvida misstankarna är välgrundade vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida det är lagenligt att begära in trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikation genom de fyra europeiska utredningsordrarna och huruvida denna domstol följaktligen, för att kunna fastställa den överträdelse som HP misstänks för, kan använda den bevisning som samlats in genom dessa ordrar.
24 Den hänskjutande domstolen har för det första konstaterat att det i artikel 2 c i direktiv 2014/41 hänvisas till nationell rätt för att utse den behöriga utfärdande myndigheten. Enligt bulgarisk rätt rör det sig i det här fallet om åklagaren, enligt artikel 5.1 led 1 ZEZR. Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat att inom ramen för ett liknande inhemskt ärende är den myndighet som är behörig att besluta om inhämtande av trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikationer den domstol i första instans som är behörig i det aktuella målet, och att åklagaren i en sådan situation endast har behörighet att framställa en motiverad begäran till denna domstol. Den hänskjutande domstolen vill således få klarhet i huruvida behörigheten att utfärda en europeisk utredningsorder, med hänsyn till bland annat likvärdighetsprincipen, kan regleras i den nationella rättsakt genom vilken direktiv 2014/41 införlivas, eller om den myndighet som är behörig att besluta om inhämtande av sådana uppgifter inom ramen för ett liknande inhemskt ärende ges en sådan behörighet i artikel 2 c i direktivet.
25 För det andra vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida ett beslut om erkännande, som den behöriga myndigheten i den verkställande staten har fattat på grundval av direktiv 2014/41 och som är nödvändigt för att ålägga en teleoperatör i denna medlemsstat att lämna ut trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikationer, med giltig verkan kan ersätta det beslut som domstolen i den utfärdande staten borde ha fattat för att säkerställa legalitetsprincipen och principen om skydd för privatlivet. Den hänskjutande domstolen vill särskilt få klarhet i huruvida en sådan lösning är förenlig med bland annat artiklarna 6, 9.1 och 9.3 i direktivet.
26 Mot denna bakgrund beslutade Spetsializiran nakazatelen sad (särskild brottmålsdomstol, Bulgarien) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1) Är en bestämmelse i nationell rätt (artikel 5.1 led 1 i [ZEZR]) enligt vilken åklagaren under skedet före rättegången i ett straffrättsligt förfarande är behörig myndighet för utfärdande av en europeisk utredningsorder rörande överföring av trafik- och lokaliseringsuppgifter i samband med telekommunikation, medan det i liknande nationella ärenden är en domstol som är behörig myndighet i detta avseende, förenlig med artikel 2 c i) i direktiv 2014/41 och med likvärdighetsprincipen?
2) Ska erkännandet från den behöriga myndigheten (åklagare eller utredningsdomare) i den verkställande staten av en sådan europeisk utredningsorder anses ersätta det domstolsbeslut som krävs enligt den utfärdande statens nationella rätt?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
27 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 2 c i) i direktiv 2014/41 ska tolkas så, att den utgör hinder för en åklagare att vara behörig att under förundersökningen i ett straffrättsligt förfarande utfärda en europeisk utredningsorder, i den mening som avses i detta direktiv, i syfte att inhämta trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikationer, när det i ett liknande inhemskt ärende enbart är en domstol som får besluta om en utredningsåtgärd som syftar till att få tillgång till sådana uppgifter.
28 I artikel 2 c i direktiv 2014/41 definieras begreppet ”utfärdande myndighet”. I denna artikel anges att en sådan myndighet kan vara antingen, enligt led i), ”en domare, domstol, undersökningsdomare eller allmän åklagare som är behörig i det berörda fallet” eller, enligt led ii), ”en annan behörig myndighet, enligt den utfärdande statens definition, som i det enskilda fallet handlar i egenskap av utredande myndighet i straffrättsliga förfaranden, med behörighet att besluta om bevisinhämtning i enlighet med nationell rätt”.
29 Det framgår således av ordalydelsen i denna bestämmelse att den utfärdande myndigheten, i alla fall som omfattas av nämnda bestämmelse, ska vara behörig i det aktuella målet, antingen i egenskap av domare, undersökningsdomare eller åklagare, eller, när den inte är en rättslig myndighet, i egenskap av utredande myndighet.
30 En analys av ordalydelsen i nämnda bestämmelse gör det däremot inte i sig möjligt att fastställa huruvida uttrycket ”behörig i det berörda fallet” har samma innebörd som uttrycket ”med behörighet att besluta om bevisinhämtning i enlighet med nationell rätt” och, följaktligen, huruvida en åklagare kan vara behörig att utfärda en europeisk utredningsorder i syfte att erhålla trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikationer, när denna behörighet inom ramen för ett liknande inhemskt ärende enbart tillkommer den domstol som är behörig att vidta en utredningsåtgärd som syftar till att få tillgång till sådana uppgifter.
31 Artikel 2 c i) i direktiv 2014/41 ska således tolkas med beaktande av dess sammanhang och de mål som eftersträvas därmed.
32 Vad gäller det sammanhang i vilket denna bestämmelse ingår, konstaterar domstolen för det första att artikel 6.1 a i direktivet, jämförd med skäl 11 i och bilaga A till detsamma, ålägger den utfärdande myndigheten en skyldighet att kontrollera huruvida den utredningsåtgärd som är föremål för den europeiska utredningsordern är nödvändig och proportionell med avseende på de förfaranden inom ramen för vilka ordern har utfärdats och med beaktande av den misstänkta eller tilltalade personens rättigheter.
33 Det ska även påpekas att den utfärdande myndigheten, inom ramen för vissa specifika utredningsåtgärder, ska lämna vissa ytterligare skäl. I artikel 26.5 i direktivet föreskrivs således, när det gäller information om bankkonton och andra konton för finansiella transaktioner, att den utfärdande myndigheten i utredningsordern ska ange skälen till att den anser att den begärda informationen är relevant för det berörda straffrättsliga förfarandet. I artiklarna 27.4 och artikel 28.3 i samma direktiv föreskrivs även – vad gäller information om banktransaktioner och andra finansiella transaktioner respektive utredningsåtgärder som innebär en kontinuerlig bevisinhämtning i realtid och under en viss tidsperiod – att myndigheten ska ange skälen till att den anser att den begärda informationen är relevant för det berörda straffrättsliga förfarandet.
34 Det förefaller emellertid som om den utfärdande myndigheten, såväl för att kontrollera huruvida en utredningsåtgärd är nödvändig och proportionerlig, som för att tillhandahålla sådana ytterligare skäl som avses i föregående punkt, måste vara den myndighet som ansvarar för utredningen inom ramen för det berörda straffrättsliga förfarandet, och som således är behörig att besluta om bevisupptagning i enlighet med nationell rätt.
35 För det andra framgår det av artikel 6.1 b i direktiv 2014/41 att den utfärdande myndigheten endast får utfärda en utredningsorder om den eller de utredningsåtgärder som anges i utredningsordern kunde ha begärts under samma förutsättningar i ett liknande inhemskt ärende. Följaktligen är det endast en myndighet som är behörig att besluta om en sådan utredningsåtgärd enligt den utfärdande statens nationella rätt som kan vara behörig att utfärda en europeisk utredningsorder.
36 Syftet med direktiv 2014/41 är, såsom framgår av skälen 5–8 i direktivet, att ersätta den existerande fragmentariska och komplicerade ramen för bevisupptagning i brottmål med en gränsöverskridande dimension, och, genom inrättandet av ett förenklat och mer effektivt system grundat på ett samlat instrument, kallat ”den europeiska utredningsordern”, att underlätta och påskynda det rättsliga samarbetet för att uppnå målet för unionen att bli ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, på grundval av den höga grad av förtroende som ska finnas mellan medlemsstaterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 december 2020, Staatsanwaltschaft Wien (Förfalskade banköverföringar), (C‑584/19, EU:C:2020:1002, punkt 39).
37 I detta avseende framgår det av skäl 10 i direktivet att den utfärdande myndigheten, med sina detaljkunskaper om den aktuella utredningen, är den som bäst kan besluta vilken utredningsåtgärd som ska användas.
38 Analysen av artikel 2 c i) i direktiv 2014/41, mot bakgrund av skälen 5–8 och 10 i direktivet, leder således även till att den utfärdande myndigheten ska anses vara den myndighet som är ansvarig för utredningen i det berörda straffrättsliga förfarandet och således vara behörig att besluta om bevisupptagning i enlighet med nationell rätt. Inom ramen för en brottsutredning skulle en eventuell åtskillnad mellan den utfärdande myndigheten och den myndighet som är behörig att besluta om utredningsåtgärder inom ramen för detta straffrättsliga förfarande nämligen riskera att komplicera samarbetssystemet och därigenom äventyra inrättandet av ett förenklat och effektivt system.
39 Härav följer att när åklagaren enligt nationell rätt inte är behörig att besluta om en utredningsåtgärd i syfte att erhålla trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikation, kan vederbörande inte anses vara en utfärdande myndighet i den mening som avses i artikel 2 c i) i direktiv 2014/41, som är behörig att utfärda en europeisk utredningsorder i syfte att erhålla dessa uppgifter.
40 I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att även om åklagaren enligt bulgarisk rätt är behörig myndighet att utfärda en europeisk utredningsorder i ett brottmål, är denne inte behörig att besluta om inhämtande av trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikation inom ramen för ett liknande inhemskt ärende. Den hänskjutande domstolen har nämligen påpekat att enligt bulgarisk rätt är den myndighet som är behörig att besluta om inhämtande av sådana uppgifter en domstol i första instans som är behörig i det aktuella målet, och att åklagaren endast har behörighet att framställa en motiverad begäran till den domstolen.
41 I en sådan situation kan åklagaren således inte anses behörig att utfärda en europeisk utredningsorder i syfte att inhämta sådana uppgifter.
42 För att ge den hänskjutande domstolen ett fullständigt svar, ska det tilläggas att domstolen, i domen av den 2 mars 2021, Prokuratuur (Villkor för att ge tillgång till uppgifter avseende elektronisk kommunikation) (C‑746/18, EU:C:2021:152, punkt 59), slagit fast att artikel 15.1 i direktiv 2002/58, jämförd med artiklarna 7, 8, 11 och 52.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna ska tolkas så, att den utgör hinder mot nationell lagstiftning som ger åklagarmyndigheten, vars uppdrag är att leda förundersökningar och, i förekommande fall, väcka åtal i samband med ett senare förfarande, behörighet att ge offentliga myndigheter tillgång till trafik- och lokaliseringsuppgifter inom ramen för en brottsutredning.
43 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 40 i sitt förslag till avgörande kan man därav dra slutsatsen att en europeisk utredningsorder som syftar till att samla in trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikation inte kan utfärdas av en åklagare när denne inte bara leder förundersökningen utan även företräder det allmänna i det efterföljande brottmålet.
44 Om så vore fallet skulle villkoret i artikel 6.1 b i direktiv 2014/41, enligt vilket den utfärdande myndigheten endast får utfärda en utredningsorder om den eller de utredningsåtgärder som anges i utredningsordern kunde ha begärts under samma förutsättningar i ett liknande inhemskt ärende, inte vara uppfyllt.
45 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 2 c i) i direktiv 2014/41 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en åklagare är behörig att under förundersökningen i ett straffrättsligt förfarande utfärda en europeisk utredningsorder, i den mening som avses i detta direktiv, i syfte att erhålla trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikationer, när det i ett liknande inhemskt ärende enbart är en domstol som får besluta om en utredningsåtgärd som syftar till att få tillgång till sådana uppgifter.
Den andra frågan
46 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 6, 9.1 och 9.3 i direktiv 2014/41 ska tolkas så, att den verkställande myndighetens erkännande av en europeisk utredningsorder som utfärdats i syfte att erhålla trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikation kan ersätta de krav som gäller i den utfärdande staten när utredningsordern felaktigt har utfärdats av en åklagare trots att det i ett liknande inhemskt förfarande ankommer på en domstol att vidta en utredningsåtgärd i syfte att samla in sådana uppgifter.
47 I detta avseende konstaterar domstolen, för det första, att artikel 6.1 i direktivet fastställer villkoren för utfärdande och översändande av en europeisk utredningsorder. I artikel 3 i detta direktiv anges att om en verkställande myndighet har skäl att tro att de villkor som avses i punkt 1 i denna artikel inte har uppfyllts, får den samråda med den utfärdande myndigheten om vikten av att verkställa utredningsordern. Efter samrådet får den utfärdande myndigheten besluta att återkalla utredningsordern.
48 För det andra ska den verkställande myndigheten utan krav på vidare formaliteter erkänna en utredningsorder som översänds i enlighet med detta direktiv och se till att den verkställs på samma sätt och på samma villkor som om den berörda utredningsåtgärden hade begärts av en myndighet i den verkställande staten, såvida inte denna myndighet beslutar att åberopa något av skälen för icke-erkännande eller icke-verkställighet eller något av skälen för att skjuta upp verkställigheten enligt nämnda direktiv.
49 Skälen för icke-erkännande eller icke-verkställighet anges uttömmande i artikel 11 i samma direktiv.
50 Det följer således av en jämförelse mellan dessa bestämmelser att den verkställande myndigheten inte kan avhjälpa ett eventuellt åsidosättande av de villkor som föreskrivs i artikel 6.1 i direktiv 2014/41.
51 Denna tolkning vinner stöd av de syften som eftersträvas med direktiv 2014/41. I detta avseende framgår det bland annat av skälen 2, 6 och 19 i det direktivet att den europeiska utredningsordern är ett instrument för straffrättsligt samarbete enligt artikel 82.1 FEUF, som grundar sig på principen om ömsesidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden. Denna princip, som utgör en ”hörnsten” i det straffrättsliga samarbetet, grundar sig på ömsesidigt förtroende och på den motbevisbara presumtionen att de andra medlemsstaterna iakttar unionsrätten och särskilt de grundläggande rättigheterna (se dom av den 8 december 2020, Staatsanwaltschaft Wien (Förfalskade banköverföringar), C‑584/19, EU:C:2020:1002, punkt 40).
52 Mot denna bakgrund preciseras det i skäl 11 i direktivet att man inte bör vägra att verkställa en utredningsorder av andra skäl än dem som anges i samma direktiv, och att den verkställande myndigheten helt enkelt bör ha rätt att välja en mindre inkräktande utredningsåtgärd än den som anges i en utredningsorder, om den gör det möjligt att uppnå liknande resultat.
53 Denna befogenhetsfördelning mellan den utfärdande myndigheten och den verkställande myndigheten är således av avgörande betydelse för det ömsesidiga förtroende som ska styra utbytet mellan de medlemsstater som deltar i ett europeiskt utredningsförfarande enligt direktiv 2014/41. Om den verkställande myndigheten, genom ett beslut om erkännande, kunde avhjälpa ett åsidosättande av de villkor för utfärdande av en europeisk utredningsorder, vilka anges i artikel 6.1 i direktivet, skulle jämvikten i det system för europeiska utredningsordrar som grundar sig på ömsesidigt förtroende äventyras, eftersom den verkställande myndigheten i så fall gavs befogenhet att kontrollera de materiella villkoren för utfärdande av en sådan order.
54 Enligt artikel 9.3 i direktivet ska den verkställande myndigheten däremot återsända utredningsordern till den utfärdande staten om den tar emot en utredningsorder som inte har utfärdats av en sådan utfärdande myndighet som avses i artikel 2 c i direktivet.
55 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel artiklarna 6, 9.1 och 9.3 i direktiv 2014/41 ska tolkas så, att den verkställande myndighetens erkännande av en europeisk utredningsorder som utfärdats i syfte att erhålla trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikation inte kan ersätta de krav som gäller i den utfärdande staten när utredningsordern felaktigt har utfärdats av en åklagare trots att det i ett liknande inhemskt förfarande ankommer på en domstol att vidta en utredningsåtgärd i syfte att samla in sådana uppgifter.
Rättegångskostnader
56 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1) Artikel 2 c i) i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/41/EU av den 3 april 2014 om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området ska tolkas så, att den utgör hinder för att en åklagare är behörig att under förundersökningen i ett straffrättsligt förfarande utfärda en europeisk utredningsorder, i den mening som avses i detta direktiv, i syfte att erhålla trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikationer, när det i ett liknande inhemskt ärende enbart är en domstol som får besluta om en utredningsåtgärd som syftar till att få tillgång till sådana uppgifter.
2) Artiklarna 6, 9.1 och 9.3 i direktiv 2014/41 ska tolkas så, att den verkställande myndighetens erkännande av en europeisk utredningsorder som utfärdats i syfte att erhålla trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikation inte kan ersätta de krav som gäller i den utfärdande staten när utredningsordern felaktigt har utfärdats av en åklagare trots att det i ett liknande inhemskt förfarande ankommer på en domstol att vidta en utredningsåtgärd i syfte att samla in sådana uppgifter.
Underskrifter