Sag T-529/13

Balázs-Árpád Izsák

og

Attila Dabis

mod

Europa-Kommissionen

»Regler for institutionerne – det europæiske borgerinitiativ – samhørighedspolitik – områder med et nationalt mindretal – afslag på registrering – åbenbart uden for Kommissionens beføjelse – artikel 4, stk. 2, litra b), og stk. 3, i forordning (EU) nr. 211/2011«

Sammendrag – Rettens dom (Første Afdeling) af 10. maj 2016

1.      Retslig procedure – fremsættelse af nye anbringender under sagens behandling – betingelser – uddybning af et allerede fremført anbringende – formaliteten

[Rettens procesreglement (1991), art. 44, stk. 1, litra c), og art. 48, stk. 2]

2.      Unionsborgerskab – borgernes rettigheder – indgivelse af et borgerinitiativ – forordning nr. 211/2011– betingelser for registrering – oplysninger, som skal ledsage et forslag – oplysninger om emnet for, formålene med og baggrunden for forslaget – valgfrit – følgerne af fremlæggelsen af disse oplysninger – Kommissionens forpligtelse til at foretage en undersøgelse

[Europa-Parlamentet og Rådets forordning nr. 211/2011, art. 4, stk. 2, litra b), og bilag II]

3.      Unionsborgerskab – borgernes rettigheder – indgivelse af et borgerinitiativ – forordning nr. 211/2011– betingelser for registrering – forslaget skal falde inden for Kommissionens beføjelse – konstatering af åbenbar manglende beføjelse efter en første undersøgelse – forkastelse af forslaget – tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik – foreligger ikke

[Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 1; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 211/2011, art. 4, stk. 2, litra b), og art. 10, stk. 1, litra c)]

4.      Institutionernes retsakter – valg af retsgrundlag – valget bør ske på grundlag af objektive forhold, der gør det muligt at foretage domstolskontrol

(Art. 5 TEU)

5.      Økonomisk, social og territorial samhørighed – Unionens kompetence – rækkevidde – vedtagelse af en retsakt, der tillægger områder med et nationalt mindretal en særlig status uden hensyn til den politiske, administrative og institutionelle situation i de omhandlede medlemsstater – udelukket

(Art. 4, stk. 2, TEU; art. 174 TEUF – 178 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1059/2003, art. 3, stk. 5)

6.      Økonomisk, social og territorial samhørighed – Unionens kompetence – rækkevidde – vedtagelse af en retsakt, der skal forebygge enhver forskel i udviklingen af områder med nationalt mindretal, der skyldes disse områders særlige etniske, kulturelle, religiøse eller sproglige kendetegn – ikke omfattet

(Art. 2 TEU og art. 6, stk. 1, TEU; art. 174, stk. 3, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 21, stk. 1, og art. 51, stk. 1)

7.      Kultur – Unionens kompetence – rækkevidde – vedtagelse af en retsakt, der har til formål at opstille visse garantier i samhørighedspolitikken for en bevarelse af de etniske, kulturelle, religiøse eller sproglige kendetegn i områder med et nationalt mindretal – ikke omfattet

(Art. 3, stk. 3, TEU; art. 167 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 22)

8.      Den Europæiske Union – beføjelser – bekæmpelse af forskelsbehandling – rækkevidde – vedtagelse af en retsakt, der skal forebygge enhver forskel i udviklingen af områder med nationalt mindretal, der skyldes disse områders særlige etniske, kulturelle, religiøse eller sproglige kendetegn – ikke omfattet

(Art. 19, stk. 1, TEUF)

9.      Annullationssøgsmål – anbringender – magtfordrejning – begreb

(Art. 263 TEUF)

1.      I henhold til artikel 44, stk. 1, litra c), sammenholdt med artikel 48, stk. 2, i procesreglementet af 1991, må der ikke under sagens behandling fremsættes nye anbringender, medmindre de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne. Et anbringende, som udgør en uddybning af et anbringende, der tidligere er fremført direkte eller indirekte i stævningen, og som har tæt forbindelse dermed, skal dog realitetsbehandles.

For at et nyt argument kan anses for en uddybning af et tidligere fremsat anbringende eller klagepunkt, skal det være tilstrækkeligt tæt knyttet til de oprindeligt fremførte argumenter eller klagepunkter i stævningen til, at det kan anses for at være en del af den normale udvikling i forhandlingerne i en retssag.

(jf. præmis 32 og 33)

2.      Det fremgår af artikel 4 i forordning nr. 211/2011 om borgerinitiativer og af bilag II hertil, at Kommissionen gennemgår de oplysninger, som er fremlagt af initiativtagerne, med henblik på at afgøre, om borgerinitiativet opfylder betingelserne for registrering i forordningens artikel 4, stk. 2, litra b). Hvad i denne forbindelse angår initiativtagernes ret til at indgive »de oplysninger, der er fastsat i bilag II«, og som forordningens artikel 4 henviser til, er disse oplysninger ikke begrænset til dem, der i henhold til dette bilag som minimum skal indgives til registreret.

Den i bilag II til forordning nr. 211/2011 om borgerinitiativer anerkendte ret, som initiativtagerne til forslaget til borgerinitiativ har til at indgive supplerende oplysninger om emnet for, formålet med og baggrunden for dette forslag, herunder et udkast til en EU-retsakt, indebærer, at Kommissionen er forpligtet til at undersøge disse oplysninger på samme måde som alle andre oplysninger, der er indgivet i henhold til dette bilag i overensstemmelse med princippet om god forvaltningskik, hvortil er knyttet et krav om, at den kompetente institution omhyggeligt og upartisk skal undersøge alle relevante forhold i den konkrete sag. Uanset om de nødvendige oplysninger, som bliver indført i registreret, er tilstrækkelige, er Kommissionen forpligtet til at undersøge de supplerende oplysninger med henblik på at vurdere, om et forslag opfylder betingelserne for registrering i artikel 4, stk. 2, litra b), i forordning nr. 211/2011.

Det tilkommer desuden initiativtagerne til et borgerinitiativ i hvert enkelt tilfælde at vurdere, om det er i deres interesse at udøve den i bilag II til forordning nr. 211/2011 anerkendte ret til at indgive disse supplerende oplysninger, henset til Kommissionens tilsvarende forpligtelse til at undersøge disse oplysninger med henblik på navnlig at vurdere, om borgerinitiativet skal registreres. Efter at initiativtagerne har besluttet at udøve deres ret, og efter at de har indsendt sådanne supplerende oplysninger, skal Kommissionen imidlertid tage hensyn til disse oplysninger, uden at den kan eller skal overveje, om det er i initiativtagernes interesse, at der tages hensyn til disse oplysninger.

(jf. præmis 47-50 og 56)

3.      Det fremgår af ordlyden af artikel 4, stk. 2, litra b), i forordning nr. 211/2011 om borgerinitiativer, at Kommissionen skal foretage en indledende undersøgelse af de oplysninger, den råder over, med henblik på at vurdere, om borgerinitiativet åbenbart falder uden for dens beføjelse, idet det skal præciseres, at der foretages en mere uddybende undersøgelse af forslaget, såfremt det bliver registreret. Artikel 10, stk. 1, litra c), i forordning nr. 211/2011 bestemmer nemlig, at når Kommissionen modtager et borgerinitiativ, fastsætter den inden tre måneder sine juridiske og politiske konklusioner om initiativet samt eventuelle foranstaltninger, den agter at træffe, og grundene til, at den har valgt at træffe eller eventuelt ikke at træffe foranstaltninger.

I denne forbindelse kan Kommissionen ikke kritiseres for at have tilsidesat princippet om god forvaltningsskik i artikel 41, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, eftersom den med føje afviste at registrere et forslag til borgerinitiativ, som ikke opfyldte betingelserne for registrering i artikel 4, stk. 2, litra b), i forordning nr. 211/2011.

(jf. præmis 60, 124 og 125)

4.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 66)

5.      Det følger af artikel 174 TEUF – 178 TEUF, at EU-lovgiver er beføjet til at vedtage foranstaltninger, som har til formål at fremme en harmonisk udvikling af Unionen som helhed, og navnlig bidrage til at formindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer og forbedre situationen for de mindst begunstigede områder, ved at der lægges særlig vægt på landdistrikter, områder i en industriel overgangsproces og områder, der lider af alvorlige naturbetingede eller demografiske ulemper af permanent art, bl.a. de nordligste meget tyndt befolkede områder samt øområder, grænseoverskridende områder og bjergområder.

I denne forbindelse kan artikel 174 TEUF – 178 TEUF ikke tjene som hjemmel for vedtagelsen af en retsakt, der medvirker til en omdefinering af begrebet område som omhandlet i disse bestemmelser ved at tillægge disse områder med et nationalt mindretal en egentlig status uden hensyn til den politiske, administrative og institutionelle situation i de omhandlede medlemsstater. I henhold til artikel 4, stk. 2, TEU, skal Unionen nemlig inden for rammerne af samhørighedspolitikken respektere medlemsstaternes politiske, administrative og institutionelle forhold. Når artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 1059/2003 dermed med det eneste formål for øje at sikre sammenligneligheden af regionale statistiske data bestemmer, at der skal tages hensyn til de geografiske, samfundsøkonomiske, historiske, kulturelle eller miljømæssige forhold, er det alene med henblik på en aggregering af administrative enheder i de omhandlede medlemsstater i ikke-administrative enheder i en passende størrelse befolkningsmæssigt set og med det eneste mål for øje at sikre sammenligneligheden af statistikkerne vedrørende udviklingsniveauet i de forskellige administrative enheder.

Heraf følger, at EU-lovgiver ikke uden at tilsidesætte artikel 4, stk. 2, TEU kan vedtage en retsakt, der definerer de områder med nationalt mindretal, der skal lægges særlig vægt på inden for rammerne af EU’s samhørighedspolitik, på grundlag af selvstændige kriterier, og således uden at der tages hensyn til den politiske, administrative og institutionelle situation i de pågældende medlemsstater. Selv hvis det derudover antages, at områder med et nationalt mindretal kan svare til eksisterende administrative enheder i de pågældende medlemsstater eller til en aggregering af sådanne enheder, skal det bemærkes, at en bevarelse af de etniske, kulturelle, religiøse eller sproglige kendetegn i disse områder ikke forfølger et mål, der kan berettige vedtagelsen af en EU-retsakt på grundlag af artikel 174 TEUF, 176 TEUF, 177 TEUF og 178 TEUF.

(jf. præmis 69, 72 og 74-77)

6.      I henhold til artikel 2 TEU bygger Unionen på respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører et mindretal. Derudover forbyder artikel 21, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder enhver forskelsbehandling på grund af tilhørsforhold til et nationalt mindretal. Artikel 6, stk. 1, TEU bestemmer, at Unionen anerkender de rettigheder, friheder og principper, der findes i chartret, der har samme juridiske værdi som traktaterne, og chartrets artikel 51, stk. 1, præciserer, at dets bestemmelser er rettet til EU’s institutioner, organer, kontorer og agenturer under iagttagelse af nærhedsprincippet samt til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten. Heraf følger, at ved udøvelsen af den delte kompetence inden for området økonomisk, social og territorial samhørighed må EU og medlemsstaterne ikke forskelsbehandle personer eller befolkninger som følge af deres tilhørsforhold til en national minoritet.

Hverken artikel 2 TEU, artikel 21, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder eller nogen anden EU-retlig bestemmelse til bekæmpelse af forskelsbehandling – herunder navnlig de bestemmelser, som er baseret på et tilhørsforhold til et nationalt mindretal – gør det muligt for Kommissionen inden for rammerne af EU’s samhørighedspolitik at vedtage en EU-retsakt, der har til formål at forebygge enhver forskel og ethvert efterslæb i den økonomiske udvikling af områder med nationalt mindretal i forhold til de omkringliggende områder, der skyldes de ulemper, som sidstnævnte områders etniske, kulturelle, religiøse eller sproglige kendetegn udgør. Mens det i artikel 174, stk. 3, TEUF konstateres, at de meget tyndt befolkede områder samt øområder, grænseoverskridende områder og bjergområder lider af alvorlige naturbetingede eller demografiske ulemper som følge af, at der er tale om øsamfund, de ligger i grænseområder, deres topografiske forhold, deres afsides beliggenhed og den omstændighed, at de er tyndt eller meget tyndt befolkede, nævner bestemmelsen ikke områder, hvis kulturelle, etniske, religiøse eller sproglige kendetegn adskiller sig fra de omkringliggende.

(jf. præmis 82-84 og 86)

7.      Det fremgår af artikel 167 TEUF, og nærmere bestemt stk. 2 og 5, at EU-lovgiver inden for rammerne af EU’s kulturpolitik og med henblik på at bidrage til, at medlemsstaternes kulturer kan udfolde sig, idet EU-lovgiver respekterer den nationale og regionale mangfoldighed og samtidig fremhæver den fælles kulturarv, kan vedtage tilskyndelsesforanstaltninger – bortset fra enhver form for harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser – eller henstillinger, som følger præcise formål, dvs. for det første vedrørende forbedring af kendskabet til og formidlingen af de europæiske folkeslags kultur og historie, for det andet vedrørende bevarelse og beskyttelse af den kulturarv, der er af europæisk betydning, for det tredje vedrørende ikke-kommercielle udvekslinger og for det fjerde vedrørende kunstneriske og litterære frembringelser, herunder i den audiovisuelle sektor.

Et forslag til EU-retsakt, der har til formål at opstille visse garantier i EU’s samhørighedspolitik for bevarelsen af de etniske, kulturelle, religiøse eller sproglige kendetegn, der er særlige for områder med et nationalt mindretal, bidrage ikke til virkeliggørelsen af et af de mål, der forfølges med EU’s kulturpolitik, således som omhandlet i artikel 167 TEUF. En bevarelse af områder med et nationalt mindretal gennem disse områders særlige kendetegn og anerkendelse af en selvstændig status til disse områder med henblik på en gennemførelse af EU’s samhørighedspolitik er nemlig et formål, der dels går videre end blot at bidrage til, at medlemsstaternes kulturer kan udfolde sig, idet den nationale og regionale mangfoldighed respekteres, samtidig med, at den fælles kulturarv fremhæves, dels ikke direkte er knyttet til et af de præcise formål, som forfølges med artikel 167, stk. 2, TEUF. Hverken artikel 3, stk. 3, TEU, artikel 167, stk. 1, TEUF eller artikel 22 i Den Europiske Unions charter om grundlæggende rettigheder gør det muligt for Kommissionen i at vedtage en EU-retsakt inden for rammerne af EU’s samhørighedspolitik, der har til formål at beskytte de nationale mindretals kulturelle mangfoldighed.

(jf. præmis 98-102)

8.      Med forbehold af traktaternes øvrige bestemmelser og inden for rammerne af de beføjelser, som de tildeler Unionen, bemyndiger artikel 19, stk. 1, TEUF EU-lovgiver til at vedtage foranstaltninger, der er nødvendige for at bekæmpe forskelsbehandling på grund af køn, race eller etnisk oprindelse, religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering. Denne bestemmelse kan dermed ikke udgøre et passende retsgrundlag for at foreslå en EU-retsakt områder med et nationalt mindretal, der ikke har til formål at bekæmpe forskelsbehandling, som personer eller befolkninger i områder med et nationalt mindretal er ofre for som følge af deres tilhørsforhold til et sådant mindretal, men at forebygge enhver forskel og ethvert efterslæb i den økonomiske udvikling af områder med nationale mindretal i forhold til de omkringliggende områder, der skyldes de ulemper, som sidstnævnte områders etniske, kulturelle, religiøse eller sproglige kendetegn udgør.

(jf. præmis 111-113)

9.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 118)